SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: María Bernarda Martínez Cruz Montería, veintitrés (23) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23-001-33-33-006-2014-00380-01 Demandante: Manuela Acosta Coronado Demandado: Municipio De Ciénaga De Oro Tema: Pensión de sobreviviente – imposibilidad de aplicación retrospectiva de la ley 100 de 1993 Decisión: Confirmar Sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto a través de apoderado por la parte demandante contra la sentencia de fecha 22 de marzo de 2018, emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Se afirma que el señor Urías Rengifo Serna (Q.E.P.D) -, prestó sus servicios en la Armada Nacional como Marinero, desde el 01 de junio de 1959 hasta el día 06 de diciembre de 1964. Posteriormente laboró en el Municipio de Ciénaga de Oro de cargo de secretario de Gobierno, desde el 02 de enero de 1970 hasta el día 20 de marzo de 1987; falleciendo el 20 de marzo del año 1987.
Se indica que contrajo matrimonio con la señora Manuela Margot Acosta Coronado el primero de noviembre de 1962 hasta el momento del deceso, dejando así un hijo producto de su unión (el cual es mayor de edad). El causante habría laborado en la Alcaldía del Municipio de Ciénaga de Oro por un término aproximado de 8.300 días que equivalen a 1.185 semanas; sin embargo, debido a los incidentes presentados en los años 1988 y 2007 dentro de sus instalaciones, ha sido imposible conseguir una certificación que dé cuenta del total de semanas trabajadas.
Conforme a lo anterior, la demandante solicitó al Municipio de Ciénaga de Oro el reconocimiento y pago de pensión de sobreviviente, lo cual fue denegado mediante Resolución No. 488 del 31 de diciembre de 2013. Así entonces, pretende se declare la nulidad de la Resolución No. 1357 de 25 de julio de 2017; y en consecuencia se ordene el reconocimiento del tiempo servido en la entidad territorial, el cual se contabilizaría desde el 03 de enero de 1972 hasta el día 20 de marzo de 1987.
De igual forma, solicita que se le reconozca la pensión de sobreviviente junto con las demás prestaciones devengadas en su último cargo de secretario de Gobierno, Adicionalmente, insta a Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 2 que se le pague sus mesadas pensionales partiendo de la fecha de 20 de marzo de 1987. Y que, se realice el pago de la indexación, los intereses comerciales y moratorios debidos hasta el momento de dictar sentencia. II.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dictó sentencia el 22 de marzo de 2018, declarando probada la excepción de prescripción extintiva con respecto al reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre el señor Urías Rengifo Serna (Q.E.P.D) y el municipio de Ciénaga de Oro, así mismo negó las demás pretensiones de la demanda referentes al derecho pensional reclamado en tanto no cumplió con el tiempo de servicio exigido por la Ley.
Respecto de la prescripción extintiva declarada el Juez de primera instancia, se fundó en que la parte actora no reclamó los derechos laborales dentro de los 3 años siguientes a la finalización den vinculo ocurrida el 31 de diciembre de 1981, sino que fue realizada después de 30 años, esto es el 20 de octubre de 2014, razón por la cual indicó que se configuró el fenómeno extintivo.
En lo referente a la negativa de la pretensión que buscaba el reconocimiento y pago del derecho pensional, el a quo sostuvo que no se cumplieron a cabalidad los requisitos establecidos en la ley 12 de 1975 y la ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de sobreviviente, en la medida, de que no se encontró probado que el causante hubiese cumplido con los 20 años de servicio exigidos en la norma.
Para dicha determinación la Juez de instancia analizó los testimonios rendidos en audiencia de pruebas que buscaban servir de prueba supletoria de la documental conforme a los artículos 7 - 9 de la ley 50 de 1886 y la sentencia T-779 de 2014 de la Corte Constitucional, concluyendo que las declaraciones rendidas eran insuficientes para comprobar la modalidad y el tiempo que trabajó el causante en la entidad territorial.
Por otro lado, en cuanto a la aplicación del principio de favorabilidad solicitado por la demandante procedió a realizar una comparación entre ambos regímenes de seguridad social (Ley 33 de 1985 y la Ley 100 de 1993), concluyendo que conforme a la sentencia del 19 de octubre de 2017 del Consejo de Estado la normativa que regula el derecho pensional, se determina por aquella que se halla vigente al momento en que se estructura el mismo, y bajo ese argumento consideró que no era posible aplicar ley 100 de 1993 de manera una retrospectiva, ya que esta fue posterior al fallecimiento del causante,.
Por consiguiente, como el señor Urías Rengifo Serna murió el 20 de marzo de 1987, la ley aplicable en ese momento era la ley 33 de 1985 y no la ley 100 de 1993. En ese orden, se determinó que la demandante no cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 33 de 1985, pues, el causante prestó un tiempo total de servicios de 12 años y 4 meses, falleciendo el 20 de marzo de 1987.
En ese sentido, no se habría satisfecho el requisito para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. III. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante a través de apoderado judicial impugna la sentencia de primera instancia realizando unos reparos concretos sobre la apreciación que hace el juzgador sobre el presunto incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio exigidos por la Ley 33 de 1985, el cual, en su concepto resulta erróneo, en tanto, no se debía entrar a estudiar el asunto de manera restringida sin apreciar de manera conjunta los medios probatorios presentados, en este caso, Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 3 los testimonios rendidos en la audiencia de pruebas gozarían de plena credibilidad y veracidad, y por tal motivo, pueden demostrar con plenitud que el señor Urías Rengifo Serna laboró los 20 años.
Adicionalmente, en lo concerniente a la aplicación del principio de favorabilidad laboral, indicó que conforme a lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-415 de 2017, el principio de favorabilidad permitiría aplicar retrospectivamente la ley 100 de 1993 en materia pensional; esto en el entendido que se ha cotizado un número significativo de años (más de 15 años) y que dada la duda razonable del caso en cuestión se debería favorecer a la accionante para reclamar la pensión de sobrevivientes.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de 27 de junio de 2018 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante; y con auto de 25 de septiembre de 2018, se corrió traslado para alegar. Sin embargo, en dicho término no hubo intervenciones. IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya detallada. 5.1.
Problema jurídico El problema jurídico se centra en determinar si se ajusta a derecho o no la decisión de primera instancia, en cuanto negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la actora con fundamento en lo dispuesto en la Ley 33 de 1985; o si, por el contrario, como se plantea en el recurso, hay lugar revocar la decisión y acceder a las pretensiones incoadas dando aplicación al principio de favorabilidad y retrospectividad frente a la ley 100 de 1993.
Para desatar lo anterior, resulta necesario hacer un estudio sobre la normativa que regula lo atinente a la pensión de sobrevivientes, entre esto, lo dispuesto en el régimen general contemplado ley 12 de 1975 y la ley 33 de 1985, así como la postura jurisprudencial en torno a dicho tema del principio de favorabilidad y retrospectividad de la ley en materia pensional, al igual que frente a la obligatoriedad del precedente constitucional; para finalmente, analizar el caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y Jurisprudencial.
Es de resaltar que recientemente la Sala Tercera de Decisión de este Tribunal, en providencia de 11 de julio de 20221, realizó un estudio sobre la pensión de sobrevivientes, el cual se traerá a colación a continuación, dado que resulta de gran utilidad para desatar la presente controversia. “2.1 LÍNEA DEL TIEMPO DEL RÉGIMEN GENERAL PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES 1 M.P. Dra Diva Cabrales Solano – Expediente 23-001-33-33-001-2016-00503-01 Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 4 Los artículos 36 y 39 del Decreto 3135 de 19682, contemplaron una pensión de sobrevivientes a favor de los beneficiarios del causante: i) cuando fallece el empleado público en goce de pensión y ii) cuando el empleado público muere con derecho a pensión sin que en efecto se haya efectuado el reconocimiento: “Artículo 36.
Al fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial con derecho a pensión de jubilación, sus beneficiarios, en el orden y proporción señalados en el artículo 343, tienen derecho a recibir de la respectiva entidad de previsión la pensión que le hubiere correspondido durante dos (2) años, sin perjuicio de las prestaciones anteriores.
Artículo 39. Sustitución de Pensión. Fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos años subsiguientes.
A su vez el Decreto 1848 de 1969, contempla en sus artículos 80 y 92 lo siguiente: Artículo 80. Fallecimiento del empleado con derecho a pensión. Cuando fallezca un empleado oficial que hubiere causado en su favor el derecho a pensión de jubilación, por reunir los requisitos legales, sin haberla hecho efectiva en vida, ese derecho se transmite a las personas señaladas en el Artículo 92 de este Decreto4, para el solo efecto de recibir de la entidad obligada el pago de la pensión que le hubiere correspondido al causante, durante los dos (2) años a que se refiere la citada norma legal.
Artículo 92. Transmisión de la Pensión. Cuando fallezca el pensionado por invalidez, jubilación o retiro por vejez, su cónyuge y sus hijos menores de dieciocho (18) años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o por invalidez, que dependieren económicamente del causante, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos (2) años subsiguientes al fallecimiento del pensionado.
Posteriormente, sobre esta materia se expidió la Ley 33 de 1973, la cual señaló que para que se diera la sustitución pensional, el trabajador particular o el empleado o trabajador del Sector Público, debía estar pensionado o al momento de su fallecimiento tener el derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez: «[…] Artículo 1°.
Fallecido el particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia. (…) 2 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.” 3 “Artículo 34.
En caso de fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial en servicio, las prestaciones a que haya lugar se pagarán a los beneficiarios que a continuación se determinan, así: 1. La mitad al cónyuge sobreviviente y la otra mitad a los hijos legítimos y naturales del empleado o trabajador en concurrencia estos últimos en las proporciones establecidas por la ley civil. 2.
Si no hubiere cónyuge sobreviviente ni hijos naturales, la prestación corresponderá íntegramente a los hijos legítimos. 3. Si no hubiere hijos legítimos la porción de éstos corresponde a los hijos naturales en concurrencia con el cónyuge sobreviviente. 4. Si no hubiere cónyuge sobreviviente, ni hijos legítimos, el monto de la prestación se dividirá así: la mitad para los padres legítimos o naturales y la otra mitad para los hijos naturales. 5.
A falta de padres legítimos o naturales, llevarán toda la prestación los hijos naturales. 6. Si no concurriere ninguna de las personas indicadas en este artículo, llamadas en el orden preferencial en el establecido, la prestación se pagará a los hermanos menores de edad y a las hermanas del extinto, previa comprobación de que dependían de él para su subsistencia.” 4 “ARTÍCULO
92. TRANSMISIÓN DE LA PENSIÓN. Cuando fallezca el pensionado por invalidez, jubilación o retiro por vejez, su cónyuge y sus hijos menores de dieciocho (18) años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o por invalidez, que dependieren económicamente del causante, tendrán derecho a percibir la respectiva pensión durante los dos (2) años subsiguientes al fallecimiento del pensionado.” Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 5 Parágrafo 2°.
A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta Ley». A su vez, la Ley 12 de 19755, contempló que el trabajador o empleado haya completado el tiempo de servicio, de manera que si fallecía antes de cumplir la edad cronológica para tener derecho a la pensión de jubilación, había lugar a la sustitución pensional, así: «(…) Artículo 1° El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley o en convenciones colectivas.
(…)» (Se resalta). Así las cosas, con la citada norma el Legislador la extendió para los casos en los que el empleado público hubiese logrado el tiempo de servicios sin reunir o completar la edad pensional, con el fin de amparar con tal medida el derecho de la familia del mismo, que por la contingencia de muerte no logró consolidar plenamente su derecho pensional. • Constitución Política de 1991 La Constitución de 1991 en su artículo 48 se estableció que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio y un derecho irrenunciable, de tal manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución. Ahora bien, la pensión de sobrevivencia se consagró como una prestación del Sistema General de Seguridad Social, cuyos requisitos para su reconocimiento por mandato constitucional, deberán ser definidos mediante las leyes, puesto que el artículo 48 de la Carta Política6 contempló la siguiente disposición: «[…]
ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. […] Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.» (Se destaca). • Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, derogó tácitamente7 la Ley 12 de 1975.
Esta nueva norma reemplazó la 5 “por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación.” 6 Adicionado desde el inciso 7º en adelante por el Acto Legislativo No. 01 de 2005. 7 Corte Constitucional, sentencia C-328 de 2001. “Derogación de la norma acusada y estudio de los cargos del demandante. 2- La norma acusada hace parte de la Ley 113 de 1985, que adiciona la Ley 12 de 1975, que regula ciertos aspectos de la llamada pensión de sobrevivientes.
Ahora bien, la Ley 100 de 1993, que es norma posterior, creó el sistema general de seguridad general, y en su libro primero establece el régimen general de pensiones. Específicamente, ese libro primero regula integralmente la pensión de sobrevivientes, tanto en el régimen de prima media (artículos 46 y ss.) como en el de ahorro individual (arts. 73 y ss.).
Así, las normas sobre el régimen de prima media señalan al respecto: Por su parte, los artículos 73 y ss. de la misma Ley 100 de 1993 regulan la pensión de sobrevivientes en el régimen de ahorro individual y tienen un contenido normativo similar. Estamos pues ante una regulación integral y sistemática de una materia, que es posterior a la norma acusada.
Ahora bien, conforme a la teoría jurídica, y como lo ilustra al respecto el artículo 3º de la ley 153 de 1887, se entiende que esa regulación sistemática posterior de un tema deroga tácitamente las normas precedentes sobre la materia, salvo que las normas previas establezcan regímenes especiales. Así, el artículo 3º de la ley 153 de 1887 dice que se estima "insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería" (subrayas no originales).
Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 6 sustitución pensional por la pensión de sobrevivientes tanto en el régimen de prima media con prestación definida8 como en el de ahorro individual9, y señaló que esta prestación se obtiene no solamente en el caso del fallecimiento del pensionado sino también en el evento en que el causante que fallezca hubiera cotizado al sistema por lo menos veintiséis (26) semanas, en ése momento, o habiendo dejado de cotizar, efectuara aportes por veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior, así: “ARTÍCULO
46. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: a) <Literal INEXEQUIBLE> b) <Literal INEXEQUIBLE> PARÁGRAFO 1o.
Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.” Este mismo artículo, en su texto original, antes de la introducción de la modificación de la ley 797 de 2003, rezaba:
ARTÍCULO 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiera cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema.
Hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.10 “ARTICULO. 47. Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 1889 de 1994. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite.
La Corte Suprema de Justicia, en su momento, y esta Corte Constitucional han reconocido, en numerosas ocasiones, ese efecto derogatorio de la ley posterior que regula integralmente un tema. Así, la Corte Suprema -Sala Plena-en múltiples pronunciamientos reiteró que el ejercicio de la facultad legislativa consistente en expedir códigos, estatutos orgánicos o regímenes legales integrales implica la derogación de las normas incorporadas a éstos para integrar un solo cuerpo normativo, tesis que ha sido plenamente aceptada por esta Corte Constitucional.
Ahora bien, en este caso, la norma previa acusada no consagra ningún régimen especial, por lo cual debe entenderse derogada por el sistema integral posterior de la Ley 100 de 1993, tal y como lo ha entendido esta Corte. Es pues claro que el artículo impugnado fue derogado. El interrogante que surge entonces es si esa derogación implica que la Corte deba inhibirse de conocer los cargos de la demanda.”. 8 Artículos 49 a 49 de la Ley 100 de 1993. 9 Artículos 73 a 78 de la Ley 100 de 1993. 10 Texto original de la ley 100 de 1993, antes de la modificación del artículo 12 de la ley 797 de 2003 Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 7 En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido; b) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez; c) A falta del cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste, y d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.” “ARTICULO. 48.-Monto de la pensión de sobrevivientes.
Reglamentado parcialmente por el Decreto Nacional 832 de 1996. El monto mensual de la pensión de sobrevivientes por muerte del pensionado será igual al 100% de la pensión que aquél disfrutaba. El monto mensual de la pensión total de sobrevivientes por muerte del afiliado será igual al 45% del ingreso base de liquidación más 2% de dicho ingreso por cada cincuenta (50) semanas adicionales de cotización a las primeras quinientas (500) semanas de cotización, sin que exceda el 75% del ingreso base de liquidación. En ningún caso el monto de la pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente, conforme a lo establecido en el artículo 35 de la presente ley.
No obstante lo previsto en este artículo, los afiliados podrán optar por una pensión de sobrevivientes equivalente al régimen de pensión de sobrevivientes del ISS, vigente con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley equivalente al 65% del ingreso base de liquidación, siempre que se cumplan las mismas condiciones establecidas por dicho instituto».
EL Régimen de Seguridad Social en Pensiones previsto en la normatividad anterior, empezó a regir a nivel nacional el 1º de abril de 1994, sin embargo, en el nivel territorial el mismo cobró vigencia el 30 de junio de 1995, conforme a lo dispuesto en los arts. 150 de la Ley 100 de 1993 y 1º del Decreto 1068 de 1995. A su vez, la Ley 100 de 1993 en su artículo 279 dispuso la exclusión de su aplicación a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así: «ARTICULO. 279.-Excepciones.
El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas.
Así mismo, se exceptúa a los afiliados al fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida». 2.2.
ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES El Consejo de Estado en Sala Plena de la Sección Segunda, en sentencia de unificación del 25 de abril de 201311, indicó que, si bien se venía adoptando una posición favorable para los beneficiarios en cuanto al régimen pensional, es decir, que cuando la norma especial no cumpliera unas mínimas garantías y por el contrario la general sí lo hiciera, en virtud del principio de favorabilidad debía preferirse la aplicación retrospectiva de este última.
Pero también precisó, que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del veinticinco (25) de abril de dos mil trece (2013), C.P.L.R.V.Q., radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09) Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 8 en que se habría causado el derecho, es decir, al momento del fallecimiento del causante.
Al respecto, específicamente señaló: «(…) La jurisprudencia de esta Corporación12 ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor J.R. son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal:
ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994. Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada. Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor R. se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior13, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.».
En este orden de ideas, el Consejo de Estado precisó a partir de la referida unificación, que, en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la norma aplicable es la vigente para la fecha del fallecimiento del causante, pues es en ese momento en que se causa el derecho a la sustitución pensional. 2.3 APLICACIÓN DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL El Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P.: Pedro Pablo Vanegas de fecha: nueve (09) de junio de dos mil veintidós (2022) referencia: acción de tutela radicado: 11001-03-15-000-2022- 02562-00, explicó el tema relacionado con la aplicación del precedente constitucional para este tipo de casos, así: “81.
En tal oportunidad el Alto Tribunal señaló que “La ley posterior sí puede mejorar las condiciones económicas del pensionado; lo que no puede hacer, por contrariar preceptos 12 Ver, entre otras, las sentencia de octubre 7 de 2010, Consejero ponente L.R.V.Q., radicación No. 76001-23-31-000- 2007-00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente G.E.G.A., radicación No. 08001-23-31-000-2004- 00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente V.H.A.A., radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293- 01(2300-06). 13 Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984.
Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 9 constitucionales, es desmejorar los derechos ya reconocidos. Mientras no exista un derecho adquirido, la ley puede modificar las condiciones para la adquisición de la pensión, los montos, requisitos, etc”. 82. Sin lugar a mayores elucubraciones, salta a la vista que la controversia actual radica en torno a supuestos fácticos y jurídicos absolutamente diferentes a los que estudió la Corte Constitucional en tal pronunciamiento.
Ello, pues lo que se discute en el presente trámite gira en torno a la pensión post mortem prevista en el Decreto 224 de 1972, la pensión de sobrevivientes de la Ley 100 de 1993 y la posibilidad de aplicar este último régimen de manera retrospectiva, por favorabilidad, en aquellos eventos en que los causantes hayan fallecido con anterioridad a su entrada en vigor y no hayan logrado cumplir los requisitos exigidos en los regímenes especiales anteriores para que hubiese lugar a una sustitución pensional. 83.
Ahora bien, merece la pena referirse al principio de favorabilidad respecto del cual se ha solicitado su aplicación en este caso. (…) La Corte sostuvo que era inadmisible que el Estado reconozca al núcleo familiar de un afiliado que cotizó al sistema al menos 50 semanas en los 3 años anteriores a su deceso, una prestación económica que garantice un impacto no tan drástico derivado de su deceso; mientras que respecto de aquella persona “que falleció antes de una fecha determinada, a pesar de haber cotizado una cantidad significativa de años (ya no se trata de semanas), no pueda llegar a configurar esta misma prerrogativa y que sea su núcleo familiar el que tenga que someterse a condiciones de absoluta e irrazonable desprotección y desamparo”.
El Alto Tribunal afirmó que la aplicación retrospectiva de la ley es procedente cuando: “(i) el afiliado falleció, habiendo cotizado una elevada cantidad de años al sistema (como los que ha tratado hasta ahora la jurisprudencia), (ii) sin que haya configurado derecho pensional alguno que le sea posible sustituir y (iii) sin que al momento de su muerte haya estado vigente la figura de la pensión de sobrevivientes, es mandatorio concluir que su situación jurídica no se ha consolidado jurídicamente y, por ello, resulta admisible la aplicación retrospectiva del ordenamiento jurídico actual en lo relacionado con la figura de la pensión de sobrevivientes”. 84.
Por su parte, la Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que dicho precepto se aplica “cuando dos o más textos legislativos que se encuentran vigentes al momento de causarse el derecho que se reclama, son aplicables para su solución” y por esto se debe escoger en su integridad la norma que represente mayor provecho al beneficiario. 85.
Con ocasión de lo anterior, en la sentencia objeto de reproche se concluyó que no era viable aplicar retrospectivamente el contenido de la Ley 100 de 1993 por favorabilidad, por cuanto no se daban los presupuestos para que la litis se estudiara desde la perspectiva de tal principio, teniendo en cuenta que no existía duda respecto a cuál era la norma aplicable al caso, pues, como se anotó, el deceso del cónyuge de la actora acaeció en vigencia del Decreto 224 de 1972. 86.
Así las cosas, el desconocimiento del precedente invocado por la parte accionante no tiene vocación de prosperidad.” 5.3. Caso concreto Se rememora entonces, que el juzgado de instancia negó en su totalidad las pretensiones de la demanda por no contar con los requisitos legales para acarrear derecho a una pensión de sobrevivientes conforme a lo establecido en la ley 33 de 1985.
Ahora bien, la parte accionante apeló dicha decisión, considerando que el A quo no tuvo en cuenta el principio de favorabilidad y retrospectividad respecto a la ley 100 de 1993, ni favoreció la prueba testimonial presentada de conformidad a lo establecido en la ley 50 de 1886. Revisada las pruebas se encuentra acreditado que el señor Urías Rengifo Serna (Q.E.P.D) -, prestó sus servicios en la Armada Nacional como Marinero, desde el 01 de junio de 1959 hasta Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 10 el día 06 de diciembre de 1964.
Y posteriormente laboró en el Municipio de Ciénaga de Oro de cargo de Secretario de Gobierno, desde el 02 de enero de 1970 hasta el día 20 de marzo de 1987, conforme da cuenta el formato único para la expedición de certificado de historia laboral (fls 16-19). Que la señora, Manuela Margoth Acosta Coronado, por intermedio de apoderado judicial solicitó al Municipio de Ciénaga de Oro el reconocimiento de pensión de sobrevivientes, y que la Secretaría Privada de la alcaldía de Ciénaga de Oro, resolvió de manera negativa dicha solicitud, mediante Resolución 488 de 31 de diciembre de 2013 (fls 14-15) en la cual se señaló que no resultaba procedente solicitar el reconocimiento de los derechos pensionales porque este se encontraba prescrito, toda vez que habría transcurrido más de 3 años desde el fallecimiento del asegurado.
Se encuentra demostrado que, el señor Urías Rengifo Serna, falleció el 20 de marzo del año 1987 como lo respalda el acta de defunción presentada (fl 24.) Igualmente se aportó certificado de registro civil de matrimonio celebrado entre los señores Urias Rengifo Serna y Manuela Margot Acosta Coronado (fl 23.) De acuerdo con todo lo anterior se concluye que el señor Urias Rengifo Serna, falleció el 20 de marzo de 1987, momento para el cual, no se había expedido la Ley 100 de 1993.
Así, aun cuando el finado prestó servicios durante 12 años y 9 meses aproximadamente, no hay lugar a aplicar de manera retrospectiva la Ley 100 de 1993, pues, si bien el Consejo de Estado accedió a ello en algunos casos de contornos fácticos similares, en providencias que datan de los años 2010 y 2012, lo cierto es que dicho criterio jurisprudencial fue rectificado mediante sentencia de unificación del 25 de abril de 201314, a la cual se hizo referencia en el acápite de marco normativo y jurisprudencial, precisando dicha Corporación, que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, es decir, al momento del fallecimiento del causante.
Ha de resaltarse que, el Consejo de Estado en sentencia de 01 de marzo de 201815, al revisar también la aplicación de la Ley 100 de 1993, por favorabilidad frente al régimen especial de miembros de la Policía Nacional, concluyó que la mentada ley no podía aplicarse de manera retrospectiva, pues no estaba vigente al momento del deceso; oportunidad en la que sustentó su decisión también en la citada sentencia de unificación de 25 de abril de 2013.
En ese orden de ideas, resulta claro que no es posible aplicar la Ley 100 de 1993 de manera retrospectiva, siendo que está aún no estaba vigente al momento del fallecimiento del causante, sino que en cambio para dicha fecha la situación jurídica se encontraba regida por lo dispuesto en la ley 12 de 1975 y la ley 33 de 1985. Así, caso distinto sería si al momento del fallecimiento existieran dos normas vigentes, que en tal evento se habría lugar a aplicar el principio de favorabilidad con miras a garantizar el derecho a la igualdad, sin embargo, como dicho principio no se ajusta a los supuestos facticos aquí expresados no se puede proceder a conceder dicho derecho pensional bajo esa premisa.
Ahora bien, el artículo 1 de la ley 33 de 1985, aplicable al caso que convoca, dispone: “ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del veinticinco (25) de abril de dos mil trece (2013), C.P.L.R.V.Q., radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09) 15 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente 17001-23-33- 000-2013-00604-01 (3713-2014) Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 11 se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.”.
Así entonces, de cara a la normativa aplicable al presente asunto, es claro que no hay lugar a reconocimiento pensional alguno, pues, el docente solo prestó sus servicios durante 12 años, 9 meses y 22 días, por lo que no se acredita la exigencia de tiempo de servicios contemplada en el artículo 1 de la ley transcrita. Siendo pertinente señalar, que con la Ley 12 de 1975, la cual también resulta aplicable, se dispuso que, entre otros, la cónyuge supérstite o la compañera permanente de un trabajador del sector público tendrá derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si este falleciera antes de cumple la edad cronológica para dicha prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la ley o en convenciones colectivas; requisito este último que se itera no se acredita, por lo que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado.
Para finalizar, es menester señalar, que si bien la parte actora tanto con sus fundamentos legales y jurisprudenciales como con los testimonios rendidos en audiencia buscaban presentar una prueba supletoria a la falta de documentos que acreditasen el número de años de servicios laborados, resulta insuficiente respaldar el término de los 20 años, ya que si en un caso hipotético esta Sala diera por hecho de que el señor Urías Rengifo Serna realmente laboró hasta el día de su muerte como lo ha querido señalar la actora y los testigos, se tiene que lo contabilizado seguiría siendo un lapso de tiempo inferior a los 20 años de servicio que exige la ley.
Trae a colación distintas providencias de la Corte Constitucional, sobre las cuales no hay lugar a tener en cuenta, pues, con todo lo expuesto se tiene que este Alto Tribunal ha considerado solo como precedente obligatorio de la Corte Constitucional las sentencias de constitucionalidad y las de unificación; mientras que las sentencias de tutela no constituyen un precede vinculante, pues con estas últimas decisiones no se unifica un criterio de dicha Corporación como tampoco se resuelve una demanda de inconstitucionalidad, por lo que resulta vinculante solo para las partes del proceso.
En todo caso, como ya se mencionó, existe sentencia de unificación de 25 de abril de 2013, en la que se dispuso que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, es decir, al momento del fallecimiento del causante, criterio bajo el cual se efectuó el respectivo análisis en esta instancia.16 En ese orden de ideas, se procede a confirmar la sentencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Montería mediante la cual se negó a acceder a las pretensiones de la demanda. 5.4.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida – demandante-, pues, no está demostrado que la demanda se hubiera presentado con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 16 Se destaca que, en sentencia de 11 de julio de 2022, proferida en el expediente 23-001-33-33-001-2016-00503-01, este Tribunal confirmó sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería, que negó las pretensiones de la demanda, con la cual también se pretendía la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993.
Radicación Nº23-001-33-33-006-2014-00380-01 12 F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de marzo de 2018 emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante la cual se negó a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en precedencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: Comuníquese al a quo y a las partes, está decisión.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase a el expediente al despacho de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA