17001-33-33-002-2023-00296-03 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente (E): CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veintisiete (27) de SEPTIEMBRE de dos mil veinticuatro (2024) S. 154 Procede la Sala Cuatro del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, conformada por los Magistrados CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES, encargado del Despacho, quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, a dictar sentencia de segunda instancia, por vía de la impugnación interpuesta contra la sentencia emanada del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos promovido por el señor CARLOS ANDRÉS QUINTERO OROZCO contra el MUNICIPIO DE MARULANDA (CALDAS), el DEPARTAMENTO DE CALDAS y, en calidad de vinculada la empresa GÉNESIS ESTRUCTURAS S.A.S.
ANTECEDENTES I. LA PRETENSIÓN. Solicita la parte actora, entre otras pretensiones, se protejan los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en consecuencia, depreca (i) se ordene la reubicación del proyecto derivado de la licitación pública LP-0001-2023 denominado ‘CONSTRUCCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE LA PLANTA DE TRANSFORMACIÓN DE LÁCTEOS EN EL MUNICIPIO DE MARULANDA’ en una zona que cumpla con la normatividad del uso de suelo municipal;
(ii) formular y adecuar un plan especial de manejo y protección para el Bien de interés Cultural del Municipio de Marulanda denominado “Antigua concentración escolar Cosme Marulanda” según lo establecido en el Acuerdo 001 del 26 de febrero de 2022- EOT Municipal; (iii) establecer una medida compensatoria con el fin de restaurar los daños generados por la intervención del bien mencionado; y (iv) se conforme un Comité 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 2 que garantice la protección y defensa de los bienes de interés cultural declarados en el Estatuto de Ordenamiento Territorial y en especial, el bien objeto de litigio; y por último, pide la compulsa de copias para que se determine el tipo de responsabilidad en que incurrieron las entidades demandadas.
II. CAUSA PETENDI. Como fundamento de las pretensiones, manifestó la parte actora que a través del proceso de licitación LP-001-2023 cuyo objeto consistía en “realizar a todo costo la construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda” fue adjudicado a la sociedad GENESIS EXTRUCTURAS S.A.S mediante la Resolución No. 090 del 2 de junio de 2023 proferida por el Municipio de Marulanda, refiere que al analizar los documentos del proyecto se evidencia que el sitio donde se va a construir la planta de procesamiento de lácteos es un área urbana del municipio de Marulanda, ubicado en la carrera 4 # 9-36, sin mencionar que la construcción se va a desarrollar dentro de un bien de interés Cultural del Municipio “Escuela General Cosme Marulanda”.
Seguidamente, expuso que en el Anexo I- Anexo Técnico se estableció que en el predio donde se va a realizar la construcción de la planta de transformación de lácteos, se encuentra construida una batería de baños y un tanque de almacenamiento los cuales deben ser demolidos para los fines de la construcción de la planta, así mismo, indicó que se debe realizar la verificación de andenes de la construcción contigua, ya que la infraestructura hace parte de las edificaciones de interés cultural del municipio, según lo establece el Acuerdo No. 001 del 26 de febrero de 2022 (EOT) expedido por el Concejo Municipal de Marulanda.
Ante este panorama, refiere el accionante que el 14 de julio de 2023 solicitó al municipio de Marulanda, entre otras cosas, la suspensión de la ejecución del Proyecto denominado ‘CONSTRUCCIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DE LA PLANTA DE TRANSFORMACIÓN DE LÁCTEOS EN EL MUNICIPIO DE MARULANDA’ hasta tanto se efectuara visita técnica a la escuela por parte de la autoridad departamental y nacional de cultura y se otorgara el concepto de autorización, en atención a que el proyecto se estaba desarrollando dentro de un bien de interés cultural, por su parte, la personería del municipio remitió por competencia la solicitud a la Unidad de Patrimonio Cultural de Caldas y 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 3 desplegó otras acciones a fin de determinar si el bien intervenido correspondía a un bien de interés cultural del municipio; el Concejo Municipal remitió algunas de las pretensiones a la Unidad de Patrimonio Cultural de Caldas y al Concejo Municipal de Protección del Patrimonio Cultural Físico del Municipio, y, aportó el Acta No. 007 del 16 de febrero de 2023 (sesión Ordinaria) en la cual se deja constancia de la presentación que hace la Administración al Concejo Municipal del aludido proyecto y se plantean algunos interrogantes alusivos a que la Escuela es Patrimonio cultural, frente a lo cual el Alcalde afirma que la Escuela Cosme Marulanda ‘no se va a tocar’, no obstante, alega el demandante que con anterioridad se había mencionado que para ejecutar el proyecto debían demoler una batería de baños y un tanque de almacenamiento de agua que hacen parte del Bien de Interés Cultural.
De otro lado, la Secretaría de Cultura de Caldas mediante Oficio SC. 419 del 3 de agosto de 2023 informó que el inmueble propiedad del municipio de Marulanda “Escuela General Cosme Marulanda” no cuenta en la actualidad con la declaratoria de Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional, Departamental o Municipal, y sugiere al municipio realizar los estudios encaminados a la declaratoria de bienes de interés cultural Municipal (BIC) de la edificación conforme a lo dispuesto en la Ley 1185 de 2008.
Advierte el accionante que la Secretaría de Cultural del Departamento de Caldas no determina sobre qué documento soporta su respuesta pues itera que en el componente urbano del documento técnico de soporte que reposa en el EOT en la tabla No. 21 se establece que dicha edificación se encuentra dentro de los bienes inmuebles declarados BIC del nivel municipal, aunado a ello, menciona que con la ejecución del proyecto ya se había demolido la batería de baños y el tanque de reserva de agua que hacían parte del BIC Por su parte, el Coordinador de Cultura y Turismo de Marulanda mediante oficio No. 01140043 del 5 de agosto de 2023 expuso que si bien la escuela era de interés cultural para el municipio se debía adelantar la declaratoria como BIC del municipio, por lo que era necesario adelantar el debido proceso para obtener la referida declaratoria, en este mismo sentido, rindió su respuesta el Municipio de Marulanda agregando que durante más de 15 años no se daba uso en el ámbito educativo a la escuela, que es 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 4 propiedad del Municipio y que al ser un bien de uso público esta destinado al uso de instituciones y zonas verdes urbanas.
Finalmente, alega que las respuestas dadas por la secretaría de cultura del Departamento de Caldas y el municipio de Marulanda desconocen los lineamientos del EOT contenido en el Acuerdo No. 001 del 26 de febrero de 2022 donde se determina que dentro de los bienes inmuebles declarados BIC del nivel municipal se encuentra la “ANTIGUA CONCENTRACIÓN ESCOLAR COSME MARULANDA”, ignorando el régimen especial de protección contenido en la Ley General de Cultura Ley 397 de 1997 y la normatividad municipal existente.
Respecto al uso de suelos, manifiesta que de los usos prohibidos está el código IM3 referente al de la industria Mediana, que el anexo 3.2 del EOT municipal establece que dentro de las actividades comerciales que abarca esta tipología es la elaboración de productos lácteos (C10400) por lo que advierte que ni siquiera en la zona residencial estaría autorizada la construcción de un proyecto como el que se está ejecutando.
III. DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS COMO VULNERADOS. En su escrito la parte actora acusa como vulnerados los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; prerrogativas consagradas en los literales b), e) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, respectivamente.
IV. RESPUESTA DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS Y VINCULADAS. El MUNICIPIO DE MARULANDA se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda, y sobre los hechos expuso que, el lugar donde se estaba construyendo la planta de procesamiento de lácteos no estaba catalogado, ni certificado como un bien de interés cultural por el Consejo Departamental de Patrimonio de acuerdo a lo estimado en la Ley 1158 de 2008, en lo que atañe al uso de suelo con características institucionales la zona donde se ubica la escuela es de uso institucional y el área donde se está desarrollando el proyecto de la planta de procesamiento de lácteos está catalogado como zonas verdes, motivo este por el 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 5 cual resalta que en ningún momento se está efectuando una construcción en contravía de las disposiciones normativas para el licenciamiento de obras civiles en predios que carezcan de una connotación básica y especial para ello.
Afirma que la obra cumple con las disposiciones contenidas en el Esquema de Ordenamiento Territorial vigente del Municipio de Marulanda del año 2022, para la expedición de la licencia de construcción del lote de terreno donde se inició la construcción de la Planta de Transformación de Lácteos ubicado en la ZONAS VERDES donde se ubicaron en su momento las baterías sanitarias y los tanques de almacenamiento de aguas, colindantes con la ‘Escuela General Cosme Marulanda’.
Afirma que lo que se pretende es potencializar dicha edificación y generar un proyecto que en conjunto con la planta de transformación de lácteos traiga al Municipio de Marulanda desarrollo, innovación, turismo, económica e industria para su población. Refiere que en el EOT del año 2022 se dan las pautas para la declaratoria e inclusión en el inventario del municipio de los bienes de interés cultural – BIC, conforme lo establece la Ley 1185 de 2008, insiste que la “ESCUELA GENERAL COSME MARULANDA” en la actualidad y con base en las pruebas que reposan en el plenario no es un bien de interés cultural municipal, ni departamental, ni nacional y el proyecto que se venía desarrollando no interfiere en nada con la estructura de la cual se busca su protección, pues agrega que el uso de suelos de una y otra edificación están delimitadas por diferentes connotaciones.
Explica que los condicionamientos descritos en el uso de suelo denominado como homogéneo residencial circundante de la industria doméstica artesanal, son plenamente válidos para desarrollar el proyecto, puesto que el mismo es plenamente autorizado dentro de este lote y en general, en las zonas denominadas Zonas Homogéneas Mixtas del territorio.
Como medios exceptivos formuló “INEXISTENCIA DE CAUSA PETENDI Y CARENCIA PROBATORIA PARA IMPETRAR LA PRESENTE ACCIÓN POPULAR EN CONTRA DEL MUNICIPIO DE MARULANDA”, alega una errónea interpretación del actor al trámite administrativo, contractual y legal desplegado con la obra de la construcción de la planta de transformación de lácteos en los limites contiguos a la antigua edificación en donde operó por 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 6 muchos años la escuela, siendo este último un bien que no tiene la declaratoria de bien de interés cultural, así mismo, advierte que es deber del accionante demostrar el daño o afectación a los derechos colectivos, no obstante, no se encuentra prueba siquiera sumaria del perjuicio y no basta con la simple aseveración o enunciación de una posible afectación. “CUMPLIMIENTO LEGAL PARA ADELANTAR EL TRÁMITE DE CONSTRUCCIÓN DE LA OBRA” “PLANTA DE PROCESAMIENTO DE LÁCTEOS EN EL MUNICIPIO DE MARULANDA” DERIVADO DE LA LICITACIÓN PÚBLICA LP-001-2023”, reitera que el área donde se está desarrollando el proyecto está catalogada como zona verde, de allí que no se esté alterando un bien de interés cultural ni mucho menos se está en contravía de las disposiciones normativas para el licenciamiento de obras civiles en predios que carezcan de una connotación básica y especial para ello, pues cumplen con el EOT vigente del municipio de Marulanda para el año 2022; para la expedición de la licencia de construcción del lote de terreno, menciona que el uso de suelo establecido por el lote donde se ubica el bien objeto de protección es el único que tiene la connotación de valor ZONA HOMOGENEA DE VALOR HISTORICO, característica que solo se evidencia para el asentamiento de la edificación de la ‘Escuela General Cosme Marulanda’ y no sus alrededores como por ejemplo zonas verdes, según se evidencia de los mapas que allega al escrito de contestación Expresa que, el lote de manera global tiene dos usos de suelo institucional y zonas verdes, con relación a las zonas verdes la zona global de ubicación es de carácter residencial, sin embargo, el enfoque no limita la actividad industrial y artesanal, por lo que el objeto del proyecto de la planta de transformación de lácteos es válido de acuerdo al EOT.
“DESCONOCIMIENTO NORMATIVO DEL ACTOR POPULAR SOBRE LA CONFORMACIÓN DE BIENES CON CONNOTACIÓN HISTÓRICO Y CULTURAL EN EL TERRITORIO NACIONAL E INEXISTENCIA DE DECLARATORIA COMO BIEN DE INTERÉS CULTURAL DE LA EDIFICACIÓN DENOMINADA ‘ESCUELA GENERAL COSME MARULANDA’”, al respecto, afirma que un bien de interés cultural es catalogado como aquellos bienes materiales que las autoridades competentes han declarado como monumentos, áreas de conservación histórica, arqueológica o arquitectónica, conjuntos históricos o mediante otras denominaciones vigentes antes de la promulgación de la Ley 1185 de 2008, con base en ello, advierte que 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 7 haciendo un estudio detallado y previo a la emisión de la Ley 1185 de 2008 se hizo una verificación del Acuerdo No. 016 del 15 de septiembre del 2000 contentivo del EOT en cuyo artículo 55 indicó: (…)
ARTICULO
55. ZONA CENTRO HISTORICO: Esta zona está conformada por el Parque Bolívar, ganador de un premio al parque más lindo de Caldas en 1986, y las construcciones con valor histórico que forman el marco de la plaza. Cabe anotar que se encuentran dentro de la cabecera municipal unas construcciones puntuales que por su tipología y conservación arquitectónica son de valor histórico, estas construcciones deberán ser estudiadas por la Oficina de Planeación Municipal y los entes competentes para establecer si son patrimonio histórico como son: La Iglesia del Sagrado Corazón, La Escuela General Cosme Marulanda y la vivienda ubicada en la esquina de la Calle 6ª, con Cra 4ª.
(…)”, lo anterior, para manifestar que se hace necesario acudir al antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 1158 de 2008 en atención a que el procedimiento de declaratoria de bienes de interés cultural en los territorios era menos complejo antes de la expedición de la aludida Ley, de allí que en el acto administrativo del año 2000 la Escuela no había sido incluida en las actualizaciones con connotación cultural en los esquemas de ordenamiento territorial, lo que generó que con la actualización del EOT del año 2022 se enlistara el inmueble dentro de los bienes de interés cultural para iniciar el trámite ante el Consejo Departamental de Patrimonio y de esta manera obtener su declaratoria y certificación respectiva.
Asegura que la competencia para fijar las declaratorias de los BIC en el Departamento de Caldas desde el año 2008 recae directamente en el Consejo Departamental de Patrimonio, itera, no se tiene certificado de declaratoria de que la Escuela General Cosme Marulanda sea un bien te interés cultural, de allí que considere no valido el decreto de protección de este bien inmueble.
“INCOMPATIBILIDAD ENTRE LAS COMPETENCIAS ASIGNADAS LEGALMENTE AL CONSEJO DE TURISMO Y PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL FÍSICO DEL MUNICIPIO DE MARULANDA, EN CONTRASTE CON LAS COMPETENCIAS ASIGNADAS A LOS CONSEJOS DEPARTAMENTALES DE PATRIMONIO Y CULTURA” relata que con ocasión al inmueble denominado “Escuela General Cosme Marulanda” al ser éste propiedad del Municipio, se ha iniciado un trabajo armónico con la Junta de Patrimonio Cultural y Físico del municipio de Marulanda, y en colaboración, asesoría y acompañamiento continuo de la Secretaria de Cultura del Departamento de Caldas, la elaboración de las fichas técnicas que relacionan los 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 8 bienes a solicitar la declaratoria y certificación con dicha connotación de BIC ante el Consejo Departamental de Patrimonio.
Lo anterior, insiste, ante la inexistencia de declaratoria o certificación de bienes como el protegido en calidad de BIC, se ha propendido por lograr proteger este inmueble y administrativamente está desarrollando todas las gestiones necesarias tendientes a categorizar la citada edificación conforme lo dispone la Ley 1185 de 2008 como un BIEN DE INTERÉS CULTURAL para el municipio de Marulanda.
“AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS E INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE GENERADO POR PARTE DEL MUNICIPIO DE MARULANDA EN CONTRA DE LA COMUNIDAD DE ESE TERRITORIO”, refiere que no se evidencia afectación a los derechos colectivos que invoca el actor popular, en consideración a que la Planta de Transformación de lácteos no sobrepasa las dimensiones del inmueble “Escuela General Cosme Marulanda”, ya que el lote enunciado hace parte de las ZONAS VERDES AUTORIZADAS en el EOT municipal del año 2022, para la intervención de esta obra de gran magnitud como es la construcción de la Planta de Transformación de Lácteos, sin que con ello se modifique o altere la estructura institucional de la edificación no constituida como BIC.
“IMPORTANCIA DE LOS MEDIOS DE CONTROL POLÍTICO, DE ACUERDO A LA LABOR EJERCIDA POR EL MINISTERIO PÚBLICO Y LAS VEEDURÍAS CIUDADANAS Y CONVALIDACIÓN POR PARTE DE ESTOS, DE LA ACTUACIÓN DEL MUNICIPIO EN EL MARCO DE LA LEGALIDAD” menciona que el personero municipal inició en la presente vigencia una Acción Preventiva radicada bajo el nro. 003-2023, misma que tiene por objeto “Realizar vigilancia a la Alcaldía Municipal de Marulanda, a fin de determinar si se incumplió o no la normativa respecto a la protección del presunto bien de interés cultural “Escuela General Cosme Marulanda”, ubicada en la dirección carrera 4 no. 9-36 de la cabecera Municipal de Marulanda (Caldas), con ocasión a la ejecución del proceso contractual “Licitación de la Obra pública 001-2023, cuyo objeto es: Realizar a todo costo la construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el Municipio de Marulanda”.
Lo que evidencia que el Ministerio Público ha venido adelantando acciones de control y vigilancia para determinar el cumplimiento normativo de la protección del supuesto Bien de Interés Cultural de acuerdo a la petición incoada por el actor 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 9 popular, refiere que a través de estas acciones se presenta en favor de la comunidad mayor trasparencia respecto al proceso alusivo a la licitación pública LP-001-2023 relacionado con la construcción de la obra de la Planta de Procesamiento de Lácteos, para que de esta manera la entidad territorial demandada, continúe actuando y propendiendo no solo por la protección de los supuestos bienes de interés histórico y cultural para la identidad de los Marulandeños, sino para la salvaguarda de los derechos fundamentales, e interés colectivos de la comunidad de este territorio, de otro lado, expuso que se encuentra conformada la veeduría ciudadana con sujeción a ‘realizar control social al contrato LP-001-2023.
Realizar a todo costo la construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda’ la cual se encuentra inscrita a través de la resolución No. 063 del 27 de julio de 2023. El DEPARTAMENTO DE CALDAS presentó la contestación de la demanda de forma extemporánea. La empresa GENESIS ESTRUCTURA S.A.S no intervino en esta oportunidad procesal.
V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA PARTE DEMANDANTE y GENESIS EXTRUCTURAS S.A.S guardaron silencio en esta oportunidad procesal. El DEPARTAMENTO DE CALDAS manifestó que no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos que invoca el accionante, que no cuenta con competencia legal y jurídica para la determinación del EOT del municipio de Marulanda, menciona que de ninguna manera se está alterando un bien de interés cultural ni mucho menos se está efectuando una construcción en contravía de las disposiciones normativas para el licenciamiento de obras civiles en predios que carezcan de una connotación básica y especial para ello, pues advierte que con base en las pruebas que reposan en el plenario la licencia de construcción fue otorgada con base en el EOT del Municipio de Marulanda para el año 2022.
Indica que quien debe formular y aprobar un plan especial de manejo y protección – 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 10 PEMP- con base en el procedimiento legalmente establecido para el bien de interés cultural denominado ‘Antigua Concentración Escolar Cosme Marulanda’ es el municipio de Marulanda, quien en coordinación con las autoridades culturales del Departamento y autoridades del ámbito Nacional del Ministerio de Cultura debe dar inicio al procedimiento para la declaratoria del BIC, en este punto, refiere que se encuentra en disponibilidad para realizar los acompañamientos que se requieran conforme a sus competencias.
Afirma que, ante la inexistencia de la declaratoria como bien de interés cultural de la edificación ‘Escuela General Cosme Marulanda’ por parte del Consejo Departamental de Patrimonio conforme lo establece la Ley 1158 de 2008, no puede ser catalogado como tal, y, en consecuencia, carece de protección patrimonial y cultural. Con todo, advierte que no se avizora la trasgresión de derechos colectivos que invoca el actor popular y alega una falta de legitimación en la causa por pasiva.
El MUNICIPIO DE MARULANDA al paso de ratificarse en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, reitera que la ‘Escuela General Cosme Marulanda’ no es un bien de interés cultural y que las pretensiones del accionante carecen de material probatorio que las sustente, por lo que pide no se acceda a las suplicas de la demanda.
VI. LA SENTENCIA APELADA. La Jueza de primera instancia profirió sentencia datada el 8 de febrero de 2024, y declaró no probada las excepciones formuladas por el Municipio de Marulanda, en su lugar, declaró que con la construcción de la planta de transformación de lácteos el Municipio violó los derechos colectivos a ‘la defensa del patrimonio cultural de la nación y el derecho a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes’, motivo por el cual prohibió la construcción de la planta de transformación de lácteos en el predio de la carrera 4 No. 9-36 donde se asienta la Escuela General Cosme Marulanda, adicionalmente, ordenó proceder con la demolición de lo construido en dicho predio para la citada 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 11 planta de transformación y a la restauración de la zona verde, lo cual debe realizar en un término de dos (2) meses.
Para adoptar tal decisión, la operadora judicial acudió al contenido y alcance de los derechos colectivos invocados, para lo cual refirió pronunciamientos del H. Consejo de Estado y los postulados previstos en la Ley 472 de 1998. Refiere que la actuación administrativa debe estar al servicio del interés general y el cumplimiento de los fines del estado, evitando el favorecimiento de intereses particulares, desviación del poder y con ello la inobservancia de la Ley, no obstante, ese análisis debe hacerse bajo los criterios objetivo y subjetivo para determinar si las acciones u omisiones de la entidad accionada se vulneran los derechos colectivos invocados por el actor Dijo que de conformidad con el artículo 3º de la ley 388 de 1973, el urbanismo constituye una función pública al señalar que “El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública”, misma que se encuentra atribuida a los poderes públicos con potestad de planear, organizar, controlar y dirigir la ocupación del suelo y la transformación de este a través de las actuaciones urbanísticas.
Respecto a los bienes de interés cultural aludió a los postulados del artículo 72 de la Carta Política y a la Ley 397 de 1997 ‘Ley General de Cultura’ para establecer que la cultura es el conjunto de manifestaciones de una población referente a sus formas de vivir y comunicarse, la protección a este conjunto de manifestaciones de un mandato constitucional que rige no solo a las autoridades sino también a los particulares, y, que del patrimonio cultural también hacen parte algunos bienes inmuebles.
Ahora bien, explica que el concepto de bien de interés cultural se encuentra definido en el artículo 12 del Decreto 2358 de 2019 así: “Son bienes de interés cultural BIC, aquellos que por sus valores y criterios representan la identidad nacional, declarados mediante acto administrativo por la entidad competente, quedando sometidos al régimen especial de protección definido en la ley; estos 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 12 pueden ser de naturaleza mueble, inmueble o paisajes culturales”, dejando claro que el concepto del BIC no agota el concepto de patrimonio cultural.
Advierte que la declaratoria de un BIC debe cumplir unos requisitos de competencia y trámite que regula la Ley 1158 de 2008, misma que se materializa a través de un acto administrativo expedido por la autoridad competente según el orden nacional o territorial que tenga el bien, que para el caso concreto debe ser declarado por el respectivo alcalde del Municipio previo al concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural.
Abordando el caso concreto, en primera medida afirmó que la Escuela General Cosme Marulanda no está declarado como bien de interés cultural, no obstante, el referido inmueble sí hace parte del Patrimonio Cultural del Municipio, en atención a las múltiples aseveraciones de los funcionarios que intervinieron en la presente acción popular, además de lo dispuesto en el artículo 61 del EOT alusivo al tratamiento urbanístico de conservación aplicable a la concentración escolar Cosme Marulanda, que se debe conservar en su integridad, según reza el numeral 2.2.1.5.1.1. del mencionado Esquema.
El concejo a través del EOT ordenó a la administración municipal en un corto plazo dar inicio al trámite de declaratoria de bienes de interés cultural para lo cual debían elaborar una ficha técnica de cada uno de los bienes de interés cultural del grupo urbano y arquitectónico, función de control, preservación, protección y defensa del patrimonio ecológico y cultural que recae sobre los concejos municipales.
Atendiendo a las pruebas expuso que la planta se está construyendo en el costado izquierdo de la escuela a escasos 2 metros del andén lateral, la cual será construida en cemento y ladrillo, ventanas y puertas de aluminio, cielo raso en material PVC, misma que difiera de los materiales que componen la escuela, afirma que basta con detallar las imágenes para evidenciar la interferencia visual de la planta, pues ocultará casi la totalidad de la fachada izquierda e irrumpe en el entorno más próximo al tener un sistema constructivo diferente, motivo este por el que encuentra razón en lo expuesto por el actor popular. 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 13 En otro punto, haciendo alusión al uso de suelos, menciona que en el -Anexo 3-2 tipología de normas- del EOT clasifica como actividad industrial la de “C104000 - Elaboración de productos Lácteos” dentro de la industria mediana -IM3-, uso expresamente prohibido para el predio donde se encuentra ubicada la Escuela, según certificado de uso de suelos visible en el mapa de usos del suelo urbano, razón por la cual afirma que la actividad que se pretende desarrollar está expresamente prohibida en un predio de uso homogéneo de valor histórico y uso residencial, de allí, que encuentre vulnerado el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, cuyo contenido alude, entre otros, al cumplimiento de los preceptos normativos sobre uso de suelo.
En esta misma línea de intelección, agregó que el predio se destina igualmente a zonas verdes urbanas, que de conformidad con el artículo 25 del Decreto 1504 de 1998 “Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito”, como en la elaboración de la planta de transformación de lácteos ocurriría. VI.
LOS RECURSOS DE SEGUNDO GRADO. DEPARTAMENTO DE CALDAS Alega una ausencia de control de legalidad en consideración a que el Juzgado de primera instancia mediante Auto No. 1135 del 23 de agosto de 2023 dispuso la admisión de la demanda y decretó como medida cautelar de urgencia, la suspensión de las obras de construcción de la planta de procesamiento de lácteos, frente a esta providencia el municipio de Marulanda interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido en el efecto devolutivo el 29 de septiembre de 2023, pese a que el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Caldas y sin conocerse la decisión del Tribunal frente al aludido recurso de apelación la Juez profirió sentencia de primera instancia, motivo este por el que considera se vulnera el derecho al debido proceso administrativo, a la igualdad, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y el derecho a la doble instancia, en consecuencia, afirma debe declararse la nulidad de la sentencia No. 03 del 8 de febrero de 2024. 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 14 En otro punto, refiere que al no tratarse de un bien de interés cultural no hay vulneración a los derechos colectivos, pues indica que si bien la Escuela General Cosme Marulanda cuenta con unas características especiales, el mismo no ha sido declarado como bien de interés cultural, expuso que el sitio donde se está desarrollando el proyecto denominado como ‘zonas verdes’ no contraría las disposiciones legales para el licenciamiento de obras civiles, razón por la cual la licencia otorgada para la construcción cumple cabalmente con las disposiciones contenidas en el EOT vigente del municipio de Marulanda del 2022.
Expone que la orden de primera instancia alusiva a la demolición de lo construido se torna excesiva atendiendo a que la ejecución del proyecto se realiza con presupuesto del sistema general de regalías y a la fecha, la ejecución de la obra cuenta con un avance del 40%, aunado a que al momento de gestionarse el proyecto fueron validadas las condiciones del uso de suelo como requisito sine quanon conforme lo establecido en el artículo 1.2.1.2.8 parágrafo transitorio del Decreto 1821 de 2020, hecho este certificado por el municipio de Marulanda a través de la licencia de construcción, itera que la demolición del predio implica unas consecuencias presupuestales de fondo que no fueron analizadas por el A Quo, pues esta orden va más allá de la vulneración de los derechos colectivos.
Seguidamente, relata que lo que pretende el actor popular es que se cumpla con la normativa del uso de suelo municipal y que no afecte directa o indirectamente los bienes de interés cultural del municipio, no obstante, menciona que el juez de primera instancia se aparta del objeto de la acción constitucional que es determinar si efectivamente el bien objeto de discusión es un BIC y si con ello se vulneran derechos colectivos, pues respecto al uso de suelos el municipio certificó que conforme al EOT el proyecto se encuentra acorde con el uso de suelos y no presenta alto riesgo mitigable, situación que se aparta de las pretensiones del actor popular.
Finalmente, solicita se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones del accionante, pues no se evidencia vulneración a los derechos colectivos que invoca. 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 15 MUNICIPIO DE MARULANDA Considera que la sentencia de primera instancia es incongruente y contradictoria, tanto en cuanto se protege el derecho a la defensa del patrimonio cultural de la nación, pues admite que sobre el predio objeto de litis no existe declaratoria de interés cultural al no existir un acto administrativo que así lo declare, no obstante, en la parte resolutiva del fallo se protege este derecho.
Advierte que en ningún momento se estudia o analiza que la Escuela General Cosme Marulanda no ha sido intervenida en modo alguno, como tampoco, amenazada con la construcción y ejecución de la obra pública objeto del contrato estatal LP-001-2023, inmueble cuya titularidad corresponde al municipio de Marulanda. Explica que los motivos de disenso se centran en si el bien inmueble tiene una connotación jurídica como patrimonio cultural y Si la ejecución del contrato estatal amenaza la integridad conservación, permanencia del inmueble cuya protección se depreca.
En lo que atañe al uso de suelos, menciona que, erradamente la sentencia de primera instancia asegura que se construirá una planta de transformación de lácteos a escala industrial mediana y por ello califica así el proyecto, sin embargo, no se efectuó un análisis profundo al contrato estatal y sus anexos donde se evidencia que, la construcción de la planta de transformación de lácteos no contempla una construcción de una planta con maquinaria, el contenido del proyecto está enfocado en la construcción de un centro de transformación de lácteos que sirva de acopio para los productores de leche como estrategia para generar empleo, formalizar la comercialización del producto lácteo y mejorar la calidad de la leche que se comercializa en el municipio.
Lo que pretende el municipio con la construcción de la planta de transformación de lácteos es corregir los altos niveles de informalidad en la producción y comercialización de derivados lácteos para el consumo humano, refiere que si bien la licencia de construcción indica que se otorga para un uso de suelo industrial, no se está otorgando la licencia para uso de industria mediana (IM3) como equivocadamente lo indica la sentencia, pues el anexo 3-2 del Esquema del ordenamiento territorial de Marulanda “Tipologías, características y 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 16 requerimientos de los usos del suelo urbano”, también contempla dentro de las tipologías de uso del suelo industrial, las siguientes: 1) Industria doméstica artesanal (iDA-1) y, 2) Industria liviana (IL-2), tipologías a las cuales de conformidad con las características del proyecto de la “planta de transformación”, corresponde el aprovechamiento objeto suelo autorizado por el Municipio de Marulanda, cuyo uso no está prohibido para el predio donde se encuentra la Escuela General Cosme Marulanda.
Así mismo, alega que en la sentencia se desecha la finalidad constitucional, legal y social del contrato estatal producto de la licitación pública LP-001 de 2023 y no se hace una ponderación entre los diferentes derechos colectivos, en especial el derecho a la defensa del patrimonio público, de cara al contrato estatal que fue legalmente adjudicado y celebrado, el cual, al momento en que se produjo la suspensión del proyecto en virtud de la medida cautelar, llevaba un 39% de ejecución, correspondiente a la suma de $413’527.713 M/CTE, aunado a ello, por tratarse de un contrato estatal que fue producto de una licitación pública, se celebró contrato de consultoría de interventoría con una ejecución al momento de sus suspensión por valor de $40’767.669, lo anterior, para significar que la sentencia de primera instancia pasa por alto el análisis del contrato estatal general una encrucijada jurídica, que además va en detrimento de los recursos públicos, motivos por los cuales solicita se revoque la decisión de primera instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN La acción popular tuvo su consagración constitucional en nuestro país desde 1991, y fue regulada a partir de agosto de 1999 mediante la Ley 472 de 1998; dicha acción constituye un valioso mecanismo para la defensa de los derechos e intereses de la comunidad, sin que para instaurarlas se exija la intermediación de profesionales del derecho, salvo casos excepcionales señalados por la ley; su trámite es breve, especial y preferencial, es gratuito en principio, y se puede dirigir no sólo contra entidades públicas, sino también contra particulares.
El mecanismo de la acción popular se encuentra contemplado en el artículo 88 de 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 17 la Carta Política, el que en su inciso primero dispone, “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”.
El parcialmente reproducido precepto constitucional fue desarrollado por la ya plurirreferida Ley 472 de 1998, que en su artículo 2º establece que las acciones populares “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”; y que, “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” /Subrayas de la Sala/.
Por su parte, el artículo 4° de la misma normativa menciona, a manera enunciativa, algunos derechos colectivos que se pueden reclamar o defender mediante la acción Popular; siendo ellos: “ a) El goce de un ambiente sano (…); b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico (…); d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 18 nucleares (…); l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.”.
El artículo 9º del mismo ordenamiento prevé que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; acción que a voces del artículo 11º ibídem, “podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
La referida Ley 472 en su artículo 12 prevé quiénes son los titulares de las acciones populares, determinando que además de (todas) las personas naturales o jurídicas, lo son también las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o similares; las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia; el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros distritales y municipales; los Alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos.
PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los anteriores esbozos legales y de acuerdo con los argumentos propuestos en los recursos de apelación, esta Sala de Decisión plantea el siguiente problema jurídico a dilucidar: ¿Se vulneran los derechos colectivos consagrados en los literales b), e) y m) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, por parte del Municipio de Marulanda, con ocasión a la construcción de la Planta de Transformación de Lácteos en el terreno contiguo a la Escuela General Cosme Marulanda, propiedad del Municipio de Marulanda? 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 19 LO PROBADO EN LA ACTUACIÓN Se observa en el expediente la Resolución 090 del 2 de junio de 2023, por medio de la cual el Municipio de Marulanda adjudica el proceso de licitación pública N.°LP-001-2023 a la persona jurídica Genesis Estructuras S.A.S. Reposa en el plenario el Estudio previo para el proyecto denominado Construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda. Se encuentra el Concepto de complejidad del proyecto - Planta de transformación de lácteos. Obra en el plenario el Anexo 1- anexo técnico de la licitación LP-001-2023 calendado el 5 de abril de 2023, para el objeto del contrato que es realizar a todo costo la construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio Marulanda, Caldas. Obra en el cartulario la Petición radicada por el accionante ante el Municipio de Marulanda el 14 de julio de 2023, donde solicita se detenga la ejecución del proyecto denominado Construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda, y pide información sobre la Escuela General Cosme Marulanda alusiva a la fecha en la cual dejó de ser ocupada por estudiantes, registros del predio donde se encuentra ubicada la edificación, levantamiento topográfico, y acto administrativo mediante el cual fue declarado bien de interés cultural. Se observa en el expediente petición radicada por la parte actora ante el Concejo del Municipio de Marulanda el 14 de julio de 2023, donde solicita se realicen las gestiones necesarias para proteger el bien de interés cultural Escuela General Cosme Marulanda, y se aporte el acta de la sesión donde se discutió y aprobó el proyecto de Construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 20 Se encuentra en el cartulario el Oficio OPMM 145 del 15 de julio de 2023, contentivo de la respuesta al derecho de petición radicado por el accionante ante la personería del municipio de Marulanda, en el que le indican que en cumplimiento a su función preventiva, enmarcada dentro de la competencia disciplinaria, el 15 de julio de 2023 se dio apertura a la Acción Preventiva AP-003-2023 cuyo objeto es ‘realizar vigilancia a la alcaldía municipal de Marulanda, a fin de determinar si se incumplió o no la normativa respecto de la protección del presupuesto bien de interés cultural ‘Escuela General Cosme Marulanda’… con ocasión a la ejecución del proceso contractual ‘licitación de obra publica 001-2023, cuyo objeto es: realizar a todo costo la construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda’’. Reposa en el plenario Acción preventiva 003-2023 iniciada por la personaría municipal respecto al cumplimiento de la normativa de protección de bienes de interés cultural específicamente respecto a la Escuela General Cosme Marulanda. Oficio OPMM 142 del 15 de julio de 2023, mediante el cual la personería del municipio de Marulanda traslada por competencia la solicitud del accionante a la Unidad de Patrimonio Cultural de Caldas. Se observa en el cartulario digital Oficio CCMM N°108 del 26 de julio de 2023 a través del cual el Concejo del municipio de Marulanda da respuesta al derecho de petición formulado por el accionante, y le informan: 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 21 Aunado a ello, se observa el acta Número 007 de la sesión ordinaria celebrada el 16 de febrero de 2023 en el recinto del concejo a las 3: 00 pm. Obra en el expediente oficio SC.419 del 31 de julio de 2023 mediante el cual la Secretaría de Cultura del Departamento de Caldas da respuesta a la petición trasladada por la personería del municipio de Marulanda presentada por el señor Quintero Orozco, en los siguientes términos: Se observa en el expediente respuesta del 2 de agosto de 2023 por parte del Coordinador de Cultura y Turismo del Municipio de Marulanda, a la petición formulada por el accionante, en la que le informan: Acuerdo No. 006 del 30 de mayo de 2023 “por medio del cual se crea el consejo municipal de turismo y protección del patrimonio cultural físico 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 22 del municipio de Marulanda – Caldas”, con su respectiva exposición de motivos y sanción. Se observa en el cartulario digital respuesta a la petición del señor Quintero Orozco por parte del Alcalde del Municipio de Marulanda adiado el 5 de agosto de 2023, en la que manifiesta: Reposa en el plenario certificado de tradición y libertad del inmueble donde se ubica la Escuela General Cosme Marulanda con número de matrícula inmobiliaria 118-19802 Escritura Pública de compraventa No. 13 del 4 de abril de 1930, mediante la cual el señor Mariano Loaiza vende al Municipio de Marulanda el predio donde se ubica la Escuela General Cosme Marulanda. Certificado del 3 de agosto de 2023, suscrito por el Secretario de Planeación Municipal de Marulanda, en el que indica con base en el Acuerdo N° 001 del 26 de febrero de 2022, los usos de suelo del bien inmueble ubicado en la Carrera 4 # 9-36. Acuerdo N° 001 del 26 de febrero de 2022 ‘por el cual se adopta la revisión ordinaria de contenidos de largo plazo del esquema de ordenamiento territorial del Municipio de Marulanda’, con la exposición de motivos y sanción. 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 23 Obra en el plenario el Componente urbano - documento técnico de soporte que hace parte integral del Esquema de Ordenamiento Territorial de Marulanda. Se encuentra el Anexo Nro. 3-1 Normas Generales que hacen parte del EOT de Marulanda. Se encuentra el Anexo Nro. 3-2 Tipologías, características y requerimientos de los usos del suelo urbano que hace parte del EOT de Marulanda. Se observa notificación de suspensión de labores en el proyecto de Construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda, con solicitud de suscripción de acta de suspensión inmediata, notificación que realiza el representante legal de GENESIS ESTRUCTURAS S.A.S a la empresa interventora INNOVA PROYECTOS S.A.S. Resolución N° 063 del 27 de julio de 2023 suscrita por el personero del Municipio de Marulanda, por medio de la cual se inscribe un comité de veeduría ciudadana cuyo objeto es realizar control social al contrato LP- 001-2023, alusivo a la construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda. Minuta del Contrato de Interventoría CM-001-2023 firmado el 2 de junio de 2023 por el Alcalde del municipio de Marulanda, señor Juan David Grajales Marulanda y la empresa INNOVA PROYECTOS S.A.S representada legalmente por el señor Alejandro Herrera Duque. Comprobante de egreso NRO:3 en el que el Municipio de Marulanda paga a favor de GENESIS ESTRUCTURAS S.A.S la suma de $78’583.846 Comprobante de egreso NRO:6 en el que el Municipio de Marulanda paga a favor de GENESIS ESTRUCTURAS S.A.S la suma de $202’971.210 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 24 Comprobante de egreso NRO:7 en el que el Municipio de Marulanda paga a favor de INNOVA PROYECTOS S.A.S la suma de $27’757.132 Comprobante de egreso NRO:8 en el que el Municipio de Marulanda paga a favor de GENESIS ESTRUCTURAS S.A.S la suma de $131’972.657 Comprobante de egreso NRO:11 en el que el Municipio de Marulanda paga a favor de INNOVA PROYECTOS S.A.S la suma de $13’010.537 Acta de Suspensión del Contrato Estatal LP-001-2023 cuyo objeto era ‘realizar a todo costo la construcción de la infraestructura de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda’ suscrita el 12 de septiembre de 2023 por el Alcalde del Municipio de Marulanda y el Representante Legal de GENESIS ESTRCUTURAS S.A.S, señor Luis Alejandro Bustamante Pérez, en cumplimiento a la medida cautelar decretada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales. Resolución No. 008 del 30 de septiembre de 2020 ‘Por medio de la cual se concede la licencia de construcción de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda’. Documento técnico del proyecto de construcción de la planta de transformación de lácteos en el municipio de Marulanda que data de septiembre de 2022.
ALCANCE Y NÚCLEO ESENCIAL DE LOS DERECHOS COLECTIVOS QUE SE INVOCAN LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA. Respecto a este derecho colectivo, ha señalado el Consejo de Estado1 que se encuentra ligado al ejercicio de la función administrativa, la cual debe cumplirse 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio.
Sentencia de dieciocho (18) de junio de dos mil ocho (2008), Radicación número: 70001-23-31- 000-2003-00618-01(AP). 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 25 conforme al ordenamiento jurídico y de acuerdo con las finalidades propias de la función pública, la cual se encuentra determinada por la satisfacción del interés general.
También ha destacado esa Alta Corporación que constituyen elementos esenciales de la moralidad administrativa: i) el factor objetivo, entendido como el desconocimiento del ordenamiento jurídico; ii) el factor subjetivo, que consiste en que en la acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral y evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general y iii) deben tener presencia los elementos mencionados y su debida correlación, para lo cual se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa.
Así las cosas, es posible concluir que el derecho colectivo a la moralidad administrativa resulta vulnerado o amenazado cuando se prueba la existencia de una desviación en la satisfacción del interés general; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación.2 LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO En lo que atañe a este derecho colectivo el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo en reciente Sentencia de Unificación3 determinó: “El patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, 2 Sentencia 2010-00768 de agosto 12 de 2014, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección C, Rad.: AP - 680012331000-2010-00768-02, Consejero Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 3 Sentencia de febrero 1° del 2022, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Decima Especial de Decisión, Rad.: AP – 73001-33-31-006-2008-00027-01, Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 26 conforme a la legislación positiva.
En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente.
La garantía colectiva a la defensa del patrimonio público propugna por la protección del patrimonio estatal, en orden a resguardar la totalidad de bienes, derechos y obligaciones públicas y procura porque su administración sea eficiente, proba y transparente, de acuerdo a la legislación vigente y con el cuidado y diligencia propios de un buen servidor, de modo que se evite cualquier detrimento.” /Negrillas son de la Sala/ En esta línea de intelección, el patrimonio público son todos aquellos recursos y bienes que sirven para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en este punto, considera este Juez Colegiado que este Derecho consagra una doble vía pues si bien es un derecho del cual gozan los asociados, son también los llamados a procurar su cuidado y protección. LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES.
Refiriéndose al alcance de este interés colectivo, el H. Consejo de Estado4 ha discernido: “Es evidente entonces que el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del 4 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. C.P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Sentencia de diecinueve (19) de noviembre de dos mil nueve (2009). Radicación: 17001-23-31-000-2004-01492-01(AP). 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 27 espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir.
En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes es un derecho e interés colectivo que implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo.” Se colige entonces, que este derecho colectivo propende por la observancia de las normas de urbanismo, teniendo en cuenta que no es solamente el respeto de la legalidad en abstracto sino la repercusión frente al interés general; es decir, el incumplimiento de las disposiciones urbanísticas no implica, per se, la vulneración o trasgresión de derechos de naturaleza colectiva5.
EL CASO CONCRETO Cuestión Preliminar Reposa en el plenario recurso de apelación formulado por el municipio de Marulanda contra el auto del 24 de agosto de 2023 mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales decretó una medida cautelar de urgencia alusiva a la suspensión inmediata de las obras de construcción de la planta de procesamiento de lácteos derivados de la licitación pública LP-001-2023. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia de veintinueve (29) de noviembre dos mil diez (2010). Radicación: 25000-23-26-000-2004- 01474-01(AP). 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 28 Pues bien, estando el aludido recurso de apelación a despacho para resolver, es menester traer a colación el inciso noveno del artículo 323 del Estatuto adjetivo Civil, el cual reza: Artículo 323.
Efectos en que se concede la apelación. Podrá concederse la apelación: (…) En caso de apelación de la sentencia, el superior decidirá en esta todas las apelaciones contra autos que estuvieren pendientes, cuando fuere posible. (…) Lo anterior, para significar que este Juez Colegiado encuentra inane pronunciarse frente a este recurso en atención a que los efectos de esta providencia subsumen aquellos que pudiere tener el auto que resuelva el recurso de apelación contra el auto que decretó una medida cautelar.
En este sentido, se observa que uno de los motivos de inconformidad que presenta el Departamento de Caldas en su recurso de apelación contra la sentencia de primer grado es la ausencia de legalidad, al advertir no resuelto el recurso de apelación contra el auto que decretó la medida cautelar, motivo por el cual considera, no podía el Juzgado A Quo proferir sentencia sin que se conocieran las resultas del referido recurso, ante este panorama, se recuerda que el inciso duodécimo del precepto en cita, reza que “La circunstancia de no haberse resuelto por el superior los recursos de apelación en el efecto devolutivo o diferido, no impedirá que se dicte sentencia.”, queriendo con ello significar que, contrario a lo expuesto por el Departamento de Caldas, la Juez A Quo no incurrió en un proceder ilegal que amerite algún tipo de nulidad procesal, pues como claramente lo expone la norma, la falta de solución de un recurso contra algún auto dictado en el curso del proceso, no impide al operador judicial proferir sentencia. *** Solicita la parte actora se reubique el proyecto denominado construcción de la Planta de Transformación de Lácteos, pues considera que se están vulnerando los 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 29 derechos colectivos de la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, ya que el predio donde se está desarrollando el proyecto, en su sentir, es un bien de interés cultural y en este sentido debe ser reubicado, de otro lado, solicita un plan especial de manejo y protección para el presunto bien de interés cultural Escuela General Cosme Marulanda.
Ante esta súplica y hallando razón en los argumentos expuestos por el actor, el Juzgado A Quo prohibió al alcalde de Marulanda la construcción de la planta de transformación de lácteos en el predio ubicado en le Carrera 4 # 9-36 y ordenó la demolición de lo hasta ahora construido, así como, la restauración de la zona verde. Esta Sala de Decisión no entrará a estudiar si la Escuela General Cosme Marulanda es o no un Bien de interés Cultural, en atención a que en la sentencia de primera instancia se determinó que el referido inmueble no tiene la declaratoria de bien de interés cultural, aunado a que tampoco es motivo de disgusto en los recursos de apelación formulados, ahora bien, lo que si abordará la Sala es que si pese a no tener la declaratoria de bien de interés cultural de que trata la Ley 1158 de 2008, hay lugar en todo caso a la protección del derecho a la defensa del patrimonio público, veamos: Cierto es que para los habitantes del municipio de Marulanda, el inmueble denominado Escuela General Cosme Marulanda es un bien culturalmente reconocido ya que goza de una especial arquitectura debido a la época y a los materiales en que fue construida, bahareque y tapia pisada, empero, si bien hace parte de los bienes reconocidos culturalmente por los Marulandeños, sobre este predio no recae la declaratoria de bien de interés cultural, luego, al no tener tal calidad, no puede advertirse de forma tajante una vulneración al derecho colectivo de la defensa del patrimonio público, pues es importante hacer un estudio juicioso y ponderado de lo que cobija el patrimonio público para con ello determinar si hay lugar o no a su protección y amparo, nótese que en el caso que nos ocupa no solo se trata de la Escuela General Cosme Marulanda como patrimonio reconocido culturalmente por los habitantes del municipio demandado, sino también y como expresamente lo 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 30 indican los apelantes, de los recursos públicos invertidos en la construcción de la planta de transformación de lácteos, que sin lugar a dudas, también comprende patrimonio público, luego, goza también de protección y amparo.
De otro lado, se observa que lo que preocupa al actor popular es el daño o amenaza que se pueda generar con la construcción de la planta de transformación de lácteos en el bien denominado Escuela General Cosme Marulanda, no obstante, es claro que no es un bien declarado de interés cultural, y si en gracia de discusión, así lo fuera, del material probatorio allegado por la parte actora y el Municipio de Marulanda, esta Sala Plural no advierte ningún tipo de daño o amenaza a la estructura, no se está afectado o alterando el diseño original del lote donde se está haciendo la intervención, ni mucho menos poniendo en peligro ni en riesgo inminente el bien denominado “Escuela General Cosme Marulanda”, de allí que no sea viable amparar los derechos colectivos que invoca alusivos a la defensa del patrimonio público.
En lo que atañe al uso de suelos, considera la sala que entrar a definir si el uso de suelos es o no el indicado para realizar la actividad comercial que allí se pretende desarrollar sería tanto como entrar a estudiar la legalidad de la licencia de construcción, temario que no es de resorte del Juez popular, pues si lo que pretende el accionante es atacar la licencia de construcción el medio de control idóneo para el efecto es el de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho.
Por otra parte, vislumbra ese juez colegiado que la licencia de construcción data del 30 de septiembre de 2020 y el Acuerdo No. 001 contentivo del Esquema de Ordenamiento Territorial fue expedido el 26 de febrero de 2022, es decir con posterioridad a la fecha de expedición de la licencia de construcción, lo que quiere decir que la licencia no fue proferida con base en el aludido Acuerdo, sino con base en el Acuerdo No. 016 del 2000, por lo que presume este Juez Plural que la licencia de construcción fue proferida conforme a lo estipulado en el Esquema Territorial para el Uso del Suelo vigente al momento de su expedición, además de los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto, tales como, estudio de uso de suelos, planos arquitectónicos, planos estructurales, planos eléctricos, planos hidrosanitarios y demás especificaciones técnicas necesarias para su 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 31 concesión, luego, no se advierte una conculcación al derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En este sentido, siendo que el proyecto se orienta al mejoramiento de las condiciones sociales de los campesinos del Municipio de Marulanda, al no encontrar esta Sala que la continuación de la ejecución del proyecto provoque una amenaza o un perjuicio irremediable, que de accederse a la suplicas de la demanda podría, eventualmente, resultar más gravoso para los intereses y derechos de la comunidad, esta sala plural de decisión revocará la sentencia de primera instancia para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.
Es por ello que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA CUARTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA REVÓCASE la sentencia del 8 de febrero de 2024 dictada por la señora Jueza Segunda Administrativa del Circuito de Manizales, dentro del medio de control de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS promovido por el señor CARLOS ANDRÉS QUINTERO OROZCO contra el MUNICIPIO DE MARULANDA (CALDAS), el DEPARTAMENTO DE CALDAS y, en calidad de vinculada la empresa GÉNESIS ESTRUCTURAS S.A.S. En su lugar, NIEGÁNSE las pretensiones de la demanda.
EXPÍDASE copia de esta sentencia con destino a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO conforme a los dictados del artículo 80 de la Ley 472 de 1998. HÁGANSE las anotaciones que sean del caso en el Programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE 17001-33-33-002-2023-00296-03 Acción Popular Segunda Instancia S. 154 32 Discutido y aprobado en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº 67 de 2024. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente (E) AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado