REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER Procede el Tribunal a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia proferida el doce (12) de enero de dos mil veinticuatro (2024), por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda Pretende la parte actora que se declare la nulidad del Oficio S-2020- 053473/SEGEN-ARJUR-15.1 mediante el cual le fue negado el reconocimiento del tiempo doble de servicio reclamado mientras el país estuvo bajo Estado de Sitio. Como consecuencia de dicha declaración y a título de restablecimiento del derecho pidió condenar a la entidad a modificar su hoja de servicios, reconociendo como 1 Índice 8 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional tiempo de servicio adicional lo correspondiente al periodo en que el país permaneció en Estado de Sitio, es decir, un total de 2 años, 5 meses y 3 días.
Acorde con lo anterior pidió ordenar a la entidad que sobre el tiempo doble reconocido se de aplicación al artículo 145 del Decreto 1213 del 1990 relacionado con la liquidación del tiempo de servicio, donde se toma el año sobre 360 días, agregando los días adicionales. De otro lado solicitó el cumplimiento de la sentencia en los términos dispuestos en el CPACA y que se condene en costas a la entidad. 1.2.
Razón, causa o fundamento de la pretensión La parte actora como fundamento de las pretensiones expuso en síntesis lo siguiente: - Que ingresó a la escuela de formación de la Policía Nacional el 08 de agosto de 1988 y egresó como agente el 01 de febrero de 1989. - Que laboró en el departamento de Policía Huila, entre el 1 de febrero de 1989 y el 21 de septiembre de 1992, por lo que permaneció en esa Unidad por espacio de 3 años 7 meses y 20 días, según constancia entregada por el Grupo de Información y Consulta de la Secretaria General de la Policía Nacional. - Que mediante Decreto Legislativo Nro. 615 de fecha 14 de marzo de 1984 el Gobierno Nacional declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio el territorio de los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca, pero por éste no reclama ningún reconocimiento por cuanto en vigencia de este decreto no se encontraba vinculado laboralmente con la Policía Nacional. - Que posteriormente mediante Decreto 1038 del 1º de mayo de 1984 el Gobierno Nacional declaró perturbado el orden público y en Estado de sitio todo el territorio de la República, declaración que estuvo vigente hasta que se emitió el Decreto 1686 de fecha 4 de julio del año 1991 cuando el Gobierno Nacional ordenó levantarlo.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional - Que el Decreto 2340 de 1971 por medio del cual se reorganizó la Carrera de Agentes de la Policía Nacional, en su artículo 99 señaló que se computaría como tiempo doble de servicio el cumplido en guerra o conmoción interior, desde la fecha en que se estableciera el estado de sitio por perturbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restableciera la normalidad. - Que se encuentra desvinculado de la Policía Nacional desde el 20 de enero del año 2000. - Que del tiempo laborado en el Departamento de Policía Huila, se reclama como tiempo doble el periodo comprendido entre el 1º de febrero de 1989 y el 4 de julio de 1991, es decir, un total de dos (2) años, cinco (5) meses y 2 días. - Que en la hoja de servicios expedida por la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Nacional, certifica que laboró al servicio de la institución por espacio de 12 años, 6 meses y 5 días y el último lugar donde laboró fue la ciudad de Armenia Q. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación La parte actora citó como transgredidos los artículos 121 de la Constitución Política de 1886 el cual autorizaba al Gobierno Nacional, previo el cumplimiento de unos trámites legales declarar turbado el orden público y consecuencialmente, declarar el Estado de sitio en parte o en todo el territorio nacional.
Sostuvo que en virtud de ello mediante el Decreto 1038 del 1º de mayo de 1984 el Gobierno Nacional declaró perturbado el orden público y en Estado de sitio todo el territorio, y que dicho precepto se desconoció con la modificación o desconocimiento de los derechos de las personas que hacían parte de la Policía Nacional y prestaban sus servicios a la institución para ese momento.
Citó seguidamente sentencia del Consejo de Estado proferida en el expediente 68001-23-33-000-00917-01 (3278-17) y conforme a ello señaló que cumple los presupuestos allí señalados para el reconocimiento del derecho reclamado Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional consistentes en i) acreditar los decretos expedidos por el gobierno, que constituyen el sustento legal de la petición ii) señalar las zonas donde opera este beneficio o en su defecto que se indique que opera para todo el territorio nacional iii) Demostrar que el interesado prestó efectivamente los servicios en cada zona durante el lapso alegado.
De otro lado, adujo el desconocimiento de la Ley 74 de 1968, de la sentencia C- 228 de 2011 y el artículo 53 de la Constitución Política.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad demandada, se refirió a los hechos de la demanda y expuso que para la época en que se declaró el estado de sitio bajo el Decreto 1038 de 1984 el demandante no era policía activo, pues ingresó el 01 de febrero de 1989. De otro lado indicó que el Decreto 2340 de 1971 fue derogado por el Decreto 609 de 1977 y éste por el Decreto 2063 de 1984, época para la cual el demandante no había ingresado a la institución. Señaló que no es cierto que al demandante deban agregársele 2 años, 5 meses y 2 días como tiempo doble, porque no cumplió la carga de la prueba de demostrarlo.
Seguidamente hizo una relación de los decretos que declararon el estado de sitio en Colombia e indicó que los tiempos dobles han sido reconocidos por el Gobierno Nacional para el personal de la Policía Nacional se han fijado a través de decretos adicionales al que declara el estado de sitio para determinadas zonas del país y en cada caso se indica quienes y qué grados son los beneficiarios del reconocimiento, lo cual no se ha presentado desde la expedición del Decreto 1386 de 1974.
Como razones de defensa hizo alusión a la regulación de los tiempos dobles y explicó que el Gobierno Nacional hizo distinciones en relación con su reconocimiento, pues en algunos casos dio cobertura a los miembros de la fuerza pública en todo el territorio y en otros solo lo hizo en ciertos departamentos. 2 Índice 8 SAMAI - Archivo contestación – pág. 436-455 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Igualmente citó pronunciamientos del Consejo de Estado para denotar que no era suficiente con que se hubiese declarado el estado de sitio y el agente estuviese prestando servicio, dado que si el Gobierno no justificaba la medida no podía computarse el tiempo doble.
Finalmente se refirió al caso concreto y señaló que el demandante no invocó las normas mediantes las cuales el Gobierno previo concepto del Consejo de Ministros autorizó el reconocimiento del tiempo reclamado a favor de suboficiales de la Policía Nacional. En ese orden concluyó que el actor no acreditó la prestación del servicio en la zona afectada y el decreto que lo estableciera a su favor.
Propuso la excepción genérica y solicitó negar las pretensiones de la demanda.
3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA3 El Juzgado de instancia negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto hizo alusión al marco normativo del tiempo doble de servicios y abordó el caso concreto para lo cual recurrió a las pruebas aportadas y conforme a ello señaló que el demandante prestó sus servicios a la Policía Nacional por un lapso de 12 años, 6 meses y 5 días, desde el 06 de septiembre de 1985 al 20 de enero del 2000.
Refirió que según certificación expedida el 5 de agosto de 2020 por el Jefe del Grupo de Información y Consulta de la Policía Nacional, el señor Francisco Celis Larrota laboró en el período comprendido entre el 1° de febrero de 1989 al 21 de septiembre de 1992 en el Departamento de Policía Huila, para un tiempo total de tres (3) años, siete (7) meses y veinte (20) días.
Señaló que si bien con el Decreto 1038 del 1° de mayo de 1984 expedido por el Presidente de la República, se declaró turbado el orden público y el estado de sitio en todo el territorio nacional hasta el 4 de julio de 1991, fecha a partir de la cual entró a regir el Decreto núm. 1686 con el cual se ordenó el levantamiento de tal disposición, el artículo 104 del Decreto 609 de 1977 eliminó el reconocimiento de tiempos dobles de servicio a favor de los agentes de la Policía Nacional a partir de 3 Índice 13 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional su entrada en vigencia –13 de abril de 1977– y, en tanto el señor Francisco Celis Larrota se vinculó a la institución policial en el año 1985, no es procedente el reconocimiento del derecho reclamado.
Al respecto citó pronunciamientos del Consejo de Estado en los que se han fijado los requisitos para el reconocimiento de los tiempos dobles y determinó su improcedencia al considerar que el demandante no indicó cuáles fueron los decretos por medio de los cuales el Presidente de la República les reconoció a los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional el tiempo doble por haber prestado sus servicios en las zonas donde los problemas de orden público ameritaban tal reconocimiento.
Conforme a lo expuesto señaló que para el reconocimiento de tiempos dobles y su correspondiente inclusión en la hoja de servicios, es indispensable indicar los decretos por medio de los cuales el Presidente de la República ordenó su reconocimiento a los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional por haber prestado sus servicios en zonas de Colombia donde se encontraba perturbado el orden público, toda vez que una cosa es la declaratoria del estado de sitio y otra muy diferente la determinación de los supuestos en los cuales habrían de incursionar quienes por razón de tal declaratoria debieron desempeñarse en dichos lugares. 4.
LA IMPUGNACIÓN4 La parte actora expresó su inconformidad con la sentencia de instancia. Para sustentar la alzada en lo concerniente a los decretos por medio de los cuales el Presidente de la república reconoció a los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional el tiempo doble citó sentencia proferida el 08 de agosto de 2020 por el Consejo de Estado en el expediente 6275-18.
Argumentó que con la decisión se desconocieron principios de derecho, antecedentes del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y tratados internacionales suscritos por el Estado Colombiano que hacen parte del bloque de constitucionalidad. 4 Índice 15 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional En tal sentido hizo alusión al principio de progresividad y no regresividad de derechos relacionados con la seguridad social y mencionó que en la demanda se citó el Decreto 2340 de 1971 en el cual se señalaba que el tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determinara el Gobierno a juicio del Consejo de Ministros se computaría como tiempo doble de servicio para efecto de prestaciones sociales, por lo que a su juicio tal reconocimiento es un logro para los trabajadores vinculados con la institución que debe ser garantizado por el Gobierno Nacional y las autoridades judiciales.
Adujo que el complemento de este principio radica en la imposibilidad de su extinción o reducción que se sustenta en el inciso 8º del artículo 19 de la Constitución de la OIT y sobre este citó las sentencias C-228 de 2011 y C-046 de 2018 y sentencia de unificación Nro. 01541 del 25 de febrero de 2016 proferida por el Consejo de Estado en el expediente No 4683-13.
De otro lado invocó la sentencia SU-140 de 2019 en relación con el principio constitucional de favorabilidad y el In Dubio Pro Operario y argumentó que además se desconoció la prevalencia de la Constitución sobre otras normas, según el artículo 4 superior. Con base en lo expuesto concluyó que si el Estado colombiano había reconocido a los miembros de la Fuerza Pública el derecho a que les fuera registrado como tiempo doble de servicio las épocas en que se declaró perturbado el orden público en estado de conmoción interior, mal hizo el juzgado en invocar el contenido del parágrafo del artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y antecedentes jurisprudenciales desconociendo los derechos que les habían sido reconocidos a esta clase de trabajadores para negar las pretensiones.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO - De la parte demandante: Guardó silencio. - De la parte demandada5: Reiteró lo expuesto en el escrito de contestación, y manifestó adherirse a lo resuelto por la a-quo, para lo cual refirió que el artículo 5 Índice 9 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 104 del Decreto 609 de 1977 eliminó el reconocimiento del derecho reclamado antes de que el demandante ingresara del servicio.
Señaló que el desconocimiento de los principios al cual hace alusión el recurso de apelación, no se presentó en el asunto porque el beneficio reclamado se eliminó antes de que el demandante egresara del servicio y su cómputo solo es procedente respecto a quienes lo hayan causado antes del 13 de abril de 1977. - Concepto del Ministerio Público: No emitió concepto en esta instancia. II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA. Igualmente se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo apelado6, corresponde a la Sala determinar si debe o no revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda 6 ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y en ese orden determinar si ¿la decisión apelada desconoció los principios de progresividad y no regresividad en materia laboral y por ende es procedente el reconocimiento de tiempo doble a favor del señor Francisco Celis Larrota en los términos solicitados en la demanda?
3. TESIS DE LA SALA Para la Sala, la providencia de primera instancia debe ser confirmada al constatar que si bien existieron decretos que declararon el “Estado de Sitio” por conmoción interior en el territorio nacional, la parte actora no acreditó los requisitos legales aplicables y vigentes para reconocer los tiempos dobles como Agente de la Policía Nacional en los periodos que alude la demanda.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones que sustentan la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. Hechos probados7 A partir del material probatorio aportado por las partes y para los fines que interesan a la Litis se tiene probado lo siguiente: - Que según hoja de servicios No 7544021 el señor Francisco Celis Larrota ingresó a la Policía Nacional 08 de agosto de 1988 como agente alumno y fue retirado del servicio mediante Resolución 00158 del 20 de enero del año 2000, en el grado de Agente. - Que de lo anterior se tiene que al demandante le reconocieron 12 años, 6 meses y 5 días de servicio, sin que se haya otorgado ningún reconocimiento por tiempos dobles.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia 7 Índice 8 SAMAI – Archivo demanda – pág. 18- Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional - Que el señor Francisco Celis Larrota solicitó mediante derecho de petición la reliquidación de su hoja de servicios con el fin de que le fuera reconocido como tiempo doble la época en que prestó sus servicios en el Departamento de Policía Huila, el cual había sido declarado en estado de sitio. - Que mediante Oficio S-2020-053473 del 02 de diciembre de 2020 el Jefe del Área jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional dio respuesta a la solicitud del demandante de manera negativa. 4.2.
Normativa que regula el reconocimiento de tiempos dobles para los Agentes de la Policía Nacional El beneficio consistente en el cómputo doble respecto a un mismo periodo de tiempo de servicio se previó en principio a favor de los miembros del Ejército Nacional a través de la Ley 2ª de 1945, mediante la cual se reorganizó la carrera de Oficiales del Ejército.
Esta prerrogativa se hizo extensiva en primera medida a los Oficiales de la Policía Nacional a través del Decreto 465 de 19618 y posteriormente con el Decreto 3187 de 19689 a los Agentes de la institución en los siguientes términos: “Artículo 92. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el Estado de Sitio por turbación del orden público hasta la expedición del Decreto por el cual se restablezca la normalidad se computarán como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.” (Resalta la Sala) Igualmente, el Decreto 2340 de 1971 “Por el cual se reorganiza la Carrera de Agentes de la Policía Nacional”, previó el beneficio en mención así: “Artículo 99.
Tiempo doble. El tiempo de servicio en Guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el Gobierno a juicio del 8 Por el cual se reorganiza la carrera de oficiales de la Policía Nacional “Artículo 37. El tiempo de servicio se computará doble en los casos de guerra internacional o conmoción interior en los lugares y en circunstancias que determine el Ministerio de Guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público hasta la expedición del decreto por el cual se establezca la normatividad”. 9 Por el cual se reorganiza la carrera profesional de los Agentes de la Policía Nacional Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Consejo de Ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por perturbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablece la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efecto de prestaciones sociales.
PARAGRAFO. El reconocimiento del tiempo doble a refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se el estado de sitio o a la fecha de retiro del Agente en caso esta novedad se produzca con anterioridad.” (Resalta la Sala) Ahora bien, el reconocimiento de tiempos dobles a favor de los agentes de la Policía Nacional, fue derogado con el Decreto 609 de 197710 así: «ARTÍCULO 104.
TIEMPO DOBLE. A partir de la vigencia de este Decreto no se reconocerá tiempo doble para ningún efecto. Los tiempos dobles en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones anteriores sobre la misma materia que se hayan reconocido o se reconozcan por servicios, prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes (sic) favorecidos con tales reconocimientos».
Y esta disposición -Decreto 609 de 1977- fue derogada por el Decreto 2063 de 1984, éste por el Decreto 97 de 1989 y finalmente se expidió el Decreto 1213 de 1990, vigente para la época en que el demandante fue retirado del servicio, el cual dispuso lo siguiente frente al tema: “ARTICULO 111.Liquidación de tiempo de servicio. Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, la Policía Nacional liquidará el tiempo de servicio, así: a. El tiempo de permanencia como soldado o alumno de la respectiva Escuela de Formación de Agentes, con un máximo de dos (2) años. b. El tiempo de servicio como Agente de la Policía Nacional. c. El tiempo como Suboficial en las Fuerzas Militares. d. El tiempo de servicio como Auxiliar de Policía, Agente conductor o Auxiliar conductor. e. El tiempo prestado como uniformado en las extinguidas policías departamentales o municipales, excepto para cesantía.
PARAGRAFO 1 o. Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente Decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los Agentes favorecidos con tales reconocimientos.
Dichos tiempos en ningún caso serán computables para el reconocimiento de prestaciones por 10 Por el cual se reorganiza la Carrera de Agentes de la Policía Nacional. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional servicios al Estado en calidad de empleado civil, diferentes al Ramo de Defensa (…)” (Negrilla de la Sala) De las disposiciones normativas traídas a colación se colige que el cómputo de tiempos dobles, se originaba en circunstancias especiales de guerra o conmoción interior.
En este punto valga precisar que el instituto jurídico del “Estado de Sitio” estaba consagrado en el artículo 121 de la Constitución Política de 1886, en los siguientes términos: “Artículo 121.- En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente, previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.
Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el Derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.
El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias”. Así entonces, de lo expuesto se puede concluir que los tiempos dobles surgen a favor de los Agentes de Policía cuando las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que se expidieran dentro de las facultades extraordinarias, llevaban la firma de todos los ministros, además de otras condiciones que se han definido jurisprudencialmente como pasará a exponerse. 4.3.
Jurisprudencia relativa al reconocimiento de los tiempos dobles Sobre el reconocimiento de los tiempos dobles se han emitido múltiples pronunciamientos por parte del Consejo de Estado11, en virtud de los cuales se ha consolidado una posición uniforme en la materia, en el sentido de señalar que no 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección "A".
Sentencia del 24 de julio de 2008. Rad. 13001-23-31-000-2002-01730-01(3141-03) CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Sentencia del 19 de marzo de 2009, Rad. 11001-03-25-000-2004- 00216-00 (4510-04) CP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia del 05 de agosto de 2010. Rad: 08001-23-31-000-2006-01538-01 (0704-2009). Sentencia del 09 de octubre de 2014.
Rad. 25000- 23-42-000-2012-00094 01 (3730-13). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional basta con la sola declaratoria del estado de conmoción interior para hacerse acreedor del derecho.
En este sentido el órgano de cierre en reciente decisión12 se refirió a este beneficio y a las condiciones que deben cumplirse para acceder al mismo, de la siguiente manera: “(…) sólo habrá lugar a computar como tiempo doble para efectos del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, el tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior durante el estado de sitio por turbación del orden público en aquellas zonas donde expresamente lo estipule el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros y siempre que las condiciones justifiquen dicha medida.
Se trata entonces de un beneficio consagrado a favor del personal de las Fuerzas Militares que prestó sus servicios en determinadas zonas que a juicio del Gobierno y de acuerdo con determinas condiciones ameritaban su reconocimiento atendiendo a factores de necesidad y conveniencia en el marco de la declaración del estado de sitio13. A consecuencia de ello, se concluye para tener derecho a los tiempos dobles, se debe acreditar: i).
Que existan normas que declaren el estado de sitio y que en cada caso lo restablezcan, y ii). Que el Gobierno por acto administrativo, previas las consideraciones del Consejo de Ministros y siempre que las condiciones lo justifiquen, determine las zonas donde el servicio prestado por los servidores públicos especiales (militares y policías) se compute en forma doble para todos los efectos prestacionales; por lo que sin esta actuación expresa del Gobierno los servicios prestados durante el estado de sitio no tienen la relevancia del doble cómputo.
Debe quedar claro que la simple declaración del estado de sitio no genera automáticamente el reconocimiento del tiempo doble. Es competencia del Gobierno Nacional determinar los lugares donde ocurrieron los disturbios y a quiénes se les extiende este beneficio. Aunque se haya decretado el estado de sitio en el territorio nacional, esto no significa que el orden público estuviera turbado a nivel nacional.
Asimismo, es posible que en algunos casos se cumplan las formalidades; sin embargo, es fundamental especificar el nivel (oficial, suboficial, etc.) que la persona interesada ostentaba para establecer si la normatividad invocada le aplicaba. Respecto de la importancia de establecer la condición mencionada y su carácter no discriminatorio, aunque se declare alterado el orden público a nivel nacional, esta Colegiatura manifestó en sentencia de 6 de diciembre de 2007, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, lo siguiente14: “Esta medida no es discriminatoria porque es al Gobierno Nacional a quien le consta en qué lugares hubo disturbios y en dónde no, por ello es él quien debe definir a quiénes se les extiende el beneficio reclamado porque lo cierto es que 12 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda – Subsección B. Sentencia del 26 de junio de 2024. Rad. 18001-23-33-000-2015-00153-01. CP. Jorge Portocarrero Banguera. 13 En el mismo sentido, ver Sentencia del 8 de febrero de 2018. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Radicación número: 25000-23-42-000-2015-04371-01(1705-17). 14 Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00207-01(9102-05) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional el hecho de que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significa que en todos los departamentos o municipios estuviese turbado el orden público ya que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público.
Por ello los períodos reclamados no pueden reconocerse pues el actor no demostró los decretos que le confirieran el derecho en su calidad de suboficial de Policía. Finalmente conviene señalar que el establecimiento de los tiempos dobles bajo las condiciones señaladas responde a las políticas salariales y prestacionales del Legislador y del Gobierno de turno, quienes gozan de autonomía para definir quiénes pueden ser beneficiarios de una prestación15, atendiendo a factores discrecionales de necesidad y conveniencia y el hecho de que a otros miembros de la Policía Nacional se les hubiesen reconocido de manera equivocada los tiempos dobles no legitima al causante para obtener la prestación reclamada.” (Destacado fuera de texto).
En consecuencia, el beneficio de tiempos dobles surge cuando se cumplen las siguientes condiciones: i) Que existan normas que declaren el estado de sitio y ii) Que el Gobierno por acto administrativo, previas las consideraciones del Consejo de Ministros y siempre que las condiciones lo justificaran, determine las zonas donde el servicio prestado se computaría en forma doble para todos los efectos prestacionales, así como los servidores acreedores del mismo. 4.4 Caso concreto.
Para la Sala, la decisión de instancia debe confirmarse. Es así como se verifica que la parte actora solicita se le reconozca como dobles los servicios prestados en períodos de conmoción interior decretados por el Gobierno Nacional. De igual forma se tiene que en el recurso de apelación se invocó como sustento el principio de progresividad, al considerar que no pueden extinguirse o disminuirse protecciones ya existentes.
Al respecto y teniendo en cuenta que el argumento de inconformidad tiene como base la existencia previa de un derecho adquirido, es 15 Cita de cita. “Así en el caso del Decreto 1048 de 1970, sólo extendió ese beneficio a los Oficiales y Suboficiales, dejando por fuera del reconocimiento de este beneficio, entre otros a los Agentes de Policía.” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional preciso aclarar cuando se puede catalogar la existencia de éste.
Sobre el particular el Consejo de Estado16 ha dicho lo siguiente: “(…) El artículo 58 de la Constitución Política de 1991 estableció que en Colombia se protegen «la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores», es decir, se trata de situaciones individuales y subjetivas que se crearon y definieron bajo el imperio de una ley o en el caso concreto, de un decreto y con respeto de los postulados de la misma.
La Corte Constitucional los ha definido como: «[…] De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente.
De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas […]»17 De lo anterior se evidencia que se trata de derechos que han ingresado al patrimonio de la persona, cuando se ha cumplido con la totalidad de requisitos necesarios para acceder al derecho subjetivo”.
Por lo tanto, es necesario establecer si en efecto el señor Francisco Celis Larrota cumplió con los requisitos a los que se ha hecho alusión previamente para el reconocimiento de tiempos dobles. Según lo expuesto en la demanda los tiempos reclamados se encuentran comprendidos entre el 01 de febrero de 1989 y el 04 de julio de 1991, y se sustentan en el Decreto 1038 de 1984, por el cual se dispuso el “Estado de Sitio” en todo el territorio Nacional.
Precisamente con la demanda se aportaron los Decretos 615 de 1984 “Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio el territorio de los Departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca” y el Decreto 1038 de 1984 que declaró turbado el orden público en todo el territorio de la República. No obstante, es claro, que para la época en que el señor Francisco ingresó al servicio (año 1985) el derecho al reconocimiento de tiempos dobles para Agentes de la Policía Nacional 16 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 28 de mayo de 2020. Rad. 63001-23-33-000-2017-00347-01 (2742-2018) CP. Gabriel Valbuena Hernández. 17 Corte Constitucional, sentencia C-314 de 1 de abril de 2004, magistrado ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional ya no estaba vigente, pues como se dijo antes, este beneficio quedó derogado expresamente por el artículo 118 del Decreto 609 de 1977, desde el 15 de marzo de 1977.
Por lo tanto, no le asiste razón a la parte actora en sus argumentos de inconformidad, en tanto la negativa de sus pretensiones no deviene de una interpretación normativa, sino de la aplicación de su contenido literal, entendimiento que encuentra respaldo en la jurisprudencia constitucional en la que se ha referido al beneficio previsto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 197118.
En efecto, no se colman las exigencias legales para reconocer el derecho invocado, porque no se logró acreditar la existencia de un acto que establezca esa prerrogativa a favor del demandante, en virtud que la sola declaración del “Estado de Sitio” que dispuso el Decreto 1038 de 1984, en todo el territorio Nacional no es suficiente y automática para reconocer el pretenso derecho, según la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, EN CONCLUSIÓN, para el Tribunal se debe confirmar la decisión de instancia porque la parte actora no acreditó los presupuestos legales para ser beneficiario con tal prerrogativa laboral. 18 Sentencia C-917/99: “En efecto, de acuerdo con lo dicho por el demandante al definir sus pretensiones en el texto del libelo, la acción está enderezada a que la Corte declare inconstitucionales las siguientes expresiones en los aludidos textos: " en las zonas que determine el Gobierno, a juicio del Consejo de Ministros, si las condiciones justifican la medida ".
Pues bien, esos fragmentos de las normas acusadas no están ni pueden estar produciendo efectos. Se trataba de facultades extraordinarias del Ejecutivo durante el Estado de Sitio, asumidas al amparo del antiguo artículo 121 de la Constitución. No solamente ha desaparecido tal figura constitucional sino que, aun en la época de su vigencia, las atribuciones para modificar la división del territorio, creando zonas especiales con cualquier objeto, correspondían -como hoy (art. 285)- al legislador, de modo que el Gobierno solamente podía hacer uso de ellas durante el tiempo en que permaneciera turbado el orden público en todo o en parte del territorio nacional.
En ese orden de ideas, las delimitaciones territoriales que se hayan producido con el objeto de definir quiénes fueron beneficiarios de las normas acusadas tuvieron lugar durante períodos excepcionales de perturbación del orden público ya culminados y, por su misma naturaleza, los decretos legislativos pertinentes dejaron de regir cuando los respectivos estados de sitio fueron levantados.
Las facultades que las normas impugnadas conferían al Ejecutivo en tales épocas ya no pueden ser ejercidas, pues se preveían únicamente para el Estado de Sitio. Por tanto, lo demandado, en los mencionados artículos ya no está produciendo efectos jurídicos. La carencia actual de objeto lleva a la Corte a declararse inhibida para fallar de mérito.” (Negrilla propia) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-002-2021-00149-01 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Francisco Celis Larrota Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que no existe prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de enero de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta No 37 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”