ACCIÓN DE TUTELA / PAGO DE INCAPACIDADES – Como garantía del derecho a mínimo vital / CALIFICACIÓN DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL – Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: A esta Sala le corresponde determinar si la decisión de primera instancia estuvo ajustada a los parámetros constitucionales, previo a lo cual deberá establecer si la vulneración iusfundamental que la accionante solicitó conjurar es actual y cierta o si, por el contrario, la tutela es improcedente, tal y como consideró la EPS Sura en su impugnación. Extracto: ( ) La acción de tutela es un mecanismo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política para brindar la protección inmediata de los derechos fundamentales de toda persona, frente a acciones u omisiones que amenacen su garantía y que le sean imputables a cualquier autoridad o, en ciertos casos, a particulares.
(…) Al respecto, la Sala evidenció que no se configuran los supuestos de duplicidad de acciones tutelas o la institución de la cosa juzgada constitucional en materia de tutelas y tampoco existe plena identidad de causa y objeto, en la medida en que, aun cuando dicha situación no fue alegada por las partes, en aquella -la 2024 00006- las pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento y pago, con algunas excepciones, de las incapacidades a favor de la actora hasta el 17 de enero de 2024, mientras que, en esta -la 2024 00261-, L.M solicitó el levantamiento de cualquier tipo de traba o bloqueo administrativo en el sistema de las demandadas, a fin de que pudieran ser expedidos los auxilios de incapacidades requeridos y, además, “… se posibilite la resolución del recurso de apelación interpuesto por [Colpensiones], en contra del dictamen de la JRCIA que me calificó una PCL superior al 50%, a instancias de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en la ciudad de Bogotá”.
(…) De lo anterior se desprende que si bien no hay identidad de objeto y causa -como se indicó at supra- porque las pretensiones tienen extremos temporales distintos, lo cierto del caso es que a pesar de que el Tribunal Superior de Medellín extendió el amparo “desde 14 de octubre de 2023… a 28 de enero de 2024… y… las que se sigan generando hasta el día 540 de incapacidades prorrogadas”, la EPS Sura otorgó algunas incapacidades posteriores hasta el 28 de agosto de 2024, pero interrumpió la expedición de las mismas al estimar que con la calificación de PCL de la actora que realizó la JRCI de Antioquia el 28 de junio de 2024, esto es, con posterioridad al fallo en comento y que resultó superior al 50%, lo procedente era la solicitud de la pensión de invalidez a cargo de Colpensiones y “registró ese supuesto como un impedimento administrativo dentro de su sistema, para que no se nos permita la expedición de nuevas incapacidades…”.
(…) Ahora bien, la Corte Constitucional ha considerado la procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el pago de incapacidades laborales en los casos en que los mecanismos de defensa ordinarios no resultan eficaces para la protección de los derechos fundamentales invocados –incluyendo el mínimo vital- o cuando las circunstancias específicas hacen necesaria la intervención del juez de tutela, pues si bien, en estricto sentido, el pago de las prestaciones económicas no es, en sí mismo, un derecho fundamental, lo cierto es que si del derecho al pago de estas depende el goce efectivo de derechos fundamentales, como el mínimo vital del trabajador y su familia, la tutela es procedente porque se busca proteger, de manera inmediata, un derecho fundamental y, además, evitar un perjuicio irremediable.
(…) De lo anterior se concluye que cuando un trabajador es calificado con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, debe solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez o, en su lugar, la indemnización sustitutiva, pero mientras que la administradora de fondo de pensiones resuelve la solicitud pensional, dicha entidad deberá reconocer las incapacidades, sin perjuicio de descontarlas de lo adeudado por concepto de retroactivo o cuando reconozca el derecho pensional, sencillamente porque, como se dijo, el afiliado no puede recibir de forma simultánea un pago por incapacidad y otro por concepto de pensión. (…) La Sala considera, en primer lugar, que la acción de tutela es procedente porque, en este caso, se tornan ineficaces los medios ordinarios de defensa para prevenir la configuración de un perjuicio irremediable.
Lo anterior obedece a que la falta de expedición y consecuencial pago de los subsidios de incapacidad ponen en riesgo el mínimo vital de la accionante, puesto que este se encuentra en una situación de vulnerabilidad como consecuencia de su imposibilidad para 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 2 trabajar, que la hace depender de dicho subsidio para satisfacer sus necesidades básicas, pues ningún otro ingreso se acreditó en el expediente y, por otra parte, es cierta y actual la vulneración de los derechos fundamentales que fueron amparados en primera instancia. (…) En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia que amparó los derechos constitucionales fundamentales de la demandante, con las obligaciones administrativas y prestacionales endilgadas a cada una de las demandadas, pues si bien la orden impartida a la EPS Sura es procedente, dicha entidad -Sura- deberá reasumir el pago de las incapacidades de L.M.G a partir del día 541 en adelante, mientras se decide definitivamente sobre el reconocimiento y el pago de la pensión de invalidez, sin perjuicio de compensar dichos pagos con el retroactivo a que haya lugar, en caso de que se reconozca el derecho pensional por invalidez, “‘…desde la fecha en que se produzca tal estado’, es decir, desde el momento de su estructuración” y de que, posteriormente, la EPS busque el reembolso de lo pagado ante la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 3 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado ponente: Daniel Montero Betancur Medellín, D.E., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 05001 33 33 023 2024 00261 01 Accionante: Leidy Mariana Rojas Góez Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones - EPS Suramericana S.A. Vinculado: Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia Naturaleza: Tutela Instancia: Segunda Asunto: Pago de incapacidades como garantía del derecho al mínimo vital, calificación de pérdida de capacidad laboral superior al 50%, Providencia Sentencia T-234 de 2024 Decisión: Modifica sentencia Acta de Sala: 121 de 2024 La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la EPS Sura contra la sentencia proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 13 de septiembre de 20241.
I.- ANTECEDENTES 1.- Fundamentos fácticos Leidy Mariana Rojas Góez interpuso acción de tutela contra la EPS Sura y Colpensiones sustentada, en síntesis, en los siguientes hechos2: 1.1.- Manifestó que se encuentra afiliada a la EPS Sura y a Colpensiones, en calidad de cotizante dependiente y que está incapacitada de manera permanente desde hace varios años. 1.2.- Señaló que el 20 de octubre de 2023, Colpensiones le determinó una pérdida de la capacidad laboral de 29.83%, de origen común, con fecha de estructuración 1 Archivo digital “08FalloTutela”. 2 Fls. 1 a 8, archivo digital “01TutelaYAnexos”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 4 19 de octubre de 2023, y que el 28 de junio de 2024, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia (JRCIA) emitió una nueva calificación del 50.36% con fecha de estructuración 25 de abril de 2023, “con lo que eventualmente tendría derecho a que se me efectuara el reconocimiento y pago de mi pensión de invalidez por parte de Colpensiones… pues cuento con más del 50% de PCL y más de 50 de semanas de cotización en los 3 años anteriores a la descrita estructuración”. 1.3.- Indicó que como Colpensiones apeló la calificación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia: i) no puede acceder a la prestación pensional por invalidez y, ii) la EPS no puede expedirle nuevos auxilios de incapacidad, “puesto que lo procedente era el reconocimiento de la pensión…”, luego se está afectando la garantía de su mínimo vital por parte de la EPS, “pues al enterarse aquella aseguradora de la expedición de dicha experticia, registró ese supuesto como un impedimento administrativo dentro de su sistema, para que no se nos permita la expedición de nuevas incapacidades…”. 2.- Derechos cuya protección se invoca Afirmó que las entidades accionadas están vulnerando sus derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al debido proceso, a la salud y a la vida en condiciones dignas3. 3.- Pretensiones Solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que se le ordene a la EPS Sura y a Colpensiones, lo siguiente4 (se transcribe textualmente, como aparece en la tutela): “… procedan a levantar cualquier tipo de traba y/o bloqueo administrativo en su sistema y en el de las instituciones prestadoras con que tiene convenio, a efectos de garantizar que puedan expedirse por parte de sus galenos tratantes y según su criterio clínico los auxilios de incapacidad que requiera mi delicado estados de salud, en garantía de mis derechos fundamentales, y las que de aquí en adelante se sigan causando hasta tanto pueda obtener mi pensión por invalidez, o el reintegro, acorde a mi condición, y conforme lo ha dispuesto la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional; además para que se les conmine de manera expedita a gestionar lo necesario para que se posibilite la resolución del recurso de apelación interpuesto por la última de las entidades en comento, en contra del dictamen de la JRCIA que me calificó una PCL superior al 50%, a instancias de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en la ciudad de Bogotá”. 3 Fl. 8, ibídem. 4 Ibídem. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 5 4.- Actuación procesal de primera instancia La tutela se repartió al Juzgado Veintitrés Administrativo Oral de Medellín5, cuyo titular, mediante auto de 4 de septiembre de 2024, la admitió en contra de EPS Sura y Colpensiones y ordenó la vinculación de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran su informe6. 5.- La oposición a la acción de tutela 5.1.- La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones7 indicó que la entidad competente para dar respuesta a la petición de la demandante es la EPS Sura, pues en los términos del decreto 2011 de 2013, que determinó y reglamentó la entrada en operación de Colpensiones, la entidad “solamente puede asumir asuntos relativos a la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida en materia pensional, toda vez que, éste es el marco de su competencia”.
Respecto al pago de incapacidades, puso de presente que la demandante tramitó un proceso ante el Juzgado Veintiocho Penal del Circuito de Medellín en virtud del cual, afirmó, “… fuimos conminados por el fallo de tutela de segunda instancia a; ‘(…) reconocer y pagar el subsidio de incapacidad que reclama la señora Leidy Mariana Rojas Goez, las acreditadas a través de los Certificados 36587296, 36680503, 36703976, 36725950, 36750281, 36790866, 36848489, 36885877, 36951024, 36999343, 37035726, 37062633, 37108042 y 37201131, (ii) las generadas desde 14 de octubre de 2023 (intervalo 47) a 28 de enero de 2024 (intervalo 72) y (iii) las que se sigan generando hasta el día 540 de incapacidades prorrogadas.
(Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012). (…)’”. Explicó el trámite administrativo que se debe adelantar para el pago de incapacidades bajo los lineamientos del artículo 206 de la ley 100 de 1993 y puso de presente que de conformidad con lo establecido en el artículo 142 (inciso 5) del decreto 19 de 2012, en los casos que exista concepto de rehabilitación favorable por parte de la EPS “antes del día 120 de incapacidad temporal y remitirlo a la AFP correspondiente antes del día 150”, la AFP debe reconocer el subsidio económico por las incapacidades causadas a partir del día 181 y hasta por 360 días calendario. 5 Archivo digita “02ActaReparto”. 6 Archivo digital “03AdmiteTutela”. 7 Archivo digital “06RespuestaColpensiones”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 6 En el presente caso, Sura EPS remitió el concepto de rehabilitación favorable 2023_16496064, de 2 de octubre de 2023, respecto de los diagnósticos L259 y M653, siendo procedente el reconocimiento y pago de las incapacidades que se generen desde el día 181 al día 540, mientras se mantenga el pronóstico favorable, las cuales, en los términos de la contestación y en atención a la orden de tutela referenciada en párrafo precedente8, efectuó “hasta la última radicada por usted”, esto es, hasta el 11 de julio de 2024 y añadió que como el día 540 quedó establecido para el “07/10/2024… en caso de prolongarse incapacidades, la accionante debe continuar radicando las mismas para proceder al pago”.
Por último, afirmó que la entidad no puede pronunciarse de fondo frente al tema objeto de la tutela, “por cuanto no se tiene registro de una solicitud relacionada con el reconocimiento de pensión invalidez” y solicitó negar las pretensiones por improcedentes, en la medida en que no se demostró que Colpensiones haya vulnerado los derechos reclamados por la accionante. 5.2.- La EPS Suramericana S.A.9 informó que desde el 29 de octubre de 2023 remitió a Colpensiones el concepto médico de rehabilitación favorable para la demandante y que el 28 de junio de 2024 la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia le determinó una PCL del 50%, de origen común, y fecha de estructuración 25 de abril de 2023; sin embargo, manifestó que, “para dicha calificación la EPS SURA no se ha notificado de recurso de apelación por ninguna de las partes interesadas ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se valida en la página de la entidad calificadora y no se evidencia caso asignado, por lo que se presume en firme”, siendo procedente la solicitud de la pensión de invalidez a cargo de Colpensiones.
Señaló que no está llamada a responder por las pretensiones de Leidy Mariana Rojas Goez, en cuanto se evidencia una falta de legitimación por pasiva, “pues le compete a OTRAS ENTIDADES resolver de fondo las pretensiones aquí mencionadas”, razón por la cual solicitó negar el amparo constitucional solicitado y, en consecuencia, declarar la improcedencia de la acción de tutela. 5.3.- La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia guardó silencio en esta oportunidad. 8 Juzgado Veintiocho Penal del Circuito de Medellín. 9 Archivo digital “05RespuestaSURA”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 7 6.- La sentencia impugnada El Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 13 de septiembre de 202410, concedió el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud de la demandante y le ordenó a cada una de las entidades, lo siguiente: o A Colpensiones: “… proceda a: i) Notificar el recurso presentado ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia contra el dictamen N° 01202404146 de Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral emitido el 28 de junio de 2024, a SURA EPS; ii) cancelar el costo de los honorarios respectivos, para que se pueda dar trámite al recurso presentado; iii) realice el pago las incapacidades causadas desde el 12 de julio de 2024 hasta el 28 de agosto de 2024 hasta completar los 360 días de incapacidad que se encuentra a su cargo (desde el día 181 de incapacidad al 540), a favor de la señora LEIDY MARIANA ROJAS GÓEZ”. o A la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia: “… proceda a Notificar el recurso presentado ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia contra el dictamen N° 01202404146 de Calificación de Pérdida de Capacidad Laboral emitido el 28 de junio de 2024 a SURA EPS”. o A la EPS Sura: “… realice todas las gestiones administrativas tendientes a garantizar la expedición de los auxilios de incapacidad prescritos por los médicos tratantes, hasta tanto la accionante pueda acceder a la pensión de invalidez o en su defecto pueda reincorporarse a sus actividades laborales, toda vez que, el dictamen de PCL no se encuentra en firme ”.
Como sustento de su decisión, el a quo se refirió a los informes de tutela y a las pruebas allegadas al plenario e indicó, grosso modo, que la accionante ha sido incapacitada de manera ininterrumpida, por enfermedad general, desde el 8 de abril de 2023 hasta el 11 de julio de 2024 -fecha del último pago por parte de la AFP- para total de 436 días y que el día 180 se cumplió el 13 de octubre de 2023; sin embargo, afirmó que la AFP no ha pagado algunas incapacidades posteriores al día 180 y hasta completar el día 540 por el período comprendido entre el 1 y el 28 de agosto de 2024.
Señaló que el 29 de agosto de 2024, el médico general le informó a la demandante que ya contaba con la calificación de pérdida de capacidad laboral de 10 Archivo digital “08FalloTutela”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 8 Colpensiones -presumiendo que se encontraba en firme, al no haber sido notificada la EPS del recurso interpuesto por Colpensiones ante la JRCIA- y que no requería más incapacidades por tener una PCL mayor al 50%; no obstante, advirtió el a quo que, en efecto, se le adeuda a la accionante el pago de las incapacidades generadas desde el 12 de julio de 2024 hasta el 28 de agosto de 2024 -posteriores al día 180 de incapacidad- y que dicha omisión es atribuible a Colpensiones, pues si bien cuenta con el requisito para acceder a la pensión de invalidez -PCL del 50,36%- dicho dictamen no se encuentra en firme debido al recurso pendiente de tramitación. Por último, concluyó que “… la pérdida de capacidad laboral superior al 50% NO es requisito único para lograr una pensión de invalidez, y en modo alguno suspende la garantía del auxilio de incapacidad para quien esté en estado de salud que comprometa su fuerza de trabajo”, y agregó que en los términos de la Corte Constitucional, “… las incapacidades médicas deben ser reconocidas hasta tanto el trabajador pueda reincorporarse a las tareas propias de su cargo o, en su defecto, acceda a la prerrogativa de pensión de invalidez, situación que para el caso de la accionante no ha ocurrido…”. 7.- La impugnación 7.1.- La EPS Suramericana S.A.11 reiteró los argumentos expuestos en su contestación y precisó que se aparta del fallo de tutela de primera instancia en la medida en que, contrario a lo allí manifestado, la pérdida de capacidad laboral de la demandante, definida por la junta regional de calificación de invalidez en el 50%, con fecha de estructuración 25 de abril de 2023, y calificada el 6 de junio de 2024, sí se encuentra en firme, lo que significa que no es pertinente el pago de incapacidades o transcripción de estas después de la fecha de estructuración. Aclaró que pagó los 180 días de incapacidades que le correspondían y que no tiene solicitudes médicas radicadas pendientes por autorizar.
Por lo anterior, solicitó revocar el fallo de tutela dada la improcedencia de la orden proferida, teniendo en cuenta que la EPS Sura no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la demandante. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 11 Archivo digital “10Impugnacion”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 9 1.- La competencia Este Tribunal es competente para conocer la impugnación del fallo proferido por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 13 de septiembre de 2024, de conformidad con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. 2.- Problema Jurídico A esta Sala le corresponde determinar si la decisión de primera instancia estuvo ajustada a los parámetros constitucionales, previo a lo cual deberá establecer si la vulneración iusfundamental que la accionante solicitó conjurar es actual y cierta o si, por el contrario, la tutela es improcedente, tal y como consideró la EPS Sura en su impugnación. 3.- La acción de tutela: marco jurisprudencial y legal 3.1.- La acción de tutela es un mecanismo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política para brindar la protección inmediata de los derechos fundamentales de toda persona, frente a acciones u omisiones que amenacen su garantía y que le sean imputables a cualquier autoridad o, en ciertos casos, a particulares.
La tutela permite acudir a las autoridades judiciales para que estas tomen las medidas encaminadas a la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, a través de un trámite procesal sui generis, desprovisto de ritualismos, sumario y preferente. 4.- Asunto previo Colpensiones, en su contestación, manifestó que la accionante promovió una acción de tutela similar a la de la referencia, la cual le correspondió al Juzgado Veintiocho Penal del Circuito de Medellín bajo el radicado 2024 00006.
Para tal efecto, Colpensiones solo allegó 2 oficios que le remitió a la demandante dentro del trámite incidental de la acción de tutela. Al respecto, la Sala evidenció que no se configuran los supuestos de duplicidad de acciones tutelas o la institución de la cosa juzgada constitucional en materia de 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 10 tutelas y tampoco existe plena identidad de causa y objeto, en la medida en que, aun cuando dicha situación no fue alegada por las partes, en aquella -la 2024 00006- las pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento y pago, con algunas excepciones, de las incapacidades a favor de la actora hasta el 17 de enero de 2024, mientras que, en esta -la 2024 00261-, Leidy Mariana solicitó el levantamiento de cualquier tipo de traba o bloqueo administrativo en el sistema de las demandadas, a fin de que pudieran ser expedidos los auxilios de incapacidades requeridos y, además, “… se posibilite la resolución del recurso de apelación interpuesto por [Colpensiones], en contra del dictamen de la JRCIA que me calificó una PCL superior al 50%, a instancias de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en la ciudad de Bogotá”.
Asimismo, advirtió la entidad que la sentencia fue proferida el 31 de enero de 2024 y modificada por el Tribunal Superior de Medellín, Antioquia, en los siguientes términos (se transcribe textualmente, como aparece en la contestación): “’(…)
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO el cual quedará de la siguiente manera: Se ORDENA, al Director y/o Representante Legal de COLPENSIONES -o a quien haga sus veces que en el término máximo de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, proceda a reconocer y pagar el subsidio de incapacidad que reclama la señora Leidy Mariana Rojas Goez, las acreditadas a través de los Certificados 36587296, 36680503, 36703976, 36725950, 36750281, 36790866, 36848489, 36885877, 36951024, 36999343, 37035726, 37062633, 37108042 y 37201131, (ii) las generadas desde 14 de octubre de 2023 (intervalo 47) a 28 de enero de 2024 (intervalo 72) y (iii) las que se sigan generando hasta el día 540 de incapacidades prorrogadas.
(Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012). (…)’. Sic” (subraya fuera del original). De lo anterior se desprende que si bien no hay identidad de objeto y causa -como se indicó at supra- porque las pretensiones tienen extremos temporales distintos, lo cierto del caso es que a pesar de que el Tribunal Superior de Medellín extendió el amparo “desde 14 de octubre de 2023… a 28 de enero de 2024… y… las que se sigan generando hasta el día 540 de incapacidades prorrogadas”, la EPS Sura otorgó algunas incapacidades posteriores hasta el 28 de agosto de 2024, pero interrumpió la expedición de las mismas al estimar que con la calificación de PCL de la actora que realizó la JRCI de Antioquia el 28 de junio de 2024, esto es, con posterioridad al fallo en comento y que resultó superior al 50%, lo procedente era la solicitud de la pensión de invalidez a cargo de Colpensiones y “registró ese supuesto como un impedimento administrativo dentro de su sistema, para que no se nos permita la expedición de nuevas incapacidades…”.
Por lo anterior, la Sala continuará con el estudio de la decisión de primera instancia dentro del proceso de la referencia, pues es claro que los supuestos que se 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 11 configuraron luego de dicho fallo son diferentes a los supuestos fácticos que sustentan la demanda de la referencia. 5.- Análisis del caso concreto Conforme a las pruebas allegadas, se acreditó que: 5.1.- Leidy Mariana Rojas Góez nació el 20 de julio de 1975 y se encuentra afiliada al Sistema General de Seguridad Social en pensión a la AFP Colpensiones y en salud a la EPS Sura12. 5.2.- Según el historial de incapacidades emitido por la EPS Sura13, Leidy Mariana Rojas Góez permaneció incapacitada desde el 11 de abril de 2023, entre otros diagnósticos, por los identificados con código L259, J680, M653, L249 y J680 hasta el 26 de abril de 2024, de forma ininterrumpida, como consecuencia de una enfermedad de origen común. 5.3.- El 20 de octubre de 2023, Colpensiones emitió el dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral y ocupacional (PCL) 5307116 de Leidy Mariana Rojas Góez en el que definió un porcentaje de 29.83% de origen común y fecha de estructuración 19 de octubre de 202314. 5.4.- La Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, mediante dictamen 01202404146, de 28 de junio de 2024, determinó una pérdida de capacidad laboral y ocupacional para Leidy Mariana Rojas Góez de 50.36%, por enfermedad de origen común, con fecha de estructuración 25 de abril de 202313. 5.5.- Mediante oficio JRCIA S1-15974-2024-JJHM, de 30 de agosto de 2024, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia le informó a la demandante que Colpensiones interpuso y sustentó los recursos de ley en contra del dictamen 01202404146, de 28 de junio de 202415 (se transcribe textualmente, como aparece en la respuesta): “Respecto a su solicitud donde requiere se emita acta de ejecutoria y/o firmeza del Dictamen No. 01202404146, de junio 28 de 2024, nos permitimos indicarle que una vez fue notificado en debida forma a todas las partes interesadas dentro del proceso de calificación en mención dentro de los términos legamente otorgados 12 Fl. 10, archivo digital “01TutelaYAnexos”. 13 Fls. 11 a 18, ibìdem. 14 Fls. 19 a 28, ibìdem. 15 Fls. 41 y 42, ibídem. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 12 para ello la AFP COLPENSIONES, presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el citado Dictamen, por lo tanto no se puede acceder a su petición de expedirle el Acta de Ejecutoria y firmeza, en razón que aún no ha quedado en firme y ejecutoriado, acorde a lo indicado en el ARTÍCULO 2.2.5.1.43.
Del decreto 1072 de 2015…”. “… 5.6.- Obran los certificados de incapacidad de Leidy Mariana Rojas Góez, entre el 1° y el 28 de agosto de 202416. 5.7.- El 29 de agosto de 2024, la demandante consultó ante la EPS “por la incapacidad” y se consignó, dentro del registro de enfermedad actual, que la doctora María Restrepo “aporta concepto final del dictamen colpensiones, con perdida (sic) de capacidad laboral y ocupacional 50.36% firmada el 28/06/2024…”17 así como también, en las notas de análisis y plan, se registró que, “… ya cuenta con calificación de Colpensiones por lo cual no requiere de incapacidad porque tiene una PCL mayor del %, notifico al área encargada de sura, explico conducta…”18. 5.8.- A través del oficio DI046678452, de 29 de septiembre de 2023, EPS Sura remitió a Colpensiones el concepto de rehabilitación favorable de la accionante para los diagnósticos L259 y M653, realizado en la misma fecha, el cual fue recibido por Colpensiones mediante oficio 2023_16496064, de 2 de octubre de 202319. 5.9.- Por medio del oficio DML - 09005, de 5 de agosto de 2024, Colpensiones le informó a la demandante acerca de la “determinación del subsidio por incapacidad temporal” derivada de la orden judicial proferida por el Tribunal 16 Fls. 43 a 49, ibìdem. 17 Fl. 50, ibídem. 18 Fl.53, ibídem. 19 Fls. 15 a 18, archivo digital “05RespuestaSURA”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 13 Superior - Sala Penal de Medellín20, según el cual la entidad pagó dicho concepto hasta el 11 de julio de 202421.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha considerado la procedencia excepcional de la acción de tutela para reclamar el pago de incapacidades laborales22 en los casos en que los mecanismos de defensa ordinarios no resultan eficaces para la protección de los derechos fundamentales invocados –incluyendo el mínimo vital- o cuando las circunstancias específicas hacen necesaria la intervención del juez de tutela, pues si bien, en estricto sentido, el pago de las prestaciones económicas no es, en sí mismo, un derecho fundamental, lo cierto es que si del derecho al pago de estas depende el goce efectivo de derechos fundamentales, como el mínimo vital del trabajador y su familia, la tutela es procedente porque se busca proteger, de manera inmediata, un derecho fundamental y, además, evitar un perjuicio irremediable.
Para el efecto, es necesario precisar que el artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo atribuía al empleador la obligación de asumir el pago de las incapacidades de sus trabajadores para desempeñar temporalmente sus labores, cuando estas fueran ocasionadas por alguna enfermedad no profesional; no obstante, con la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, que crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la obligación de reconocer y pagar las incapacidades se distribuyó entre los diferentes actores de ese sistema, según su origen común o profesional y de acuerdo con su extensión temporal.
Así, cuando se trata de asumir los auxilios económicos que se derivan de las incapacidades de origen común de trabajadores dependientes e independientes, la responsabilidad se adjudica en el modo que se relaciona en el siguiente cuadro, que contiene algunos datos complementarios frente al elaborado por la Corte Constitucional en la sentencia T-200 de 2017: 20 Juzgado Veintiocho Penal del Circuito de Medellín, Antioquia, radicado: 2024-00006-01. 21 Archivo digital “06RespuestaColpensiones”. 22 Corte Constitucional, sentencia T-404 de 2010.
Período Entidad obligada Fuente normativa Día 1 a 2 Empleador Artículo 40 del decreto 1406 de 1999, modificado por el artículo 1º del decreto 2943 de 2013. Día 3 al 180 EPS Artículo 1º del decreto 2943 de 2013, artículo 121 del decreto-ley 019 de 2012. Día 181 hasta un plazo de 540 días Fondo de pensiones Artículo 52 de la ley 962 de 2005, artículo 142 del decreto- ley 019 de 2012 y jurisprudencia constitucional.
Día 541 en adelante EPS Artículo 67 de la ley 1753 de 2015 y artículo 2.2.3.3.1. del decreto 1333 de 2018. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 14 Sobre la atribución de las responsabilidades para el pago de las incapacidades posteriores al día 540, la Corte Constitucional23 concluyó que, por regla general, el pago es responsabilidad de la EPS a la que está afiliado el trabajador, pues el pago de las incapacidades no puede suspenderse sino hasta que la persona tenga capacidad de reintegrarse a laborar o, en su defecto, sea reconocida la pensión de invalidez.
Acerca de este último aspecto, la jurisprudencia Constitucional24 ha establecido que si la fecha de estructuración de la invalidez coincide con el momento en que las incapacidades laborales se causan, se debe reconocer el derecho pensional, el cual se paga de forma retroactiva, de manera que “no hay lugar al pago simultáneo de la prestación por concepto de incapacidad y por concepto de pensión”, de conformidad con lo establecido en el artículo 1025 (parágrafo 2) de la ley 776 de 2002; sin embargo, ante la disminución física que padece quien es calificado con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, las entidades del sistema deben actuar con solidaridad y pagar las suma de dinero al afiliado para que pueda satisfacer sus necesidades básicas, de manera que, mientras se decide definitivamente sobre el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la actora, el fondo de pensiones deberá reconocer las incapacidades causadas hasta el día 540 y la EPS, por su parte, a partir del día 541 en adelante.
De lo anterior se concluye que cuando un trabajador es calificado con una pérdida de capacidad laboral superior al 50%, debe solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez o, en su lugar, la indemnización sustitutiva, pero mientras que la administradora de fondo de pensiones resuelve la solicitud pensional, dicha entidad deberá reconocer las incapacidades, sin perjuicio de descontarlas de lo adeudado por concepto de retroactivo o cuando reconozca el derecho pensional, sencillamente porque, como se dijo, el afiliado no puede recibir de forma simultánea un pago por incapacidad y otro por concepto de pensión. 23 Sentencia T-401 de 2017. 24 Sentencias T-404 de 2010 y T-004 de 2014. 25 “Artículo 10: “… “Parágrafo 2o.
No hay lugar al cobro simultáneo de las prestaciones por incapacidad temporal y pensión de invalidez. Como tampoco lo habrá para pensiones otorgadas por los regímenes común y profesional originados en el mismo evento. “El trabajador o quien infrinja lo aquí previsto será investigado y sancionado de acuerdo con lo dispuesto en las leyes vigentes, sin perjuicio de las restituciones a que haya lugar por lo cobrado y obtenido indebidamente”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 15 Se recuerda que la pensión de invalidez es una compensación económica que tiene por objeto proteger las necesidades básicas de las personas cuya capacidad laboral se ve disminuida, pues constituye una fuente de ingresos para solventar los gastos del afiliado, de modo que, al reconocerse dicha prestación, la expedición de las incapacidades pierde su objeto.
La Sala considera, en primer lugar, que la acción de tutela es procedente porque, en este caso, se tornan ineficaces los medios ordinarios de defensa para prevenir la configuración de un perjuicio irremediable. Lo anterior obedece a que la falta de expedición y consecuencial pago de los subsidios de incapacidad ponen en riesgo el mínimo vital de la accionante, puesto que este se encuentra en una situación de vulnerabilidad como consecuencia de su imposibilidad para trabajar, que la hace depender de dicho subsidio para satisfacer sus necesidades básicas, pues ningún otro ingreso se acreditó en el expediente y, por otra parte, es cierta y actual la vulneración de los derechos fundamentales que fueron amparados en primera instancia. Según lo anterior y lo afirmado por la accionante en los hechos de la demanda, la EPS Sura no ha emitido incapacidades posteriores a la comprendida entre el 24 y el 28 de agosto de 202426 y Colpensiones, por su parte, pagó las generadas hasta el 11 de julio de 2024, de manera que, en principio, se adeudan las generadas desde el 1° de agosto de 2024 y hasta el 28 de agosto de 2024 -por corresponder con los períodos faltantes indicados en los certificados de incapacidad que se aportaron con la demanda- sin perjuicio de las demás incapacidades: i) que hayan sido o deban ser expedidas por la EPS y reconocidas por la AFP hasta completar el día 540, esto es, hasta el 7 de octubre de 2024 -en los términos indicados por Colpensiones- y ii) que deban ser reasumidas por la EPS a partir del día 541 en adelante.
La EPS Sura otorgó varias incapacidades a la accionante desde abril de 2023 hasta agosto de 2024, de forma ininterrumpida, como consecuencia de una enfermedad de origen común; sin embargo, interrumpió la expedición de las mismas al estimar que con la calificación de PCL de la actora, superior al 50%, lo procedente era la solicitud de la pensión de invalidez a cargo de Colpensiones, pese a que la demandante sigue incapacitada para trabajar. 26 Fl. 49, archivo digital “01TutelaYAnexos”. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 16 Al respecto, ha dicho la H. Corte Constitucional lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): “… 36.
Posteriormente, mediante la sentencia T-200 de 201727, la Sala Novena de Revisión se pronunció en relación con dos procesos de tutela acumulados y amparó los derechos de cada uno de los accionantes. En ambos casos, se habían prescrito incapacidades ininterrumpidas que sumaban más de 540 días sin que los actores pudieran acceder a una pensión de invalidez, pues en el primer caso el porcentaje de pérdida de capacidad laboral era inferior al 50% y en el segundo el actor ni siquiera había sido calificado.
“En el citado fallo, la Corte Constitucional entendió que ‘la regla actual de incapacidades que superan 540 días para personas que no han tenido una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50%, es que deben asumirlas las EPS’. De este modo, consideró que mediante la Ley 1753 de 2015 se superó el déficit de protección que había sido evidenciado por la jurisprudencia constitucional anterior a su vigencia”.
En efecto, la JRCI de Antioquia calificó a la demandante con una pérdida de la capacidad laboral de 50.36% y fecha de estructuración 25 de abril de 2023, la EPS profirió el concepto médico de rehabilitación favorable y Leidy Mariana afirmó que cuenta con “… más de 50 de semanas de cotización en los 3 años anteriores a la descrita estructuración”.
Sobre este aspecto, la jurisprudencia Constitucional28 ha establecido que si la fecha de estructuración de la invalidez coincide con el momento en que las incapacidades laborales se causan, se debe reconocer el derecho pensional, el cual se paga de forma retroactiva, de manera que “no hay lugar al pago simultáneo de la prestación por concepto de incapacidad y por concepto de pensión”, de conformidad con lo establecido en el artículo 1012 (parágrafo 2) de la ley 776 de 2002.
Ahora bien, respecto de la firmeza de los dictámenes, el artículo 45 del decreto 1352 de 2013 establece lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la norma): “ARTÍCULO 45. Firmeza de los dictámenes. Los dictámenes adquieren firmeza cuando: “a) Contra el dictamen no se haya interpuesto el recurso de reposición y/o apelación dentro del término de diez (10) días siguientes a su notificación;
“b) Se hayan resuelto los recursos interpuestos y se hayan notificado o comunicado en los términos establecidos en el presente decreto; 27 Sentencia T-200 de 2017. 28 Sentencias T-404 de 2010 y T-004 de 2014. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 17 “c) Una vez resuelta la solicitud de aclaración o complementación del dictamen proferido por la Junta Nacional y se haya comunicado a todos los interesados”.
En el presente caso, el dictamen de la JRCI de Antioquia no está en firme, pues aun cuando la citada entidad, vinculada al presente proceso, no presentó su informe, sí se allegó, dentro de los anexos de la demanda, la constancia de recibo por parte de aquella del recurso interpuesto por Colpensiones contra el dictamen 01202404146, de 28 de junio de 202429, esto es, contra la calificación de PCL de Leidy Mariana Rojas Góez, razón por la cual hay incertidumbre sobre el porcentaje y la fecha de estructuración de PCL de la accionante.
Así las cosas, como la pensión de invalidez no se ha reconocido, lo procedente es que el trámite de solicitud, expedición y pago de las incapacidades médicas de la señora Rojas Góez debe seguir su curso hasta tanto sea definida su situación, bien sea por la JRCI -en reposición-, o por la JNCI -en apelación-, precisamente por la necesariedad de que el dictamen adquiera firmeza para evaluar si la demandante pueda reincorporarse a las tareas propias de su cargo o, en su defecto, reúne los requisitos exigidos por la ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de invalidez.
En consecuencia, la Sala modificará la sentencia de primera instancia que amparó los derechos constitucionales fundamentales de la demandante, con las obligaciones administrativas y prestacionales endilgadas a cada una de las demandadas, pues si bien la orden impartida a la EPS Sura es procedente, dicha entidad -Sura- deberá reasumir el pago de las incapacidades de Leidy Mariana Rojas Góez a partir del día 541 en adelante, mientras se decide definitivamente sobre el reconocimiento y el pago de la pensión de invalidez, sin perjuicio de compensar dichos pagos con el retroactivo a que haya lugar, en caso de que se reconozca el derecho pensional por invalidez, “‘…desde la fecha en que se produzca tal estado’, es decir, desde el momento de su estructuración”30 y de que, posteriormente, la EPS busque el reembolso de lo pagado ante la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 29 Fls. 41 y 42, ibídem. 30 Artículo 40 de la ley 100 y sentencia T-563-23. 05001 33 33 023 2024 00261 01 Acción de tutela 18 F A L L A PRIMERO. – MODIFÍCASE la sentencia proferida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el 13 de septiembre de 2024, la cual quedará así: “CUARTO: ORDENAR a la EPS SURAMERICANA S.A. que, si no lo ha hecho, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, realice todas las gestiones administrativas tendientes a garantizar la expedición de los auxilios de incapacidad prescritos por los médicos tratantes y reasuma el pago de las incapacidades de Leidy Mariana Rojas Góez a partir del día 541 en adelante, mientras se decide definitivamente sobre el reconocimiento y el pago de la pensión de invalidez, sin perjuicio de compensar dichos pagos con el retroactivo a que haya lugar, en caso de que se reconozca el derecho pensional por invalidez”.
SEGUNDO. – CONFÍRMASE en lo demás la sentencia impugnada.
TERCERO. –
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma indicada en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.
CUARTO. – Dentro de los 10 días siguientes a la notificación de este fallo, REMÍTASE a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRÍD ROLDÁN CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ