Ibagué, trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional I. ASUNTO A DECIDIR Cumplidas las etapas procesales señaladas en la norma, procede esta Sala de Decisión a emitir sentencia de primer grado dentro de la presente acción de cumplimiento, instaurado por el señor José Ricardo Arteta González contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997. 1.
Pretensiones1. La parte actora demanda el cumplimiento de las normas y actos administrativos, así: “(…) se declare que el Ministerio de Educación Nacional debe dar cumplimiento del reconocimiento de la convalidación del título de la Maestría en Educación Especial e Inclusión, otorgado por la Universidad de Montrer – México, a (…) JOSÉ RICARDO ARTETA GONZALEZ, de conformidad con lo consagrado en la ley 596 de 2000 y del decreto 1468 de 2002, en congruencia con la sentencia C-202 de 2001, el cual no requiere ningún tipo de condicionamiento más allá del título debidamente otorgado por la Universidad de Montrer, Universidad esta que está reconocida por parte del Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, según certificado estatal de la secretaria de educación del estado de Michoacan – México”. 2.
Fundamentos fácticos de la demanda2. 2.1. Que el señor RICARDO ARTETA GONZALEZ, cursó y aprobó la Maestría en educación, ofrecida por la Universidad Montrer - México, el cual, el título fue otorgado el día 9 de julio de 2021, por lo que solicitó convalidación del título ante el Ministerio de Educación Nacional bajo radicado 2021-EE-380786. 2.2.
Que mediante Resolución 002395 del 1 de marzo de 2023 el Ministerio de Educación Nacional, negó la solicitud de convalidación del título de Maestría en Educación, otorgado por la Universidad de Montrer. Decisión que fuera confirmada, con ocasión de los recursos de reposición (Res. 013304 del 11 de julio de 2022) y en subsidio apelación interpuesto bajo 2022-ER-136115 del día 15 de marzo de 2022 y resuelto, a través de la Resolución Nro. 005675 del 11 de abril de 2023. 2.3.
Dando cumplimiento a lo establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, fue radicada ante la entidad accionada el 4 de octubre de 2023, con el fin de constituir en 1 EXPEDIENTE SAMAI, Archivo 4, fls. 13. 2 EXPEDIENTE SAMAI, Archivo 4, fls. 1 a 12. Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional renuencia, solicitud “de cumplimiento A LA CONVALIDACIÓN DE LA MAESTRÍA EN EDUCACIÓN, de conformidad con lo consagrado en la Ley 596 de 2000, en concordancia con el Decreto 1468 de 2002, y obedeciendo igualmente, al precedente jurisprudencial de nuestra Honorable Corte Constitucional, la sentencia C-202 de 2001, del “Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.” Normatividad que a la fecha se encuentra vigente. 2.4.
El Ministerio de Educación Nacional dio respuesta a la solicitud de cumplimiento normativo y jurisprudencial elevada por el actor en el que señaló, entre otras, la obligación de evaluar los títulos que fueron obtenidos en el exterior y se someten al procedimiento de convalidación, independientemente de la existencia de estos convenios internacionales, por lo que negó su solicitud.
II. TRÁMITE PROCESAL La anterior demanda fue asignada por parte de la Oficina Judicial – Reparto a este despacho el día 8 de noviembre de 2023, conforme consta en acta individual de reparto3, posteriormente a través de auto calendado 09 de noviembre de los corrientes se admitió la demanda. De conformidad con la constancia secretarial visible en el índice 12 del expediente SAMAI, se advierte que, la Nación – Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda oportunamente. 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que los hechos 1, 6 a 12, 13, 14, 15 no son ciertos y 2, 3, 4, 5, son parcialmente ciertos, por lo que solicita denegar las pretensiones de la acción de la referencia, al considerar que no ha incumplido con la Ley 596 de 2000 y el Decreto 1468 de 2002, por cuanto fue observadora en todo momento de las normas enunciadas, pues de los documentos aportados para el trámite de Convalidación del título señalado, se adelantó el análisis legal y académico de todos los documentos aportados, garantizando al ciudadano el debido proceso, encontrando que, los requisitos académicos para la Convalidación de los títulos, tanto en México como en Colombia, deben tener similitudes y la Universidad Montrer, México, no se encuentra en las listas publicadas por Federación De Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior, A.C.-Fimpes, como se evidencia en la página: https://www.fimpes.org.mx/index.php/instituciones/instituciones.
Señala que, la solicitud no impone la obligación de generar el título de Convalidación, porque, la Ley 596 de 2000 no estipula un mandato imperativo de que todos los títulos universitarios otorgados en las Universidades de México deban ser convalidados en Colombia ni tampoco expresamente el título de educación especial e inclusión que le fuere otorgado al señor José Ricardo Arteta González y, por lo tanto, no existe renuencia de parte.
Advierte que la decisión tomada frente a la convalidación se tomó con fundamento en el concepto académico emitido por la Sala de Conaces el 27 de enero de 2022, al encontrar que, el programa sometido a convalidación no guarda relación con la oferta de programas de maestría en educación de investigación ofrecidos por universidades de nuestro país, no se encontró información significativamente diferente a la allegada y estudiada para realizar la evaluación académica a partir de la cual se emitió el concepto previo.
Aunado al hecho de que, la Universidad Montrer, México, no se encuentra en las listas publicadas por la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior, A.C.-FIMPES. 3 EXPEDIENTE SAMAI, archivo 2. Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Frente al “Acuerdo para el reconocimiento mutuo de acreditaciones de programas de educación superior entre la Secretaría de Educación Pública de los Estados Unidos Mexicanos y el Ministerio de Educación Nacional de la República de Colombia”, señala que si bien fue creado para intensificar las actividades de colaboración en el área de la educación entre ambos países, el mismo señala que “las partes privilegiarán los trámites y gestiones de reconocimiento de validez de certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior, en los casos en que dichos estudios y los títulos y grados académicos hubieran sido obtenidos en relación con programas educativos que cuenten con las acreditaciones respectivas o registros calificados en los términos de lo dispuesto en el Artículo I que antecede.
Para tal efecto se confrontará la fecha de expedición del título y la vigencia del programa acreditado, con el objeto de determinar si los estudios realizados se hicieron en el marco de la acreditación (…)”. En todo caso, señala que, si bien la citada Ley 596 de 2000 fue objeto de control constitucional, allí se estipula que la convalidación de títulos está supeditada a los requisitos de legislación interna de cada país. Analizando la sentencia C-050 de 1997 a la luz del pronunciamiento hecho a la solicitud de convalidación realizada por el demandante, advirtió que la Corte Constitucional estableció la obligación de evaluar los títulos que fueron obtenidos en el exterior y se someten al procedimiento de convalidación, independientemente de la existencia de un acuerdo de reconocimiento reciproco entre el país de origen del título y Colombia: “Para la Corte, de cara a la necesidad de garantizar la idoneidad de los profesionales titulados en el extranjero, y frente al respeto que se debe a lo dispuesto por el artículo 13 (derecho a la igualdad) de la Constitución, la diferencia anotada es irrelevante, porque, como lo señala el Ministerio Público, la sola existencia de convenios culturales no es aval suficiente “de la igualdad de títulos y, por consiguiente, de la idoneidad de quienes los obtuvieron, pues es necesario que se verifique en cada caso concreto las materias y el tiempo requerido para su otorgamiento” Advierte que, no debe confundirse acreditación con legalidad o con permiso de funcionamiento (RVOE), pues pese a que, la Universidad Montrer, México, sí es una institución de educación superior que cuenta con permiso de legalidad para operar u ofrecer programas de posgrados, no se evidenció que el programa o la institución contará con reconocimiento de alta calidad por parte de la autoridad educativa competente en México.
Aclara que, de conformidad con el artículo 13 de la Resolución 10687 de 2019 -de acreditación-, los reconocimientos de alta calidad que se conceden a las Instituciones de Educación Superior en los Estados Unidos Mexicanos dependen de la autoridad educativa competente o de organismos privados que gozan de reconocimiento de aquella. Las instituciones de educación superior, así como los programas acreditados se encuentran enlistados en una base de datos, la cual una vez consultada, manifiesta el apoderado judicial de la entidad demandada, no se encuentra la acreditación requerida, por lo que el trámite de convalidación del demandante no debía sustituirse por ese criterio.
Después de citar la norma que regula las competencias de la CONACES, concluye que la evaluación académica surtida dentro del sub lite se realizó con observancia de los documentos radicados en el trámite de convalidación de la referencia y se soportó en el criterio de expertos que poseen la autoridad académica requerida para determinar si dentro de un programa académico se desarrollaron las competencias necesarias para obtener la convalidación del título (considerando todos los aspectos como duración, formación previa cuando sea requisito, contenidos curriculares, metodología, orientación de las asignaturas, prácticas y procedimientos desarrollados, entre otros), y así poder establecer si la persona desarrolló las competencias necesarias para obtener la convalidación del título.
Analizado el artículo 2.5.3.2.4.1. del Decreto 1330 de 2019 (Crédito académico), expresa que, que dentro del análisis de la documentación aportada por el demandante no fue posible evidenciar una estructura curricular coherente, así como una formación propia del área de la investigación y una carga horaria y un porcentaje considerado del plan de estudios destinado a la investigación, lo cual no permite equiparar el programa Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional cursado con los programas de maestría similares ofertados en el país, que permiten la formación de investigadores en un área específica de las ciencias o de las tecnologías.
En cuanto al trabajo de investigación y competencias investigativas, una vez citó el artículo 12 de la Ley 30 de 1992, concluyó que el análisis realizado por la CONACES permitió evidenciar que los programas de maestría tienen como finalidad la integralidad curricular en la competencia de investigadores, lo que significa que la formación que reciben los estudiantes en este nivel educativo los debe habilitar para conocer y aplicar los diferentes enfoques metodológicos de la investigación lo que obliga a las universidades a disponer un porcentaje importante del plan de estudios a la ampliación y desarrollo de conocimientos para la solución de problemas disciplinarios o profesionales, y dotar al maestrando de instrumentos de investigación que lo conlleven a profundizar conceptualmente en un área del conocimiento.
Situación que no ocurrió en el caso sub judice, pues como se evidenció, el programa presenta una ausencia de competencias investigativas y una duración propia del nivel educativo de magíster, lo cual no permiten establecer una similitud acorde con las maestrías ofertadas en Colombia. Advierte que la CONACES no realiza una valoración del programa frente a uno particular del país, lo que realiza es un análisis, estudio y evaluación frente al promedio o generalidad de los programas del mismo nivel y área con la finalidad de determinar si las competencias conseguidas se adecúan a lo ofertado por las instituciones de educación superior del país. Bajo las anteriores premisas aduce que, no evidencia la falsa motivación de los actos administrativos proferidos en el caso del señor José Ricardo Arteta González, teniendo en cuenta que el expediente fue analizado y evaluado en vigencia de una norma – Resolución 10687 de 2019- que, en primer lugar, establece la evaluación académica como única forma cuando el caso se encuentre dentro de los denominados títulos propios y, en segundo lugar, porque la decisión se tomó con fundamento en la documentación aportada por el demandante y a la luz del análisis del programa cursado frente a la organización curricular ofertada en programas similares en Colombia.
Como medios exceptivos, formuló: i). La Ley 596 de 2000 y el Decreto 1468 de 2002, no contienen ninguna obligación expresa de convalidación de los títulos otorgados por la Universidad de Montrer de los Estados Unidos Mexicanos, sin los requisitos internos del estado colombiano y (ii) El medio de control de la acción de cumplimiento, no es el mecanismo por el cual, se puedan controvertir los actos administrativos y ordenar la convalidación del título del accionante al considerar que la acción procedente para ello es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con el artículo 3° de la Ley 393 de 1997, esta Corporación es competente para asumir el conocimiento de la demanda objeto de controversia y por ende, de resolver la misma, según lo dispuesto en los artículos 125 y numeral 14 del artículo 152 del C. de P.A. y de lo C.A. modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 que establece la competencia del Tribunal para conocer el presente medio de control, comoquiera que la acción va dirigida contra autoridades del orden nacional y el demandante tiene su domicilio en esta capital. 2.
Problema Jurídico. La controversia a resolver se centra en la verificación de los siguientes aspectos fundamentales a saber: Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - Determinar si resulta procedente la presente acción de cumplimiento, en caso de ser viable, deberá establecerse, si hay lugar a ordenar a la autoridad accionada, el cumplimiento de la normatividad invocada por la actora, y, en consecuencia, se convalide el título de maestro en educación, otorgado el 9 de julio de 2021, por la institución de educación superior Universidad Montrer, México. 3.
Acápite probatorio. 3.1. Acuerdo de reconocimiento de validez oficial de estudios Nro. MAES140202 del 21 de febrero de 2014 al plan y programas de estudio de la Maestría en Educación, presentada por la Sociedad Civil denominada “Instituto Montrer, S.C.” expedido por el Secretario de Educación del Gobierno del Estado de Michoacán de Ocampo, México4. 3.2.
Apostille acta de grado pregrado licenciatura en educación física, deportes y recreación expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia5. 3.3. Apostille certificado de calificaciones pregrado licenciatura en educación física, deportes y recreación expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia6. 3.4.
Apostille diploma de grado pregrado licenciatura en educación física, deportes y recreación expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia7. 3.5. Certificación expedida por la Secretaria General del Ministerio de Educación Nacional en la que da fe de que la licenciatura de Educación Física, Deportes y Recreación de la Universidad del Tolima para todos los efectos legales y académicos en el exterior que la Institución de Educación Superior que expide el presente documento está debidamente reconocida y su programa académico fue autorizado por el Gobierno Nacional8. 3.6.
Acta de grado Nro. 44500 del 11 de agosto de 2020 que acredita como licenciado en Educación Física, Deporte y Recreación al señor Arteta González José Ricardo de la Universidad del Tolima9. 3.7. Diploma otorgado por la Universidad del Tolima al señor José Ricardo Arteta González en licenciatura en educación física, deporte y recreación10. 3.8.
Certificado académico: titulo, promedio y de materias Nro. 1477 del señor José Ricardo Arteta González expedido por el Director de la Oficina de Admisiones, Registro y Control Académico de la Universidad del Tolima11. 3.9. Política de tratamiento de datos del “Instituto Montrer, S.C.”12 3.10. Contrato civil y privado de prestación de servicios profesionales educativos que celebran entre instituto Montrer, s.c. y/o universidad Montrer y la(s) personas que se indican en la presente carátula: JOSE RICARDO 4 Indice 4, fls. 21 a 26 expediente digital SAMAI. 5 Indice 4, fl. 127 expediente digital SAMAI. 6 Indice 4, fl. 163 expediente digital SAMAI. 7 Indice 4, fls. 169 expediente digital SAMAI. 8 Indice 4, fl. 128, 164 expediente digital SAMAI. 9 Indice 4, fl. 157 expediente digital SAMAI. 10 Índice 4, fls. 171 a 168 expediente digital SAMAI. 11 Índice 4, fls. 230 a 233 expediente digital SAMAI. 12 Indice 4, fl. 158 a 160 expediente digital SAMAI.
Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional ARTEAGA GONZALEZ (en calidad de contratante de la denominada en dicho contrato como Universidad)13. 3.11. Solicitud de admisión al programa de estudios superiores en Educación en la modalidad de Maestría para el ciclo escolar 2019 – 202014. 3.12.
Reglamento general del alumno de la Universidad Montrer el señor José Ricardo Arteta González en el ciclo escolar 2019-2020 modalidad en línea y el programa Educación15. 3.13. Resolución Nro. 010687 del 9 de octubre de 2019 “Por medio del cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 20797 de 2017”16. 3.14.
Resolución Nro. 002395 del 01 MAR 2022 por medio de la cual, el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional de Colombia, niega la convalidación del título de maestro en educación, otorgado el 9 de julio de 2021, por la institución de educación superior Universidad Montrer, México, a José Ricardo Arteta González, ciudadano colombiano, identificado con cédula de ciudadanía No. 582319617. 3.15.
Concepto técnico Nro. 2021-EE-380786 del 19 de abril de 2022 por medio del cual La Sala de Evaluación de Educación de la CONACES del MEN recomienda al Ministerio de Educación Nacional, no reponer la Resolución 002395 del 1 de marzo 2022 y, en consecuencia, no convalidar el título de Maestro en Educación, otorgado 9 de julio de 202118. 3.16.
Resolución Nro. 013304 del 1 JUL 2022 por medio de la cual el Subdirector de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior confirma la Resolución 2395 del 1 de marzo de 2022, con ocasión al recurso de reposición interpuesto contra de la Resolución 2395 del 1 de marzo de 202219. 3.17. Expediente administrativo llevado por el Ministerio de Educación Nacional Colombiano ante la solicitud de convalidación del título maestro en educación, otorgado el 9 de julio de 2021, por la institución de educación superior Universidad Montrer, México, mediante solicitud radicada en el Ministerio de Educación Nacional con el No. 2021-EE-38078620. 4.
Caso Concreto Procede esta Sala en primer lugar a referirse a los postulados superiores, que priman en el presente asunto y que servirán de sustento a la decisión que en derecho habrá de proferirse. 4.1 Generalidades sobre la acción de cumplimiento En reiteradas oportunidades el Honorable Consejo de Estado ha señalado que la finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que 13 Índice 4, fls. 165 a 168 expediente digital SAMAI. 14 Índice 4, fls. 227 a 229 expediente digital SAMAI. 15 Índice 4, fls. 172 a 202 expediente digital SAMAI. 16 Índice 4, fls. 206 a 226 expediente digital SAMAI. 17 Índice 4, fls. 203 a 205 expediente digital SAMAI. 18 Índice 10, fls. 7 a 12 expediente digital SAMAI. 19 Índice 10, fls. 13 a 23 expediente digital SAMAI. 20 Índice 10 expediente digital SAMAI.
Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.
Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 21(Subraya fuera del texto). Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)22. b) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; c) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; es decir, que el actor pruebe la renuencia de las entidades accionadas frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).
El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse vía acción de tutela. 4.1.1 Del agotamiento del requisito de procedibilidad.
La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad accionada, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste, es decir, que para constituir renuencia es necesario y se debe precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 21 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 22 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad el Consejo de Estado, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”23..
Sobre este tema, dicha Corporación24 dispuso: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos” (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”.
No obstante, también el Consejo de Estado ha señalado que “(…) para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. Así las cosas, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.25 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 24 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
M.P. Susana Buitrago Valencia. 25 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019, reiterada Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL, sentencia 27 de octubre de 2021, Radicación número: 05001-23-33-000-2021-01573-01(ACU), Actor: Germán Espinosa Mejía, Demandado: Comisión Nacional Del Servicio Civil –CNSC–, Temas: Confirma negativa, requisitos de exigibilidad de la obligación, Referencia: acción de cumplimiento Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional En este caso la actora, mediante escrito del “4 de octubre de 2023” y después de haberse denegado mediante los actos administrativos, Resoluciones 002395 del 1 de marzo de 2023 y 005675 del 11 de abril de 2023, la aprobación de un título académico adquirido en el país de México, solicitó “se de cumplimiento a la convalidación de una maestría en educación de conformidad con lo consagrado en la Ley 596 de 2000 en concordancia con el Decreto 1468 de 2020 y el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional C- 202 de 2001 sobre el “reconocimiento mutuo de certificados de Estudios y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos” 26.
El Ministerio de Educación Nacional a través de oficio Nro. 2023-EE-261570 del 12 de octubre de 2023 respondió la petición bajo radicado Nro. 2023-ER-742700, informándole al demandante, lo siguiente: “(…) le informamos que contrario a lo mencionado por usted, el reconocimiento mutuo de títulos entre países por sí solo, no convalida el título obtenido en el exterior.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, es muy clara e indica que el objetivo de estos tratados es una herramienta de apoyo para el desarrollo internacional, así mismo señaló que los acuerdos fomentan la educación, ya que el reconocimiento de los títulos incentiva tanto a los nacionales colombianos como a extranjeros a realizar estudios en universidades acreditadas.
Lo anterior, no exime del proceso de convalidación de títulos dispuesto por las autoridades colombianas. (…) En esa misma línea, la Corte Constitucional en la Sentencia T-956 de 2011, destaca que: “El Estado colombiano tiene la facultad y el deber de inspeccionar y vigilar las profesiones y ocupaciones que impliquen un riesgo social, con el objeto de proteger a la sociedad en su conjunto.
Por este motivo, puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de esas actividades, así como controlar e investigar las instituciones y programas académicos que los confieren. Sin embargo, en la medida en que no le es posible ejercer esta vigilancia directa en el extranjero, se reserva el derecho de aceptar y reconocer los títulos otorgados por instituciones ubicadas en el exterior.
Por otro lado, la convalidación tiene por objeto establecer la equivalencia en las condiciones de los programas académicos impartidos en Colombia y en el extranjero. En la medida en que para el otorgamiento de los títulos nacionales el Estado colombiano ha fijado ciertos requisitos encaminados a garantizar la idoneidad de quienes ejercen actividades que implican riesgo social, quienes pretendan hacer valer títulos foráneos deben acreditar que las condiciones para su obtención son similares o equivalentes a las nacionales.
Es importante señalar que la convalidación de títulos no es una actividad de la administración pública discrecional sino reglada. Es importante recordar, que el Ministerio de Educación Nacional, es la única entidad autorizada, para otorgar reconocimiento a los títulos obtenidos en el exterior, tener los mismos efectos académicos y legales en Colombia que tienen los títulos otorgados por las instituciones de educación superior colombianas.
De igual forma, le recordamos nuevamente que en su caso particular, después de analizar de manera integral la documentación aportada por usted, encuentro que el programa de maestría en estudio no cumple con las condiciones mínimas en la formación investigativa para programas de este nivel de formación en el campo de la educación colombiana.
Con base a la normatividad vigente, y como es de su conocimiento, las maestrías buscan ampliar y desarrollar los conocimientos para la solución de problemas 26 Índice 4, fls. 17 a 20 expediente SAMAI. Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional disciplinarios, interdisciplinarios o profesionales y dotar a la persona de los instrumentos básicos que la habilitan como investigador en un área específica de las ciencias o de las tecnologías o que le permitan profundizar teórica y conceptualmente en un campo de la filosofía, de las humanidades y de las a artes.
Desde los cual, las maestrías nacionales, tienen un 25% (480 horas) de los créditos asociados a la formación específica investigativa independientes del número de créditos destinados a la realización del trabajo de grado. Si el trabajo de grado es incluido, los planes de estudios en promedio se aproximan al 50% de los créditos académicos, lo que en carga académica equivale a 960 horas.
Según el plan de estudios realizado por el convalidante, menos del 8 % de los créditos están orientados específicamente a la formación investigativa, la cual es reducida para garantizar el desarrollo de las competencias investigativas propias de este nivel. Adicionalmente, no evidencian cursos, acciones o requisitos de titulación que busquen certificar competencias básicas en el dominio de una lengua extranjera, tal cual es exigido en todos los programas de maestría del país. En relación con la carga de trabajo académica prevista en el programa objeto de estudio se evidencia que es reducida (1265 horas en total) para garantizar la formación requerida en este nivel, especialmente en investigación, en comparación con la carga establecida en diversos programas de maestría que se ofrecen en el país (la cual supera en promedio las 1920 horas); ésta constituye en una diferencia sustancial del programa en estudio con las maestrías en el área de educación ofrecidos en el país. Por tal razón la Sala evidencia diferencias sustanciales entre el plan de estudios realizado por el convalidante en relación con los programas nacionales de Maestría en Educación y afines, por lo cual recomienda al Ministerio de Educación Nacional no convalidar este título de posgrado.
Finalmente, es importante recordarle señor Arteta, que nuevamente contrario a lo mencionado por usted, la Universidad Montrer, carece de todo tipo de acreditación y reconocimiento de alta calidad por parte de FIMPES y CIEES, acreditadoras mexicanas. y si se refiere al RVOE, es necesario informar que el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (RVOE) corresponde al permiso o habilitación que realiza la autoridad educativa para incorporar un plan y/o programa de estudio al Sistema Educativo Nacional de ese país, esto es, una autorización para ofertar un plan o programa, como consecuencia del cumplimiento de requisitos mínimos de funcionamiento contemplados en la Ley General de Educación de México, que adicionalmente les otorgan validez legal a dichos estudios.
Y que además no implica necesariamente el cumplimiento de estándares de calidad exigidos en dicho país”27. De acuerdo con lo anterior, no hay duda de que previo a acudir en sede de cumplimiento, la parte actora solicitó que, en obedecimiento de las normas invocadas, el Ministerio de Educación Nacional convalide el título de maestría en educación otorgado por la Universidad de Montrer – México, por lo que, se agotó el requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción de la referencia. 4.1.2 De la procedencia de la acción de cumplimiento.
Del libelo demandatorio se observa que el actor eleva la solicitud de cumplimiento de las normas contenidas consagradas en la Ley 596 de 2000 y del Decreto 1468 de 2002, en congruencia con la sentencia C-202 de 2001. En vista de que el actor, en el acápite “PETICION” solicita el cumplimiento de las normas de manera generalizada sin evocar un articulado en específico, procede esta Sala a analizar su contenido.
Revisada la Ley 596 de 200028, se evidencia, que la misma consta de una (i) exposición de motivos, (ii) el articulado al que se avienen los estados parte (10 artículos) y, un (iii) acápite resolutivo “DECRETA” dentro del cual se aprueba el convenio y de conformidad con el artículo 1°. De la Ley 7ª de 1944, el país se obliga 27 Indice 4, fls. 48 a 51 expediente digital SAMAI. 28 “Por medio de la cual se aprueba el "Convenio de Reconocimiento Mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos", suscrito en la ciudad de México, el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)”, Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo a dar cumplimiento al “convenio de reconocimiento mutuo de certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior entre el gobierno de la república de Colombia y el gobierno de los estados unidos mexicanos”.
Por su parte y como quiera que, la Ley 7 del 30 de noviembre de 1944 (art.1) establece que los tratados, convenios, convenciones, acuerdos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso, no se consideran vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados por el Gobierno en su carácter de tales, mediante canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación u otra formalidad equivalente, el Ministerio de Relaciones Exteriores, previa publicación en el diario oficial y el estudio de exequibilidad de la Corte Constitucional, expidió el Decreto 1468 de 15 de julio de 2002 “por el cual se promulga el Convenio de Reconocimiento mutuo de Certificados de Estudios, Títulos y Grados Académicos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, suscrito en la ciudad de México, el siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1998)” trasliterando lo convenido por los Estados parte en la Ley 596 de 2000.
El articulado de dichas normas, estableció: “Artículo I: Las Partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior, reconocidos oficialmente por los sistemas educativos de cada Parte, por medio de sus respectivos organismos oficiales. Para el caso de la República de Colombia, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, y en el caso de los Estados Unidos Mexicanos, la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas estatales.
Artículo II: Para los efectos de este Convenio se entenderá por reconocimiento la validez oficial otorgada por cada una de las Partes a los estudios realizados en las instituciones de educación superior reconocidas en el Sistema Educativo Nacional de la Otra, acreditados por certificados de estudios, títulos o grados académicos. (…)” (énfasis por fuera de texto).
Revisado el acápite factico relacionado en el escrito de demanda, el demandante cita expresamente los artículos 1 y 2 de la mentada norma, además de la sentencia de constitucionalidad C-202 de 2001 (21 de febrero), por lo que, será, en principio, dicho articulado el objeto de la acción de la referencia. 4.2 De la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para obtener el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante29.
La razón de ser de su improcedencia, según la jurisprudencia de nuestro órgano de cierre jurisdiccional es “(…) garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, tres (3) de julio de dos mil trece (2013) Radicación número: 25001-23-41-000-2013-00450-01(ACU) Actor: ALFONSO SILVA ORDUÑA Demandado: Agencia Nacional de Mineria y sobre el particular en sentencia C-193 de 1998, la Corte Constitucional señaló: “Como es bien sabido, la finalidad de la acción de cumplimiento es buscar un mecanismo o instrumento procesal idóneo para asegurar la realización material de las leyes y actos administrativos.
De este modo se logra la vigencia y el respeto del ordenamiento jurídico, en cuanto la ejecución de las leyes y actos administrativos, permite realizar los diferentes cometidos estatales confiados a las autoridades, y proteger y hacer efectivos los derechos de las personas. Cuando se trata de asegurar el efectivo cumplimiento de la ley material, esto es, de normas generales, impersonales y abstractas, es indudable que el instrumento de protección creado por el Constituyente -la acción de cumplimiento- es el único mecanismo directo idóneo (…).
Iguales consideraciones son válidas con respecto a los actos administrativos de contenido general que por contener normas de carácter objetivo impersonal y abstracto, son equivalentes materialmente a las leyes. Por el contrario, cuando se trata de actos administrativos subjetivos, que crean situaciones jurídicas individuales, concretas y particulares, el cumplimiento efectivo del respectivo acto interesa fundamentalmente a la esfera particular de la persona y no a la que corresponde a la satisfacción de los intereses públicos y sociales.
Por ello se justifica constitucionalmente, por considerarse razonable y no afectar el contenido esencial de la norma del artículo 87 constitucional, (…)” Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional establecido como propio para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.
No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio”.
Pues bien, en el caso bajo estudio el actor pretende que el Ministerio de Educación Nacional Colombiano convalide el título de maestro en educación otorgado el 9 de julio de 2021 por la Universidad Montrer, México solicitado mediante radicado Nro. 2021- EE-380786. Como fundamento de su petición el señor José Ricardo Arteta González señaló, del análisis de la norma a la luz de la sentencia que declaró la exequibilidad que, “no condicionó ni mucho menos consagró que previo al reconocimiento mutuo de títulos y grados fuera objeto de evaluación del estado parte receptor de la solicitud de convalidación, como mal hace el Ministerio de Educación Nacional, al descontextualizar la Ley 596 de 2000, el Decreto 1468 de 2002, y la Sentencia C -202 de 2001, descendiendo en una vía de hecho y de derecho, ya que las referidas normas, no consagran presupuesto diferente al reconocimiento mutuo de los títulos y grados otorgados por los estados partes, llámese Republica de Colombia y Estados Unidos Mexicanos, donde cada parte reconocerá y concederá la validez de los títulos y grados académicos de educación superior reconocidos oficialmente por los sistemas educativos de cada parte, donde serán “acreditados por certificados de estudios, títulos o grados académicos.”, como efectivamente se dio por parte de la Universidad de Montrer, y que se encuentra debidamente probado en el proceso en referencia”.
Bajo el anterior análisis, considera el actor que, lo establecido en la Ley 596 de 2000, el Decreto 1468 de 2002, y la Sentencia C -202 de 2001 es un mandato automático, imperativo y de inobjetable cumplimiento. En consecuencia, procede este Tribunal a determinar si ello es así y si el juez natural es el de cumplimiento o si existe otro mecanismo para ello.
De conformidad con la jurisprudencia, la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 199730. En ese sentido ha establecido dicha Corporación que, no puede afirmarse, entonces, la inexistencia de un mandato imperativo e inobjetable cuando la norma cuyo cumplimiento se pretende requiera del análisis de otros preceptos o no precisa la autoridad obligada, pues lo que realmente aquella debe prescribir es un “deber”.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. En ese orden, teniendo en cuenta que el demandante solicita la aplicación de los articulo 1 y 2 de la Ley 596 de 2000 y su Decreto de ratificación a la luz de su análisis 30 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA providencia del veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2020- 00616-01(ACU) Actor: JUAN JOSÉ YÁÑEZ GARCÍA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional constitucional de exequibilidad, se hace necesario determinar si ellos, imponen un deber inobjetable para el Ministerio de Educación Nacional que le imponía la obligación de reconocer de manera automática la convalidación del título otorgado en el país de México al demandante.
Lo anterior, al considerar que el articulo 1 y 2 de la normatividad en cita cumplen con dichas características, pues señala que, “las Partes reconocerán y concederán validez a los certificados de estudios, títulos y grados académicos de educación superior, reconocidos oficialmente por los sistemas educativos de cada Parte, por medio de sus respectivos organismos oficiales.
Para el caso de la República de Colombia, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, ICFES, y en el caso de los Estados Unidos Mexicanos, la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas estatales”. Entendiéndose por reconocimiento “la validez oficial otorgada por cada una de las Partes a los estudios realizados en las instituciones de educación superior reconocidas en el Sistema Educativo Nacional de la Otra, acreditados por certificados de estudios, títulos o grados académicos”.
No obstante, evidencia esta Sala de decisión que la normatividad continua con su articulado, con el fin de reglamentar las obligaciones que cada uno de los estados parte del convenio y en ese sentido, se translitera: “(…) Artículo III: Los estudios parciales de nivel superior realizados en una de las Partes, serán reconocidos con igual validez en la Otra, con el único efecto de continuar con los mismos.
Artículo IV: Ambas Partes promoverán, por medio de sus instituciones competentes, el otorgamiento del derecho al ejercicio de la profesión a quienes acrediten títulos reconocidos en la Otra, con la obligación de cumplir con las demás condiciones, que para el ejercicio de la respectiva profesión, exigen las normas internas y las instituciones competentes para cada una de las Partes.
Si para el ejercicio de la respectiva profesión en la República de Colombia o para la obtención del título en los Estados Unidos Mexicanos es requisito indispensable la prestación del servicio social obligatorio, éste deberá realizarse de conformidad con las normas internas aplicables en el territorio de cada una de las Partes. Artículo V: Con el fin de dar cumplimiento al objetivo del presente Convenio, las Partes se informarán mutuamente, por la vía diplomática, sobre cualquier cambio en sus sistemas educativos, en especial sobre el otorgamiento de certificados, títulos, o grados académicos en educación superior.
Artículo VI: Las Partes constituirán, de considerarlo necesario, una Comisión Bilateral Técnica que tendrá a su cargo la elaboración de una tabla de equivalencias y reconocimientos, la cual se reunirá con la periodicidad que las Partes consideren conveniente. La Comisión Bilateral deberá informar a la Comisión Mixta establecida en el Convenio de Intercambio Cultural y Educativo del 8 de junio de 1979, los avances obtenidos en la aplicación del presente Convenio.
Dicha Comisión se reunirá dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha de la entrada en vigor del presente Convenio. Artículo VII: Las Partes tomarán las medidas correspondientes en sus sistemas educativos, con el fin de promover y garantizar el cumplimiento del presente Convenio. Artículo VIII: El presente Convenio entrará en vigor a partir de la fecha en que ambas Partes se notifiquen, por la vía diplomática, el cumplimiento de los requisitos exigidos por su legislación nacional.
Artículo IX: El presente Convenio tendrá una duración de diez (10) años, prorrogables automáticamente por períodos de igual duración. El presente Convenio podrá ser modificado por mutuo consentimiento, previa solicitud de una de las dos Partes. Las modificaciones entrarán en vigor en la fecha en que las Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional Partes se notifiquen, por la vía diplomática, el cumplimiento de los requisitos exigidos por su legislación nacional.
Artículo X: Cualquiera de las Partes podrá dar por terminado el presente Convenio, mediante notificación escrita dirigida a la otra Parte, por la vía diplomática, caso en el cual el Convenio cesará sus efectos doce (12) meses después de la fecha en que la notificación sea recibida” En el examen de constitucionalidad de la norma en cita, la Corte Constitucional estableció que los estados parte, con la suscripción de dicho convenio tenían “la obligación principal que contraen las Partes por cuya virtud cada Estado contratante homologará los certificados de estudio, títulos y grados académicos de educación superior, otorgados por los sistemas educativos del otro País signatario -en Colombia, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y en México, la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas estatales-.
Obligación que significa que deberá darse “validez oficial (..) a los estudios realizados en las instituciones de educación superior reconocidas en el Sistema Educativo Nacional de la Otra, acreditados por certificados de estudios, títulos o grados académicos” y que implica para los estudiantes que no hayan concluido su capacitación, en uno de los dos Países la posibilidad de continuarla, en el otro -artículo III-.” Y en ese sentido, nuestro órgano de cierre constitucional frente a la operatividad de la mentada normatividad en los Estados parte individual y conjuntamente considerados, advirtió “Asimismo, las previsiones relativas a la eficacia, vigencia y operatividad del Convenio, como son las que regulan la vigencia –artículo VIII-, duración –artículo IX-, el trámite al que deben someterse las modificaciones, unilateralmente propuestas y conjuntamente acordadas –artículo IX-, el derecho de cada País signatario a exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos en su ordenamiento interno, para permitir el ejercicio de la profesión acreditada en el otro –artículo IV-, en cuanto sujetan a la normatividad interna de los Países contratantes, su vinculación, la aceptación de modificaciones y las exigencias para el ejercicio profesional en cada territorio, respetan la soberanía de los Estados signatarios y su derecho a la autodeterminación –artículo 9º C. P.31” (énfasis por fuera de texto) De la anterior, lectura se logra acreditar que contrario a lo manifestado por el accionante, cada uno de los estado(s) signatario(s), entendidos estos, como el “Estado que ha consentido en obligarse por un tratado y con respecto al cual el tratado está en vigor”32, en desarrollo de su derechos de autodeterminación puede y debe, en aras de garantizar la seguridad del ordenamiento jurídico, sujetar a la normatividad interna de los Países contratantes, su vinculación, la aceptación de modificaciones y las exigencias para el ejercicio profesional en cada territorio.
En ese sentido, entendiendo que, de conformidad con la normatividad vigente desde marras, la convalidación de títulos es un procedimiento que hace parte del sistema de aseguramiento de la calidad en la educación superior (función constitucional asignada al MEN y reglamentada en la Ley 30 de 199233), en virtud del cual se busca reconocer los títulos académicos obtenidos en el extranjero, propendiendo por la idoneidad académica de quienes los obtuvieron.
El proceso de convalidación implica la realización de una revisión de legalidad y académica cuyo resultado permite garantizar que los títulos que sean convalidados corresponden a programas académicos que tienen un reconocimiento oficial por parte de los países de origen y pueden ser reconocidos para todos los efectos legales dentro del territorio nacional34, no es un deber automático y de imperativo e inobjetable cumplimiento por parte de la autoridad competente, pues de conformidad con la Resolución 10687 del 09 de octubre de 2019 normatividad vigente, para efectos de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su orden verificar cuál de los criterios establecidos en la norma se aplica para de esta forma proceder al trámite 31 Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados hecha el 23 de mayo de 1969, Ley 32 de 1985, artículos 13,14, 16, 24 y 39. 32 https://dpej.rae.es/lema/estado-parte#:~:text=Int.,el%20tratado%20est%C3%A1%20en%20vigor. 33 “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior” 34 https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=87290&dt=S Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional correspondiente, entre los cuales están acreditación o reconocimiento en alta calidad, precedente administrativo, evaluación académica.
Como puede observarse, la Resolución 10687 del 09 de octubre de 2019 regula los criterios previstos por el ordenamiento jurídico para la convalidación de títulos de educación superior otorgados por instituciones de educación superior extranjeras. En cuanto al estudio de la documentación y su trámite posterior, dispuso lo siguiente: “(…) Artículo 10.
Revisión de legalidad. Durante la actuación administrativa, el Ministerio de Educación Nacional conserva la potestad de analizar de manera permanente la información relacionada con: i) naturaleza jurídica de la institución que otorga el título; ii) naturaleza jurídica del título otorgado; iii) autorización dada por la autoridad competente en el país de origen para el funcionamiento y expedición de títulos de educación superior; y iv) condiciones y características de los documentos radicados (formatos, contenidos, escritura original, país de origen, logos, sellos, firmas, denominaciones, fechas, duración, etc.).
El trámite de convalidación se desarrolla en observancia del principio de la buena fe, en virtud del cual se presume el comportamiento leal y fiel de los particulares en el ejercicio de sus derechos y deberes, asumiendo que todas las personas honran su obligación de actuar con rectitud, lealtad y honestidad frente a la administración, teniendo en cuenta la expresa manifestación bajo gravedad de juramento, en torno a la veracidad y autenticidad de la documentación radicada con la solicitud.
Parágrafo. En el evento de encontrarse presuntas inconsistencias o irregularidades en la documentación aportada, el Ministerio de Educación Nacional dará traslado a las autoridades correspondientes para lo de su competencia. Artículo 11. Verificación de los criterios aplicables para la convalidación de títulos. Dentro de los 15 días calendario siguientes al reporte en la plataforma del pago de la solicitud de convalidación o a la verificación de la condición de víctima en el Registro Único de Víctimas de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y luego de verificar la existencia de un sistema de aseguramiento de la calidad o de las condiciones de calidad de la educación superior en el país de origen y la acreditación o reconocimiento en alta calidad de la institución o del programa académico del título que se solicita convalidar, el Ministerio de Educación Nacional determinará, cuál de los criterios de convalidación resulta aplicable para resolver la solicitud, de acuerdo con lo señalado en las subsecciones I, II y III del presente capítulo.
Artículo 12. Decisión. El Ministerio de Educación Nacional, mediante acto administrativo motivado, decidirá de fondo la solicitud resolviendo convalidar o no el título sometido al trámite, dentro de los términos establecidos para los criterios aplicables para la convalidación de títulos. Posteriormente, el Ministerio de Educación Nacional notificará el acto administrativo en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o el que haga sus veces.
Contra el acto administrativo que decide la solicitud de convalidación, procede el recurso de reposición ante la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior y, el de apelación de manera directa o subsidiaria ante la Dirección de Calidad para la Educación Superior, los cuales deben ser interpuestos en los plazos y con las formalidades previstas en los artículos 76 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o el que haga sus veces.
(…)”. En efecto, la simple lectura de la norma que se dice incumplida se desprende que aquella impone al Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación Nacional la obligación de convalidar los títulos que se adquiere u otorgan en cada uno de los estados. Sin embargo, lo anterior no significa que, de forma automática, deba ordenarse el cumplimiento de la norma, pues previo a emitir una orden en ese sentido es deber del juez determinar si el título académico, en el caso concreto, se encuentra ajustado a los criterios aplicables para la convalidación de títulos, pues “durante la actuación administrativa, el Ministerio de Educación Nacional conserva la potestad de analizar de manera permanente la información relacionada con: i) naturaleza jurídica de la Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional institución que otorga el título; ii) naturaleza jurídica del título otorgado; iii) autorización dada por la autoridad competente en el país de origen para el funcionamiento y expedición de títulos de educación superior; y iv) condiciones y características de los documentos radicados (formatos, contenidos, escritura original, país de origen, logos, sellos, firmas, denominaciones, fechas, duración, etc.)” (artículo 10 ibidem).
Para la Sala, los argumentos anteriormente expuestos deben ser conocidos por el juez natural, esto es el juez de lo contencioso administrativo quien determinará si procedía o no la negación de la solicitud de convalidación que elevó el accionante ante el Ministerio de Educación Nacional, para ello deberá establecer, entre otras cosas, si el titulo otorgado por la institución académica mexicana contaba con las acreditaciones necesarias para realizar la homologación, de acuerdo Ley 596 de 2000, el Decreto 1468 de 2002, la Sentencia C -202 de 2002 y la demás normatividad reglamentaria, la clase de convalidación que debía aplicarse al caso en concreto, cuestionamientos que, como se advirtió no pueden ser de conocimiento de la acción de la referencia dada que su reconocimiento no dependen solamente de la observancia de una ley o acto administrativo, por lo que los mismos deben ser asumidos, en aras de garantizar el estado social de derecho y principios de primera generación, por la jurisdicción contenciosa administrativa y así lo estableció el legislador en virtud de los dispuesto en el numeral 22 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el art. 28, Ley 2080 de 2021, que indica: “De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden”.
En consonancia con lo anterior, se reitera que tanto la norma como su jurisprudencia han sido claras en que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el sub lite va más allá de exigir el cumplimiento Ley 596 de 2000, el Decreto 1468 de 2002, la Sentencia C -202 de 2002, que sea dicho de paso la misma solicitud confirma al no indicar expresamente de la misma cual es aquel artículo que contiene el mandato inobjetable que requiere la acción de la referencia para su procedibilidad y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo a toda la actuación administrativa desplegada por el Ministerio de Educación Nacional en desarrollo de la solicitud de convalidación académica a la que se le asignó el Nro. 2021-EE-380786.
En ese sentido, considera la Sala que el actor cuenta con la posibilidad de presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de controvertir los actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional en desarrollo de la gestión administrativa adelantada con miras a la convalidación del título de maestro en educación, otorgado el 9 de julio de 2021, por la institución de educación superior Universidad Montrer, México, mediante solicitud radicada en el Ministerio de Educación Nacional con el No. 2021-EE-380786 de conformidad con el articulo numeral 22 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el art. 28, Ley 2080 de 202135 Así las cosas, para la Sala, la petición del señor José Ricardo Arteta González es improcedente, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, pues este dispone de otro mecanismo de defensa judicial para controvertir la legalidad de los actos administrativos, resoluciones Nro. 002395 del 1 de marzo 2022 y 013304 del 1 julio 2022 que, en aplicación de las normas que anteceden negaron la 35 Bajo dicha normatividad el Consejo de Estado ha asumido el conocimientos de casos similares a los aquí tratados, por ejemplo providencia del trece (13) de octubre de dos mil veintiuno (2021) dentro del expediente bajo radicación número: 11001-03-24-000-2021- 00019-00, providencia del veintitrés (23) de febrero de dos mil veintiuno (2021) dentro del expediente bajo radicación número: 11001-03- 24-000-2016-00230-00, entre otros muchos.
Radicación Nº: 73001-23-33-000-2023-00412-00 Acción: Cumplimiento Demandante: José Ricardo Arteta González Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional convalidación solicitad por el actor y exigir la observancia de las normas invocadas como incumplidas. Ahora bien, el juez de la acción de cumplimiento, pese a la existencia de un instrumento judicial, podría pronunciarse de fondo en relación con la solicitud, siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio.
No obstante, en el caso de la referencia, la parte interesada no probó tales extremos, razón por la cual se procederá a declarar la improcedencia de la acción, de acuerdo a las razones expuestas en esta providencia. Finalmente es del caso señalar que la acción de cumplimiento tampoco tiene como finalidad subsanar o suplir la inactividad o negligencia de los ciudadanos para instaurar oportunamente los medios de control dentro de los precisos términos previstos acertadamente por el legislador para tales efectos.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala Oral de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. R E S U E L V E:
PRIMERO: NIÉGUESE por improcedente la acción de cumplimiento promovida por el señor José Ricardo Arteta González contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADVERTIR al accionante, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 393 de 1997 que no podrá instaurar una nueva acción de cumplimiento por los mismos hechos y en el ámbito de competencia de las autoridades accionadas.
TERCERO: En firme esta providencia, archivese el expediente. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala del día de hoy-.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, ANGEL IGNACIO ALVAREZ SILVA BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Nota: Se suscribe la providencia a través de firma digital, y se deja expresa constancia que la presente providencia fue discutida y aprobada por cada uno de los magistrados que integran la Sala de Decisión a través de la plataforma tecnológica Teams y correos electrónicos institucionales.
Firmado Por: Jose Aleth Ruiz Castro Magistrado Oral 006 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 3023a22b04ca0c5ef1b656c4947434fe7fb8178ec695fe9ac753b9d8938bf0e6 Documento generado en 18/12/2023 08:23:46 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica