TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Santiago de Cali, quince (15) de abril de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 58 Magistrado Ponente: GONZALO PERDOMO CABRERA Radicación: 760013333010201500015-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho laboral Demandante: Luxandra Escobar López Apoderado: Luis Enrique Villalobos Castaño levillalobosc@yahoo.com Demandado: Nación – Rama Judicial – DEAJ Apoderada: Viviana Novoa Vallejo desajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público: Procurador 136 Judicial II para Asuntos Administrativos opchavez@procuraduria.gov.co Asunto: Prima especial Decide la Sala Transitoria el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia No. 01 del 23 de enero de 2018, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cali – Conjuez-, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda. 1.- ANTECEDENTES Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento el derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la señora Luxandra Escobar López, interpuso demanda, con el fin de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas: 1.1.- Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. 5391 del 28 de diciembre de 2012;
(ii) Resolución No. 4968 del 02 de octubre de 2013. 1.2.- Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a pagar, de conformidad con el cargo y la categoría ocupado al momento de devengar el salario y las prestaciones respectivas, lo siguiente: 1.2.1.- El producto de la liquidación y pago de todas las prestaciones sociales devengadas, durante el tiempo de la vinculación como funcionario judicial, con inclusión del 30% de la prima especial mensual que prevé el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios, para lo cual se debe inaplicar la expresión “sin carácter salarial” de los siguientes artículos: 6 del Decreto 57 de 1993, 6 del Decreto 0106 de 1994, 7 del Decreto 43 de 1995, 6 del Decreto 36 de 1996, 6 del Decreto 76 del 1997, 6 del Decreto 64 de 1998, 6 del Decreto 44 de 1999, 7 del Decreto 2740 de 2000, 7 del Decreto 2720 de 2001, 6 del Decreto 673 de 2002, 6 del Decreto 3569 del 2003, 6 del Decreto 4172 de 2001 (sic), 6 del Decreto 936 de 2005, 6 del Decreto 389 de 2006, 6 del Decreto 618 de 2007, 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 13888 del 2010, 8 del Decreto 1039 de 2011 y los subsiguientes que con el mismo criterio se hubieren expedido. 1.2.2.- El producto de la liquidación y pago de la bonificación por servicios, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, el 30% como salario que bajo la denominación de la prima especial se ha venido cancelando y la sanción moratoria contenida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, debidamente indexado, más lo pertinente en cuanto a aportes para seguridad social, correspondiente a los años de vigencia del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, hacia el futuro, pagándose además el valor del salario en su integridad, el 30% que como prima especial corresponde y que se ha venido reconociendo, junto con las diferencias salariales y prestacionales del caso alusivas a los años reclamados con inclusión para dicho reajuste y pago de la base del 70% del auxilio de cesantías que devengan los Magistrados de las Altas Cortes. 1.3.- Que los reajustes y pagos de las condenas anteriores se indexen a la fecha de ejecutoria de la sentencia, y que, a partir del día siguiente, todo lo debido previamente indexado, devengue intereses moratorios, tal y como lo dispone el artículo 177 del Código Administrativo, a la tasa máxima fijada por la Superintendencia Financiera, hasta su pago efectivo. 1.4.- Que se condene a la parte demandada al pago de costas y agencias en derecho. 2.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada1 contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: La sentencia que declaró la nulidad de los decretos que reglamentan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 produce efectos hacia el futuro, con el objeto de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo.
Por consiguiente, el restablecimiento del derecho también debe operar hacia el futuro, debido a que no se está en presencia de una situación jurídica particular y concreta. 1 Apoderada Viviana Novoa Vallejo Por la razón que antecede, no tiene vocación de prosperidad la pretensión de reliquidación de las prestaciones con inclusión del 30% de la prima especial como factor de salario y de correspondiente pago de las diferencias que se desprendan, puesto que de reconocerse la administración desacataría el ordenamiento legal vigente, que faculta al Gobierno Nacional para expedir los decretos salariales y establecer que el 30% de la remuneración mensual se considere como prima especial sin carácter salarial.
La administración ha pagado la prima especial bajo la aplicación literal de los decretos anuales de salarios, los cuales no ofrecen dudas en cuanto a su interpretación. La prima especial de los jueces se liquida con fundamento en lo establecido en el Decreto 1024 de 2013 y su redacción también aparece consagrada en los decretos salariales.
A manera de ejemplo, para el año 2013 se consideró que la prima especial corresponde al 30% del salario básico mensual de los jueces, tomando como base la remuneración mensual fijada por el Gobierno a través de su decreto, concepto que es mucho más amplio, pues comprende la asignación básica más la prima especial independientemente que constituya o no factor de salario.
Por lo planteado, la administración no puede acceder a las pretensiones de la parte demandante. Su actuación que se ajustó a los mandatos de la legislación aplicable en cada vigencia. Un proceder contrario, conllevaría a desconocer el ordenamiento vigente de dos maneras: (i) modificando el régimen salarial claramente definido y establecido en la ley;
(ii) sobrepasando el porcentaje máximo de ingresos fijado por el legislador para el cargo ejercido en relación a la remuneración de los Magistrados de las Altas Cortes, circunstancia que desconoce lo previsto en el Decreto 1251 de 2009. Propuso las excepciones denominadas: “Inexistencia de causa para demandar” – “Caducidad de la acción” – “Prescripción trienal de los derechos laborales” – “La innominada”. 3.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Cali – Conjuez-, mediante sentencia del 23 de enero de 2018, resolvió primordialmente lo siguiente: “1.- DECLARASE no probadas las excepciones de mérito propuestas por la entidad demandada NACION – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL conforme a la parte motiva de la presente providencia. 2.-) INAPLICAR por inconstitucionales los Decretos 658 de 2008 art. 6, 723 de 2009 art. 8, 1388 de 2010 art.8 y 1039 art. 8 y siguientes, por medio de los cuales se consideró como prima especial sin carácter salarial el 30% del salario de los jueces de la República. 3.-) DECLARASE la nulidad de la Resolución No. 5391 del 28 de diciembre de 2012, expedida por la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santiago de Cali – Valle del Cauca “Por medio de la cual se Resuelve una petición” y de la Resolución No. 4968 del 02 de octubre de 2013, expedida por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial “Por medio de la cual se resuelve un Recurso de Apelación”. 4.-) Como consecuencia de lo anterior, ORDENASE a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reconocer y pagar a la demandante los valores que por concepto de prestaciones sociales, como primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, bonificaciones, le adeuda, las cuales deben ser el resultado de aplicar el 30% de prima especial como salario para su reliquidación, porcentaje que nunca fue reconocido como salario, en el periodo en que se desempeñó o desempeña como juez según certificación expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial. 5.-) NIEGANSE las demás pretensiones conforme con la parte motiva de la presente providencia…”.
El a quo fundamentó su decisión en la sentencia del Consejo de Estado calendada 04 de agosto de 2010, que unificó su posición y señaló que la prima especial de servicios si constituye factor salarial respecto de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, puesto que por el hecho de haberse considerado como sobresueldo no puede restársele la calidad de salario que le es connatural, en la medida en que hace parte del sueldo que mensualmente recibe el trabajador.
En seguida, precisó que las normas que establecen anualmente la prima del 30% del salario básico mensual sin carácter salarial de los servidores de la Fiscalía son similares a las de los servidores de la Rama Judicial. Lo anterior, con el objeto de aplicar en virtud del derecho a la igualdad, los razonamientos esbozados en la sentencia del Consejo de Estado para el caso de los funcionarios de la Rama Judicial por merecer similar tratamiento, debido a que frente a estos servidores la prima especial también constituye salario por tratarse de una remuneración permanente y periódica que perciben como contraprestación de su trabajo, razón por la que bajo este entendido constituye base para efectos de la liquidación pensional.
El a quo también invocó la sentencia del Consejo de Estado fechada 29 de abril de 2014, C.P. María Carolina Rodríguez, que declaró la nulidad de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 expedidos desde 1993 hasta 2007, en la que se indicó que la prima especial del 30% corresponde a un incremento de la remuneración, es decir, a un fenómeno retributivo por los servicios prestados.
En consecuencia, considerando la declaración de nulidad de los decretos reglamentarios referidos, el a quo consideró que la parte demandante tiene derecho al reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% de la prima especial. El a quo también tomó la decisión de inaplicar los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 que no fueron objeto de estudio y de declaración de nulidad a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, invocando los argumentos que fueron desarrollados en esta misma providencia. Con fundamento en la sentencia del 02 de septiembre de 2015 proferida por el Consejo de Estado, el a quo concluyó que la excepción de prescripción no tiene vocación de prosperidad, toda vez que para el momento en que se profirió la sentencia del 29 de abril de 2014, el caso objeto de estudio se encontraba demandado ante esta jurisdicción, circunstancia que pone de presente una situación jurídica no consolidada e impide afectar los derechos reclamados con prescripción. A lo anterior, el a quo agregó que la excepción de prescripción resulta infundada, por cuanto a partir de la declaración de nulidad de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 nada más vino a surgir para el demandante la expectativa de reclamar ante la administración el pago del reajuste de las prestaciones sociales con inclusión de la prima especial. 4.- EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme la parte demandada2 con el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación bajo los siguientes argumentos: 4.1.- La administración liquidó el salario y las prestaciones de la parte demandante de conformidad con la normatividad vigente y el régimen al cual pertenece. 4.2.- En virtud de la posición asumida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la sentencia del 19 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado, no es un título constitutivo de gasto, como quiera que los efectos erga omnes de las providencias de simple nulidad nada más operan hacia el futuro.
Este hecho impide que los efectos de la providencia citada se extiendan al caso de la parte demandante y la modificación de la liquidación prima especial. 4.3.- La administración judicial no puede disponer sobre reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales, puesto que no cuenta con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones impuestas por la ley y las sentencias judiciales.
En el evento hipotético en que la administración obre en forma contraria, generaría un detrimento fiscal, que conllevaría a que el ordenador del gasto asuma responsabilidad desde el punto de vista fiscal, así como implicaciones de tipo disciplinario. 2 Apoderada Viviana Novoa Vallejo 4.4.- En los términos de la Ley 4ª de 1992 y de la sentencia C – 279 de 1996, el carácter salarial de la prima especial fue restringido expresamente por el legislador.
Por este motivo, la prima en mención no puede constituir factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales, posición que no contradice los mandatos constitucionales, puesto que la propia Constitución faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, y por ende, para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario. 4.5.- No puede perderse de vista que, por intermedio de la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado nada más decretó la nulidad de los artículos de los decretos salariales de los años 1993 a 2007 que establecieron que la prima especial sin carácter salarial, y de esta manera, que los efectos de la providencia no recaen sobre los decretos salariales expedidos en años posteriores.
Los decretos anteriores que fijan la asignaciones salariales y prestacionales de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial cuentan con vigencia anualizada, rigen entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del respectivo año calendario, hasta tanto sean derogados por una norma posterior. Por consiguiente, mientras los decretos salariales se encuentran vigentes, a la administración nada más le queda la alternativa de darles estricto cumplimiento, toda vez que, como autoridad administrativa, agente del Estado y garante del principio de legalidad, se encuentra sometida al imperio de la ley y obligada a aplicar el derecho vigente. 4.6.- De acuerdo con la sentencia C – 426 de 2002, en virtud de la providencia del Consejo de Estado proferida el 29 de abril de 2014, en ejercicio de la acción de nulidad simple, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión, por cuanto en estos casos el pronunciamiento judicial versa única y exclusivamente sobre la legalidad en abstracto.
En consecuencia, el fallo del 29 de abril de 2014 expedido por ejercicio de la acción de nulidad simple no tiene la vocación de restablecer de manera automática los derechos particulares. Esta conclusión coincide con la posición del Ministerio de Hacienda, pues considera que este tipo de providencias no pueden ser constitutivas de títulos de gasto, en la medida en que dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos particulares expedidos con fundamento en un acto administrativo general declarado nulo. 4.7.- La administración judicial no puede acceder al reconocimiento del derecho reclamado con fundamento en fallos emitidos en casos similares ante la interposición de demandas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que sólo surten efecto respecto de quienes promovieron dichas demandas.
Citó a título de ejemplo, la sentencia del Consejo de Estado calendada 19 de mayo de 2010, proferida dentro del proceso 25000-23-25- 000-2005-01134-01(0419-07) instaurado por la señora Leonor Chacón Antia. 4.8.- Al tenor de lo previsto en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, la administración judicial nada más deber extender los efectos de una sentencia cuando su objeto tenga como finalidad expresa la de constituirse en unificadora de jurisprudencia. En el presente caso, no se ha mencionado que se está en presencia de una providencia de este tipo.
La parte demandante en su escrito apelación también solicitó considerar los argumentos que sustentan las excepciones tituladas: “Inexistencia de causa para demandar” – “Prescripción trienal de los derechos laborales” – “La Innominada”. La parte demandante no se pronunció con respecto al recurso de apelación presentado por su contraparte. 5.- CONSIDERACIONES 5.1.- Competencia y marco de análisis en segunda instancia En los términos del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la Corporación debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. No obstante, en el evento en que ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló se hubiere adherido al recurso, el Tribunal se encuentra facultado para resolver sin limitaciones. 5.2.- Problemas jurídicos En el presente caso, la Sala debe determinar si se ajusta a la ley reconocer que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe considerarse como parte del salario devengado por el demandante o como un porcentaje adicional al mismo, junto la consecuente orden de reliquidación de las prestaciones sociales ordenada por el a quo.
Además, la Sala debe determinar si falta de presupuesto de la parte demandada puede condicionar el reconocimiento del derecho reclamado por la parte demandante. Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados se abordará el estudio de los siguientes puntos: (i) El control de constitucionalidad por vía de excepción; (ii) Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992;
(iii) La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; (iv) Pruebas relevantes; (v) Análisis del caso concreto; (vi) Pronunciamiento sobre el fenómeno de la prescripción extintiva; (vii) Condena en costas. 5.3.- El control de constitucionalidad por vía de excepción. En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. La jurisprudencia constitucional ha definido que dicha herramienta jurídica comprende una facultad – deber para los autoridades y particulares, en el primer caso “…en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales…”3.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter-partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. Mediante Sentencia T – 681 de 2016, la Corte Constitucional precisó que para la configuración del medio exceptivo resulta necesario que concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: 3 Sentencia SU-132 de 2013.
“…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…); (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011.
En virtud de este mecanismo, el juez goza de la prerrogativa discrecional para inaplicar actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la ley. El funcionario judicial o las partes se encuentran legitimados para formular este medio exceptivo. La doctrina enseña que, en la praxis, la excepción de ilegalidad o inconstitucional tiene aplicación cuando la parte demandante interpone una demanda en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, y pretende la declaración de nulidad de un acto administrativo particular expedido con fundamento en un acto administrativo general que contraviene la ley o la Carta Política, y, por ende, resulta necesario inaplicarlo.
Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable. En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior, sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente4. 5.4.- Naturaleza y parámetros de la Ley 4ª de 1992 El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política asignó al Congreso la función de dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efectos de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública.
En desarrollo de la función citada, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, cuya naturaleza es la de una norma Marco o Cuadro, con el objeto de que el Gobierno 4 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012.
Nacional fijara, entre otros, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial y el Ministerio Público. La Corte Constitucional en Sentencia C – 312 de 1997 precisó que la Ley 4ª de 1992 “…constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta.
En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales…”.
De acuerdo con los artículos 1º y 2º de la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde diseñar y fijar, entre otros, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, el respeto de los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus remuneraciones y prestaciones sociales.
Al tenor de lo previsto en el artículo 4º ibídem, los sistemas salariales y prestacionales de los empleados referidos deben modificarse con base en los criterios indicados, determinándose el aumento de sus remuneraciones. En consecuencia, el régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones previstas en la Ley 4ª de 1992, o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, será a todas luces ineficaz, por cuanto carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos, conforme con lo establecido en su artículo 10.
Ahora bien, sobre el objetivo trazado por el Legislador con la expedición de la Ley Cuadro, la Corte Constitucional en Sentencia C – 244 de 2013, - a través de la cual se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 15 de la mencionada Ley-, señaló que está encaminado a lograr una nivelación salarial adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial, en atención a incoherencias internas y externas advertidas: “… en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país…”.
En línea con el objetivo señalado, mediante el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el Legislador le ordenó al Gobierno Nacional revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 5.5.- La prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, estableció que:
ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En virtud de la aludida disposición y en cumplimiento de lo establecido en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, durante el período comprendido entre los años 1993 y 2007, el Gobierno Nacional expidió los Decretos mediante los cuales se dictaron disposiciones en materia salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar.
En estos, se reprodujo la previsión que el 30% del salario devengado por los funcionarios anteriormente enunciados sería considerado como prima. Las mencionadas disposiciones fueron objeto de demanda a través del medio de control de nulidad simple, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014. En dicha providencia se declaró la nulidad de los artículos demandados bajo el argumento que el Gobierno Nacional interpretó erróneamente y aplicó indebidamente la Ley 4 de 1992, al haber dispuesto que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios hacía parte del salario en lugar de reconocer el valor de la prestación como un porcentaje adicional al mismo5.
A esa conclusión se llegó, por considerarse que la mentada interpretación es la que más se ajusta a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad en materia laboral, teniendo en cuenta además que los decretos 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, Consejera Ponente María Carolina Rodríguez Ruiz, Radicación número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). enjuiciados contrariaban los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992, conforme a la cual de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Posteriormente, el Consejo de Estado (Sala Plena de Conjueces) reafirmó dicha postura al proferir la Sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en la que avaló la aplicación por inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014, por contravenir los principios consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el referido pronunciamiento, fueron fijadas las siguientes reglas: “1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje Máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título pe prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre, que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta. por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado.de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 20()4. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha "de. presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 - jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional6”.
En la providencia citada, el Consejo de Estado también aclaró que, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-244 de 2013, no era posible ordenar la reliquidación de la asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, cuando ello resultare en superación de los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional: Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones sociales de los servidores judiciales.
Se deben atender los límites previstos por el Legislador en el artículo 10 de la ley 4 de 1992, que en lo pertinente prevé: “Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”.
La demandada, como consecuencia de la sentencia de unificación, deberá revisar los procedimientos internos de reconocimiento y liquidación de salarios y prestaciones sociales de los beneficiarios de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de ajustarse a los criterios que aquí se fijan como reglas de interpretación, observando que con ellas no se superen los 6 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). límites o techos porcentuales determinados por el Gobierno Nacional en los decretos respectivos7. 5.6.- Pruebas relevantes En el expediente reposan los siguientes elementos de juicio relevantes: 5.6.1.- Reclamación administrativa radicada el 24 de diciembre de 2012. 5.6.2.- Certificados de salarios de los años 1986 - 2016 que reflejan los valores salariales devengados por la parte actora, y en especial, que ha percibido la prima especial de servicios desde el año 1993 como Juez de la República. 5.6.3.- Certificación de los salarios devengados por un Senador de la República entre el mes de enero de 1985 y el mes de noviembre de 2016, discriminados mes por mes. 5.6.4.- Certificación de los ingresos percibidos por un Magistrado de Alta Corte desde el año 1986. 5.7.- Análisis del caso concreto Con fundamento en lo previsto en el artículo 53 de la Constitución Política y a través de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado determinó que la prima especial de servicios debe ser considerada como un incremento del salario básico, y por tanto, que sus beneficiarios tienen al derecho al pago de las diferencias que surjan ante un pago indebido y a raíz de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica, esto es, con inclusión del 30% excluido por concepto de prima especial.
Siendo así, en armonía con lo atrás expuesto, la parte demandada no puede afirmar que los actos administrativos demandados se expidieron conforme a derecho, puesto que denegaron el derecho reclamado aún a pesar de que resulta procedente su reconocimiento. Por tanto, esta consideración responde los argumentos que sustentan la excepción de mérito denominada “Inexistencia de causa para demandar”.
En criterio de la Sala, carece de relevancia cualquier estudio relacionado con los efectos de la sentencia del 19 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado a través de la cual se declaró la nulidad de ciertos artículos de los Decretos salariales expedidos entre los años 1993 a 2007, debido a que en virtud de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Corporación en cita ya definió con suma claridad que los funcionarios de la Rama Judicial a que hace 7 Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, C.P. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez), radicación número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). referencia el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre la base del 100% del salario básico y/o asignación básica, es decir, con inclusión del 30% excluido por concepto de la prima especial.
Con todo, cabe aclarar que con fundamento en los efectos de cosa juzgada erga omnes que produce la sentencia del Consejo de Estado del 19 de abril de 2014, no puede afirmarse que resulta el inviable el reconocimiento del derecho reclamado por la parte demandante, puesto que ello nada más significa que su decisión se hace extensiva para los procesos en los que los actos administrativos demandados sean los mismos con independencia de la causal de nulidad invocada8.
Por otro lado, es cierto que la declaración de nulidad de la sentencia del 19 de abril de 2014, no recae sobre los preceptos Decretos salariales expedidos a partir del año 2008, que reiteran que se considera como prima especial, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de los funcionarios de la Rama Judicial, pero también lo es que, por mandato del artículo 4 de la Constitución Política, la parte demandada y esta autoridad judicial tienen el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a tales preceptos, puesto que al reproducir en similar sentido lo dispuesto en los artículos de los decretos salariales declarados nulos, no queda otra alternativa que deducir que también deben ser inaplicados por contravenir el artículo 53 de la Constitución Política, tal y como lo consideró el Consejo de Estado en la providencia del 19 de abril de 2014.
En consonancia con lo atrás expuesto, la parte demandada no puede ampararse en el principio de legalidad, con el fin de controvertir la decisión adoptada del a quo y de evitar que se reconozca el derecho reclamado por la parte demandante, en virtud la inaplicación de los decretos salariales posteriores al año 2007. El argumento de la parte demandante parte de un alcance restrictivo del principio en mención, debido a que con fundamento en este postulado, las autoridades administrativas deben interpretar las normas de conformidad con la Ley, y dentro esta labor, ir más allá de las normas inferior jerarquía cuando se requiera proteger principios, valores y derechos constitucionales, interpretación que debió implementar en el caso concreto 9, conforme con lo previsto en el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 10.
Ahora, no cabe duda alguna de que, a través de la sentencia del 19 de abril de 2014, el Consejo de Estado se limitó a declarar la nulidad de los preceptos de los decretos salariales demandados, sin adicionar a otro tipo de declaración, en atención al ámbito de su competencia determinado por el objeto único y principal 8 Al respecto se puede consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de octubre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 1100103250002006 0038800 9 Corte Constitucional.
Sentencia C – 539 de 2011 10 El texto de este artículo es el siguiente: “…Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales ”. de la acción de nulidad simple, que no es otro que el de preservar la legalidad de los actos administrativos.
Sin embargo, el anterior argumento resulta insuficiente para revocar la sentencia primer grado y denegar las pretensiones de la demanda, bajo el entendido de que la providencia del 19 de abril de 2014 aludido no puede constituir título de gasto por las razones atrás anotadas. Precisamente, teniendo en cuenta lo anterior y que dentro del ordenamiento jurídico no existe la figura de la nulidad consecuencial, la parte demandante debió acudir al presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que expida la sentencia que declare la nulidad de los actos administrativos particulares que denegaron el reconocimiento de la prima especial como una adición de la remuneración y de la reliquidación de las prestaciones respectiva, para que de esta manera, se considere como el título de gasto adecuado.
Por otro lado, se tiene que la parte demandada en su escrito de alzada afirma que se encuentra imposibilitada presupuestalmente para acceder al reconocimiento y pago del derecho reclamado, y que, de obrar en sentido contrario, al ordenador del gasto le correspondería asumir consecuencias disciplinarias y fiscales derivadas del detrimento patrimonial generado.
Siendo así, es preciso traer a colación lo señalado por la Corte Constitucional a través de la sentencia T- 098 de 200411, por cuanto esclareció que la administración no puede invocar la falta de presupuesto como excusa o prerrequisito adicional para el reconocimiento de un derecho laboral: “…No es aceptable la excusa que presenta la Administración Seccional Judicial de Antioquia al informar al actor que no reconocerá su derecho por no contar con disponibilidad de recursos para su efectivo pago.
Como ya se explicó, el reconocimiento del derecho es una actuación jurídica diferente al efectivo pago del derecho reconocido, en tanto son actuaciones sometidas al cumplimiento de requisitos y condiciones de índole constitucional y legal muy distintas. Así, la Administración Seccional Judicial de Antioquia debe simplemente verificar que el trabajador cumpla con los requisitos exigidos para el reconocimiento del derecho y expedir el acto administrativo reconociendo o no lo reclamado.
Asunto diferente es el de la disponibilidad presupuestal, que indudablemente se requiere para el pago, mas no para el reconocimiento…” Por tanto, en los términos de la jurisprudencia constitucional, la falta de presupuesto de una entidad pública no constituye razón suficiente para que se sustraiga de sus obligaciones salariales y prestacionales.
Luego entonces, la falta de presupuesto no puede condicionar la legalidad de los actos administrativos acusados y el reconocimiento del derecho acá reclamado tanto en sede administrativa como judicial. Para efectos del reconocimiento aludido, basta con que la parte demandante cumpla con las condiciones que la ley y la 11 Corte Constitucional.
Sentencia T -098 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil jurisprudencia exigen, tal y como sucede en el caso concreto. Asunto diferente es el tema relacionado con la disponibilidad presupuestal, cuyo estudio deberá analizarse en el momento del pago de la sentencia judicial. En consecuencia, los argumentos señalados por la demandada, en cuanto a la falta de presupuesto, no pueden ser recibo.
Una conclusión contraria, conllevaría a poner en riesgo el derecho fundamental de la parte demandante a una vida en condiciones dignas dotada de un mínimo de bienestar individual y familiar, bajo una excusa de índole presupuestal inválida, rechazada por la jurisprudencia constitucional. 5.8.- Pronunciamiento sobre el fenómeno de la prescripción extintiva En lo que concierne al fenómeno prescriptivo, se dirá, que desde el punto de vista del servidor judicial, la prescripción trienal se concibe como una sanción ante su inactividad prolongada e injustificada frente el reclamo del derecho cuyo reconocimiento persigue.
En materia laboral administrativa, la figura analizada se encuentra regulada por los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Del análisis de estos preceptos se desprende que: (i) el término de prescripción es de tres (3) años y debe contabilizarse a partir de la exigibilidad del derecho o prestación reclamada; (ii) el simple reclamo escrito del trabajador radicado ante la entidad competente interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual;
(iii) dentro del anterior plazo, contabilizado a partir de la presentación de la reclamación administrativa, el trabajador debe solicitar el reconocimiento del derecho en sede judicial, so pena de que se active el fenómeno prescriptivo. En consonancia con lo anterior y por intermedio de la providencia de unificación – SUJ-016-CE-S2-2019 del 02 de septiembre de 2019, el Consejo de Estado sentó la siguiente regla en torno al cómputo del término de prescripción del derecho a la prima especial: “…5.- Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969 (sic)…”.
Descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que la parte demandante: (i) ingresó a laborar como juez de la República a partir del 28 de julio de 1986; (ii) radicó su reclamación administrativa el 24 de diciembre de 2012; (iii) mantuvo el vínculo laboral por lo menos hasta la fecha de presentación de la demanda; (iv) interpuso la demanda el 26 de enero de 2015.
Luego entonces, hay lugar a aplicar dentro del caso concreto el fenómeno de la prescripción, teniendo en cuenta que la parte demandante radicó su reclamación administrativa el 24 de diciembre de 2012, tres años después de la exigibilidad del derecho reclamado, la cual se predica desde el momento de entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del Decreto 57 de 1993 que reglamentó primigeniamente la prima especial, de acuerdo con la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019.
En consecuencia, debido a que la figura citada surte efecto respecto de las sumas causadas con anterioridad al 24 de diciembre de 2009, se revocará parcialmente el numeral 1º de la parte resolutiva de la sentencia de primer grado, toda vez que el a quo consideró no probada la excepción respectiva, bajo la aplicación de un criterio que a todas luces riñe con la postura que reposa en la sentencia de unificación del Consejo de Estado ya citada.
En lo demás, la sentencia apelada será confirmada. 5.9.- Condena en costas En materia de condena en costas, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone lo siguiente: “…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil…”.
El artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el anterior precepto, estableciendo que, en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Acerca de la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha sostenido que si “ bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales”12…”.
Por ende, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado para determinar si se debe o no condenar en costas debe acudirse a las reglas previstas en el artículo 365 del C.G.P. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de abril de 2015. Rad. No. 25000-23-24-000-2012-00446-01.
C.P.: Guillermo Vargas Ayala. En sede de apelación, considerando la regla señalada en el artículo 365.8 ibídem, no hay lugar en costas en esta instancia, como quiera que no se evidencia su causación. 6.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el numeral primero de la sentencia No. 01 del 23 de enero de 2018, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Transitorio Oral del Circuito de Cali -Conjuez-. En su lugar, se dispone: “1.- DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal respecto de los emolumentos causados con anterioridad al 24 de diciembre de 2009.
DECLARAR NO probadas las demás excepciones de mérito formuladas por la parte demandada”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Una vez en firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen, y efectúense las anotaciones en el programa “SAMAI”. NOTÍFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, GONZALO PERDOMO CABRERA Firmado electrónicamente MARÍA EUGENIA CLAVIJO DIEGO LEÓN GÓMEZ MARTÍNEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.