NULIDAD SIMPLE / COMPETENCIA PARA MODIFICAR CALENDARIO ESCOLAR – Marco normativo y jurisprudencial – Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala de Decisión establecer si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones incoadas. Para el efecto deberá establecer esta corporación si el municipio de Envigado al expedir la Resolución N° 1909 del 18 de marzo de 2020, que modificó el calendario académico estipulado mediante Resolución N° 10189 del 31 de octubre de 2019, infringió las normas superiores en las que debería fundarse y afectó los derechos laborales de los docentes que laboran en esa entidad territorial.
Extracto: ( ) Una de sus características es que el Juez se limita a confrontar el acto administrativo con el ordenamiento jurídico, de acuerdo con las normas invocadas como infringidas por el actor, lo que deviene en que el estudio de anulabilidad se limite a las normas citadas en la demanda como vulneradas con el acto administrativo acusado, o las disposiciones que se señalen como violatorias; en consecuencia, el estudio de legalidad debe hacerse única y exclusivamente sobre las normas invocadas, conteniéndose el Juez de hacer pronunciamientos diferentes a los expuestos en el concepto de violación contenido en la demanda.
(…) De otro lado existe la presunción de legalidad del acto administrativo, circunstancia que limita en gran medida la tarea del Juez debido a que si de entrada el acto se presume acorde a derecho, no tiene el Juez porque estar buscando normas supuestamente infringidas diferentes de las invocadas en la demanda y así lo ha reconocido la Jurisprudencia nacional, tal como se puede concluir de la sentencia C-197 del 7 de abril de 1999, de la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado A.B.C; y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Consejero ponente J.M.G, del 12 de abril de 2007.
En el expediente con radicado 15001-23-31-000-1998-00935-01, interno 8720- 05. (…) Por esta razón, no le asiste razón al apelante cuando afirmó que la entidad territorial cambió de manera arbitraria el calendario académico y se extralimitó en sus funciones, pues como acaba de explicarse, la excepción que contempló el legislador es que ocurran hechos que alteren el orden público, lo que en el presente caso aconteció según acaba de explicarse con la declaratoria de emergencia sanitaria originada por el Covid-19, que alteraron las condiciones de tranquilidad, salubridad y restricción a la libre locomoción de todos los habitantes del territorio.
(…) En consecuencia, la competencia para modificar el calendario escolar es del Gobierno Nacional, previa solicitud de la autoridad competente de la respectiva entidad; sin embargo, cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, la autoridad respectiva de la entidad territorial será la competente para realizar los ajustes que considere necesarios.
(…) Sobre lo anterior, esta Sala precisa que si bien es cierto los docentes tuvieron una modificación en su calendario académico en el momento en que se declaró la Emergencia Sanitaria, esto obedeció a un contexto que impedía acudir de manera presencial a las clases, sumado el hecho que el Estado debía salvaguardar la salud de los niños, niñas y adolescentes y la de los mismos docentes.
(…) Por esta razón, aunque se modificó el periodo de vacaciones inicialmente contemplado para los educadores del municipio de Envigado, es preciso indicar que ante la incertidumbre propia del desarrollo de la contingencia de salubridad, no era posible determinar para ese momento que las medidas de aislamiento coincidieran con el periodo de vacaciones reprogramado y que dicha circunstancia ofreciera una medida desproporcionada únicamente para los docentes en relación con los demás servidores públicos.
(…) Por esta razón, aunque se modificó el periodo de vacaciones inicialmente contemplado para los educadores del municipio de Envigado, es preciso indicar que ante la incertidumbre propia del desarrollo de la contingencia de salubridad, no era posible determinar para ese momento que las medidas de aislamiento coincidieran con el periodo de vacaciones reprogramado y que dicha circunstancia ofreciera una medida desproporcionada únicamente para los docentes en relación con los demás servidores públicos.
(…) Ahora, de hacerse extensivo al acto enjuiciado el señalamiento relacionado con que a los docentes se les cambiaron y desmejoraron las condiciones laborales sin que medie consentimiento o acuerdo mutuo; debe indicarse que a pesar de que se trata de la modificación de la programación laboral, no se configura el ius variandi por parte de la entidad nominadora, teniendo en cuenta -de una parte- que no se están alterando las condiciones de la relación laboral con el personal docente de manera particular, y menos sin justa causa, y -de otra- que la posibilidad de modificar el calendario académico se encuentra reglada expresamente en el artículo 2.4.3.4.2 del Decreto 1075 de 2015, sin que se advierta que deba mediar consenso con los educadores, máxime en el evento en que se emplee para contrarrestar circunstancias de alteración del orden público. 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Medellín, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad simple Radicado: 05001333301120200013601 Demandante: Yobany López Quintero Demandado: Municipio de Envigado Tema: Competencia para modificar calendario escolar Providencia: Sentencia N° 125 Decisión: Confirma providencia de primera instancia El proceso de la referencia fue repartido a la magistrada ponente en virtud del Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 20242, por lo que se AVOCARÁ su conocimiento.
Corresponde a la Sala de Decisión resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 21 de octubre de 2022 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín - Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor Yobany López Quintero actuando en nombre propio presentó demanda de nulidad simple prevista en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 con el fin de que se acceda a la nulidad de la Resolución N° 1909 del 18 de marzo de 2020 expedida por el Municipio de Envigado, mediante la cual se modificó el calendario académico establecido en la Resolución N° 10189 del 31 de octubre de 2019. 1.2.
Hechos 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 3 Como presupuestos fácticos indicó que el Decreto 2277 de 1979 señaló que la docencia es una profesión encaminada al ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles. También dispuso que los docentes tienen derecho al disfrute de vacaciones remuneradas que determine el calendario escolar.
La Ley 60 de 1993 por su parte reguló la distribución de competencias en materia de educación a los entes territoriales y dispuso que les correspondía a los municipios administrar los servicios educativos estatales y específicamente en el artículo 6º se dispuso que la ley y el reglamento señalarían los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.
Luego la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994) señaló en su capítulo 5º que el rector o director del establecimiento educativo está facultado para que en ausencias temporales o definitivas de directivos docentes encargue a una persona calificada vinculada con la institución. A su vez, el Decreto 1850 de 2002 reglamentó la jornada escolar y la jornada laboral de los directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales y el Decreto 1278 de 2002, dispuso en su artículo 61 que los docentes y directivos docentes disfrutarán de vacaciones colectivas por espacio de 7 semanas al año, distribuidas cuatro al finalizar el año escolar, dos durante el receso de mitad de año y una en semana santa. 1 Adicional, el Decreto 3020 de 2002 estableció los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente administrativo del servicio educativo estatal y el artículo 14 del Decreto 1850 de 2020 determinó que los docentes tienen derecho a 7 semanas o 49 días de vacaciones al año que se fraccionan de conformidad con el calendario escolar, períodos en los que tienen derecho al pago de salarios y prestaciones sociales con normalidad.
Agregó que el período académico para los trabajadores docentes decretado en la Resolución No. 10189 del 31 de octubre de 2019, para el año lectivo 2020 en relación con las vacaciones fue el siguiente: Fecha Duración en semanas Del 30 de diciembre de 2019 al 12 de enero de 2020 Dos (02) semanas 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 4 Del 22 de junio al 05 de julio de 2020 Dos (02) semanas Del 07 al 27 de diciembre de 2020 Tres (03) semanas Total Siete (07) semanas De manera posterior, con la expedición del Decreto 417 de 2020 “declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio Nacional” y la expedición de la Circular 020 de 2020 del Ministerio de Educación Nacional se determinó que el calendario sería modificado y de allí se expidió el acto demandado Resolución N° 1909 del 18 de marzo de 2020, que en lo que respecta a las vacaciones estableció: Fecha Duración en semanas Del 30 de diciembre de 2019 al 12 de enero de 2020 Dos (02) semanas Del 30 de marzo al 19 de abril de 2020 Tres (02) semanas Del 14 al 27 de diciembre de 2020 Dos (02) semanas Total Siete (07) semanas Considera el actor que a pesar de que los docentes tienen a su favor el Decreto 1075 de 2015, la entonces Ministra de Educación expidió la Circular 020 de 2020 que instruyó a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación, ajustar sus calendarios de acuerdo con los lineamientos dados en ella misma sin el consentimiento de los empleados del magisterio cambiando las condiciones laborales y afectando los derechos laborales de los docentes. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación En este acápite, el demandante argumentó que las vacaciones son un derecho laboral que hace parte de los principios fundamentales constitucionales que orientan las relaciones laborales en Colombia. Reprochó que el acto acusado haya determinado que las vacaciones del personal docente oficial serían disfrutadas durante la época de aislamiento por la emergencia sanitaria como consecuencia de la pandemia Covid -19, por cuanto limitó la libertad de elección del lugar de disfrute y de locomoción. Además, hizo alusión a pronunciamientos de la Corte Constitucional, para indicar que las vacaciones, además de tratarse de un descanso necesario para el 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 5 trabajador, constituyen una garantía para que éste, en consonancia con la dignidad humana, se realice a nivel personal y familiar, fuera de los espacios destinados para ejercer sus labores.
Agregó que las vacaciones de los educadores están reguladas por el Decreto 1850 de 2002, por lo que no pueden tomarse de manera arbitraria o con el ánimo de satisfacer intereses caprichosos y/o particulares y que de conformidad con el artículo 14 de dicha norma, los periodos de vacaciones para los docentes oficiales están compuestos por siete (7) semanas y deben concederse y disfrutarse dentro del mismo año lectivo, mas no como ocurre con el acto administrativo demandado, donde se concede el disfrute de algunas de estas semanas en el año postrero, lo cual genera que el gobierno territorial exceda las facultades que le fueron conferidas en la norma marco y vulnere los derechos de este grupo poblacional al reducir el goce de los lapsos de descanso que por ley les corresponde.
Adujo que el Decreto 491 de 2020 estableció en el artículo 15 que durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, las autoridades dispondrían de las medidas necesarias para que los servidores públicos y docentes ocasionales o de hora cátedra cumplan sus funciones mediante la modalidad de trabajo en casa y en ese orden manifestó que el acto acusado contrarió lo parámetros fijados por el Gobierno Nacional, pues se debía promover el trabajo en casa y lo que se dispuso fue de manera coactiva, entrar en período de vacaciones.
Para finalizar, indicó que es necesario que el juez decrete la nulidad del acto que cambió la fecha programada de vacaciones para el sector docente oficial, puesto que no se cumplen las condiciones para que los maestros puedan disfrutar y gozar de su descanso remunerado, puesto que en una época de confinamiento obligatorio es de encierro y no se cumplen los escenarios para llevar a cabo el objeto de las vacaciones. 1.4.
Contestación de la demanda El municipio de Envigado se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se reconozca la validez y eficacia del acto administrativo acusado. En su defensa, la entidad territorial indicó que el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020 y 637 de 2020 declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional con ocasión de la pandemia por la 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 6 COVID 19 declarada por la Organización Mundial de la Salud, en virtud de estos actos administrativos, el Ministerio de Educación Nacional expidió el Decreto Legislativo 660 del 13 de mayo de 2020 por el cual se dictaron medidas relacionadas con el calendario académico para la prestación del servicio educativo en el marco de la crisis por la que se declaró el estado de emergencia. Explicó que en la vigencia del citado Decreto Legislativo se autorizó la flexibilización del calendario académico del año 2020, según las necesidades propias de cada entidad territorial de acuerdo con las dinámicas regionales de contagios y mitigación del virus; esto con miras a proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes, como también el bienestar y seguridad de toda la comunidad educativa.
De otro lado indicó que la entidad territorial expidió la Resolución N°1909 de 2020, previa aprobación del Ministerio de Educación, como lo establece la norma, implicando para los docentes y alumnos cambios generales en las programaciones, pero sin desconocer los derechos laborales de aquellos pues, todo se hizo en estricto cumplimiento de los lineamientos nacionales. 1.5.
La sentencia apelada El Juzgado de instancia profirió sentencia el 21 de octubre de 2022 en la que se negaron las súplicas de la demanda. En el análisis del caso concreto el juzgado de primer grado hizo un recuento de los actos administrativos generales expedidos por el Gobierno Nacional durante la época de emergencia sanitaria decretada por el Covid – 19, con especial énfasis en las Circulares N° 19 del 14 de marzo de 2020 y N° 20 del 16 de marzo de 2020 en las que se dictaron una serie de medidas para las entidades territoriales con el fin de que ajustaran los calendarios académicos de educación preescolar, básica y media.
Agregó el despacho de origen que en aras de dar aplicación a los lineamientos establecidos por el Gobierno Nacional, el municipio de Envigado profirió la Resolución N°1909 del 18 de marzo de 2020 “mediante la cual se modifica la Resolución 10189 del 31 de octubre de 2019, por medio de la cual se estableció el CALENDARIO ACADEMICO –A, para el año escolar 2020” y allí se modificó el calendario docente. 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 7 Asimismo, manifestó que el Decreto 1075 de 2015 establece la competencia del Gobierno Nacional para modificar el calendario académico, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, en cuyo caso la autoridad competente de la entidad territorial certificada, podrá realizar los ajustes del calendario académico que sean necesarios.
Concluyó que en el presente asunto, fue el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación el que inicialmente tomó medidas y estableció lineamientos a los entes territoriales para regular lo atinente al calendario docente durante la declaratoria de emergencia sanitaria derivada de la pandemia de la COVID -19, y esta situación acontecida durante el estado de excepción se encuentra amparada a su vez, en la Ley 137 de 1994, toda vez que no se observan limitaciones por fuera de la norma a derechos fundamentales y mucho menos vulneración a los derechos de los docentes en calidad de trabajadores, pues, fue la autoridad competente en cumplimiento de sus funciones políticas, de planeación educativa, inspección y vigilancia que decidió otorgar facultades para modificar el desarrollo del año lectivo en virtud de la alteración del orden público ampliamente conocido. 1.6.
El recurso de apelación La parte actora apeló la decisión de primer grado que denegó las pretensiones de la demanda bajo el argumento que el Juzgado de primera instancia no evaluó la vulneración a los derechos prestacionales de carácter social de los docentes en lo que tiene que ver con las vacaciones, porque la regulación en torno a la emergencia sanitaria y ecológica flexibilizó la función presencial y el uso adecuado de las tecnologías, pero en ningún momento habilitó la alteración del calendario académico por las autoridades educativas.
Calificó las acciones desplegadas por la entidad territorial como equivocadas y vulneradoras de los derechos de los docentes, pues se tuvieron que reinventar en ese periodo de “vacaciones” el cual debió tratarse como tiempo de trabajo institucional para poder prepararse e implementar las herramientas de teletrabajo y el uso de las TIC con el fin de cumplir la labor educativa que les ha sido encomendada.
Agregó el recurrente que el trabajo en casa debido al confinamiento obligatorio generó una sobrecarga laboral, pues además de preparar las clases, debieron adecuarse a las necesidades de cada uno de sus alumnos, pues algunos no 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 8 cuentan con herramientas como internet o medios de comunicación y/o una compañía que les pueda guiar y orientar desde sus hogares y consideró que en ninguna de las demás entidades de servicio público se recargó al trabajador como lo fue en el caso de los docentes.
En lo particular sobre las pretensiones, reiteró que los docentes tienen derecho a 7 semanas o 49 días de vacaciones en el año, de acuerdo con el marco normativo descrito en la demanda, siendo este un derecho laboral que hace parte de los principios fundamentales que orientan las relaciones laborales en Colombia, además que desde su concepción se trata de un descanso necesario que constituye una garantía para que este en consonancia con la dignidad humana.
Por lo anterior reprocha la decisión contenida en el acto acusado que modificó el calendario escolar y determinó que las vacaciones del personal docente oficial serían disfrutadas durante la época de aislamiento por la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional como consecuencia de la pandemia Covid -19, ya que si bien es discrecional de sus destinatarios escoger el lugar de disfrute de las vacaciones y las actividades a desarrollar durante las mismas, no cabe duda que imponer que las vacaciones se desarrollaran en tiempo de aislamiento, generó que el personal docente estuviera limitado en su libertad de elección y de locomoción, impidiendo de esta manera que se desarrollaran a plenitud las actividades para las cuales está prevista esta época. 1.7.
Trámite de segunda instancia 1.7.1. Una vez radicado el proceso en esta Corporación, se admitió el recurso en providencia del 7 de julio de 2023 y luego el expediente fue redistribuido en virtud del Acuerdo1 PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo2 No CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 202 al Despacho 023 del Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.7.2.
La parte demandante no allegó pronunciamiento en el curso de la segunda instancia. 1 Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura “Por medio del cual se crean unos despachos y cargos de carácter permanente en la jurisdicción Contencioso Administrativa y se dictan otras disposiciones”. 2 Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024 el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia “Por el cual se redistribuye algunos procesos con ocasión a la creación de tres (3) Despachos de Magistrado en el Tribunal Administrativo de Antioquia conforme al Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023” 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 9 1.7.3.
La parte demandada se pronunció sobre el recurso de apelación presentado por la parte actora y agregó que admitir que hubo vulneración de los derechos de los trabajadores por la modificación del calendario académico, sería desconocer una realidad mundial generada por la pandemia del coronavirus – COVID – 19, declarada por la organización mundial de la salud, lo que permitió al gobierno nacional modificar las condiciones de vida de todos los habitantes.
Por ello a nivel nacional se expidieron varios decretos previa autorización que otorga la Constitución Política y en este caso el municipio de Envigado – Secretaría de Educación atendió las directrices dadas por el Gobierno Nacional y la Ministra de Educación que buscaron medidas para modificar el calendario académico para la prestación del servicio educativo y agregó que resulta apenas lógico que las semanas de trabajo académico se organizaran en periodos distintos a los previstos en la ley. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de la apelación presentada en contra de la sentencia dictada por los juzgados administrativos, según lo consagrado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Asimismo, se advierte que el pronunciamiento estará sujeto a los cargos sustentados en el recurso, conforme el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012. 2.2 Problema jurídico Le corresponde a la Sala de Decisión establecer si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones incoadas.
Para el efecto deberá establecer esta corporación si el municipio de Envigado al expedir la Resolución N° 1909 del 18 de marzo de 2020, que modificó el calendario académico estipulado mediante Resolución N° 10189 del 31 de octubre de 2019, infringió las normas superiores en las que debería fundarse y afectó los derechos laborales de los docentes que laboran en esa entidad territorial. 2.3.
Tesis de la Sala 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 10 La Sala confirmará la decisión de primera instancia al estar acreditado que la Resolución N° 1909 del 18 de marzo de 2020 fue expedida por la Secretaría de Educación en ejercicio de las facultades legales, bajo el respeto de la norma superior, toda vez que de acuerdo con el artículo 15 del Decreto 1850 de 2002 compilado en el artículo 2.4.3.4.2 del Decreto 1750 de 2015, la competencia para modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional, previa solicitud de la entidad certificada, salvo que sobrevengan hechos que alteren el orden público en cuyo caso quien tiene la facultad es la entidad territorial, como aconteció en el presente caso. 2.4.
Desarrollo de la tesis La metodología para abordar el estudio del presente caso se hará de la siguiente manera: 1. Se explicará sobre la finalidad de la nulidad simple; 2. Después, se abordará el tema del calendario escolar y las facultades que disponen las entidades territoriales para su modificación y iii) Se abordará el caso concreto para dar cuenta de los elementos que sustentan las tesis de la Sala. 2.5.
Nulidad simple La nulidad simple, simple nulidad o nulidad objetiva es el medio de control previsto por el legislador en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, para controlar por lo general, los actos administrativos de carácter general. Una de sus características es que el Juez se limita a confrontar el acto administrativo con el ordenamiento jurídico, de acuerdo con las normas invocadas como infringidas por el actor, lo que deviene en que el estudio de anulabilidad se limite a las normas citadas en la demanda como vulneradas con el acto administrativo acusado, o las disposiciones que se señalen como violatorias; en consecuencia, el estudio de legalidad debe hacerse única y exclusivamente sobre las normas invocadas, conteniéndose el Juez de hacer pronunciamientos diferentes a los expuestos en el concepto de violación contenido en la demanda.
Lo anterior comporta que el pronunciamiento judicial circunscrito por el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012, se someta al principio de congruencia, por cuanto resulta necesario que la sentencia esté acorde con las pretensiones de la demanda, sin posibilidad de ir más allá o por fuera de lo pedido. 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 11 De otro lado existe la presunción de legalidad del acto administrativo3, circunstancia que limita en gran medida la tarea del Juez debido a que si de entrada el acto se presume acorde a derecho, no tiene el Juez porque estar buscando normas supuestamente infringidas diferentes de las invocadas en la demanda y así lo ha reconocido la Jurisprudencia nacional, tal como se puede concluir de la sentencia C-197 del 7 de abril de 1999, de la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell; y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Consejero ponente Jaime Moreno García, del 12 de abril de 2007.
En el expediente con radicado 15001-23-31-000-1998-00935-01, interno 8720-05. 2.6. Calendario escolar La Constitución Política en su artículo 67 dispuso que al Estado le corresponde regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
Con la Carta Política se adoptó la educación como un derecho y un servicio público que tiene una función social, con el fin de buscar el acceso al conocimiento, a la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la cultura. De conformidad con el artículo 150 de la misma Constitución, se expidió la Ley 115 de 1994 - Ley General de Educación-, regulando la jornada y el calendario educativo en los artículos 85 y 86.
El artículo 85 atrás mencionado, dispuso que el servicio público educativo se prestará en las instituciones educativas en una sola jornada diurna y cuando las necesidades del servicio educativo lo requieran, podrán ofrecer dos jornadas escolares, una diurna y otra nocturna. Por su parte el artículo 86 estableció que los calendarios académicos tendrán la flexibilidad necesaria para adaptarse a las condiciones económicas regionales y a 3 Ley 1437 de 2011 Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 12 las tradiciones de las instituciones educativas, además que “el calendario académico en la educación básica secundaria y media se organizará por periodos anuales de 40 semanas de duración mínima o semestrales de 20 semanas mínimo”.
La Ley 115 de 1994 también indicó que el Ministerio de Educación Nacional debía reglamentar los calendarios académicos de acuerdo con los parámetros fijados en la norma, y en el literal a) del numeral 3 del artículo 148 ibídem, otorgó al Ministerio de Educación Nacional, entre otras funciones, dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la Ley.
De manera posterior con la Ley 715 de 2001 se fijó la competencia que le corresponde ejercer a la Nación en materia del servicio público de educación en los niveles de prescolar, básico y medio. Los Artículos 5º y 6º de esta norma establecieron la competencia de las entidades territoriales para dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y organizar la prestación del servicio educativo en sus respectivas jurisdicciones.
Mas adelante se expidió el Decreto 1850 de 20024 que contempló la jornada escolar y el horario de dicha jornada en los siguientes términos: Artículo 1°. Jornada escolar. Es el tiempo diario que dedica el establecimiento educativo a sus estudiantes en la prestación directa del servicio público educativo, de conformidad con las normas vigentes sobre calendario académico y con el plan de estudios.
Artículo 2°. Horario de la jornada escolar. El horario de la jornada escolar será definido por el rector o director, al comienzo de cada año lectivo, de conformidad con las normas vigentes, el proyecto educativo institucional y el plan de estudios, y debe cumplirse durante las cuarenta (40) semanas lectivas establecidas por la Ley 115 de 1994 y fijadas por el calendario académico de la respectiva entidad territorial certificada.
(…) En cuanto al calendario académico los artículos 14 y 15 del decreto anterior fueron compilados por el Decreto 1075 de 2015 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2.4.3.4.1. Calendario académico. Atendiendo las condiciones económicas regionales, las tradiciones de las instituciones educativas y de acuerdo 4 “Por el cual se reglamenta la organización de la jornada escolar y la jornada laboral de directivos docentes y docentes de los establecimientos educativos estatales de educación formal, administrados por los departamentos, distritos y municipios certificados, y se dictan otras disposiciones. 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 13 con los criterios establecidos en el presente Título, las entidades territoriales certificadas expedirán cada año y por una sola vez, el calendario académico para todos los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción, que determine las fechas precisas de iniciación y finalización de las siguientes actividades: 1.
Para docentes y directivos docentes: a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico con estudiantes, distribuido en dos períodos semestrales; b) Cinco (5) semanas de actividades de desarrollo institucional; y c) Siete (7) semanas de vacaciones. 2. Para estudiantes: a) Cuarenta (40) semanas de trabajo académico, distribuido en dos períodos semestrales; b) Doce (12) semanas de receso estudiantil.
PARÁGRAFO. El calendario académico de los establecimientos educativos estatales del año lectivo siguiente, será fijado antes del 1 de noviembre de cada año para el calendario A y antes del 1 de julio para el calendario B. (Decreto 1850 de 2002, artículo 14)
ARTÍCULO 2. 4.3.4.2. Modificación del calendario académico o de la jornada escolar. La competencia para modificar el calendario académico es del Gobierno Nacional, los ajustes del calendario deberán ser solicitados previamente por la autoridad competente de la respectiva entidad certificada mediante petición debidamente motivada, salvo cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, en cuyo caso la autoridad competente de la entidad territorial certificada podrá realizar los ajustes del calendario académico que sean necesarios.
Las autoridades territoriales, los consejos directivos, los rectores o directores de los establecimientos educativos no son competentes para autorizar variaciones en la distribución de los días fijados para el cumplimiento del calendario académico y la jornada escolar, ni para autorizar la reposición de ciases por días no trabajados por cese de actividades académicas.
(Decreto 1850 de 2002, artículo 15) De lo anterior se desprende que la competencia para modificar el calendario escolar es del Gobierno Nacional, previa solicitud de la autoridad competente de la respectiva entidad - Artículo 2.4.3.4.2. Decreto 1075 de 2015-; sin embargo, cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, la autoridad respectiva de la entidad territorial será competente para realizar los ajustes que considere necesarios.
3. CASO CONCRETO La Sala de Decisión abordará el estudio del caso a efectos de establecer si al tenor de lo argumentado en el escrito de alzada, en conjunto con el análisis probatorio de 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 14 todos los medios de convicción allegados válidamente al plenario es procedente revocar, confirmar o modificar la sentencia de primer grado por medio de la cual se denegaron las pretensiones incoadas.
El reproche de la parte apelante es que la decisión contenida en el acto acusado que modificó el calendario escolar y determinó que las vacaciones del personal docente oficial en el municipio de Envigado, serían disfrutadas durante la época de aislamiento por la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional como consecuencia de la pandemia Covid -19, limitó la libertad de elección y de locomoción de los docentes, impidiendo de esta manera que se desarrollaran a plenitud las actividades para las cuales está prevista esta época.
Como antecedentes del acto administrativo acusado se tiene que en un principio, el Secretario de Educación y Cultura del municipio de Envigado expidió la Resolución N° 10189 de 2019 “por medio de la cual se establece el calendario académico – A, para el año escolar 2020 en los establecimientos de educación formal de carácter oficial y privado en los niveles de preescolar, básica, media y educación de adultos del municipio de Envigado”.
Durante la ejecución del calendario escolar 2020, en el mes de marzo de ese año y con ocasión de la emergencia sanitaria del Covid 19, el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. Por su parte el Ministerio de Educación Nacional expidió la Circular 19 del 14 de marzo de 20205 con el fin de implementar medidas para controlar la propagación y mitigar los efectos de la pandemia.
La Ministra de Educación el 16 de marzo de 2020 expidió la Circular N° 20 por medio de la cual adoptó medidas adicionales y complementarias para el manejo, control y prevención del coronavirus COVID-19 y en atención a los dispuesto en los artículos 2.4.3.4.1 y 2.4.2.4.2 del Decreto 1075 de 2015 instruyó a las secretarias de educación para que ajustaran el calendario académico en los siguientes términos: “1.
Dos semanas de desarrollo institucional a partir del 16 y hasta el 27 de marzo de 2020, durante las mismas, los directivos y docentes deben planear acciones pedagógicas de flexibilización, ajustes curriculares y en general la forma en que se desarrollarán las actividades académicas en el marco de la emergencia sanitaria. 5 Tomado el 8 de octubre de 2024 de: https://www.mineducacion.gov.co/portal/normativa/Circulares/393910:Circular-No-19-del-14-de-marzo-de- 2020 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 15 Se recomienda a los directivos docentes y docentes priorizar el diseño y estructuración de estrategias pedagógicas para trabajar por fuera de las aulas, dirigidas a avanzar en los procesos de aprendizaje de los niños, niñas y adolescentes.
Como apoyo a este proceso, el Ministerio pone a disposición en la Plataforma Colombia Aprende (…) 2. Tres semanas como periodo de vacaciones de los educadores y por lo tanto de receso estudiantil, teniendo en cuenta las semanas programadas que no hayan sido cumplidas en el marco del calendario académico vigente y lo establecido en el artículo 2.4.3.4.1 del Decreto 1075 de 2015.
Para esto utilizarán las semanas del 30 de marzo al 19 de abril de 2020 y retomarán a trabajo académico a partir del 20 de abril. (…) Por esta razón, el Secretario de Educación del municipio de Envigado, expidió la Resolución 1909 del 18 de marzo de 2020, que modificó el calendario académico estipulado mediante Resolución N° 10189 del 31 de octubre de 2019 en la entidad territorial certificada en educación municipio de Envigado.
Se advierte que el acto acusado fue expedido por la Secretaría de Educación de la entidad territorial, como autoridad certificada en el manejo de la educación a nivel municipal y que de acuerdo con lo previsto por el artículo 2.4.3.4.2 del Decreto 1075 de 2015 atrás mencionado, se encontraba facultada para realizar los ajustes que consideraba necesarios al calendario académico cuando sobrevinieran hechos que alteraran el orden público.
Es de precisar que en el presente caso, sobrevino una situación que alteró el orden público y que no es otra que la declaratoria de emergencia sanitaria decretada por el Gobierno Nacional mediante la Resolución No. 385 de 2020, como consecuencia del virus Covid – 19. Sobre la definición de orden público la Corte Constitucional la ha entendido como “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”6, Por esta razón, no le asiste razón al apelante cuando afirmó que la entidad territorial cambió de manera arbitraria el calendario académico y se extralimitó en sus funciones7, pues como acaba de explicarse, la excepción que contempló el legislador es que ocurran hechos que alteren el orden público, lo que en el presente caso aconteció según acaba de explicarse con la declaratoria de emergencia 6 Corte Constitucional.
Sentencia C-825 de 2004 7 Ver folio 10 del archivo 25 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 16 sanitaria originada por el Covid-19, que alteraron las condiciones de tranquilidad, salubridad y restricción a la libre locomoción de todos los habitantes del territorio. También se agrega que en un asunto similar al que ocupa la atención de la Sala, el Consejo de Estado afirmó8: 84.
Así las cosas, la motivación del acto acusado se relaciona con la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del COVID -19, por lo que se refiere a hechos sobrevinientes extraordinarios relacionados con la salubridad que alteran el orden público. 85. En este orden de ideas, el departamento de Risaralda expidió el acto acusado en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 2.4.3.4.2 del Decreto 1750 de 2015. 86.
Ahora bien, aunque la Resolución 0616 de 2020 no citó dentro de las facultades para su expedición o en la parte motiva la Circular 020 de 2020 proferida por el Ministerio de Educación, lo cierto es que en ésta se instruye a las secretarias de educación para ajustar el calendario académico contemplando tres semanas como período de vacaciones de los educadores entre el 30 de marzo al 19 de abril del 2020 retornando al trabajo a partir del 20 de abril. 87.
Ciertamente el acto administrativo demandado acató el periodo fijado por el Ministerio de Educación Nacional teniendo en cuenta que en medio de las dos semanas fijadas por el departamento de Risaralda se encuentra la semana santa. 88. En conclusión, la Resolución 0616 de 2020 fue expedida por el secretario de educación en ejercicio de las facultades legales y respetando el ordenamiento superior.
En el caso sub examine ocurrió algo similar al proceso que abordó el Consejo de Estado, pues aquí la Secretaría de Educación de Envigado modificó el calendario escolar en apego de las directrices fijadas por el Ministerio de Educación Nacional que estableció el retorno del trabajo a partir del 20 de abril de 2020 así: 8 CE2-Subsección A. Sentencia del 31 de agosto de 2023.
Exp. 66001-23-33-000-2020-00354-01 (5720-2022) C.P. Gabriel Valbuena Hernández 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 17 En consecuencia, la competencia para modificar el calendario escolar es del Gobierno Nacional, previa solicitud de la autoridad competente de la respectiva entidad; sin embargo, cuando sobrevengan hechos que alteren el orden público, la autoridad respectiva de la entidad territorial será la competente para realizar los ajustes que considere necesarios.
Por ello, dada la alteración al orden público que ocurrió por la declaratoria de la emergencia sanitaria, la entidad territorial a cargo de la prestación del servicio educativo en este caso, la Secretaría de Educación de Envigado ajustó el calendario académico a las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, para mitigar el contagio y propagación del virus, descartando con ello la falta de competencia. Ahora bien, reprocha el apelante que el acto acusado determinó que las vacaciones del personal docente oficial serían disfrutadas durante la época de aislamiento por la emergencia sanitaria como consecuencia de la pandemia COVID19 y por ende limitó la libertad de elección del lugar de disfrute y de locomoción, además de un abuso de la posición dominante en imponer el disfrute de las vacaciones en una época de confinamiento.
Sobre lo anterior, esta Sala precisa que si bien es cierto los docentes tuvieron una modificación en su calendario académico en el momento en que se declaró la Emergencia Sanitaria, esto obedeció a un contexto que impedía acudir de manera presencial a las clases, sumado el hecho que el Estado debía salvaguardar la salud de los niños, niñas y adolescentes y la de los mismos docentes.
De tal suerte que cuando se adoptó por parte del Gobierno Nacional la medida principal para evitar la propagación del virus -Covid-19- del aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, fue que surgió de manera inmediata la 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 18 necesidad de adoptar nuevas estrategias de trabajo y por ello es que se modificó la planeación académica por parte del Ministerio de Educación y seguidamente de las Secretarías de Educación del orden territorial.
Por esta razón, aunque se modificó el periodo de vacaciones inicialmente contemplado para los educadores del municipio de Envigado, es preciso indicar que ante la incertidumbre propia del desarrollo de la contingencia de salubridad, no era posible determinar para ese momento que las medidas de aislamiento coincidieran con el periodo de vacaciones reprogramado y que dicha circunstancia ofreciera una medida desproporcionada únicamente para los docentes en relación con los demás servidores públicos.
Ante dicha situación que atravesó el país, se debe tener en cuenta que la Corte Constitucional9 de tiempo atrás ha precisado que para superar las situaciones de anormalidad, el órgano encargado de la conservación del orden público debe asumir facultades especiales que frecuentemente implican una restricción de las libertades públicas y un reparto de sacrificios sociales con el fin de atender prioritariamente las causas de la crisis, descartándose entonces que la carga de las consecuencias de la de alteración del orden público se hubiera direccionado únicamente al sector docente y menos aún con la finalidad de menoscabar sus derechos laborales como lo concluye el demandante.
Inclusive el Consejo de Estado sobre este tema indicó que10: 110. Respecto al criterio de necesidad el a quo consideró que la modificación de las vacaciones de los docentes no era la acción más benigna con los derechos fundamentales de estos y, por lo tanto, era injustificada su restricción. 111. Esta Sala no comparte este criterio, en primer lugar, porque los docentes pudieron gozar de la totalidad del período de vacaciones de 7 semanas contemplado en el ordenamiento, la restricción de conformidad con la parte actora fue la de locomoción, pero dicha limitación no fue producto de la medida adoptada por el gobernador de Risaralda sino que fue consecuencia directa de las acciones preventivas de aislamiento tomadas por el Gobierno Nacional y afectó a la población en general; y como lo expone la entidad demandada si no se hubiera efectuado la modificación, el período vacacional era en junio, mes en el cual aún persistía el confinamiento. 112.
Finalmente, en relación con el test de proporcionalidad es claro que la medida adoptada de modificar las fechas de vacaciones de los docentes es proporcional al beneficio obtenido de proteger la vida y salud de los docentes y de los estudiantes 9 Sentencia C-802 de 2002 10 CE2-Subsección A. Sentencia del 31 de agosto de 2023. Exp. 66001-23-33-000-2020-00354-01 (5720- 2022) C.P. Gabriel Valbuena Hernández 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 19 y garantizar el derecho de educación de los mismos; y que contrario a lo que afirma el fallador de primera instancia en los inicios de la emergencia sanitaria no era fácil implementar medidas de trabajo en casa, pues existían dificultades para la entrega del material de apoyo pedagógico, movilidad de los maestros y en general problemas de interacción entre alumnos y docentes.
Ahora, de hacerse extensivo al acto enjuiciado el señalamiento relacionado con que a los docentes se les cambiaron y desmejoraron las condiciones laborales sin que medie consentimiento o acuerdo mutuo; debe indicarse que a pesar de que se trata de la modificación de la programación laboral, no se configura el ius variandi por parte de la entidad nominadora, teniendo en cuenta -de una parte- que no se están alterando las condiciones de la relación laboral con el personal docente de manera particular, y menos sin justa causa, y -de otra- que la posibilidad de modificar el calendario académico se encuentra reglada expresamente en el artículo 2.4.3.4.2 del Decreto 1075 de 2015, sin que se advierta que deba mediar consenso con los educadores, máxime en el evento en que se emplee para contrarrestar circunstancias de alteración del orden público.
En consideración a lo expuesto, la Sala concluye que el acto administrativo demandado no se encuentra viciado de nulidad y por ende, confirmará la sentencia de primer grado que denegó las pretensiones de la demanda. 4. COSTAS Esta Sala de Decisión no condenará en costas al tratarse de una acción pública en contra de un acto administrativo de contenido general para salvaguardar el orden jurídico, de conformidad con lo establecido en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del proceso de la referencia de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de octubre de 2022 por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Medellín – Antioquia. 05001 33 33 011 2020 00136 01 Sentencia 20 TERCERO: DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, una vez ejecutoriada la presente decisión
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmada electrónicamente) LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada (Firmada electrónicamente) JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado (Firmada electrónicamente) ANGY PLATA ÁLVAREZ Magistrada