2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, quince (15) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). RADICACIÓN NÚMERO: 73001-33-33-004-2018-00035-01 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: Seguros del Estado S.A. APODERADO: Camilo Enrique Rubio Castiblanco.
DEMANDADO: Contraloría Departamental del Tolima. APODERADO: Francisco José Espín Acosta. REFERENCIA: Apelación sentencia. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de diciembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por Seguros del Estado S.A. contra la Contraloría Departamental del Tolima, en la que se accedió a las súplicas de la demanda.
ANTECEDENTES. La demanda La entidad Seguros del Estado S.A. por conducto de apoderado judicial, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría Departamental del Tolima, con el fin de que se despachen las siguientes: - Declaraciones y condenas (fls. 104 a 105 del documento 001. CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital) como pretensiones principales el apoderado de la demandante solicitó: Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en: i. Auto del 15 de mayo de 2017 proferido por la Contraloría Departamental del Tolima, mediante el cual ordenó seguir adelante la ejecución dentro del procedimiento de cobro coactivo No. A-016/2004, y ii.
Auto del 21 de junio de 2017 proferido por la demandada, mediante el cual resolvió el recurso interpuesto con el auto anterior. A título de restablecimiento del derecho: • Que se ordene el levantamiento de las medidas cautelares practicadas dentro del procedimiento de cobro coactivo No. A-016/2004 adelantado por la demandada contra Eddy Zarate Cortázar y otros. • Que se condene a la demandada a reintegrar, debidamente indexada, junto al pago de los intereses, sobre la suma de $232.800.450 m/cte o aquella que en definitiva se ejecute en virtud de los autos de 15 de mayo y 22 de junio de 2017. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima.
Pretensiones subsidiarias: Que se declare la prescripción de la acción y/o procedimiento de cobro coactivo No. 016/2004 adelantado por la demandada en contra de Eddy Zarate Cortázar y otros. Que como consecuencia de la anterior pretensión, se declare la nulidad o la ineficacia de los autos de 15 y 21 de mayo de 2017 proferidos en el procedimiento administrativo de cobro coactivo No. 016/2004.
Que se condene a la Contraloría Departamental del Tolima a devolver a Seguros del Estado S.A., debidamente indexada y con el pago de intereses, la suma de $232.800.450 m/cte, o aquella que en definitiva se ejecute en virtud de los autos de 15 de mayo y 22 de junio de 2017. Hechos. (fls. 101 a 104 del documento 001. CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035- 20180150, expediente digital) Como circunstancias fácticas que esboza la parte activa en la demanda, de manera sintetizada se establecen: 1.
La Contraloría Departamental del Tolima aperturó procedimiento de responsabilidad fiscal el 10 de agosto de 2000, contra los señores Samuel Trujillo Aristizábal, Joaquín Elías Cifuentes Blanco, Eddy Zarate Cortázar, Jaddime Flórez Castro y Reinaldo Molano en calidad de responsables fiscales, vinculando a las compañías Seguros del Estado S.A., La Previsora S.A., y Liberty Seguros S.A., en calidad de terceros civilmente responsables, cuantificando el daño fiscal en suma de $48.356.776. 2.
El ente de control profirió fallo con responsabilidad fiscal No. 049 del 12 de diciembre de 2002, en contra de los señores Samuel Trujillo Aristizábal gerente para la época de la beneficencia del Tolima hoy Lotería del Tolima, Joaquín Elías Cifuentes Blanco, en calidad de ex jefe de departamento comercial, Eddy Zarate Cortázar, en calidad de jefe de loterías y Jadidme Flórez en calidad de contratista por valor de $ 62.988.492.42 m/cte, llamando a responder a las compañías aseguradoras Seguros del Estado S.A., y La Previsora S.A., en calidad de terceros civilmente responsables. 3.
La providencia fue recurrida y modificada mediante auto de 11 de diciembre de 2003, desvinculándose a los señores Samuel Trujillo Aristizábal, Joaquín Elías Cifuentes Blanco. 4. En firme el fallo con responsabilidad fiscal, inició el procedimiento de cobro coactivo No. 016-2004, mediante auto de fecha del 9 de marzo de 2004, librándose mandamiento de pago en favor de la beneficencia del Tolima hoy Lotería del Tolima, y en contra de los señores Eddy Zarate Cortázar, Jadidme Flórez y de los terceros civilmente responsables Seguros del Estado S.A., y la previsora S.A., por valor de $62.988.492.42 m/cte, por concepto de capital más los intereses moratorios a la tasa del 12% anual a los responsables fiscales y terceros civilmente responsables. 5.
El mandamiento de pago fue notificado personalmente a Seguros del Estado S.A., a través de su representante legal el día 17 de mayo de 2004, y frente al mismo, a través de apoderado, esa misma aseguradora excepcionó en oportunidad, falta de título ejecutivo que contenga una obligación clara expresa y exigible, cobro de lo no debido, extinción de la obligación por novación y prescripción derivada del contrato de seguros. 6.
La Contraloría Departamental del Tolima, dio por probada la excepción de pago propuesta por la Previsora S.A., a través de auto No. 19 de abril de 2004, como quiera que dicha compañía aportó la consignación efectuada por valor de $18.000.000 de pesos m/cte, que correspondía al valor asegurado de la 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. póliza vinculada al procedimiento, por lo que se ordenó posteriormente, la desvinculación de dicha compañía. 7.
Por su parte, las excepciones de fondo presentadas por Seguros del Estado S.A., frente al señalado mandamiento de pago, fueron resueltas desfavorablemente a través de auto del 8 de junio de 2004. 8. En cumplimiento de un fallo de acción de tutela interpuesta por Eddy Zarate Cortázar, la Contraloría Departamental del Tolima, ordenó la suspensión del referido cobro coactivo mediante auto de fecha 15 de septiembre de 2004, hasta tanto no se resolviera de fondo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que fue tramitada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo y cuya pretensión buscaba la nulidad del respectivo fallo con responsabilidad que dio origen al procedimiento coactivo. 9.
La acción de nulidad y el restablecimiento fue desatada a instancia del Consejo de Estado en sede de apelación, mediante sentencia del 20 de enero de 2011, que negó las pretensiones, motivo por el cual, la demandada dentro del Procedimiento de Cobro Coactivo 016/2004 profirió auto de 20 de junio de 2012 en el que levantó la medida de suspensión provisional de dicho procedimiento y ordenó reasumir la diligencia. 10.
Pese a la decisión adoptada por la Contraloría de suspender el cobro coactivo el 15 de septiembre de 2004, transcurrieron 4 años 10 meses y 25 días, sin que adelantara actuación alguna tendiente a dar continuidad el procedimiento de cobro coactivo 016/2004, más que la intervención del ejecutado Eddy Zarate Cortázar quien radicó escrito el 24 de abril de 2017, solicitando la terminación del procedimiento por la figura del desistimiento tácito del C.G. del P., la cual fue negada y se profirió auto que ordena seguir adelante con la ejecución. 11.
Mediante auto del 8 de mayo de 2017, notificado por estado el 15 de mayo de 2017, se ordenó: i) seguir adelante con la ejecución en contra de Eddy Zarate Cortázar, Jadidme Flórez y del tercero civilmente responsable Seguros del Estado S.A., de conformidad con el mandamiento de pago de fecha 9 de marzo de 2004 ii) practicar la liquidación de crédito y las costas del procedimiento y decretar las medidas cautelares a que haya lugar, con el fin de lograr el pago efectivo de la obligación. 12.
La anterior decisión fue recurrida el 30 de mayo de 2017, sin embargo, la Contraloría decretó embargo de la cuenta corriente No. 19363228914 de Bancolombia que posee la compañía aseguradora Seguros del Estado S.A., por la suma de $232.800.450 a través de auto de fecha 7 de junio de 2016, notificado por estado el 14 de junio de 2017. 13.
Profirió también liquidación del crédito por valor de $116.400.225, aplicando intereses moratorios desde la ejecutoria del fallo con responsabilidad fiscal que dio origen al proceso coactivo (16 de marzo de 2003) hasta el 7 de junio de 2017 como fecha probable de pago, sin tener en cuenta la suspensión de términos decretada dentro del procedimiento de cobro coactivo. 14.
Mediante oficio del 7 de junio de 2017, la demandada radicó en Bancolombia el 16 de junio de 2017, solicitud de inscripción y registro del embargo en la cuenta corriente No. 19363228914 que posee la compañía aseguradora Seguros del Estado por la suma de $232.800.450 m/cte. 15. La entidad bancaria mediante oficio de 21 de junio de 2017 con No. radicado 0422004 remitió a la Contraloría comunicación, indicando que la aplicación de la medida ordenada se hizo efectiva. 16.
El 28 de junio de 2017 la demandada notificó personalmente a la demandante el auto de fecha 21 de junio de 2017, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición, mediante la cual se ordenó no reponer el auto de fecha 8 de mayo de 2017 y seguir adelante la ejecución dentro del proceso coactivo. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. 17.
La demandada en oficio de 10 de julio de 2017 liquidó el crédito y las costas del proceso de cobro coactivo No. A016/2004, fijando por dicho concepto obligación a cargo de Seguros del Estado S.A., en suma, de $128.175.250. 18. Con petición del 6 de octubre de 2017, Seguros del Estado S.A., informó a la actora de la consignación en la cuenta de depósitos judiciales del Tolima, el valor de $128.175.250 y solicitó la terminación del proceso y la devolución de los remanentes embargados.
Normas violadas y concepto de la violación (fls. 105 a 11 del documento 001. CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital) Se señalaron los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario. En lo referente al concepto de la violación, manifestó como cargo de nulidad de los actos acusados, la falsa motivación por error de derecho derivada de una errada interpretación de los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario, en la medida que el cobro coactivo No. A-016/2004, se encuentra prescrito, pues el término de prescripción es de 5 años contados a partir desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo de determinación, complementado por el artículo 818, que establece la interrupción de la acción con la notificación del auto admisoria del mandamiento de pago, caso en el cual empieza a contarse la prescripción de nuevo desde este último hecho.
Es decir, que el mandamiento de pago corta en el tiempo la continuidad del término de prescripción, y renovar el término, mientras que la demandada pretende entender que la acción de cobro coactivo, una vez iniciado no tiene término de cierre, encubriendo su negligencia de un proceso que tuvo duración de 13 años. Explicó que, desde el 18 de mayo de 2004 -día siguiente en que se notifica el auto admisorio del mandamiento de pago-, empieza a contarse de nuevo el término de la prescripción, y hasta el 15 de septiembre de 2004, fecha en la que la Contraloría, teniendo una orden de autoridad judicial, declara formalmente la suspensión del procedimiento de cobro coactivo, interregno en el cual se cuentan 3 meses y 28 días.
Desde el 20 de junio de 2012, fecha en la que se ordenó levantar la suspensión del cobro coactivo y hasta el 15 de mayo de 2017, fecha en la cual se profirió nuevamente una actuación dentro del mismo procedimiento, suma 4 años 10 meses y 25 días. Sumados los dos momentos, transcurrieron los 5 años que prevé la ley para la prescripción del ejercicio de la acción de cobro coactivo una vez iniciado esta, desde la notificación del auto que libra mandamiento de pago y aquel que ordena seguir adelante la ejecución. Contestación de la demanda De conformidad con el auto del 20 de marzo de 2018 (fls. 134 a 135 del documento 001.
CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital) el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, admitió la demanda, y ordenó la notificación de la demandada. Corrido el traslado de la demanda a la Contraloría Departamental del Tolima, de conformidad con lo ordenado en el auto mencionado, el término corrió del 30 de julio de 2018 al 13 de septiembre de 2018 (fls. 212 y 225 del documento 006.
CUADERNO PRINCIPAL TOMO VO 00035-20180154, expediente digital); durante el término procesal se aportó memorial al expediente así: 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. Contraloría Departamental del Tolima. (fls. 213 a 220 del documento 006.
CUADERNO PRINCIPAL TOMO VI 00035-20180154, expediente digital) Contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones, por considerar que los actos administrativos demandados se ajustan al ordenamiento jurídico, siendo improcedente lo pretendido por la demandante. Propuso como excepciones de mérito: i. Ausencia de fundamentos facticos, jurídicos y probatorios que indiquen la vulneración de normas legales, al considerar que la notificación del mandamiento de pago tiene la virtud de interrumpir la prescripción de la acción de cobro, implicando que el término para adelantar el proceso sea de 5 años con posterioridad a la notificación del mandamiento de pago.
Explicó que el artículo 818 del Estatuto Tributario dispone que el término de la prescripción se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, y que interrumpida la prescripción, el término empieza a correr de nuevo desde el día siguientes a la notificación del mandamiento de pago, lo cual hace referencia es al término para el ejercicio de la acción y no la duración del proceso, y si ya se hizo uso de esta, no tiene sentido que el término para hacer uso de la acción empiece a correr de nuevo.
Tesis que señaló fue adoptada en comité técnico de la Contraloría Departamental del Tolima el 13 de julio de 2016. ii. Cumplimiento del proceso coactivo, en razón a que llevo a cabo cada uno de los autos y etapas que caracterizan el procedimiento de cobro coactivo, enmarcado en las normas que lo regulan. La sentencia apelada (documento 008. 2018-00035 SENTENCIA PRESCRIPCIÓN COBRO COACTIVO, expediente digital).
El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en sentencia del 18 de diciembre de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió: 1. Declarar no probadas las excepciones de ausencia de fundamentos facticos, jurídicos y probatorios que indiquen la vulneración de normas legales y cumplimiento del proceso coactivo, propuestas por la parte demandada; 2.Declarar la nulidad de los autos de 15 de mayo y 21 de junio de 2017, por medio de los cuales se negó la terminación de un proceso de cobro coactivo y por medio del cual se resuelve un recurso de reposición, respectivamente, proferidos por la Contraloría Departamental del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia; 3.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada, a la devolución de los dineros que fueron embargados a la entidad aseguradora dentro del proceso de cobro coactivo N. A-016/2004, por los argumentos esgrimidos en la parte considerativa de esta sentencia. El despacho ordena la devolución de la suma cancelada, debidamente indexada a la fecha de ejecutoria de la presente providencia, en los términos del artículo 187 del C. de P.A. y de lo C.A. Así mismo, de ser el caso, se deberá efectuar el levantamiento de las medidas cautelares decretadas; 4.
Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y 195 del C. de P.A. y de lo C.A.; y 5. Condenar en costas a la entidad demandada, en 1 s.m.l.m.v. Luego de un análisis del material probatorio obrante en el expediente, la juez precisó que en atención a lo establecido en el artículo 817 a 819 del Estatuto Tributario, la acción de cobro y las obligaciones contenidas en actos administrativos prescriben en el término de cinco años, contado a partir de la fecha en la que la obligación se hizo exigible o de la fecha de ejecutoria del acto, respectivamente. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima.
Para el caso en particular, encontró que la obligación se hizo exigible a partir de la decisión de fecha 11 de diciembre de 2003, la cual fue notificada el día 17 de diciembre siguiente, por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación en contra del fallo de responsabilidad fiscal No. 049 de 12 de diciembre de 2002. Seguidamente, el término de prescripción dentro del proceso de cobro coactivo y en atención a lo establecido en el artículo 818 del Estatuto Tributario, se interrumpe, entre otros, con la notificación del mandamiento de pago, que se realizó el día 17 de marzo de 2004.
En vista de lo anterior, afirmó que operó la prescripción de la acción de cobro, teniendo en cuenta que la administración, a través de la Contraloría Departamental, hizo caso omiso de los términos legales establecidos, emitiendo actuaciones por fuera de los mismos, cuando había perdido competencia para hacerlo, pues con mediana claridad se observa que al momento de proferirse el auto de fecha 8 de mayo de 2017, que ordenó seguir adelante con la ejecución de una obligación dentro de un proceso coactivo, ya había vencido el término de los cinco años establecido en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
La apelación (documento 011. RECURSO DE APELACIÓN RAD. 2018-035, expediente digital). 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque la decisión y se nieguen las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar de su recurso adujo que en el proceso bajo estudio, se desconoció los lineamientos planteados por la entidad en observancia al concepto jurídico No. 10 del 14 de julio de 2016, la Ley 42 de 1993 y el Decreto 624 de 1989 por las siguientes razones: i. Que en el cobro coactivo No. A-016/2004 objeto de la litis, fue iniciado bajo la vigencia de la Ley 42 de 1993, por lo tanto, la norma que regula la prescripción es la prevista en el artículo 2536 del Código Civil.
La tesis de la prescripción del proceso coactivo conforme a lo establecido en el Código Civil solo aplica para los cobros coactivos iniciados antes de entrar en vigencia la Ley 1066 de 2006 y la norma que regula el término de prescripción es la prevista en el artículo 2536 del Código Civil. ii. Como la Ley 791 entró a regir el 27 de diciembre de 2002, a partir de esa fecha el término de prescripción de la acción en los procesos de jurisdicción coactiva es de 5 años, y con la modificación del artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, ahora se puede entender interrumpida la prescripción, si el auto admisorio de la demanda se notifica al demandado dentro del año siguiente.
Por lo tanto, la prescripción se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, y la interrupción como figura jurídica tiene la virtud de hacer desaparecer los efectos del tiempo transcurrido hasta la fecha en que sucede el hecho interruptivo y deberá empezar a contarse nuevamente el lapso para prescribir. Así, una vez interrumpida la prescripción, en la forma señalada, la administración contará nuevamente con el término de 5 años para adelantar las acciones tendientes al pago de la obligación, al cabo de los cuales operará el fenómeno prescriptivo. iii.
En los procesos iniciados en vigencia de la Ley 1066 de 2006, la ley expresamente redirecciona al Estatuto Tributario, y señala que en los procesos de cobro coactivo adelantados por las demás entidades públicas diferentes de la DIAN, se aplicarán las normas relacionadas con la prescripción, es decir que se debe adoptar el Artículo 817 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 87 de la referida Ley, el yerro se vislumbra por cuanto el proceso coactivo objeto de estudio se inició mediante auto de fecha marzo 09 de 2004, en donde el Director Técnico de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Tolima, profirió mandamiento ejecutivo de pago. iv.
Que tanto el Código Civil como el Estatuto Tributario, hace referencia al término con que cuenta la administración para hacer uso de la acción, que permite cobrar las obligaciones a su favor, hecho que es distinto, del término para realizar el trámite del proceso, que se surte una vez se ha hecho uso de la acción, notificándose el mandamiento de pago.
Para el caso concreto, se debe contabilizar los 5 años para ejercer la acción desde la ejecutoria del acto administrativo objeto de cobro esto es desde el 12 de diciembre de 2002, fecha en que se profirió el fallo de responsabilidad fiscal No. 049 y hasta la fecha en que se notificó el mandamiento de pago del proceso de cobro coactivo, esto es hasta el día 17 de marzo de 2014, dando que en ese momento se interrumpe el término prescriptivo de la acción. En ese sentido, la acción de cobro se inició dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria del fallo. v. que aun con lo anterior, para controvertir lo establecido por el fallador, el artículo 818 del Estatuto Tributario, dispuso que el término de la prescripción de la acción de cobro, se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, y que interrumpida la prescripción, el término empezará a correr de nuevo desde el día 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. siguiente a la notificación de mandamiento de pago, lo cual resulta insustancial, si se tiene en cuenta que inicia el término de prescripción de una acción de la cual se hizo uso, y no hace referencia a la duración del proceso, que se inicia en virtud del ejercicio de dicha acción. Al referirse al término de prescripción, establecido en el artículo 818 del Estatuto Tributario, corresponde a la acción de cobro de las obligaciones a favor del estado y no al proceso que se inicia por acudir a dicha acción. Es decir, una vez notificado el mandamiento de pago se interrumpe la prescripción, el proceso no prescribe, lo que prescribe es la acción, lo que aplica tanto para los procesos iniciados al amparo de la Ley 42 de 1993 como para los iniciados con vigencia de la Ley 1066 de 2006.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 31 de mayo de 2022 (documento 007_AutoAdmiteApelación, expediente digital) se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, y se ordenó que una vez ejecutoriada la decisión, ingresara el proceso para estudio de sentencia. Alegatos de conclusión. De la parte demandante.
Guardó silencio. Contraloría Departamental del Tolima. Guardó silencio. Ministerio público. No presentó concepto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104, 153 y 243 de la Ley 1437 de 2011 C. de P.A. y de lo C.A.; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Considera la Sala que el medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho instaurado (artículo 138 ibidem) es el procedente, toda vez que por esta vía se pretende la declaratoria de nulidad de un acto administrativo emitido por una entidad pública. Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado se centra en determinar si debe revocarse la sentencia de la juez, y declararse la legalidad de los actos administrativos contenidos en los autos de 15 de mayo y 21 de junio de 2017, por medio de los cuales se negó la terminación del proceso de cobro coactivo No. A-016/2004 y por medio del cual se resuelve un recurso de reposición, proferidos por la Contraloría Departamental del Tolima, o si, por el contrario, los actos demandados se encuentran ajustados a derecho, tal y como lo refiere la entidad apelante.
A efectos de lo anterior, deberá estudiarse si operó la prescripción de la acción de cobro, y en ese caso, si la entidad demandante tiene derecho a que la Contraloría 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. Departamental del Tolima le reintegre la suma $232.800.450, pagada como tercero civilmente responsable del fallo de responsabilidad fiscal.
Límites de la apelación. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 18 de diciembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1.
“Al respecto, debe decirse que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, en reiterados pronunciamientos, que para que el juez de segunda instancia pueda ejercer la facultad jurisdiccional que la ley le ha conferido se hace necesario confrontar el fallo impugnado con los fundamentos de la apelación incoada en su contra: “(…) De conformidad con el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme.
“La apelación permite el ejercicio del derecho de defensa de las partes, a través de la impugnación de la decisión judicial contenida en la sentencia. Por tanto, exige que el recurrente confronte los argumentos expuestos por el fallador de primera instancia con sus propias razones de inconformidad, para determinar si las pruebas y el sustento jurídico han sido correctamente valorados.
“Como ha señalado esta Corporación ‘la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del A-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia’. “El recurso de apelación es un instrumento judicial, en este caso, para impugnar una sentencia controvirtiéndola con argumentos que apunten a desvirtuarla total o parcialmente y sirvan de marco al juez de segunda instancia para llevar a cabo la función revisora que comporta tramitar y decidir una apelación. “Esa función, que no es oficiosa, tiene que apoyarse en la argumentación contenida en la sustentación del recurso de apelación, que le debe servir al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia según lo pretendido por el apelante.
“En el presente caso, con base en lo planteado por la entidad demandada en el recurso de apelación, no es posible de ninguna manera revocar la providencia impugnada, pues no planteó ninguna inconformidad contra la sentencia, sino que se 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, Demandado: Rama Judicial, Asunto: Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23-31- 000- 2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Asunto: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Asunto: Recurso de apelación – procedencia. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. refirió a otros aspectos que no fueron el fundamento de la decisión”2 (subraya la Sala).
Aún más, esta Subsección también ha delimitado el estudio del recurso de apelación a los motivos de inconformidad que exponga el recurrente, pues, de lo contrario, se vulneraría el principio de congruencia que debe gobernar todas las providencias judiciales; así, en sentencia del 26 de enero de 2011, expresó: “De conformidad con el principio de congruencia, al superior, cuando resuelve el recurso de apelación, sólo le es permitido emitir un pronunciamiento en relación con los aspectos recurridos de la providencia del inferior, razón por la cual la potestad del juez en este caso se encuentra limitada a confrontar lo decidido con lo impugnado en el respectivo recurso y en el evento de que exceda las facultades que posee en virtud del mismo, se configurará la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, relativa a la falta de competencia funcional”3.
Reitera el Honorable Consejo de Estado4: RECURSO DE APELACIÓN – Límites / RECURSO DE APELACIÓN – Nuevos hechos, cargos y pretensiones / COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites. [E]sta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso.” Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Asunto: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Asunto: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009- 01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Asunto: Recurso de apelación – Límites. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado5.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa6 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. De la prescripción de la acción de cobro coactivo. El control fiscal es una función pública que tiene por objeto la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares que manejan fondos o bienes públicos, ejercida por la Contraloría General de la República (art. 119 de la C.P.) las contralorías territoriales y la Auditoría General, que se cumple mediante el ejercicio del control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales, en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establece la ley ( art. 267 de la C.P.).
Para el cumplimiento de esta función, se asigna a los organismos de control la atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma (art. 268.5 de la C.P.). De acuerdo con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, prestan mérito ejecutivo los fallos de responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas.
El artículo 90 ibidem estableció que para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Asunto: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima.
El artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, por otra parte, dispone que las autoridades que tienen jurisdicción coactiva «deberán seguir —en el trámite de estas causas— el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario». Con fundamento en estas remisiones, se ha justificado la aplicación analógica de los artículos 2536 del Código Civil y 817 del Estatuto Tributario, normas que regulan la prescripción de la acción de cobro.
Lo anterior generó divergencias en la norma aplicable, sin embargo, el H. Consejo de Estado7, ha diferenciado dos figuras, la de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, el término que tienen las autoridades para ejercer la acción de cobro de las sumas contenidas en los mismos, en este caso, las sumas contenidas en el fallo de responsabilidad fiscal, y la figura de la prescripción de la acción de cobro coactivo, es decir, el término en el cual la administración debe finiquitar el proceso de cobro coactivo, veamos: “(…) La coexistencia de las anteriores disposiciones ha dado lugar al surgimiento de criterios enfrentados sobre la normativa aplicable a los actos administrativos enlistados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993.
De ser válida la remisión al Estatuto Tributario o al Código Civil, las reglas de la prescripción serían aplicables al cobro de las indemnizaciones y de las multas establecidas en estos actos. De lo contrario, de ser aplicable la regla general establecida en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la pérdida de la fuerza ejecutoria sería el criterio legal que tendría que ser tomado en consideración. De acuerdo con las razones que se explican a continuación, a juicio de la Sala, no existen argumentos valederos que lleven a concluir que el empleo de alguna de estas figuras es excluyente respecto de la otra.
Por el contrario, en atención a que cada una de ellas explica el acaecimiento de fenómenos completamente distintos en el curso del proceso de responsabilidad fiscal-cobro coactivo, ambas han de ser utilizadas en el campo que ahora se analiza. La pérdida de la fuerza ejecutoria se aplica en la fase en que se debe establecer la ejecutoriedad del acto administrativo que declara la responsabilidad fiscal o que impone la multa.
La regla de la prescripción del Estatuto Tributario, por otra parte, se utiliza en el proceso de jurisdicción coactiva, en el que la validez de la ejecución depende de la prescriptibilidad de la acción de cobro. La regla de la prescripción a la que se acaba de hacer referencia fija un límite temporal cierto, dentro del cual la Contraloría debe concluir de manera efectiva el recaudo de las obligaciones dinerarias.
(…) En dicha providencia se indicó que la índole administrativa de los fallos con responsabilidad fiscal y de las multas que impone la Contraloría obliga a los operadores jurídicos encargados del trámite de estas causas a consultar, de manera prioritaria, las disposiciones contenidas en la ley administrativa. De acuerdo con este criterio, en atención a que el código establece de manera concreta cuál es el término que tiene la Administración para llevar a cabo las actuaciones necesarias para ejecutar sus actos, dicha directriz debe ser tenida en cuenta en la determinación del plazo dentro del cual debe iniciar efectivamente el proceso de cobro coactivo. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR;
Concepto del 27 de marzo de 2019, Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00154-00(2393), Actor: Ministerio de Justicia y del Derecho, Referencia: Aplicación de la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos a los actos que se encuentran enlistados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993. Término para adelantar el proceso de cobro coactivo.
Situación jurídica de las obligaciones calificadas como de difícil recaudo en los procesos de cobro coactivo originados en fallos de responsabilidad fiscal de considerable antigüedad. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. Según este entendimiento, la expedición del mandamiento de pago y su correspondiente notificación son los actos que debe cumplir la Contraloría para conseguir la ejecución efectiva de estos actos administrativos.
En consecuencia, el término de cinco años establecido en el numeral tercero del artículo 91 del CPACA es el referente normativo que deben obedecer los agentes de control fiscal en esta primera fase. (…) Una vez se ha aclarado que la pérdida de la fuerza ejecutoria es el referente normativo que se debe tener en cuenta para establecer la ejecutoriedad de los actos enlistados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, se prosigue ahora con el análisis de la aplicación de la regla de la prescripción, contenida en el Estatuto Tributario, al proceso de cobro coactivo. 4.
Análisis del empleo de la figura de la prescripción del Estatuto Tributario durante el proceso de cobro coactivo. Según se sigue del estudio precedente, la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos permite establecer con certeza cuál es el término que debe observar la Contraloría para iniciar el proceso de cobro coactivo.
Sin embargo, la utilización de esta figura deja sin resolver la pregunta sobre el plazo que han de atender los agentes de control fiscal para concluir la aludida actuación administrativa de cobro. En estos términos, es preciso establecer cuál es el término máximo que deben observar los entes de control fiscal durante el proceso de jurisdicción coactiva.
(…) De acuerdo con la norma en comento, la Contraloría se encuentra llamada a aplicar el numeral segundo, el cual conduce, en el caso concreto, al empleo de las reglas contenidas en el Estatuto Tributario8. Esto último es consecuencia de la imposibilidad de hacer uso de la remisión prevista en el numeral primero, pues la Ley 42 de 1993, que es la ley especial que prima facie debe ser aplicada en los procesos de cobro coactivo, no contiene ninguna directriz sobre el particular.
De igual manera, el título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tampoco contiene norma alguna que pudiera ser utilizada para solventar esta cuestión.” Seguidamente, aclaró que la aplicación procesal del Estatuto Tributario en esta clase de procesos, resaltando: “El Estatuto Tributario, por su parte, sí establece reglas especiales que dan solución a la controversia que aquí se analiza.
Los artículos 817 y 818 del Estatuto se ocupan, respectivamente, de la prescripción de la acción de cobro y de la suspensión e interrupción de esta última. Del primer artículo interesa destacar el término que fija para que obre el aludido fenómeno prescriptivo. De acuerdo con la norma en cuestión, «la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años».
El artículo 818, de otro lado, establece la manera como reinicia la contabilización del término de prescripción una vez se notifica el mandamiento de pago. Según se lee en el texto que se transcribe enseguida, el cómputo del término vuelve a iniciar «el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago». Esto significa que el cobro coactivo tiene una duración máxima claramente establecida.
Dicho 8 A favor de esta remisión se encuentra el criterio expresado por la exconsejera Martha Teresa Briceño de Valencia, quien manifestó lo siguiente: «el nuevo código regula el procedimiento administrativo de cobro coactivo y remite el procedimiento a lo dispuesto en el Estatuto Tributario nacional, salvo que existan normas especiales para dicho procedimiento.
Debe advertirse que desde la expedición de la Ley 1066 de 2006, el Legislador dispuso la unificación del procedimiento administrativo de cobro remitiéndolo al Estatuto Tributario Nacional». BRICEÑO DE VALENCIA, Martha Teresa, “El procedimiento contencioso administrativo tributario en la Ley 1437 de 2011”, en Instituciones del derecho administrativo en el nuevo código, 2011, p. 402. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. término, de acuerdo con lo previsto en la norma en cuestión, es de cinco años.
Una vez agotado el lapso señalado, la acción de cobro habrá prescrito, lo que impide la continuación del proceso de recaudo. La única excepción que dispone el artículo a esta regla se encuentra en la posibilidad de suspender la diligencia de remate, caso en el cual también se precisa en qué momento habrá de ser restablecida la cuenta del término de prescripción. Para terminar de aclarar el asunto bajo examen, se transcribe a continuación la norma en comento: «ARTÍCULO 818.
INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.
El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: - La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, - La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. - El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario» (énfasis fuera de texto).
La Sección Cuarta del Consejo de Estado analizó a profundidad el alcance de estas disposiciones en la Sentencia aprobada el 28 de febrero de 2013 (radicación n.° 25000-23-27-000-2008-00163-01(17935). En dicha oportunidad, la Sección advirtió que el establecimiento de estas reglas obedece al imperativo de garantizar la realización del principio de la seguridad jurídica.
Dicha directriz, según se indicó entonces, resulta seriamente infringida cuando se permite la prolongación indefinida del proceso de cobro coactivo: «De la lectura de los artículos 817 y 818 se desprende que la obligación de la Administración no sólo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal.
Detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la Administración como para los contribuyentes. Para la Administración porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro coactivo.
Y para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo» (énfasis fuera de texto). Con fundamento en los argumentos analizados en este apartado, la Sala concluye que las reglas establecidas en esta materia deben ser aplicadas al caso particular que se analiza en este concepto. En consecuencia, al hacer efectivo el cobro de los actos administrativos enlistados en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993, la Contraloría debe tener en cuenta que se encuentra legalmente obligada a concluir el proceso de cobro coactivo dentro del término perentorio de cinco años fijado en las normas en cuestión. Esto no es óbice para que, tal como las mismas disposiciones lo autorizan, sea posible ordenar la suspensión del proceso durante la diligencia de remate.
En cualquier caso, aun cuando se presente esta última circunstancia, el Estatuto Tributario establece reglas claras que imponen la pronta reanudación de los términos, lo que garantiza la rápida culminación del proceso de 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. recaudo y, de modo no menos importante, la efectiva realización del principio de la seguridad jurídica.
(…)” De lo anterior, se concluye que la administración tiene el término de 5 años, desde la ejecutoria del fallo de responsabilidad fiscal para ejercer la acción de cobro, en los términos del artículo 91 del C. de P.A. y de lo C.A.; y el lapso de 5 años, desde que inició el cobro, para finiquitarlo de conformidad a los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario por remisión del artículo 100 del C.de P.A. y de lo C.A. No obstante, surge controversia respecto al término de prescripción de las acciones de cobro coactivo con anterioridad a la expedición de la Ley 1437 de 2011, pues si bien la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos estaba contenida en el artículo 66 del C.C.A., que establecía en el numeral 3 que perdían ejecutoria cuando al cabo de 5 años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos, acerca del término de prescripción para ejecutar el proceso coactivo con antelación a la Ley 1066 de 2006 y el C.C.A, que unificó el procedimiento de cobro coactivo, surgen dudas.
Pues bien, de conformidad con lo mencionado en líneas anteriores, de acuerdo con lo previsto en el artículo 92 de la Ley 42 de 1993 “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, prestan mérito ejecutivo los fallos de responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas.
El artículo 90 ibidem estableció que para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil. A juicio de la parte apelante, en cuanto el Código en mención no hace referencia al término de prescripción de la acción de cobro, debe remitirse al artículo 2536 del Código Civil.
La Ley 791 del 27 de diciembre de 2002 “Por medio de la cual se reducen los términos de prescripción en materia civil”, estableció en su artículo 8 modificó el artículo 2536 del Código Civil que quedó así: "El artículo 2536. La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros cinco (5).
Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término". En cuanto a la interrupción prevista en la norma precitada, el máximo órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa9, explicó que el mandamiento de pago tiene la virtud de interrumpir el término: “(…) la Sala ha entendido que el término de prescripción se interrumpe desde cuando se dicta el mandamiento de pago, si se notifica éste al ejecutado dentro de los 120 días siguientes a su expedición; en caso contrario, la interrupción del término se produce con la notificación al demandado.“ (Negrilla fuera de texto).
El artículo 5 de la Ley 1066 del 29 de junio de 2006 “por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, por otra parte, dispone que las autoridades que tienen jurisdicción coactiva «deberán seguir —en 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA;
Sentencia del 29 de septiembre de 2006, Radicación número: 11001-00-00-000-1997- 02002-01, Demandante: Departamento de Antioquia, Demandado: Lucia Margarita Garces Posada. Tema: Proceso de Jurisdicción Coactiva - Término de prescripción / Interrupción de la prescripción. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. el trámite de estas causas— el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario».
El Estatuto Tributario frente al término de prescripción de la acción de cobro estipuló: “ARTÍCULO 817. La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2.
La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas respectivas.
ARTÍCULO 818. INTERRUPCIÓN Y SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa. El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: - La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, - La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. - El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario.” De acuerdo con lo anterior, y las remisiones de los artículos 2536 del Código Civil y 817 del Estatuto Tributario, normas que regulan la prescripción de la acción de ejecutiva o de cobro, el H. Consejo de Estado ha interpretado: “(…) Ahora bien, siendo consecuentes con la tesis expuesta a lo largo del presente concepto, según la cual, el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 unificó el procedimiento, más no los aspectos de carácter sustancial que afecten el contenido o la exigibilidad del derecho, resulta claro, que, el término de prescripción aplicable a los procesos de cobro coactivo que no se sustenten en actos administrativos, ni en actos de origen tributario, es el previsto en el Código Civil.
En consecuencia, a partir de la Ley 789 de 2002, el término de prescripción aplicable en esos casos es de cinco años (5) años y la modificación que esta Ley introdujo, se regula por lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, que al respecto prevé: “Artículo. 41.- La prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado aun al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del prescribiente; pero eligiéndose la última, la prescripción no empezará a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado a regir.” De conformidad con lo anterior, la tesis del Consejo de Estado se estableció en que el cobro coactivo de las obligaciones contenidas en actos administrativos que prestan mérito ejecutivo depende de si han perdido la fuerza ejecutoria o aún la conservan.
Y que la figura de la prescripción extintiva prevista en artículo 2536 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. del Código Civil, modificado por el artículo 8º de la Ley 791 de 2002, es aplicable en los casos en que la obligación de cobrar no tiene como fuente un acto administrativo.
Caso en concreto. En el caso sometido a consideración de la Sala, la entidad Seguros del Estado S.A. presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Contraloría Departamental del Tolima, pretendiendo la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenidos en: i. Auto del 15 de mayo de 2017 proferido por la Contraloría Departamental del Tolima, mediante el cual ordenó seguir adelante la ejecución dentro del procedimiento de cobro coactivo No. A-016/2004, y ii.
Auto del 21 de junio de 2017 proferido por la demandada, mediante el cual se resuelve el recurso interpuesto con el auto anterior. A título de restablecimiento del derecho pretende que se ordene el levantamiento de las medidas cautelares practicadas dentro del procedimiento de cobro coactivo No. A-016/2004 adelantado por la demandada contra Eddy Zarate Cortázar y otros y que se condene a la demandada a reintegrar, debidamente indexada, junto al pago de los intereses, sobre la suma de $232.800.450 o aquella que en definitiva se ejecute en virtud de los autos de 15 de mayo y 22 de junio de 2017.
Lo anterior al considerar que la acción de cobro se encuentra prescrita. El Juez Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, accedió a las pretensiones de la demanda, fundamentando que la obligación se hizo exigible a partir de la decisión de fecha 11 de diciembre de 2003, la cual fue notificada el día 17 de diciembre siguiente, por medio de la cual se resolvió un recurso de apelación en contra del fallo de responsabilidad fiscal No. 049 de 12 de diciembre de 2002.
Seguidamente, el término de prescripción dentro del proceso de cobro coactivo y en atención a lo establecido en el artículo 818 del Estatuto Tributario, se interrumpe, entre otros, con la notificación del mandamiento de pago, que se realizó el día 17 de marzo de 2004, pero al momento de proferirse el auto de fecha 8 de mayo de 2017, que ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso luego de su suspensión, ya había vencido el término de los cinco años establecido en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando se revoque la decisión y se nieguen las pretensiones de la demanda. En síntesis, determinó que el juez desconoció los lineamientos planteados por la entidad en observancia al concepto jurídico No. 10 del 14 de julio de 2016, la Ley 42 de 1993 y el Decreto 624 de 1989.
Hechos Probados Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente y que sea relevante para la resolución del recurso impetrado, aclarando que no fue tachada de falsa por ninguna de las partes, encontrando probado lo siguiente: • Mediante fallo de responsabilidad Fiscal No. 049 del 12 de diciembre de 2002, la Contraloría Departamental Tolima elevó a faltante de fondos públicos la suma de $62.988.492, como daño patrimonial a la Beneficencia del Tolima, bajo la responsabilidad fiscal solidaria de los señores Samuel Trujillo Aristizábal, Joaquín Elías Cifuentes Blanco, Eddy Zarate Cortázar y Jadidme Flórez Castro, y como terceros civilmente responsables a las compañías 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. aseguradoras La Previsora S.A., y Seguros del Estado (fls. 10 a 28, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • La anterior decisión fue recurrida por lo que fue modificada, y el daño patrimonial ocasionado a la Beneficencia del Tolima, se endilgó a Eddy Zarate Cortázar y Jadidme Flórez Castro, desvinculándose al señor Joaquín Elías Cifuentes Blanco.
La providencia fue notificada el 17 de diciembre de 2003 al apoderado del apoderado de la entidad Seguros del Estado S.A. (fls. 29 a 32, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • El 9 de marzo de 2004 la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Departamental del Tolima, emitió mandamiento ejecutivo de pago para cobro por jurisdicción coactiva el fallo No. 049 del 12 de diciembre de 2002, en contra de Seguros del Estado, como tercero civilmente responsable (fls. 34 a 35, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital).
El cual fue notificado el 17 de marzo de 2004. (fl. 226, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035- 20180150, expediente digital). • A través de memorial del 31 de marzo de 2004 la apoderada de la entidad Seguros del Estado, formuló excepciones de mérito contra el mandamiento de pago emitido dentro del proceso No. 016/2004, entre ellas la prescripción (fls. 39 a 46, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035- 20180150, expediente digital). • La Contraloría Departamental del Tolima con escrito del 8 de julio de 2004, resolvió desfavorablemente las excepciones impetradas por Seguros del Estado, y ordenó seguir adelante con el trámite (fls. 51 a 57, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • Con Oficio del 14 de septiembre de 2004 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, comunicó al Contralor Departamental el fallo de tutela del 13 de septiembre de 2004, mediante el cual, ordenó la suspensión de las actuaciones administrativas dentro del proceso de acción coactiva, mientras la Jurisdicción Administrativa se pronuncia de fondo sobre acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que adelantaría el señor Eddy Zarate Cortázar contra la Contraloría Departamental (fls. 58 a 59, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • La Contraloría Departamental acató el fallo, y el 15 de septiembre de 2004 ordenó la suspensión del proceso coactivo No. A-016/2004 (fls. 63 a 64, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • Mediante Auto del 20 de junio de 2012 la Contraloría Departamental del Tolima, dentro del proceso A-016-2004 levantó la medida de suspensión de diligencias, adelantadas dentro del proceso de cobro coactivo que había sido ordenada en el fallo de tutela anterior, por cuanto la acción de nulidad y restablecimiento fue desatada por el Consejo de Estado y reasumió las diligencias consignadas en el proceso coactivo No. a-016-2014 (fls. 60 a 62, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. • A través de petición del 27 de abril de 2017 el apoderado del señor Eddy Zarate Cortázar, solicitó a la Contraloría Departamental, el desistimiento tácito del proceso coactivo, al transcurrir once años sin emitir sentencia. (fls. 65 a 66, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital).
El 15 de mayo de 2017, la Contraloría negó la solicitud de desistimiento tácito y notificó la decision por estado el 18 de mayo de 2017. (fls. 67 a 69, 74, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035- 20180150, expediente digital). • Mediante Auto del 8 de mayo de 2017 la Contraloría Departamental, ordenó seguir adelante con la ejecución de una obligación dentro del proceso de cobro coactivo No. A016/2004, además de ordenar la práctica de liquidación de crédito, las costas del proceso y la práctica de medidas cautelares y el remate de bienes secuestrados (fls. 70 a 72, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital).
El auto fue notificado por estado el 15 de mayo de 2017 (fl. 73, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • Con Auto del 7 de junio de 2017, se ordenó el embargo de los saldos de la cuenta corriente de propiedad de Seguros del Estado S.A. por la suma de $232.800.450 (fl. 75, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035- 20180150, expediente digital).
El auto fue notificado por estado el 14 de junio de 2017. (fl. 76 documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035- 20180150, expediente digital). La entidad bancaria Bancolombia registró la medida de embargo y retención de dineros de la cuenta de ahorros de Seguros del Estado S.A. (fl. 78, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • La aseguradora Seguros del Estado S.A., interpuso recurso de reposición contra el auto que ordenó seguir adelante con la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo No. A-016-2004 (fls. 79 a 83, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital).
El recurso fue desatado de forma desfavorable por la demanda con Auto del 21 de junio de 2017, el cual se notificó el 28 de junio de 2017 (fls. 84 a 91, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • El 10 de julio de 2017 la Contraloría Departamental, efectuó liquidación del crédito y costas dentro del proceso de cobro coactivo No. A016/2004, correspondiéndole a la entidad Seguros del Estado S.A. la suma de $128.175.250 (fls. 92 a 94, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital). • La apoderada de Seguros del Estado, solicitó a la Contraloría Departamental, se cancelara el crédito adeudado y se efectuara la devolución de los remanentes (fls. 97 a 98, documento 001.CUADERNO PRINCIPAL TOMO I 00035-20180150, expediente digital).
Ahora bien, de conformidad al marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, para la resolución del recurso de apelación impetrado por la Contraloría Departamental del Tolima, deberá determinarse si el proceso de cobro coactivo adelantado bajo el radicado No. A-016/2004 para el cobro de las sumas determinadas en fallo de responsabilidad fiscal No. 049 del 12 de diciembre de 2002, se encuentra afectado por el fenómeno de la prescripción. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima.
Antes de ello, es dable mencionar, que los argumentos expuestos por el apelante, acerca de la inaplicación del término de prescripción establecido en los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario por remisión de la Ley 1066 de 2006, por cuanto esta última no se encontraba vigente para la época en que se notificó el mandamiento de pago y por lo tanto el término de prescripción es el consignado en la Ley 42 de 1993 que hace remisión al Código de Procedimiento Civil, y ante su ausencia, aplica el previsto en el artículo 2536 del Código Civil (modificado por la Ley 791 de 2002) pero para ejercer la acción de cobro y no como el tiempo que debe durar el proceso, no corresponden a los incluidos en la contestación de la demanda, por lo tanto, el debate judicial en primera instancia, no fue el transito legislativo o entre una y otra norma cual era aplicable, sino que correspondió a “si, la entidad demandante tiene derecho a que la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL TOLIMA le devuelva, debidamente indexada, la suma de $232.800.450, debido a la operancia de la prescripción de la acción de cobro, prevista en el artículo 817 del Estatuto Tributario, al interior del proceso No. A-016/2004, en el cual fungió como tercero civilmente responsable o si por el contrario, los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a legalidad”, es decir, ya se había dado por hecho la aplicación del artículo 817 del Estatuto Tributario en el presente caso, pues la juez lo fijó así, de acuerdo a la contestación de la demanda, que en nada presentó inconformidad respecto a la norma aplicable para el término de prescripción, sino únicamente acerca de la interpretación del artículo ibidem.
Dejando claro lo anterior, en aras de brindar garantías procesales a la parte apelante, se dará resolución a los cargos endilgados a la sentencia de primera instancia. Al respecto, se adelanta que se denegarán las pretensiones y se confirmará la sentencia de primera instancia, por los motivos que se expresan a continuación. En primer lugar, observa la Sala, que desde la expedición del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002, en sus artículos 817 y 818, se estableció que la prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales, es de 5 años contados a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión, que esta se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, y que desde el día siguiente a ello empezará correr de nuevo, aun con ello, tiene razón la entidad demandada, al señalar que fue hasta la Ley 1066 del 29 de junio de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, fecha posterior a la notificación del mandamiento de pago, que en el caso particular, se notificó el 16 de marzo de 2004, que en su artículo 5, unificó el procedimiento de cobro coactivo para entidades públicas que tengan que recaudar rentas o caudales públicos, para lo cual expresó que deben acudir al procedimiento contenido en el Estatuto Tributario.
Por lo tanto, en el presente caso, en aplicación a la Ley 43 de 1993, que en su artículo 90, determinó que para cobrar los créditos fiscales que nacen de los alcances líquidos contenidos en los títulos ejecutivos a que se refiere la presente Ley, se seguirá el proceso de jurisdicción coactiva señalado en el Código de Procedimiento Civil, y que este último no establece el término de prescripción de la acción, debe acudirse a lo consignado en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por la Ley 791 de 2002 que establece: “ARTÍCULO 2536. <PRESCRIPCIÓN DE LA ACCION EJECUTIVA Y ORDINARIA>. <Artículo modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. en ordinaria durará solamente otros cinco (5).
Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el respectivo término.” No obstante, no comparte la Sala la interpretación dada por el apoderado de la Contraloría Departamental del Tolima, frente a que el término de prescripción en mención se refiere al lapso de tiempo que contaba la entidad desde la ejecutoria del fallo de responsabilidad fiscal para ejercer la acción de cobro, pues para ello, el C.C.A., vigente para la época de los hechos, ya establecía en su artículo 66 la pérdida de fuerza de ejecutoria de los actos administrativos que deberían ser ejecutados al cabo de 5 años de estar en firmes, figura a la que hace referencia el apelante, en ese sentido, la norma en cuestión hace alusión es a la acción ejecutiva y el término para adelantarla10.
De conformidad con lo expuesto en acápites anteriores, respecto al artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, y la interpretación del H. Consejo de Estado, de que la acción ejecutiva se entiende interrumpida con la notificación del mandamiento de pago, a juicio de este Tribunal, sería inocuo que la norma estableciera que una vez interrumpida la prescripción, el término se contara nuevamente, pues si a consideración de la parte demandada no se refiere a la duración de la acción ejecutiva sino al tiempo que tiene la administración del fallo de responsabilidad fiscal para iniciar la acción de cobro, ¿cuál es el fin del reinicio del término de prescripción?, si no es más que darle una finalidad y no hacer imprescriptible la acción. Por lo tanto, la figura de la prescripción de la acción ejecutiva, es distinta a la de la pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 66 del drogado C.C.A. a la que se refiere el extremo procesal pasivo, pues es claro que tenía el término de 5 años desde la firmeza del fallo para iniciar la acción, pero una vez notificado el mandamiento de pago, la prescripción se interrumpe y se reinicia el término para que la administración pueda darle fin a la situación jurídica del demandante y no mantenga en vilo los derechos u obligaciones del implicado.
Aunado a ello, la facultad de la administración para hacer efectivo el pago de la obligación fiscal está limitada en el tiempo y no puede ir en contra del objeto mismo de la prescripción, que no es otro que castigar la inactividad de la administración por el transcurso del tiempo previsto para la ocurrencia del fenómeno jurídico, lo que encuentra también su fundamento en la aplicación de los principios de eficacia y celeridad propios de la función administrativa, señalados en los artículos 209 de la Constitución Política y 3 del derogado Código Contencioso Administrativo, toda vez que sobre la base de la inactividad de la Administración no se puede hacer uso de un término más extenso en perjuicio del particular.
Teniendo en cuenta lo anterior, como en el presente caso, el mandamiento de pago 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS; Sentencia del 28 de febrero de 2013, Radicación número: 25000-23- 27-000-2008-00163-01(17935), Demandante: Reyes Armando Rodríguez Palma, Demandado: Dirección De Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, Tema: Interrupción y suspensión del término de prescripción – En la interrupción el término corre de nuevo desde el día siguiente, mientras que en la suspensión el término se reanuda y se contabiliza el tiempo que falte.
“(…) Detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la administración como para los contribuyentes. Para la administración porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro coactivo.
Y para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo. (…) En este orden de ideas, la Sala descarta la eventual existencia de una laguna normativa que pudiera autorizar la duración indefinida de los procesos de cobro coactivo que sustancia la Contraloría.” 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. fue notificado a la compañía Seguros del Estado S.A., el 17 de marzo de 2004, el término de prescripción de la acción ejecutiva de 5 años, empezó a correr el 18 de marzo de 2004, no obstante, como mediante auto del 15 de septiembre de 2004 la Contraloría Departamental del Tolima suspendió el proceso coactivo, un día antes de ello, alcanzaron a transcurrir 5 meses y 27 días.
Luego, desde el auto del 20 de junio de 2012, revocó la medida de suspensión del proceso, el término se reanudó, y en sumatoria de los 5 meses y 27 días que ya habían transcurrido, el lapso de 5 años se cumplió el 17 de octubre de 2015, sin embargo, fue hasta el 8 de mayo de 2017, cuando la Contraloría Departamental se pronunció y ordenó seguir adelante con la ejecución de la obligación. Por lo tanto, la acción coactiva ya está prescrita.
Es de anotar, que la orden del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué fue la de suspender el proceso coactivo, por lo tanto, cuando se reanuda la actuación no se reinicia el término de prescripción sino que se contabiliza el tiempo que falte11. Por otro lado, en consideración a lo expuesto en el marco jurisprudencial, el máximo órgano de cierre de la Jurisdicción interpretó que el cobro coactivo de las obligaciones contenidas en actos administrativos que prestan mérito ejecutivo, depende de si han perdido la fuerza ejecutoria o aún la conservan.
Y que la figura de la prescripción extintiva prevista en artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8º de la Ley 791 de 2002, es aplicable en los casos en que la obligación de cobrar no tiene como fuente un acto administrativo. En ese sentido, aun si el artículo 2536 del Código Civil no fuera aplicable al asunto por tratarse de un acto administrativo contenido en un fallo de responsabilidad fiscal, lo establecido en el Estatuto Tributario frente al fenómeno de la prescripción de la acción de cobro, artículos 817 y 818, opera de la misma manera, pues la finalidad de la norma fue poner un límite de tiempo para que la administración lleve a cabo la acción de cobro, sin que pueda de ninguna forma justificarse que el proceso coactivo demore más de 7 años.
Finalmente, frente al desconocimiento del concepto No. 10 del 14 de julio de 2016 emitido por la por la Dirección Técnica Jurídica de la Contraloría Departamental del Tolima por la juez, considera la Sala que no es vinculante para esta Jurisdicción, teniendo en cuenta que no es un acto administrativo con efectos jurídicos, sino una simple manifestación u opinión de la administración, de conformidad con el artículo 28 del C. de P.A. y de lo C.A. Recordemos que son las normas expedidas por el Congreso de la República, así como la jurisprudencia de las Altas Cortes, bien sea del Consejo de Estado o la Corte Constitucional, los fundamentos que deben tenerse en cuenta y aplicarse por los jueces y magistrados de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para emitir pronunciamientos de fondo y resolver los litigios elevados ante las autoridades judiciales.
Con base en los anteriores argumentos, la sentencia recurrida será confirmada. Costas. Resuelto el recurso de apelación y negando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. Ahora bien, el C.G. del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una 11 Ibidem. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima. controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
Por lo demás, de acuerdo con el artículo 366 del C. G. del P., “… 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado”.
Por su parte, el Acuerdo No. PSAA16-10554 agosto 5 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala lo siguiente: “1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V En primera instancia. a. Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. c. Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” Teniendo en cuenta lo anterior, a la parte demandada se le resolvió de manera favorable el recurso de apelación instaurado, revocándose la sentencia de primera instancia, por lo que se encuentran acreditados los elementos contenidos en el artículo 361 y 365 del C.G. del P. No obstante, esta Sala se abstendrá de condenar en costas y fijar agencias en derecho, atendiendo a que no hubo ninguna actuación procesal de las partes en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de fecha 18 de diciembre de 2020, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, dentro del proceso promovido por Seguros del Estado S.A., contra la Contraloría Departamental del Tolima, que accedió a las súplicas de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y fijar agencias en derecho de la segunda instancia.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-004-2018-00035-01 De: Seguros del Estado S.A. Contra: Contraloría Departamental del Tolima.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previa las respectivas anotaciones en el sistema informático Samai. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sala de la fecha de la providencia.
NOTIFÍQUESE12 Y CÚMPLASE, ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO Magistrado Magistrado JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: Actuaciones en Pandemia. En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la presente anualidad, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos. 12 Se presumirá que el destinatario ha recibido la comunicación cuando el iniciador acuse recibo.
En este caso se dejará constancia de ello en el expediente y adjuntará una impresión del mensaje de datos y del respectivo acuse de recibo certificado por el servidor de la Secretaría Judicial. Para los efectos, téngase en cuenta la siguiente decisión de la Corte Suprema de Justicia, FRANCISCO TERNERA BARRIOS, Magistrado Ponente, Sentencia STC4204-2023, Radicación n°. 11001-02-03-000- 2023-01010-00, (Aprobado en sesión del 3 de mayo de 2023.
En el mismo sentido, Sentencia C-420-2020 de la Corte Constitucional, y de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, CSJ STC7684-2021, reiterada en CSJ STC913-2022, CSJ STC16733-2022, CSJ STC715-2023. En el Consejo de Estado, i. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; Auto interlocutorio del 1°. de junio de 2023, Magistrado ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Radicación: 25000- 23-41-003-2020-00465-01, ii.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercer, Subsección "A"; Auto del 21 de febrero de 2023; C.P. JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, Radicado 47001-23-33-000-2022- 00095-01 (69.471), iii. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B", M.P. FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ; Sentencia del 29 de marzo de 2023, Radicación: 11001-03-15-000- 2023-01252-00, Demandante: Nohemí Forero Galvis, Demandado: Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Medio de Control: Acción de Tutela, Asunto: Acción de Tutela contra providencia judicial.
Los memoriales enviados a un buzón electrónico diferente a aquel destinado para su recepción y que ha sido debida y previamente informado a las partes, deben tenerse por no presentados. El uso obligatorio y correcto de las tecnologías