República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandado: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 Interno: 00660/2021 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué el 18 de septiembre de 2018, no observándose nulidad alguna que invalide lo actuado dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS en contra de la CONTRALORÍA MUNICIPAL DE IBAGUE.
ANTECEDENTES LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO actuando por intermedio de apoderado judicial y en representación de su hija menor MARIA DE LOS ANGELES CORRALES CASTRO y DE la señora RUBY LISSETH TORO CARVAJAL ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con la finalidad de obtener mediante sentencia judicial un pronunciamiento favorable sobre las siguientes: DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad del Auto No. 005 del 10 de octubre de 2017 expedido por el Director Técnico de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Ibagué, en el que se declaró responsable fiscal al demandante.
Que se declare la nulidad del Auto No. 009 del 27 de diciembre de 2017 expedido por el Director Técnico de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Ibagué, que decidió no reponer el Auto No. 005 del 10 de octubre de 2017. Como consecuencia de la anterior declaración, que se condene a la entidad demandada, a título de restablecimiento del derecho, a pagar por concepto de perjuicios morales y materiales las siguientes sumas de dinero: Perjuicios morales Para LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO, en su calidad de directo afectado la suma equivalente a 80 SMLMV.
Para RUBY LISSETH TORO CARVAJAL en su calidad de compañera permanente del afectado, la suma equivalente a 25 SMLMV. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 2 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) Para MARIA DE LOS ANGELES CORRALES CASTRO, en su calidad de hija menor de edad del afectado, la suma equivalente a 25 SMLMV.
Daño a la salud Para LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO la suma de dinero equivalente a 100 SMLMV, por exponer su nombre al escarnio público, al estar visible en una página web del orden nacional, en la que se indica su responsabilidad fiscal, lo que denota un señalamiento de haberse apropiado o dilapidado dineros del tesoro público. Perjuicios materiales En la modalidad de daño emergente las siguientes sumas de dinero: - $1.000.000 por concepto de honorarios cancelados al abogado por la defensa fiscal ante la Contraloría Municipal de Ibagué. - El 30% del valor que se llegue a reconocer dentro de la demanda pactado con el apoderado judicial que lo representa en este asunto. - $ 9.000.000 por concepto del pago que tuvo que sufragar el demandante debido al incumplimiento de no transferir el dominio del vehículo que vendió, suma dineraria que fue cancelada al señor Ricardo Sierra Bermúdez.
En la modalidad de lucro cesante consolidado, la suma $20.395.316 por concepto del retiro de cesantías que tuvo que realizar luego de verse obligado a renunciar a su cargo como abogado asesor del Tribunal Administrativo de Caldas Por concepto de perdida de oportunidad la suma de dinero de $10.000.000.oo, dejados de recibir por la designación frustrada como sustanciador en el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión, debido al reporte como responsable fiscal en el boletín de la Contraloría General de la República, situación que inhabilita al demandante para ocupar un cargo público.
Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del CPACA. Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. El anterior petitum, conforme lo revela el examen del expediente, se fundamenta en los siguientes:
HECHOS Que el demandante se desempeñó como abogado asesor de la Alcaldía municipal de Ibagué a través de contratos de prestación de servicios durante los años 2012 a 2016, y en ejecución del último contrato, se dio por terminado en común acuerdo, en razón a la oferta laboral que se le fue brindó como abogado asesor del Tribunal Administrativo de Caldas.
Que el contrato de prestación de servicios profesionales No. 474 de 15 de enero de 2014, cuyo objeto era “la prestación de servicios profesionales de un abogado especialista para realizar el acompañamiento jurídico y orientación del proceso de cobro coactivo del grupo de tesorería de la Secretaría de Hacienda Municipal” suscrito entre el demandante y la Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 3 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) administración municipal, tuvo una adición, la cual, al no estar justificada, fue identificada por la Contraloría Municipal como hallazgo fiscal.
Que por esa razón, mediante auto No. 001 de 18 de mayo de 2016 se abrió imputación de proceso de responsabilidad fiscal contra el demandante, ordenando el embargo de bienes, siendo objeto de la medida el vehículo de su propiedad marca Hyundai i35 modelo 2012 de placas DFL 747. Que el 19 de septiembre de 2017, en audiencia pública de decisión, el Director Técnico de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Ibagué, dio a conocer el sentido del fallo, señalando que existía responsabilidad fiscal en cabeza del demandante; se llevó a cabo la lectura del fallo declarando responsable fiscalmente a LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO. por medio de Auto No. 005 de 10 de octubre de 2017 Que, inconforme con esa decisión, el demandante interpuso recurso de reposición argumentando que en su calidad de contratista nunca ejerció gestión fiscal razón por la que no es posible ser juzgado por el órgano de control; no obstante, mediante Auto No. 009 del 27 de diciembre de 2017 expedido por el Director Técnico de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Ibagué, se decidió no reponer el Auto No. 005 del 10 de octubre de 2017.
Que el 17 de abril de 2017, declinó el nombramiento efectuado en el Tribunal Administrativo de Caldas, por encontrarse en curso la investigación fiscal No. 007 de 2016, ante la observación hecha por el magistrado nominador. Que se vio obligado a retirar sus cesantías para cubrir los gastos de defensa y manutención mientras resolvía la situación. Que, para los meses de marzo a abril de 2018, el demandante fue llamado para ejercer el cargo de sustanciador en provisionalidad del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Girardot, cargo del que no pudo posesionarse por haber sido reportado como responsable fiscal en la página de la Contraloría General de la Nación, inhabilidad que permanecía vigente a la fecha de presentación de la demanda.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Indicó como trasgredidos los artículos 15, 21, 29, 85, 119, 267, 268, de la Constitución Política y la Ley 1437 de 2011. Como argumento central señaló el desconocimiento de la gestión fiscal del sujeto pasivo como elemento estructural en la responsabilidad fiscal. Explicó, que el sujeto sobre quien recae la responsabilidad fiscal es el servidor público o el particular que ejerza actos de gestión fiscal sobre el patrimonio público, en la medida, en que le produzca a dicho patrimonio menoscabo económico, dentro de las condiciones estructurales de carácter legal.
Respecto de los particulares indicó que se requiere que ejerzan gestión fiscal, entendiéndose como la capacidad jurídica para adelantar funciones públicas de administración o manejo de recurso públicos y en ejercicio de estas facultades causan un perjuicio económico a dicho patrimonio, como en el caso, de los contratistas cuando ejecutan el anticipo contractual o cuando el objeto especifico del contrato sea el de administrar un patrimonio público o de los agentes retenedores en el ámbito tributario.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 4 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) En razón a lo anterior, formuló como cargos de nulidad de los actos demandados desviación o abuso del poder, falsa motivación, violación a normas en las que debía fundarse y falta de competencia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA CONTRALORÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Mediante apoderada judicial, manifestó su oposición a las pretensiones de la demanda, alegando que el demandante fue negligente en el cumplimiento de sus actividades contractuales, por no acreditar la realización de las mismas, causando un daño patrimonial a la administración. Adujo también que la parte demandante no cumplió con la carga probatoria mínima que le era exigible, principalmente en cuanto a la acreditación de la responsabilidad de la Entidad demandada por los hechos que se le imputaron.
Formuló como excepciones las denominadas “Ausencia de los requisitos que originan la declaratoria de nulidad de un acto administrativo particular y concreto” e “Improcedencia de la acción por inexistencia del nexo causa que vincule a la Contraloría Municipal de Ibagué”. SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, mediante sentencia proferida el 30 de junio de 2020, declaró la nulidad parcial de los Actos Administrativos contenidos en los Autos No. 005 del 10 de octubre de 2017 y 009 del 27 de diciembre de 2017 proferidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. DRF-007 del 18 de mayo de 2016, en lo que respecta a la declaratoria de responsabilidad fiscal del señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO.
Como consecuencia de la anterior declaración de responsabilidad, CONDÉNO a la Contraloría Municipal de Ibagué, a pagar a favor del señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO, por concepto de perjuicios morales, la suma equivalente a diez (10) SMLMV y por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, la suma de $2.745.000.
Por último, condenó en abstracto a la Contraloría Municipal de Ibagué, a título de indemnización de perjuicios materiales en la modalidad de pérdida de oportunidad, indicando que el demandante deberá promover el respectivo incidente, dentro de la oportunidad temporal prevista por el artículo 193 de la Ley 1437 de 2011, para establecer la cuantía de la condena, observando estrictamente los parámetros fijados en la parte motiva de la sentencia; negó las demás pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada, fijando la suma equivalente a 1 SMLMV.
Para llegar a tales decisiones, estableció como problema jurídico, en armonía con la fijación de litigio realizada en la diligencia de audiencia inicial, determinar si los actos administrativos demandados contenidos en los Autos No. 005 del 10 de octubre de 2017 y 009 del 27 de diciembre de 2017, en los que se declaró responsable fiscal al señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO, son nulos por desviación o abuso de poder, falsa motivación, violación a normas en las que debía fundarse y falta de competencia, y si con su expedición se causaron perjuicios materiales e inmateriales a los demandantes, Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 5 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) o si por el contrario, los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a derecho.
Relacionados los elementos de prueba obrantes en el plenario y referida la normatividad y jurisprudencia respecto de la responsabilidad fiscal general, gestión fiscal y responsabilidad fiscal de los particulares, definió que los cargos de nulidad invocados en la demanda se centran en señalar que dentro del proceso de responsabilidad fiscal adelantado en contra del demandante, que culminó con los actos administrativos censurados, no se encontraban acreditados en su integridad, los presupuestos constitucionales y legales establecidos para que se configure la responsabilidad fiscal, por lo que analizó la configuración en el sub lite de los presupuestos que la estructuran.
Respecto de una conducta dolosa o culposa atribuible a particular que realiza gestión fiscal, indicó el A quo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 610 del 2000, los sujetos pasivos en el proceso de responsabilidad fiscal son los servidores públicos y las personas de derecho privado, que manejen o administren recursos o fondos públicos, cuando al realizar la gestión fiscal, a través de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, no han dado una adecuada planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los mismos, o a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas, causando por ende con ello detrimento patrimonial al Estado.
Explicó, que la gestión fiscal no se limita al giro de recursos públicos, en la medida en que comprende el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas a cargo de los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos y que están destinados a la correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado.
Agregó que no puede desconocerse que con la expedición de la Ley 1474 de 2011, se amplió la órbita de fiscalización a los particulares que celebran contratos con el estado, al señalar que el contratista responderá solidariamente en los procesos de responsabilidad fiscal en los que la existencia del daño patrimonial provenga de hechos irregulares en la contratación. No obstante, refirió la juez de instancia que el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011, debe ser interpretado y aplicado a la luz de los postulados constitucionales, legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, que conduce a señalar que, para que un contratista pueda ser objeto del proceso de responsabilidad fiscal, no basta con que se encuentre acreditado un daño patrimonial y una irregularidad en la contratación estatal, pues dichas vicisitudes bien podrán ser discutidas a través de la acción de controversias contractuales, debiendo entonces estar acreditado que el contratista ostenta, en virtud del contrato estatal o con ocasión de éste, el poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. Precisado lo anterior, señaló que no se encuentra acreditado dentro del sub-lite que el demandante haya dado debido y oportuno cumplimiento a la adición No. 01 del Contrato de Prestación de Servicios No. 0474 de 2014, lo que dio lugar a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal que culminó con los actos administrativos cuya nulidad se pretenden en el asunto de la referencia, lo que, sin embargo, no lo hace sujeto de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 6 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) responsabilidad fiscal.
En ese orden, adujo que el ente acusador endilgó responsabilidad fiscal al señor Luis Omir Corrales Trujillo a título de culpa grave, por haber incumplido las obligaciones estipuladas dentro del adicional al contrato No. 0474 de 2014, las cuales eran de obligatoria observancia y cumplimiento. En lo que atañe al incumplimiento contractual que, según el ente acusador, convierte al demandante en sujeto pasivo del proceso de responsabilidad fiscal, incumplimiento que reitera no se desvirtuó en el presente asunto, precisó que dicho incumplimiento per se no habilita a la entidad demandada a endilgar responsabilidad fiscal, porque ha debido acreditarse que el contratista en virtud o con ocasión del contrato estatal era titular de la función de gestión fiscal.
En ese sentido aseguró que, si se considerara que las actividades derivadas del Contrato de Prestación de Servicios No. 0474 de 2014 podrían dotar al señor Corrales Trujillo de la condición de gestor fiscal en tanto guardaban estrecha relación con la recaudación de recursos públicos, lo cierto es que el reproche fiscal tuvo lugar únicamente por el incumplimiento de las obligaciones contractuales derivadas de la adición 01 del referido contrato y el pago de valor pactado, y no por el desmedro al patrimonio que se hubiese presentado por una ineficiente o deficiente gestión fiscal.
En consecuencia, para el A quo, el resarcimiento del presunto daño causado a la entidad contratante -Municipio de Ibagué- con ocasión del incumplimiento contractual, ha debido ser perseguido por la entidad a través del medio de control de controversias contractuales y no por parte del Ente fiscalizador a través de un proceso de responsabilidad fiscal, por cuanto, el daño alegado no fue producto de una ineficiente o deficiente gestión fiscal derivada del contrato estatal.
Concluyó entonces que los actos administrativos demandados, contenidos en los Autos No. 005 del 10 de octubre de 2017 y No. 009 del 27 de diciembre de 2017, se encuentran viciados de nulidad por haber sido expedidos con infracción a las normas en que debían fundarse, como quiera que no se encuentra configurado en cabeza del demandante y, en su momento, disciplinado, el principal elemento del proceso de responsabilidad fiscal, como lo es la gestión fiscal.
En relación con la tasación de perjuicios morales, adujo que de conformidad con lo dispuesto por el Consejo de Estado, “el daño moral implica una situación de agresión (fáctico- jurídico) a las condiciones de normalidad de la esfera espiritual o psíquica de una persona natural (núcleo de afectación compuesto por distintos y diversos derechos subjetivos) lo cual se refleja en la angustia o el dolor expresado por ésta, detectable por los demás miembros del conglomerado social al cual aquella pertenece (reflejo externo)” y “el elemento agresor (situación fáctico-jurídico) puede ser de diversa índole como en este caso el acto administrativo sancionatorio ilegal y el núcleo de afectación puede estar compuesto por los derechos al buen nombre, a la honra, a la dignidad, entre otros”, por lo tanto, es posible concluir que el acto administrativo sancionatorio ilegal puede ser fuente jurídica del daño moral, y el núcleo de afectación, puede estar compuesto por el derecho al buen nombre.
De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente y teniendo presente los parámetros de tasación de daños morales fijados por el Consejo de Estado, el A quo indicó que en contra del demandante se profirió fallo de responsabilidad fiscal de manera solidaria por la suma de DOS MILLONES QUINIENTOS SETENTA MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MCTE ($2.570.934) e inhabilidad general por el término Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 7 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) de cinco (5) años contados a partir de la ejecutoria del fallo, que cesaría con el pago de la suma impuesta, siendo de las más leves dentro la escala de gravedad de sanciones dispuesta por el ordenamiento disciplinario, y cuya cancelación se produjo el 31 de julio de 2018.
De modo que, como no existe prueba de que el grado de publicidad del caso del demandante haya traspasado las esferas del ámbito local, la juez de instancia consideró que resulta lógico, aceptable y proporcionado que la Entidad demandada le pague al señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO por concepto de perjuicios morales la suma de 10 SMLMV.
Con respecto a la señora RUBY LISETH TORO CARVAJAL y la menor MARIA DE LOS ANGELES CORRALES, compañera permanente e hija del señor Corrales Trujillo respectivamente, el A quo señaló que el daño moral no se encuentra demostrado con ningún medio de conocimiento, razón por la cual se negó el reconocimiento pretendido a su favor. En lo que corresponde a los perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, el A quo adujo que obra en el plenario la prueba del pago efectuado el 31 de julio de 2018, correspondiente a $2.745.000, por concepto de la sanción impuesta en el fallo fiscal, por lo que se reconoce dicho valor a su favor.
No obstante, en relación con la pretensión de que se condene a la entidad demandada a pagar a su favor a título de daño emergente, la suma que asciende a $76.204.292, en razón de la cláusula penal que debió cancelar por el incumplimiento del contrato de compraventa del vehículo Hyundai modelo 2012 de placas DFL 747, el valor de los honorarios pactados por el presente asunto, así como los gastos en los que incurrió para ejercer su defensa mediante apoderado ante la Contraloría Municipal, se negaron por la juez de instancia, porque no se allegó al cartulario documento idóneo que acredite la propiedad del automotor en cabeza del señor Corrales Trujillo y aunque aportó al proceso el correspondiente contrato de mandato y un recibo de caja menor suscrito por el demandante en el que afirma que canceló al abogado Arturo Perdomo Góngora, por concepto de honorarios profesionales, la suma de $1.000.000, dicho recibo de caja menor no constituye factura o documento equivalente, razón por la cual no concedió monto alguno por ese concepto.
Finalmente, en lo concerniente a la pretensión de perjuicios por pérdida de oportunidad, el A quo luego de analizar la prueba testimonial, concluyó que las condiciones anotadas por la testigo se corroboran ampliamente con la prueba documental arrimada al proceso, en la que se evidenció que el señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO se encuentra titulado como abogado, con posgrados a nivel de especialización y maestría, ocupando distintos cargos en la Rama Judicial, de lo que se desprende acreditado el perjuicio causado al demandante a título de Pérdida de Oportunidad, porque durante el término en que estuvo vigente la inhabilidad impuesta con ocasión del fallo de responsabilidad fiscal, el demandante no pudo acceder al cargo de Oficial Mayor o Sustanciador Nominado del Juzgado Primero Administrativo de Girardot- Cundinamarca.
Sin embargo, expuso que como no obran en el expediente los elementos de juicio necesarios para liquidar dicha condena en lo que atañe al salario que percibiría un Oficial Mayor o sustanciador adscrito a los Juzgados Administrativos, lo que implica la necesidad de dictar condena en abstracto para efectos de la liquidación de este perjuicio, pues ha de determinarse con total claridad la remuneración correspondiente a un Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 8 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) Sustanciador u Oficial Mayor del Juzgado Primero Administrativo de Girardot- Cundinamarca devengada para el año 2018, en todo caso, indicó que al tenor de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 281 del CGP, no podrá condenarse al municipio demandado por cantidad superior a la pretendida en la demanda, esto es, por la suma de $10.000.000.
RECURSO DE APELACIÓN La CONTRALORÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ mediante apoderado judicial, presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2021, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, solicitando la revocatoria de la decisión dictada en primera instancia para que, en su lugar, se nieguen los pedimentos de la demanda.
Indicó que, contrario a lo manifestado por el A quo, no se tiene que ostentar la calidad de gestor fiscal para ocasionar un detrimento patrimonial en el erario pues la vigilancia de la gestión fiscal se ejerce sobre actos y contratos que versen sobre gestiones del Estado, toda vez que se involucran recursos públicos para su ejecución, en concordancia con lo expuesto en el artículo 267 de la Constitución Política.
Señaló, que en el presente caso, el demandante, si bien es cierto, es una persona particular que celebró con el Municipio de Ibagué un contrato de prestación de servicios, dentro de las obligaciones que se adicionaron mediante acta adicional y modificatoria al contrato No. 0474 de enero 15 de 2014, se agregó la obligación de presentar un informe de la gestión del cobro coactivo de la cartera municipal para la vigencia del 2014, con el fin de evidenciar los montos aproximados para conseguir la recuperación del dinero adeudado por los ciudadanos morosos, obligación cuyo cumplimiento no se demostró durante el trámite del proceso administrativo sancionatorio Precisó que el cumplimiento de las obligaciones contractuales en un contrato de prestación de servicios se demuestra a través del informe de supervisión en el que se hace constar la ejecución de las obligaciones para dar cumplimiento al objeto contractual; advirtiendo que el demandante incumplió con dicha carga como quiera que en su informe de actividades no evidenció acatar esa obligación. Señaló que no se puede aducir que el demandante no se encontraba en funciones de gestión fiscal por no ejercer la administración de los recursos públicos, cuando el contrato celebrado con la Secretaría de Hacienda Municipal y su respectiva adición tenía como objeto la prestación de los servicios profesionales para el apoyo a la gestión del recaudo de la vigencia del año 2014, actuación que no se pudo demostrar porque en el informe de actividades presentado por el señor Corrales, brillaba por su ausencia la ejecución y desarrollo de esa obligación contractual, lo que entonces generó el pago de los honorarios por parte del municipio a actividades que no se cumplieron y que si se necesitaban, porque para esto, la entidad previo a contratar con cualquier persona natural establece unos estudios de necesidad para tal fin.
Resaltó que la Contraloría Municipal, en el ámbito de sus competencias, dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal en contra del actor, como consecuencia del hallazgo fiscal No. 031 de 2015, porque el contratista que tenía a cargo la obligación de cumplir con sus actividades contractuales, no las llevó a cabo, situación que sería diferente si hubiese cumplido con lo que legalmente tenía que responder.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 9 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) En ese orden de ideas, señaló que los perjuicios morales imputados a la entidad demandada no tienen vocación de prosperidad, pues el ente territorial obró de conformidad con la normatividad vigente y aplicable al procedimiento sancionatorio, por el incumplimiento del demandante en sus actividades contractuales, destacando que no puede entonces ahora solicitar perjuicios morales que derivaron única y exclusivamente de su actuar.
TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 20 de septiembre de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2020 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió parcial a las pretensiones de la demanda.
En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021, se advierte que desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 8 de octubre de 2021, se advierte que la providencia de 20 de septiembre de 2021 que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Publico el 28 de septiembre de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes, CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por la parte actora, contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2020, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto consiste en establecer si los actos administrativos acusados, proferidos por la Contraloría Municipal de Ibagué, mediante los cuales se declaró responsable fiscalmente al demandante como consecuencia del hallazgo fiscal No. 031 de 2015, originado en que el contratista incumplió sus obligaciones contractuales, se encuentran ajustados a derecho, tal como lo afirma la parte recurrente o si, por el contrario, como lo consideró el A quo, el incumplimiento contractual que según el ente acusador convierte al señor Corrales Trujillo en sujeto pasivo del proceso de responsabilidad fiscal, incumplimiento que no fue desvirtuado en el presente asunto, no habilita a la entidad demandada a endilgar responsabilidad fiscal, porque ha debido acreditarse que el contratista en virtud, o con ocasión del contrato estatal, era titular de la función de gestión fiscal.
Asimismo, corresponde establecer si procede o no el reconocimiento de los perjuicios morales en los términos reconocidos por el A quo, pues a juicio del recurrente, no es Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 10 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) posible que el demandante pretenda ser indemnizada por un hecho que derivó única y exclusivamente de su actuar.
TESIS DE LA SALA Consiste en asegurar que no se encuentra estructurada la responsabilidad fiscal que se le atribuyó al demandante, pues no se evidencia que hubiere sido consecuencia del manejo irregular o administración irregular por parte de aquellos encargados de los recursos o fondos públicos, comoquiera que no comparte la calidad de sujeto pasivo de dicho proceso ya que la conducta enjuiciable no tiene relación directa con los actos propios de la gestión fiscal, máxime cuando el reproche fiscal tuvo lugar únicamente por el incumplimiento de obligaciones contractuales derivadas de la adición 01 del Contrato No. 474 de 2014 y no por el detrimento patrimonial que se hubiere presentado por la presunta ineficiencia en la gestión fiscal.
Asimismo, de conformidad con los elementos de juicio obrantes en el plenario, no avizora la Sala los efectos negativos causados con la expedición de los actos acusados, que configuren un perjuicio moral indemnizable a favor de la parte demandante, pues no se evidencia prueba documental o testimonial que acredite un daño que comporte la aflicción, el dolor o padecimiento como consecuencia de los actos contrarios a derecho, pues se desconocen los supuestos agravios generados por el tiempo que permaneció publica la sanción impuesta al demandante, razón por la que, a juicio de la Sala, la indemnización por concepto de perjuicio moral no es procedente en el presente asunto.
FUNDAMENTOS DE LA TESIS DE LA SALA FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DEL CONTROL FISCAL La Constitución Política establece que, tanto la Contraloría General de la República como las contralorías territoriales, en forma concurrente, son las encargadas de ejercer el control fiscal, esto es, de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, que incluye un control financiero, de gestión y de resultados, sustentado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
A su vez señala, que el control se ha de realizar en forma posterior y selectiva, conforme con los procedimientos, sistemas y principios que establezca la Ley. Dentro del propósito de cumplir la función primordial que el Constituyente le atribuyó a los entes de control fiscal, se les concedieron múltiples tareas, entre las cuales cabe destacar las siguientes, que se enuncian en el artículo 268 constitucional: a) Prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que deberán seguirse; b) Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia, eficacia y economía con que hayan obrado; c) Exigir informes sobre su gestión fiscal a los empleados oficiales de cualquier orden y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos o bienes de la Nación y d) establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma.1 1 SU 431 de 2015 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 11 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) Establecido el fundamento constitucional de los organismos de control fiscal, es dable afirmar que el control fiscal constituye el instrumento necesario e idóneo en un Estado constitucional de Derecho para garantizar “el cabal cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para las finanzas del Estado”2, a través de la inspección de “la administración y manejo de los bienes y fondos públicos, en las distintas etapas de recaudo o adquisición, conservación, enajenación, gasto, inversión y disposición”3.
Sobre la gestión fiscal El proceso de responsabilidad fiscal se fundamenta en el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución, según el cual el Contralor General de la República, en el ámbito nacional, y los contralores territoriales en sus respectivas jurisdicciones, tienen la atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, facultades que a su vez tienen asiento en la función pública de vigilancia y control sobre la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo, funciones que se predican por igual de las contralorías territoriales.
Ese proceso permite establecer la responsabilidad de quien tiene a su cargo bienes o recursos sobre los cuales recaiga la vigilancia de los entes de control, con miras a lograr el resarcimiento de los daños causados al erario público. De esta forma, el proceso de responsabilidad fiscal está encaminado a obtener una declaración jurídica en el sentido de que un determinado servidor público, o particular que tenga a su cargo fondos o bienes del Estado, debe asumir las consecuencias derivadas de las actuaciones irregulares en que haya podido incurrir, de manera dolosa o culposa, en la administración de los recursos públicos4 En ese orden, se precisa que, para deducir responsabilidad fiscal, es necesario que la conducta reprensible se haya cometido en ejercicio de la gestión fiscal, definida en el artículo 3° de la Ley 610 de 2000 así: “Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.
En consecuencia, se deduce responsabilidad fiscal por la afectación del patrimonio público en desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal o vinculadas con ella, cumplida por los servidores públicos o los particulares que administren o manejen bienes o recursos públicos. 2 Sentencia C-132 de 1993. 3 Sentencia C-499 de 1998 4 SU 620 de 1996 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 12 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) Al respecto, la Corte Constitucional al resolver sobre la constitucionalidad del artículo 1° de la ley 6105, señaló: “El sentido unitario de la expresión o con ocasión de ésta sólo se justifica en la medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.
Por lo tanto, en cada caso se impone examinar si la respectiva conducta guarda alguna relación para con la noción específica de gestión fiscal, bajo la comprensión de que ésta tiene una entidad material y jurídica propia que se desenvuelve mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, administración, inversión, disposición y gasto, entre otros, con miras a cumplir las funciones constitucionales y legales que en sus respetivos ámbitos convocan la atención de los servidores públicos y los particulares responsables del manejo de fondos o bienes del Estado.
De acuerdo con esto, la locución demandada ostenta un rango derivado y dependiente respecto de la gestión fiscal propiamente dicha, siendo a la vez manifiesto su carácter restringido en tanto se trata de un elemento adscrito dentro del marco de la tipicidad administrativa. De allí que, según se vio en párrafos anteriores, el ente fiscal deberá precisar rigurosamente el grado de competencia o capacidad que asiste al servidor público o al particular en torno a una específica expresión de la gestión fiscal, descartándose de plano cualquier relación tácita, implícita o analógica que por su misma fuerza rompa con el principio de la tipicidad de la infracción. De suerte tal que sólo dentro de estos taxativos parámetros puede aceptarse válidamente la permanencia, interpretación y aplicación del segmento acusado.
Una interpretación distinta a la aquí planteada conduciría al desdibujamiento de la esencia propia de las competencias, capacidades, prohibiciones y responsabilidades que informan la gestión fiscal y sus cometidos institucionales. Consecuentemente, si el objeto del control fiscal comprende la vigilancia del manejo y administración de los bienes recursos públicos, fuerza reconocer que a las contralorías les corresponde investigar, imputar cargos y deducir responsabilidades en cabeza de quienes, en el manejo de tales haberes, o con ocasión de su gestión, causen daño al patrimonio del Estado por acción u omisión, tanto en forma dolosa como culposa.
Y es que no tendría sentido un control fiscal desprovisto de los medios y mecanismos conducentes al establecimiento de responsabilidades fiscales con la subsiguiente recuperación de los montos resarcitorios. La defensa y protección del erario público así lo exige en aras de la moralidad y de la efectiva realización de las tareas públicas.
Universo fiscal dentro del cual transitan como potenciales destinatarios, entre otros, los directivos y personas de las entidades que profieran decisiones determinantes de gestión fiscal, así como quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y coordinación, contratistas y particulares que causen perjuicios a los ingresos y bienes del Estado, siempre y cuando se sitúen dentro de la órbita de la gestión fiscal en razón de sus poderes y deberes fiscales.” (Negrillas y subrayas del texto) CASO CONCRETO 5 “Artículo 1°.
El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.” (El aparte subrayado fue declarado condicionalmente exequible en la sentencia C- 840/01) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 13 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) Establecido el marco normativo y jurisprudencial aplicable al presente asunto, corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado en precedencia, atendiendo a los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, en los términos del artículo 328 del CGP.
Sea lo primero precisar que la parte actora en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, interpuso demanda con la intención de que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Autos No. 005 de 10 de octubre de 2017 y No. 009 de 27 de diciembre de 2017, por medio de los cuales la Contraloría Municipal de Ibagué, declaró responsable fiscalmente al señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO, al considerar configurados los cargos de nulidad por desviación poder, falsa motivación, violación de las normas en la que debía fundarse y falta de competencia. Revisada la prueba documental obrante en el plenario, evidencia la Sala que la declaratoria de responsabilidad fiscal al demandante, se argumentó en el Auto No. 005 de 10 de octubre de 20176, en el que la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Municipal de Ibagué, profirió fallo de responsabilidad fiscal, sustentando lo siguiente: “HECHOS El hallazgo fiscal número 031 de 2015, determinó que: “En el Contrato No. 474 se evidencia a folios 128 a 131 ACTA DE JUSTIFICACION TECNICA PARA ADICIONAR EL CONTRATO de fecha 23 de Diciembre de 2014 y a folios 133 a 135 Acta Adicional y Modificatoria No. 01, justificando la necesidad de adicionar el valor de este en $2.240.000 y en tiempo un día que correspondería al día 31 de diciembre de del mismo año, teniendo como objeto la obligación de rendir un informe jurídico de la gestión de la sección de cobro coactivo de la vigencia 2014(…) y sustentarlo ante la supervisora, adición que no es justificable ni consulta una real necesidad puesto se trata de tareas derivables de la ejecución del contrato inicial y se pudo evidenciar a folio 143 que el contratista presenta informe de actividades del último periodo que correspondería a la adición, en el cual manifiesta la realización de actividades de asesoría para la gestión del cobro coactivo, que son laborales iguales a la presentadas en los demás informes de ejecución de contrato, pero que no se relaciona en nada con el objeto de la adición en referencia, determinándose así un presunto fiscal por valor de $2.240.000 por una gestión fiscal antieconómica e ineficiente” (…) CONSIDERACIONES Acorde con lo probado en el proceso, se establece que existió un detrimento patrimonial al MUNICIPIO DE IBAGUÉ, derivado de la realización de una adición al contrato No. 0474 de 2014, con el fin de que el contratista realizara un informe jurídico de la gestión de la sección de cobro durante la vigencia 2014, el cual debía ser entregado y socializado a la supervisora del contrato, el último día hábil del año 2014.
Como se ha manifestado desde el momento en el que se estableció el hallazgo con incidencia fiscal y a lo largo del proceso de responsabilidad fiscal, la mencionada adición no cuenta con la justificación de una real necesidad, teniendo en cuenta que se refería a la repetición de las actividades desarrolladas en el contrato principal, esto de conformidad con los informes de actividades aportados dentro del expediente, de igual forma no existió justificación alguna de la realización de dicho informe, por lo 6 Fl. 14 - Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 14 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) cual se establece una indebida utilización de los recurso públicos al contratar una actividad inoficiosa e innecesaria para la administración del municipio de Ibagué. … Por lo anterior, ni los documentos anexados por los vinculados, ni la prueba testimonial solicitada y recepcionada en audiencia pública en presencia de los vinculados, logran desvirtuar de manera alguna las afirmaciones realizadas en la apertura e imputación del presente proceso, pues a la única conclusión que conlleva es a corroborar que en efecto la celebración de la Adición No. 001 del contrato No. 0474 de 2014 celebrado entre la Administración Central y el abogado LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO, carece de justificación cierta y real, así mismo que la misma no era necesaria y que no fue útil ni pertinente ya que se realizó sin que trajera consigo ningún tipo de utilidad ni beneficio derivada de la inversión de los recursos públicos destinada para la misma. … Frente a la conducta del contratista LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO, su actuar también se encuentra encasillado en la culpa grave, toda vez que este incumplió con las obligaciones estipuladas dentro del adicional al contrato No. 0474 de 2014, las cuales eran de obligatoria observancia y cumplimiento, lo anterior teniendo en cuenta que no se pudo desvirtuar al interior del proceso las imputaciones realizadas por esta dirección en el auto de apertura e imputación, así mismo no se aportaron pruebas que demostraran la efectiva ejecución. … El incumplimiento del contratista en la adición al contrato resulta evidente, toda vez que no existe prueba alguna del cumplimiento de cada una de las obligaciones pactadas, ya que no existe documentación aportada de su parte que sirva como soporte de la citada ejecución, solamente la entrega de la copia de un “informe” sin que se pueda evidenciar la fecha en la que se entregó, a quien se entregó, la forma y el lugar en la cual se realizó la socialización del mismo al a supervisora, siendo el sustento soporte de la ejecución solamente lo manifestado de su parte en cuanto a que se cumplió el objeto pactado, sin prueba que corrobore lo mismo.
Teniendo en cuenta los alegatos de conclusión presentados por el apoderado del contratista, se hace necesario poner de presente nuevamente que su responsabilidad se deriva de su actuar gravemente culposo en la ejecución de recursos públicos, independientemente de que ostente o no la calidad de gestor fiscal de conformidad con la definición clásica de esta figura, la cual una vez promulgada la ley 610 de 2000, era de exclusiva aplicación para los funcionarios públicos encargados de ejecutar los recursos del estado, lo cual no deba cabida a la declaración de responsabilidad fiscal de personas que cumplieran con dichos requisitos, situación que en la actualidad no es de aplicación, teniendo en cuenta que la figura del responsable fiscal se ha venido ampliando acorde con el avance normativo y los pronunciamientos judiciales y administrativos de los órganos encargados de ejercer control fiscal en nuestro país. Es así como en la actualidad los particulares contratistas son sujetos pasivos de la responsabilidad fiscal, en virtud de la inejecución de las obras o actividades que se le encomienda en el contrato que firman con la entidad pública y por las cuales reciben beneficios económicos sin que tengan derecho a ello, con lo cual se establece una apropiación de recurso del erario público, sin ningún tipo de contraprestación, coadyuvando de forma directa a la materialización del daño patrimonial al estado, siendo responsables de forma solidaria con el mismo, como lo establece el artículo 119 de la Ley 1474 de 2011.” Precisado lo anterior, y teniendo en cuenta que los reparos de la entidad recurrente se centran en asegurar que el demandante si desarrolló gestión fiscal y por lo tanto es sujeto pasivo en el proceso de responsabilidad fiscal en el que resultó condenado, la Sala circunscribe su pronunciamiento sobre dicho aspecto, especialmente porque los Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 15 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) argumentos del A quo se enfocaron en precisar que en el presente asunto no es jurídicamente viable catalogar al demandante como gestor fiscal y,por ende, tampoco como sujeto pasivo en dicho trámite administrativo.
Lo primero que recuerda esta Colegiatura es que, el proceso de responsabilidad fiscal se fundamenta en el numeral 5º del artículo 268 de la Constitución, según el cual la Contraloría General de la República tiene la atribución de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma, facultades que a su vez tienen asidero en la función pública de vigilancia y control sobre la gestión fiscal que realicen los servidores públicos o los particulares en relación con los bienes y recursos estatales puestos a su cargo, advirtiendo, que de acuerdo con el inciso 6º del artículo 272 ibidem, estas funciones se predican por igual para las Contralorías territoriales.
En ese sentido, la Ley 610 de 2000 que reguló el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las Contralorías y estableció, como objeto de la responsabilidad fiscal, “el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal”.
Ahora, el artículo 3 de la Ley 610 de 2000 prescribe la noción de gestión fiscal en los siguientes términos: “Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales”.
De la definición transcrita deduce la Sala que los sujetos pasivos en el proceso de responsabilidad fiscal son los servidores públicos y las personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos cuando, al realizar la gestión fiscal, a través de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas no muestran una adecuada planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los mismos, o a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas, causando con ello un detrimento patrimonial al Estado; en todo caso, resulta propio inferir, que la esfera de la gestión fiscal constituye el elemento vinculante y determinante de la responsabilidad inherente al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores públicos y de los particulares que ostenten el manejo o administración de recursos, bienes o fondos públicos.
Ahora bien, la órbita de fiscalización en cabeza de los particulares fue ampliada con respecto a los contratistas del Estado, con la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, en la cual se dispuso: “Artículo 82. Responsabilidad de los interventores. Modifíquese el artículo 53 de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así: Los consultores y asesores externos Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 16 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de consultoría o asesoría, como por los hechos u omisiones que les fueren imputables y que causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las actividades de consultoría o asesoría. Por su parte, los interventores responderán civil, fiscal, penal y disciplinariamente, tanto por el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de interventoría, como por los hechos u omisiones que les sean imputables y causen daño o perjuicio a las entidades, derivados de la celebración y ejecución de los contratos respecto de los cuales hayan ejercido o ejerzan las funciones de interventoría. Parágrafo.
El Gobierno Nacional reglamentará la materia dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de esta ley”. (…) Artículo 119. Solidaridad. En los procesos de responsabilidad fiscal, acciones populares y acciones de repetición en los cuales se demuestre la existencia de daño patrimonial para el Estado proveniente de sobrecostos en la contratación u otros hechos irregulares, responderán solidariamente el ordenador del gasto del respectivo organismo o entidad contratante con el contratista, y con las demás personas que concurran al hecho, hasta la recuperación del detrimento patrimonial”.
Sin embargo, con la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, es importante aclarar que en los procesos de responsabilidad fiscal, en los que se compruebe la existencia de daño patrimonial para el Estado derivado de hechos irregulares en la contratación, responderán solidariamente el ordenador del gasto de la entidad contratante con el contratista junto con las personas que concurran en el hecho, hasta la recuperación del detrimento patrimonial, sin que desparezca del contexto el elemento de la gestión fiscal.
En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la responsabilidad fiscal puede pregonarse únicamente respecto de servidores públicos y particulares que jurídicamente se encuentren facultados para ejercer gestión fiscal, esto es, que tengan la capacidad y autoridad de tomar decisiones sobre fondos o bienes del Estado puestos a su manejo y disposición, de modo que, la responsabilidad fiscal se dirige exclusivamente a esos recurso que hallándose bajo el amparo del gestor fiscal sufren un detrimento.
En ese sentido y analizado el caso que se examina, el proceso de Responsabilidad Fiscal No. DRF-007 DE 28 de agosto de 2014 adelantado por la Contraloría Municipal en contra del señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO, se encuentra que se originó en las presuntas irregularidades presentadas en la adición del contrato No. 0474 de 2014 celebrada entre el Municipio de Ibagué y el señor Corrales Trujillo, por suma que asciende a $2.240.000, las cuales, fueron evidenciadas por el Ente de Control en el hallazgo fiscal número 031 de 2015, referidas en precedencia. Asimismo, la entidad demandada sustentó la declaratoria de responsabilidad, en las irregularidades evidenciadas en la adición 01 del Contrato de Prestación de Servicios No. 0474 de 2014, por considerar que en dicha adición, además de no ser justificable ni de consultar una real necesidad de la administración, no se acreditó el cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicha adición. Revisado el Contrato de Prestación de Servicios No. 0474 del 05 de enero de 2014 celebrado entre el señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO en calidad de Contratista y el Municipio de Ibagué, como Entidad contratante, se evidencia que tenía por objeto “contratar la prestación de servicios profesionales de un abogado especialista para realizar el Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 17 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) acompañamiento jurídico y orientación del proceso de cobro coactivo del grupo de tesorería de la Secretaría de Hacienda” (Folio 69-76 expediente digital), y en virtud de éste, el contratista tenía a su cargo funciones de apoyo, orientación y asesoría al grupo de tesorería de la Secretaría de Hacienda del municipio de Ibagué. De igual manera, el acta de modificación y adición 001 del contrato de prestación de servicios profesionales No. 474 de 2014, se denota que adicionó las obligaciones del contratante, el valor y el plazo del contrato, así: “(…) CLAUSULA PRIMERA- ADICION DE OBLIGACIONES: Adiciónense las siguientes obligaciones del contratista: 1 Realizar un informe jurídico de la gestión de la sección de cobro coactivo durante la vigencia 2014, donde se evidencien los montos aproximados recuperados a través del procedimiento de cobro coactivo, junto con una estadística que permita determinar cuál de las actividades de cobro fue la más efectiva para conseguir la recuperación del dinero adeudado por los ciudadanos morosos.
Para este informe, el contratista contará con la información entregada previamente por la sección de cobro coactivo. 2. Realizar la presentación y sustentación de dicho informe ante la supervisora del contrato con el fin de que para la vigencia 2015 se diseñen estrategias de cobro coactivo más acordes con las necesidades de la administración. CLAUSULA SEGUNDA- ADICION EN VALOR: Adicionar el valor del Contrato de Prestación de Servicios No. 0474 DE ENERO 15 DE 2014 en la suma de DOS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL PESOS ($2.240.000) MCTE, de conformidad con la justificación allegada, la cual forma parte integral del presente documento adicional.
PARAGRAFO. Se adiciona el valor contenido en la portada y en la cláusula sexta del contrato, cuyo valor total asciende a la suma de RADICADO No. 73001-33-33-004-2018-00226-00 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS DEMANDADO: CONTRALORÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Sentencia CUARENTA Y OCHO MILLONES CUATROSCIENTOS CUARENTA MIL PESOS ($48.440.000) MCTE.
(…) CLAUSULA QUINTA- ADICIÓN EN PLAZO: Adiciónese el plazo del Contrato de Prestación de Servicios No. 0474 DE ENERO 15 DE 2014 en UN DÍA (01) DÍAS CALENDARIO AL PLAZO INICIAL, de conformidad con la justificación allegada, la cual forma parte integral del presente documento adicional.
PARAGRAFO. Se adiciona el plazo contenido en la cláusula décima del contrato, cuyo plazo total asciende a TRESCIENTOS TREINTA Y UN (331) DÍAS CALENDARIO A PARTIR DE LA SUSCRIPCIÓN DEL ACTA DE INICIACIÓN, PREVIO PERFECCIONAMIENTO Y LEGALIZACIÓN DEL CONTRATO.” Según el examen efectuado a la prueba documental obrante en el plenario, esta Colegiatura no avizora que la responsabilidad fiscal que se le atribuyó al demandante hubiera sido consecuencia del manejo irregular o administración irregular por parte de aquellos frente a los recursos o fondos públicos o del despliegue de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas relacionadas con gestión fiscal que se tradujeran en una inadecuada planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, o indebida o irregular recaudación, manejo e inversión de sus rentas.
De modo que, siendo la gestión fiscal un presupuesto indispensable y necesario para determinar la responsabilidad fiscal, su ausencia en la actuación adelantada contra el demandante, lleva a concluir que no podía la Contraloría Municipal de Ibagué aplicar el procedimiento previsto en la Ley 42 de 1993, pues no se evidencia afectación alguna del Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 18 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) patrimonio público por parte del señor LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO que haya sido generada en desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal o vinculadas con ella.
En efecto, la Corte Constitucional al definir la constitucionalidad del artículo 1 de la Ley 610 de 2000, indicó: "En consecuencia, se deduce responsabilidad fiscal por la afectación del patrimonio público en desarrollo de actividades propias de la gestión fiscal o vinculadas con ella, cumplida por los servidores públicos o los particulares que administren o manejen bienes o recursos públicos.
Al respecto la Corte Constitucional, al resolver sobre la constitucionalidad del artículo 1° de la ley 610, señaló: "El sentido unitario de la expresión o con ocasión de ésta sólo se justifica en la medida en que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal.
Por lo tanto, en cada caso se impone examinar si la respectiva conducta guarda alguna relación para con la noción específica de gestión fiscal, bajo la comprensión de que ésta tiene una entidad material y jurídica propia que se desenvuelve mediante planes de acción, programas, actos de recaudo, administración, inversión, disposición y gasto, entre otros, con miras a cumplir las funciones constitucionales y legales que en sus respetivos ámbitos convocan la atención de los servidores públicos y los particulares responsables del manejo de fondos o bienes del Estado”7.
Conforme la anterior directriz jurisprudencial, en el sub examine no es dable atribuir responsabilidad fiscal al demandante, comoquiera que no comporta la calidad de sujeto pasivo de dicho proceso, pues la conducta enjuiciable no tiene relación directa con los actos propios de la gestión fiscal, máxime cuando el reproche fiscal tuvo lugar únicamente por el incumplimiento de obligaciones contractuales derivadas de la adición 01 del Contrato No. 474 de 2014 y no por el detrimento patrimonial que se hubiere presentado por la presunta ineficiencia en la gestión fiscal.
Ahora bien, manifiesta el recurrente su inconformidad respecto de los perjuicios morales reconocidos a favor de la parte demandante, aduciendo que la entidad demandada obró de conformidad con la normatividad vigente y aplicable al procedimiento sancionatorio; en efecto, aun cuando la Juez A quo consideró que la nulidad de los actos radica en que el actor no ostentaba la calidad de gestor fiscal, a lo largo de las consideraciones de la sentencia mencionó que el demandante incumplió con sus obligaciones contractuales y esta situación no logró ser desvirtuada, razón por la que no existe fundamento para que la entidad indemnice un daño que el mismo demandante ocasionó. En ese orden, advierte la Sala que la juez de instancia, reconoció la suma equivalente a 10 SMLMV, al encontrar ajustado y proporcionado dicho monto, atendiendo al grado de publicidad de su caso que no trascendió las esferas del ámbito local, y sustentado en una sentencia dictada por la subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se debatían la nulidad de fallos disciplinarios.
Sea lo primero precisar, que erró el A quo al equiparar la responsabilidad fiscal a la disciplinaria, pues la primera de ellas, es la atribución jurídica que recae sobre un servidor público o particular por la acción u omisión en el ejercicio de la gestión fiscal que le ha sido asignada, generando un daño al patrimonio público y la segunda, es la relación causal existente entre el actuar del servidor público y el incumplimiento de los deberes constitucionales, legales y reglamentarios, en el ejercicio de sus funciones, ya sea por 7 C -480 de 2001.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 19 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) acción, omisión o extralimitación, razón por la que el sustento jurisprudencial referido en la decisión impugnada no se ajusta al caso que se examina.
Ahora bien, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, quien se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir no solo la nulidad del acto administrativo y el restablecimiento en su derecho, sino que se le repare el daño, lo cual no significa que todo acto particular que sea declarado nulo, conlleve simultáneamente restablecimiento de derechos de carácter económico y moral, pues corresponde al juez en cada caso en particular, analizar los hechos en los que se funda la controversia, las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso para ordenar el restablecimiento de los derechos económicos a que haya lugar previa determinación del grado de lesión moral que resulte probado en el plenario.8 En ese sentido, de conformidad con los elementos de juicio obrantes en el plenario, no avizora la Sala los efectos negativos causados con la expedición de los actos acusados, que configuren un perjuicio moral indemnizable a favor de la parte demandante, ya que obra prueba documental o testimonial alguna que acredite un daño que comporte la aflicción, el dolor o padecimiento como consecuencia de los actos contrarios a derecho, pues se desconocen los supuestos agravios generados por el tiempo que permaneció publicada la sanción impuesta al demandante, razón por la que, a juicio de la Sala, la indemnización por concepto de perjuicio moral no es procedente en el presente asunto.
Así las cosas, la Sala ha de confirmarse parcialmente la sentencia proferida el 30 de junio de 2020, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito judicial de Ibagué, y debe revocarse también el numeral segundo de la sentencia impugnada, conforme las consideraciones efectuadas en precedencia. COSTAS El artículo 188 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, disponen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Al respecto, según lo señalado por el Consejo de Estado, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la condena en costas tiene dos dimensiones: una objetiva, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y una valorativa, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Visto lo anterior, la Sala se abstendrá de proferir condena en costas de segunda instancia a la parte demandante, pese a que se le resolvió de manera desfavorable su recurso de 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón, 27 de septiembre de 2012.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO 20 Demandante: LUIS OMIR CORRALES TRUJILLO Y OTROS Demandada: CONTRALORÍA MUNICIPAL DEL TOLIMA Radicación: 73001-33-33-004-2018-00226-01 (660/21) apelación, teniendo en cuenta que la parte demandante no realizó actuación alguna ante este Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de junio de 2020, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió parcial a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 30 de junio de 2020, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que accedió al reconocimiento de perjuicios de índole moral en el presente asunto, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: Sin costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia SAMAI. CÓPIESE,
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ANGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA