DEVOLUCIÓN DE APORTES – Cobro coactivo de aportes / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO / FACULTAD FISCALIZADORA – Marco normativo y jurisprudencial - Síntesis del caso: Se circunscribe a establecer si de acuerdo con el recurso de apelación formulado por la parte demandada, debe ser revocada la sentencia de primera instancia que concedió parcialmente las pretensiones, por considerar que los actos administrativos se encuentran investidos de legalidad, al no identificarse vicio que afecte su validez, máxime que la acción de cobro por aportes al Sistema General de Pensiones es imprescriptible, por lo que puede ser ejercida en cualquier momento.
Extracto: ( ) La Ley 383 de 19976 establece que las entidades administradoras de los distintos riesgos que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral estatuido en la Ley 100 de 1993, dentro de las cuales se encuentra la Administradora Colombiana de Pensiones, se hallan encargadas de ejercer el control de fiscalización sobre la liquidación y el pago de los aportes con base en las normas del Libro V del Estatuto Tributario.
(…) En este sentido, ha sido pacifica la jurisprudencia del Consejo de Estado7 en determinar que los aportes a la seguridad social son contribuciones parafiscales, al constituir tributos que deben pagar los empleadores y los afiliados al sistema, en aras financiar el sistema en pro de cubrir las contingencias que afecta la capacidad económica del trabajador, ello en aplicación de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. (…) Dentro de las anteriores contribuciones en cabeza de los empleadores se encuentran las que deben pagarse y liquidarse en favor de la hoy Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, las cuales tal como lo señaló el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 para su cobro debe acudirse al Estatuto Tributario.
(…) Por su parte el artículo 818 del mismo estatuto, dispone que la prescripción de la acción de cobro sólo se interrumpe, con i) la notificación del mandamiento de pago, ii) por el otorgamiento de facilidades para el pago, iii) por la admisión de la solicitud de concordato o iv) por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Y los cinco (5) años corren nuevamente, al día siguiente de dicha interrupción. (…) En este aspecto ha sido pacífica la postura del Tribunal de Cierre de lo Contencioso Administrativo en señalar, en asunto de similares connotaciones al que se analiza que la administración no solo debe iniciar la acción de cobro coactivo dentro del término prescriptivo contado desde que se hace exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese mismo interregno. De efectuarse fuera del término provisto, los actos que se profiera con posterioridad se encontrarán viciados por falta de competencia temporal.
(…) En este sentido, se tiene que son tres los actores involucrados en los aportes patrono laborales, el beneficiario o trabajador, el empleador y la AFP; bajo estas relaciones circunstanciales, sólo es predicable la imprescriptibilidad de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones, cuando el derecho pensional esté en formación y quien ejerza la acción sea el trabajador o afiliado.
(…) No obstante, en dicho proceso de cobro del año 2020 al igual que en el efectuado en 2016, la entidad demandada, si bien requiere una serie de valores que denomina “Valor deuda presunta por diferencia en Pago” y “Valor deuda presunta por omisión”, sin que en ella se especifique de manera clara a que empleado o empleados corresponde el error en el reporte de la PILA.
(…) Quiere decir lo anterior que es deber y obligación especial que ha asignado la Ley a las administradoras de pensiones, cobrar a los empleadores las cotizaciones que por alguna razón no se han reportado de manera oportuna o de se hayan efectuado de forma incompleta, ello en virtud de garantizar la efectividad de los derechos de los afiliados.
(…) Justamente dada la naturaleza parafiscal de la que se encuentran investidos los aportes al sistema general de pensiones, y conforme al artículo 54 de la Ley 383 de 1997, la acción de cobro adelantada por la AFP se ciñe a la prescripción dispuesta para las obligaciones fiscales, la cual conforme al artículo 817 del Estatuto Tributario prescribe en 5 años contados desde, como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado para estos asuntos a partir del momento en que dichas obligaciones se hicieron exigibles, es decir a partir del vencimiento del plazo para declarar y pagar la contribución, siendo.
(…) Como quiera que las actuaciones desplegadas por la entidad demandada se adelantaron, fuera del término con que contaba la entidad para iniciar la acción de cobro desde que se hizo exigible la obligación, esto es cada periodo requerido en la resolución (año 1997 a 2012), se desconoció el deber legal – artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y artículo 54 de la Ley 383 de 199- que le asiste en calidad de administradora de los aportes, de ejercer la facultad fiscalizadora y velar por el oportuno y debido recaudo de los aportes a pensión, sin que haya iniciado y concluido dentro de los 5 años de que trata el artículo 817 del ET, lo que tiene como consecuencia que los actos que se profirieron con posterioridad, se encuentren viciados de nulidad por falta de competencia temporal.
(…) Dista la Sala del alcance de imprescriptibilidad que pretende el recurrente otorgarle a los aportes del Sistema General de Pensiones, por cuanto como se dejó expuesto en precedencia, así como en la sentencia de primera instancia, ha sido pacífica la postura del Tribunal de Cierre de lo Contencioso Administrativo, al señalar que son imprescriptibles aquellos que devienen de la obligación impuesta en el artículo 48 de la Constitución Política, es decir, las que ejerce el trabajador o afiliado, mientras que si ésta es desplegada por la AFP, se debe aplicar la prescripción de la acción de cobro de que trata el artículo 817 del Estatuto Tributario, por haberse iniciado fuera del término previsto, constituyéndose así en una consecuencia propia de su inactividad. 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA OCTAVA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Medellín, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 3333 024 2022 00566 01 Demandante: José Jaramillo Mesa y Cía Ltda Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Tema: Devolución de aportes – Prescripción de la acción de cobro Providencia: Sentencia N° 134 Decisión: Confirma providencia de primera instancia El proceso fue asignado en virtud del Acuerdo1 PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo2 N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024, por lo que se AVOCARÁ su conocimiento Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación formulado por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2023 por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda y objeto La sociedad José Jaramillo Mesa y Cía Ltda formuló demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución N° AP-00481012 del 17 de abril de 2021 por medio de la cual se expide la liquidación certificada de deuda y la Resolución N° GFI-DIA 1 Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 del Consejo Superior de la Judicatura “Por medio del cual se crean unos despachos y cargos de carácter permanente en la jurisdicción Contencioso Administrativa y se dictan otras disposiciones”. 2 Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024 el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia “Por el cual se redistribuye algunos procesos con ocasión a la creación de tres (3) Despachos de Magistrado en el Tribunal Administrativo de Antioquia conforme con Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023” 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 3 2022_9346862 de 2022 que resuelve el recurso de reposición y modifica la liquidación. Como restablecimiento del derecho solicita la restitución de cualquier dinero que se haya cancelado, retenido o cobrado como consecuencia de los actos demandados, se levanten las medidas cautelares ordenadas y en caso de haberse pagado por el demandante alguna suma, se reconozcan intereses moratorios y se indexen los dineros.
Subsidiariamente, se pide que de no concederse las pretensiones anteriores, se ordene corregir y reliquidar los hallazgos, teniendo en consideración los pagos efectuados, la prescripción de la acción de cobro y la inexistencia de la obligación. Asimismo, solicitó se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA, condenándose además al pago de las costas y agencias en derecho. 1.2.
Hechos La parte demandante sostiene que la entidad demandada, le notificó la Resolución N° AP-00481012 de 17 de abril de 2021, por la cual se expidió la “Liquidación Certificada de Deuda” dentro del proceso administrativo N° 2020_8241761, por el cobro de unos aportes a pensión desde el año 1997. Afirmó que dentro de la oportunidad procesal, interpuso el correspondiente recurso de reposición, en el que expuso la inexistencia de la obligación, toda vez que existían constancias de pago sobre los periodos alegados por COLPENSIONES, además que la relación laboral ya había culminado, por tal motivo no le era exigible el pago requerido por la entidad demandada, lo que fue desatendido mediante Resolución N° No. GFI-DIA-2022-9346862 de 2022.
Señaló que la entidad demandada desconoce el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, que dispone que la facultad de fiscalización, debe estar acorde con las disposiciones del Estatuto Tributario, extralimitando sus funciones. 1.3. Normas violadas y concepto de violación 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 4 Cita como vulnerados los artículos 4, 13, 29, 95 y 209 de la Constitución Política, artículos 137, 138 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 714, 730 y 817 del Estatuto Tributario, artículo 54 de la Ley 383 de 1997, artículos 15, 17, 18 y 24 de la Ley 100 de 1993, y artículo 86 de la Ley 788 de 2002.
Expone que los actos administrativos se encuentran viciados de falsa motivación, por cuanto la acción de cobro de aportes a la seguridad social, no es imprescriptible, y de considerarse así se vulnerarían los artículos 714 y 817 del Estatuto Tributario. A su juicio, la entidad demandada no fue clara ni precisa al establecer las presuntas obligaciones pendientes en cabeza de la demandante; no determinó detalladamente a cuál de los trabajadores se le adeudaba el aporte, desconociendo los medios probatorios aportados en vía administrativa.
Reiteró su argumento referente a que de acuerdo con el artículo 817 del Estatuto Tributario, los presuntos aportes adeudados ya se encontraban prescritos para la época en que la demandada elevó la acción de cobro. Añadió que las planillas de aportes realizadas, en virtud del artículo 714 del Estatuto Tributario, adquirieron firmeza, luego se tornan inmodificables por parte de COLPENSIONES. 1.4.
Contestación de la demanda 1.4.1. Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. Se opuso a las pretensiones de la demanda, al sostener que los actos administrativos censurados fueron expedidos con apego a la normativa que los rige, sin incurrir en ninguno de los vicios de nulidad que se les atribuye y solicita mantener incólume la legalidad que se presume de los mismos y condenar a la parte demandante.
Adujo que se tuvieron en cuenta los argumentos de la empresa demandante, dado que se modificó el mandamiento de pago contenido en la Resolución No. AP-00481012 de 17 de abril de 2021. 1.5. La sentencia apelada La sentencia de primera instancia3 fue emitida el 2 de noviembre de 2023 y concedió parcialmente las súplicas de la demanda; notificada por correo electrónico, 3 Ver archivo “016SentenciaAnticipada” cuaderno primera instancia. 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 5 la parte demandada interpuso recurso de apelación4 de manera oportuna, el cual fue concedido en auto5 del 30 de noviembre 2023.
En la parte resolutiva de la decisión se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES No. AP00481012 DE 17 DE ABRIL DE 2021 Y No. GFI-DIA-2022_9346862 DE 2022, PROFERIDAS POR COLPENSIONES, CON BASE EN LAS RAZONES INSERTAS EN LA PARTE MOTIVA DE ESTA PROVIDENCIA.
SEGUNDO: DEJAR EN FIRME LAS AUTOLIQUIDACIONES DE PAGO AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL REALIZADAS POR LA EMPRESA JOSÉ JARAMILLO MESA Y CÍA LTDA, ÚNICAMENTE LAS RELACIONADAS HASTA EL PERIODO 12/2012.
TERCERO: NEGAR LAS DEMÁS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, DE CONFORMIDAD CON LO EXPUESTO EN LA PARTE CONSIDERATIVA DE ÉSTA PROVIDENCIA.
CUARTO: SIN CONDENA EN COSTAS, POR LO BREVEMENTE EXPUESTO (…) Consideró que conforme con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 las administradoras de los diferentes regímenes se encuentran facultadas para adelantar la acción de cobro con motivo del incumplimiento del empleador, por lo cual se deberán aplicar las normas sobre el procedimiento, sanción, determinación, discusión y recaudación contenidas en el libro V del Estatuto Tributario, las cuales son aplicables a la administración para el control de las contribuciones y aportes inherentes a la nómina en atención a lo dispuesto por el artículo 54 de la Ley 383 de 1997.
Advirtió que al momento de proferir la Administradora Colombiana de Pensiones el acto demandado había trascurrido más de 5 años desde que se hizo exigible la obligación constitutiva (1997 a 2012), encontrándose configurada la prescripción de la acción de cobro en cabeza de Colpensiones. Indicó además que conforme al último periodo cobrado 12/2012 de conformidad con el artículo 714 del Estatuto Tributario - término general de firmeza de las declaraciones tributarias -, antes de la modificación introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016, Colpensiones tenía dos (2) años para modificar, liquidar y/o requerir las liquidaciones efectuadas a través de los formatos de Autoliquidación Mensual de Aportes al Sistema de Seguridad Social Integral. 4 Ver archivo “018ColpensionesApelacionSentencia” cuaderno primera instancia. 5 Ver archivo “019ConcedeApelacionSentencia” cuaderno primera instancia. 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 6 En consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados, dejó en firme las autoliquidaciones de pagos al Sistema de Seguridad Social realizadas por el demandante hasta el periodo 12/2012 y negó las pretensiones tendientes a la devolución de dinero cancelados al no encontrarse acreditado pago alguno. 1.6.
El recurso de apelación 1.6.1. La entidad accionada, formuló recurso de apelación reprochando la decisión de primera instancia, en el que indicó que para anular los actos administrativos se requiere encontrar acreditada uno de los vicios que afecta su validez, esto es expedición irregular, falsa motivación, falta de competencia o vicios de forma o procedimiento, situación que no se observó en la sentencia. Estima entonces que los actos demandados gozan de presunción de legalidad, se encuentran ajustados a derecho, respetaron las garantías de contradicción y defensa del demandante, quien presentó pruebas y controvirtió los actos.
Precisó que la acción de cobro por los aportes al Sistema de General de Pensiones es imprescriptible, por cuanto estos aportes están destinados al reconocimiento de pensiones, siendo posible su ejercicio en cualquier tiempo; por lo que solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia y en consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.7.
Actuación procesal de segunda instancia 1.7.1. La actuación se radicó en esta Corporación el 14 de diciembre de 2023, se admitió el recurso de apelación en proveído del 11 de marzo de 2024. De manera posterior y en virtud del Acuerdo PCSJA 23-12125 del 19 de diciembre de 2023 y el Acuerdo N° CSJANT 24-61 del 14 de marzo de 2024, el proceso se repartió al Despacho 023 del Tribunal Administrativo de Antioquia. 1.7.2.
La parte demandante no presentó escrito. 1.7.3. La parte demandada no presentó escrito. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 7 Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de la apelación presentada en contra de la sentencia dictada por los juzgados administrativos, según lo consagrado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
Se advierte que el pronunciamiento estará sujeto a los cargos sustentados en el recurso, según el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012. 2.2. Problema jurídico Se circunscribe a establecer si de acuerdo con el recurso de apelación formulado por la parte demandada, debe ser revocada la sentencia de primera instancia que concedió parcialmente las pretensiones, por considerar que los actos administrativos se encuentran investidos de legalidad, al no identificarse vicio que afecte su validez, máxime que la acción de cobro por aportes al Sistema General de Pensiones es imprescriptible, por lo que puede ser ejercida en cualquier momento. 2.3.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que concedió parcialmente las pretensiones de la demanda, al estimar que en virtud del artículo 54 de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 99 de la Ley 633 de 2000, la facultad fiscalizadora que sobre los aportes a pensiones ejerce Colpensiones, se encuentra sometida al Estatuto Tributario y en ese sentido les es aplicable el término de prescripción de 5 años dispuesto en el artículo 817 del ET. 2.3.1.
Desarrollo de la decisión La metodología para abordar el estudio del caso será la siguiente: 1. Cobro coactivo de aportes patrono laborales. 2. Prescripción de la acción de cobro 3. Finalmente, se expondrán las conclusiones y determinaciones respecto a la decisión de primera instancia y las costas del proceso. 2.3.2. Cobro coactivo de aportes patrono laborales - Facultad fiscalizadora. 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 8 La Ley 383 de 19976 establece que las entidades administradoras de los distintos riesgos que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral estatuido en la Ley 100 de 1993, dentro de las cuales se encuentra la Administradora Colombiana de Pensiones, se hallan encargadas de ejercer el control de fiscalización sobre la liquidación y el pago de los aportes con base en las normas del Libro V del Estatuto Tributario.
Dentro de la facultad de fiscalización otorgadas a las entidades del Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI se encuentra, la de verificar la exactitud y consistencia de la información contenida en las declaraciones de autoliquidación de aportes al Sistema que hayan recibido; solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios la información que estimen conveniente para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones para con el SSSI, al igual que solicitar de aquéllos y éstos las explicaciones sobre las inconsistencias en la información relativa a sus aportes a los distintos riesgos que haya sido detectada a través del Registro Único de Aportantes a que alude el inciso final del artículo 54 de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 633 de 2000.
En este sentido, ha sido pacifica la jurisprudencia del Consejo de Estado7 en determinar que los aportes a la seguridad social son contribuciones parafiscales, al constituir tributos que deben pagar los empleadores y los afiliados al sistema, en aras financiar el sistema en pro de cubrir las contingencias que afecta la capacidad económica del trabajador, ello en aplicación de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. En los eventos en que los empleadores obligados a efectuar los aportes incumplas las exigencias impuestas por la ley, el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, autorizó a las entidades administradoras de los diferentes regímenes adelantar las acciones de cobro con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, esto es a través del procedimiento administrativo dispuesto en el Estatuto Tributario.
Advirtiendo además que, para tal efecto, la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo. Dentro de las anteriores contribuciones en cabeza de los empleadores se encuentran las que deben pagarse y liquidarse en favor de la hoy Administradora 6 “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones” 7 CE S4, 9 nov 2023, e25000233700020180066001, M. Chaves, también se precisó sobre la naturaleza de parafiscalidad de los aportes en la SUJ-025-CE-S2-2021 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 9 Colombiana de Pensiones - Colpensiones, las cuales tal como lo señaló el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 para su cobro debe acudirse al Estatuto Tributario. 2.3.3.
Prescripción de la acción de cobro El artículo 817 del Estatuto Tributario determinó que la acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de 5 años, los cuales se contarán a partir de: i) la fecha de vencimiento del término para declarar, ii) la fecha de presentación de la declaración cuando sea extemporánea, iii) la fecha de presentación de la declaración de corrección por los mayores valores o, iv) la fecha de ejecutoria del acto de determinación. En esta línea, ha precisado el Consejo de Estado8 que cuando el procedimiento de cobro se adelanta para obtener el pago de aportes patrono-laborales, el término de prescripción debe contarse a partir del momento en que dichas obligaciones se hicieron exigibles, es decir a partir del vencimiento del plazo para declarar y pagar la contribución. Por su parte el artículo 818 del mismo estatuto, dispone que la prescripción de la acción de cobro sólo se interrumpe, con i) la notificación del mandamiento de pago, ii) por el otorgamiento de facilidades para el pago, iii) por la admisión de la solicitud de concordato o iv) por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa.
Y los cinco (5) años corren nuevamente, al día siguiente de dicha interrupción. Lo anterior, funge como una garantía de seguridad jurídica para los extremos que integran las obligaciones parafiscales; en tanto la administración, como se expresó tendrá la obligación no sólo de iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a que se hizo exigible la obligación, sino además deberá culminarla en este mismo intervalo, y el administrado o contribuyente a su vez tendrá la garantía de porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo. 8 CE S4, 19 May 2016, e8001-23-31-000-2009-00013-01(20711), M. Briceño 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 10 En este aspecto ha sido pacífica la postura del Tribunal de Cierre de lo Contencioso Administrativo9 en señalar, en asunto de similares connotaciones al que se analiza que la administración no solo debe iniciar la acción de cobro coactivo dentro del término prescriptivo contado desde que se hace exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese mismo interregno. De efectuarse fuera del término provisto, los actos que se profiera con posterioridad se encontrarán viciados por falta de competencia temporal.
Ahora bien, frente a la imprescriptibilidad de los aportes patrono – laborales y la firmeza de las declaraciones de autoliquidación efectuada por los empleadores a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA, reiteradamente ha sostenido el Consejo de Estado10 que aquella se predica sólo frente al beneficiario de la pensión “En relación con el argumento de la UGPP de que las acciones para reclamar prestaciones vitalicias, como la pensión, son imprescriptibles, la Sala comparte lo considerado por el Tribunal, puesto que el derecho a la pensión y a reclamar la reliquidación de la misma no prescribe.
Empero, esa imprescriptibilidad se predica de la pensión, no de las prestaciones periódicas o mesadas no reclamadas en los plazos legales, según lo ha dicho la Corte Constitucional en varios pronunciamientos11. Lo anterior, tal como se precisó en la sentencia apelada, difiere del término que la UGPP tiene para iniciar la fiscalización de las declaraciones presentadas a través de las planillas integradas de liquidación de aportes – PILA con destino al Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscales.
Es a ese término al que se hizo referencia en esta providencia para determinar la firmeza de las autoliquidaciones de aportes de los periodos de enero a diciembre de 2008, 2009, 2010 y 2011, pues tales autoliquidaciones no pueden ser modificadas por la UGPP en cualquier momento”. En este sentido, se tiene que son tres los actores involucrados en los aportes patrono laborales, el beneficiario o trabajador, el empleador y la AFP; bajo estas relaciones circunstanciales, sólo es predicable la imprescriptibilidad de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensiones, cuando el derecho pensional esté en formación y quien ejerza la acción sea el trabajador o afiliado.
Distinto ocurre cuando quien efectúa el trámite o la reclamación tendiente al reconocimiento de periodos no pagados o mal reportados frente al empleador o a aportante sea la Administradora del Fondo de Pensiones, pues en estos eventos si 9 CE S4, 28 Feb de 2013, e25000-23-27-000-2008-00163-01(17935), H. Bastidas. CE S4, 28 Ago de 2013, e25000-23-27-000-2009-00138-01 (18567), H. Bastidas.
CE S4, 13 Jun de 2024, e6800-23-33-000-2019-00762-02(28444), M. Chavez 10CE S4, 30 Sep de 2021, e25000-23-37-000-2017-00076-01(25313), M. Chavez y CE S4, 23 Mar 2023, e25000-23-37-000-2016-02096-01(26635), M. Gutiérrez 11 C-230 de 1998, C-198 de 1999, C-624 de 2006, SU-430 de 1998, T-274 de 2007, T-456 de 2013 y SU-567 de 2015, entre otras. 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 11 es posible declarar la prescripción de la acción de cobro, siempre que sea ejercida por fuera de los plazos legales; pues tal determinación constituye una consecuencias lógica atribuible a su propia inactividad, dado que a nadie le está dado valerse de su propia culpa.
3. CASO CONCRETO La sociedad José Jaramillo Mesa y Cía Ltda solicitó la nulidad de la Resolución N° AP-00481012 del 17 de abril de 2021 por medio de la cual Colpensiones expidió la liquidación certificada de deuda y la Resolución N° GFI-DIA 2022_9346862 de 2022 que resuelve el recurso de reposición y modifica la liquidación. Como restablecimiento del derecho solicitó dejar en firme las autoliquidaciones efectuadas en los periodos perseguidos, esto es de 1997 a 2012; que se ordene la restitución de cualquier suma de dinero cancelada en virtud de los actos atacados, el levantamiento de las medidas cautelares y el reconocimiento de los intereses corrientes de cualquier dinero pagado por la demandante.
El Juzgado de primera instancia concedió parcialmente las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad de los actos administrativos, dejó en firme la autoliquidación hasta el 12/2012 y negó las demás pretensiones. La entidad demandada expresó en su recurso de apelación, que el juzgado de primera instancia omitió endilgar la existencia de alguna causal que conlleve a la nulidad de las resoluciones expedidas por la entidad, por lo que los actos demandados gozan de legalidad.
Indicó que las acciones de cobro son imprescriptibles tratándose de prestaciones periódicas o vitalicias que cubren riesgos de invalidez, vejez o muerte con las que se garantiza la sostenibilidad financiera del sistema, encuentran fundamentos en obligaciones claras, expresas y exigibles. Previo al estudio de fondo, la Sala considera necesario realizar un recuento de las actuaciones desarrolladas en el curso del procedimiento cobro, las cuales se encuentran acreditadas en el acervo probatorio y no fueron refutadas por las partes: Con oficio de 10 de octubre de 201612, la empresa JOSÉ JARAMILLO MESA Y CÍA LTDA le solicitó a COLPENSIONES el reporte de los empleados que están 12 Folios 495 y 496, Archivo PDF 009ContestacionColpensiones”, expediente digital 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 12 pendientes de corrección o con inconsistencias, según el proceso de cobro identificado con el No. 2016-10900123 – Oficio No. GNAR-AP-0004785813, puesto que indicó la empresa no cuenta con certificado digital para acceder al portal del empresario.
Como respuesta a este requerimiento, a través de Oficio No. BZ2016_12014153 de 27 de octubre de 201614, COLPENSIONES le remitió la información peticionada. En virtud de lo anterior, la sociedad demandante con Oficio de 24 de noviembre de 201615, solicitó a COLPENSIONES se ampliara el plazo para la contestación, depuración, actualización y ajustes de las posibles inconsistencias existentes en los aportes pensionales, por cuanto argumentó que la información requerida corresponde a más de 21 años, existe dificultad en reunir todas las planillas, archivos personales y en general toda la búsqueda interna requerida.
Con Oficio del 2 de enero de 201716 N° BZ2016-13722433, la demandad otorgó una ampliación de plazo de 60 días. Con posterioridad a este último oficio, sólo cruzan las partes correspondencia nuevamente el 12 de abril de 2018, cuando la entidad demandada mediante oficio N° SEM2018-12652017 comunica al demandante la decisión de cierre del proceso de cobro con Rad. 2016-109-00123 del 22 de septiembre de 2016, en el que se pretendía el reintegro de valores por inconsistencias advertidas en los periodos de 1997-06 hasta el 2016-0618.
Quiere decir lo anterior que la entidad demandada, en un principio, cerró la investigación adelantada en contra de la sociedad demandante, por las presuntas deudas o pagos inexactos en aportes a la seguridad social de sus empleados, razón por la cual no profirió Liquidación Certificada de Deuda ni mandamiento de pago. Luego a través de Oficio No. GNAR-AP-01612655 de 30 de enero de 202119, la Directora de Ingresos por Aportes de COLPENSIONES, en desarrollo de su obligación de recaudo y cobro de los aportes requirió dentro del Proceso de Cobro No. 2020_8241761 a la empresa JOSÉ JARAMILLO MESA Y CÍA LTDA para que procediera a realizar los ajustes a su estado de deuda y efectúe los pagos de los 13 Fl 426 Archivo PDF 009ContestacionColpensiones 14 Fl 557 a 576, Archivo PDF 009ContestacionColpensiones 15 Fl 497 a 498 Archivo PDF 009ContestacionColpensiones 16 Fl 27 Archivo PDF 009ContestaciónColpensiones 17 Fl. 554 y 555 Archivo PDF 009ContestaciónColpensiones 18 Fl 429 a 434 Archivo PDF 009ContestaciónColpensiones 19 Fl. 448 a 455 Archivo PDF 009ContestaciónColpensiones 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 13 ciclos que se relacionó en estado de cuenta anexo a la comunicación, los que corresponde grosso modo desde 1997-08 a 2012-12.
No obstante, en dicho proceso de cobro del año 2020 al igual que en el efectuado en 2016, la entidad demandada, si bien requiere una serie de valores que denomina “Valor deuda presunta por diferencia en Pago” y “Valor deuda presunta por omisión”, sin que en ella se especifique de manera clara a que empleado o empleados corresponde el error en el reporte de la PILA.
Se precisa que los antecedentes administrativos aportados por la entidad demandada son imprecisos, si bien no se observa el acto mediante el cual se dio inicio al trámite de cobro coactivo para las obligaciones contenidas en el Rad. No. 2020_8241761, con base en qué hallazgo, lo cierto es que se avizora en el expediente administrativo, que a partir de la invitación del 30 de enero de 2021 para hacerse parte del procedimiento, seguidamente se expidió Resolución No. AP00481012 de 17 de abril de 202120 “Por medio de la cual se determina una obligación clara, expresa y exigible de pagar por concepto de aportes pensionales a favor de COLPENSIONES”, en la que dispuso en su parte resolutiva, que el demandante adeudada por concepto de aportes la suma de $3.100.176 Con ocasión a lo anterior, pese a no acompañarse en los antecedentes administrativos, se advierte que la entidad demandante interpuso recurso de reposición, provocando la Resolución No. GFI-DIA 2022_9346862 de 202221 “Por medio del cual se resuelve recurso de reposición contra liquidación certificada de deuda y se modifica la misma”.
En dicho acto, además se identificó por parte de la demandada las personas sobre las cuales se advirtió ausencia de pago y/o menores valores cancelados, se actualizó la deuda teniendo en cuenta los pagos y reporte de novedades efectuados por la sociedad demandante y se modificó la liquidación certificada de deuda por concepto de aportes pensionales, en el sentido de indicar que el cobro se realiza por el saldo de la obligación la que se determinó en $2.987.226.
De acuerdo con las consideraciones expuestas, atendiendo al relato efectuado y el material probatorio obrante en el expediente, para la Sala es factible confirmar la 20 Fl 460 a 465 del Archivo 009ContestaciónColpensiones 21 Fl 29 a 35 del Archivo 009ContestaciónColpensiones 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 14 decisión de primera instancia y no atender las razones esgrimidas por la parte demandada en el recurso de apelación, bajo los siguientes motivos.
El artículo 24 de la Ley 100 de 1993, facultó a las AFP a adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento de las obligaciones del empleador de conformidad con la reglamentación que para el efecto se estatuya. Y además las autorizó para que la liquidación mediante la que se determine el valor adeudado, preste mérito ejecutivo.
En desarrollo de esta facultad, el artículo 54 de la Ley 383 de 1997 habilitó entre otras entidades el extinto Instituto de Seguro Social, hoy Administradora Colombiana de Pensiones con amplias facultades de fiscalización y control frente a las contribuciones y aportes inherentes a la nómina de acuerdo con sus actuales competencias y conforme con aquellas normas del Libro V del Estatuto Tributario Nacional.
Quiere decir lo anterior que es deber y obligación especial que ha asignado la Ley a las administradoras de pensiones, cobrar a los empleadores las cotizaciones que por alguna razón no se han reportado de manera oportuna o de se hayan efectuado de forma incompleta, ello en virtud de garantizar la efectividad de los derechos de los afiliados.
La norma que reguló la facultad de fiscalización sometió su procedimiento al Libro V del Estatuto Tributario, esto es al proceso de cobro estatuido en dicha codificación, por lo que todas sus normas le serán aplicables. Justamente dada la naturaleza parafiscal de la que se encuentran investidos los aportes al sistema general de pensiones, y conforme al artículo 54 de la Ley 383 de 1997, la acción de cobro adelantada por la AFP se ciñe a la prescripción dispuesta para las obligaciones fiscales, la cual conforme al artículo 817 del Estatuto Tributario prescribe en 5 años contados desde, como lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado22 para estos asuntos a partir del momento en que dichas obligaciones se hicieron exigibles, es decir a partir del vencimiento del plazo para declarar y pagar la contribución, siendo. 22 CE S4, 19 May 2016, e8001-23-31-000-2009-00013-01(20711), M. Briceño 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 15 Tal como lo indicara el juzgado de primera instancia al pretender la demandada realizar cobros de aportes a pensión de periodos entre 1997 a 201223, para el momento incluso en el que se profirió la Resolución No. AP-00481012 de 17 de, abril de 2021 por medio de la cual Colpensiones expide la liquidación certificada de deuda, había transcurrido más de los cinco (5) años de que trata el artículo 817 del E.T., es decir, ya se había configurado la prescripción de la acción de cobro en cabeza de COLPENSIONES.
Y en gracia de discusión si se tomara desde el memorial en que la entidad constituye en mora al demandante también se encontraría configurada la prescripción. Ahora, si bien el artículo 818 del E. T. dispuso que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpiría con la notificación del mandamiento de pago; conforme lo expresó el juzgado de origen, se colige del expediente administrativo aportado que la entidad demandada libró mandamiento de pago a través de la Resolución No. 02021-142249 de 20 de septiembre de 202124, sin haberse resuelto el recurso de reposición (Resolución GFI-DIA2022_9346862 de 2022) interpuesto en contra del acto administrativo que sirvió como base para el título ejecutivo.
Se observa además de los antecedentes que el acto mediante el cual se libró mandamiento de pago no fue notificado, o por lo menos no existe prueba de ello; empero de haberse efectuado, para el 20 de septiembre de 2021 ya había operado la prescripción estatuida en el artículo 817 de E.T. Como quiera que las actuaciones desplegadas por la entidad demandada se adelantaron, fuera del término con que contaba la entidad para iniciar la acción de cobro desde que se hizo exigible la obligación, esto es cada periodo requerido en la resolución (año 1997 a 2012), se desconoció el deber legal – artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y articulo 54 de la Ley 383 de 199- que le asiste en calidad de administradora de los aportes, de ejercer la facultad fiscalizadora y velar por el oportuno y debido recaudo de los aportes a pensión, sin que haya iniciado y concluido dentro de los 5 años de que trata el artículo 817 del ET, lo que tiene como consecuencia que los actos que se profirieron con posterioridad, se encuentren viciados de nulidad por falta de competencia temporal. 23 Folios 7 a 9 del Archivo PDFO 05SubsanaDemanda 24 Fl 499 a 502 del PDF 009ConstestacionColpensiones 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 16 Lo anterior encuentra justificación, como una garantía de seguridad jurídica para los aportantes y las administradoras de los fondos de pensión, pues si bien la administración ostenta la facultad fiscalizadora, tiene la obligación no sólo de iniciar sino de culminar la acción de cobro coactivo dentro del término perentorio previsto en la norma, el administrado o contribuyente a su vez tendrá la garantía de que la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo.
Es así que la AFP no puede beneficiarse de su propia negligencia, amparada en que al constituir emolumentos que financian el sistema pensional y obedecen a prestaciones periódicas o vitalicias que cubren riesgos de invalidez, vejez o muerte que garantizan la sostenibilidad financiera del sistema, tornan imprescriptibles las acciones de cobro de los aportes que el empleador tenga en mora.
Dista la Sala del alcance de imprescriptibilidad que pretende el recurrente otorgarle a los aportes del Sistema General de Pensiones, por cuanto como se dejó expuesto en precedencia, así como en la sentencia de primera instancia, ha sido pacífica la postura del Tribunal de Cierre de lo Contencioso Administrativo25, al señalar que son imprescriptibles aquellos que devienen de la obligación impuesta en el artículo 48 de la Constitución Política, es decir, las que ejerce el trabajador o afiliado, mientras que si ésta es desplegada por la AFP, se debe aplicar la prescripción de la acción de cobro de que trata el artículo 817 del Estatuto Tributario, por haberse iniciado fuera del término previsto, constituyéndose así en una consecuencia propia de su inactividad.
Bajo las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, proferida por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín, al encontrarla ajustada a las normas y a la jurisprudencia aplicable al asunto. 4. COSTAS El Consejo de Estado sostenía que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva1, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 25CE S4, 30 Sep de 2021, e25000-23-37-000-2017-00076-01(25313), M. Chavez y CE S4, 23 Mar 2023, e25000-23-37-000-2016-02096-01(26635), M. Gutiérrez 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 17 Sin embargo, con la modificación dispuesta en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 el cual adicionó un inciso al artículo 188 de CPACA, el Tribunal de cierre de lo Contencioso Administrativo2 ha dicho que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
En ese orden de ideas, el nuevo criterio exige revisar si los sujetos procesales obraron bajo la convicción de que tenían respaldo legal, aportando pruebas, que con apoyo en la ley y la jurisprudencia aplicable al asunto, sirvieran de respaldo para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. Bajo estos argumentos la Sala no condenará en costas de segunda (gastos procesales y agencias en derecho) ya que del examen del expediente se colige que la parte apelante no actuó con evidente falta de sustento legal.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA OCTAVA DE DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 2 de noviembre de 2023 por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Medellín.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por lo expuesto previamente.
TERCERO: DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, una vez ejecutoriada la presente decisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. (Firmada electrónicamente) LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada (Firmada electrónicamente) 05001 33 33 024 2022 00566 01 Sentencia 18 JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado (Firmada electrónicamente) ANGY PLATA ÁLVAREZ Magistrada