17001-33-39-006-2018-00575-02 · Tribunal Administrativo de Caldas

1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, dieciocho (18) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación 17 001 33 39 006 2018 00575 02 Clase Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Sociedad CMS Colombia Ltda – Corporación Médica de Salud para los Colombianos Demandado Dirección Territorial de Salud de Caldas Providencia Sentencia No. 194 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de la referencia. I. I. Antecedentes 1.

Declaraciones y condenas Solicita la parte demandante que por esta Corporación se hagan las siguientes declaraciones: a. Se declare la nulidad de las siguientes actuaciones: - Resolución No. 0352 del 7 de junio de 2017 mediante la cual se impuso a CMS Colombia LTDA., sanción de 250 salarios mínimos diarios legales vigentes. - Resolución No. 263 del 16 de mayo de 2018 mediante la cual se resolvió de manera desfavorable el recurso de reposición interpuesto frente a la resolución No. 0352 y que confirmó la decisión anterior contra CMS Colombia LTDA Corporación Médica Salud para los Colombianos. b. Como consecuencia de la declaración anterior, se restablezca el derecho del demandante ordenando: - Que en el evento que se haya cancelado la sanción por parte del demandante, se reintegre el valor con intereses causados hasta el momento en que se haga efectiva la devolución. - Que en el evento que no se hubiera cancelado la sanción, se exonere del pago de la misma al demandante. - Que se condene en costas a la parte demandada. 2 2.

Hechos Como hechos fundamento de la demanda, se relacionan los siguientes: El 22 de noviembre de 2016, se inicia por parte de la Dirección Territorial de Salud de Caldas procedimiento administrativo y sancionatorio y se formularon cargos contra CMS Colombia LTDA mediante Resolución No. 1 del 20 de diciembre de 2016, en proceso H770 – 14.

Entre el 31 de enero de 2017, y el 6 de junio de 2017 se llevan a cabo las etapas procesales correspondientes de la siguiente manera: • El 31 de enero de 2017, se presenta descargos por parte de CMS Colombia LTDA. • Mediante Resolución 012 del 14 de febrero de 2017 la Dirección Territorial de Salud de Caldas resuelve solicitud de decreto y practica de pruebas. • Mediante Resolución 060 del 04 de mayo de 2017 la Dirección Territorial, concede término para presentación de alegatos, dicha Resolución fue notificada personalmente el 22 de mayo de 2017, concediendo 10 días hábiles para presentar alegatos. • El 06 de junio de 2017, dentro del término CMS Colombia LTDA, presenta alegatos finales. •El 07 de junio de 2017, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante Resolución 352, sanciona a la CMS COLOMBIA LTDA, a 250 salarios mínimos diarios legales vigentes.

Mediante escrito de fecha 7 de junio de 2017, recibido el 8 de junio del mismo año la Dirección Territorial de Salud requiere a CMS COLOMBIA LTDA., para que se presente en las oficinas de la Territorial de Caldas a fin de notificarle personalmente la Resolución 352, concediendo el termino de cinco (5) días y advirtiendo que en caso de no notificarse personalmente esta se notificaría por aviso conforme lo establece el artículo 69 de la ley 1437 de 2011.

El 15 de junio de 2017 CMS COLOMBIA LTDA., presento solicitud de nulidad de lo actuado y en especial, del proceso de notificación del acto administrativo demandado, petición que fue posteriormente ratificada mediante escrito presentado el 16 de junio de 2017. A través de Resolución No. 418 del 23 de junio de 2017, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, no accedió a la solicitud de nulidad.

El 4 de julio de 2017, estando en términos CMS COLOMBIA LTDA., presentó recurso de reposición frente a la Resolución 352 del 07 de junio de 2017; seguidamente mediante Resolución No. 263 del 16 de mayo de 2018, la Dirección Territorial de Salud de Caldas resuelve el recurso de reposición interpuesto, el cual confirma la sanción impuesta de 250 salarios mínimos diarios legales vigentes a CMS COLOMBIA LTDA. 3.

Normas vulneradas y concepto de violación Se citan como vulnerados los artículos 15 y 29 de la Constitución Política y los artículos 52, 68 y 69 de La ley 1437 del 2011. Alega la parte actora que el proceso adelantado por la Dirección Territorial de Salud de Caldas se adelantó vulnerando el proceso de notificación pues considera que desconoció el derecho a la doble instancia concediendo en todas las actuaciones únicamente el recurso de reposición, no se citó en debida forma ni se cumplieron plazos para la notificación por aviso, se vulneró el derecho de defensa, pues a su juicio la entidad demandada vio que se vencían los términos para decidir de fondo, puso el acelerador, notificando indebidamente a la entidad 3 demandante.

Expuso seguidamente que el actuar desplegado por la entidad demanda en el proceso de notificación es arbitrario y desconocen la facultad que se tiene de utilizar los 5 días para notificación personal o de hacer uso de la notificación por aviso que solo podía haberse realizado a partir del 16 de junio, entendiéndose debidamente notificado al otro día hábil esto es el 20 de junio de 2017, de conformidad con lo dispuesto en la misma ley 1437 de 2011, a menos que se hubiera renunciado a los términos, cosa que no ocurrió en este caso. 4.

Contestación de la demanda. La DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, dentro del término legal concedido dio respuesta a la demanda, presentando oposición a los cargos de nulidad y a las pretensiones, exponiendo que su actuar estuvo ajustado a derecho, respetando el debido proceso; señalando además que cumplió con la finalidad de dar publicidad al acto administrativo a la entidad demandante y de igual forma le fueron notificados personalmente los autos que formalizaron la respectiva investigación administrativa.

Propone como excepciones las que denominó: “CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL” en tanto considera que la sanción impuesta se adelantó con sujeción a la normativa prevista en el artículo 43 de la ley 715 de 2001 y los artículos 7 y 19 del Decreto 1011; “EXISTENCIA DE LOS HECHOS QUE DIERON LUGAR A IMPONER MULTA A CMS COLOMBIA CORPORACIÓN MEDICA SALUD PARA LOS COLOMBIANOS” teniendo en cuenta el incumplimiento de los estándares de calidad así como el incumplimiento de los componentes de habilitación de los estándares de calidad detectados en la visita realizada a la entidad demandante;

“CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO” e “INEPTA DEMANDA” (resuelta en la etapa de resolución de excepciones previas); “LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS” pues considera que estos fueron expedidos de conformidad con el ordenamiento jurídico. 5. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia proferida el 26 de marzo de 2021, resolvió lo siguiente:

PRIMERO: DECLÁRASE PROBADA la excepción denominada “LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS” propuesta la Dirección Territorial de Salud de Caldas.

SEGUNDO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones de esta sentencia.

TERCERO: CONDÉNASE EN COSTAS a la parte actora y a favor de la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS, cuya liquidación se hará en la forma dispuesta en el artículo 366 del Código General del Proceso. FÍJASE por concepto de agencias en derecho, también a favor de esa entidad y a cargo del demandante, la suma de DOSCIENTOS CUARENTA MIL PESOS ($240.000.oo). […] El a quo encontró acreditado lo siguiente: - Que la Dirección Territorial de Salud de Caldas, mediante Resolución No. 1403 del 22 de 4 noviembre de 2016, dio inicio al proceso administrativo sancionatorio dentro del expediente identificado con el número H – 770-14 y formuló cargos contra el prestador de servicios en salud Sociedad CMS Colombia Ltda. (ver archivo pdf: 002 del c.1 y páginas 110 a 285 de la “Parte 2” – cuaderno 2 “Expediente Administrativo”). - Que, frente a la mencionada actuación, la parte investigada presentó descargos el 31 de enero de 2017.

(ver archivo pdf: 003 del c.1 y páginas 294 a 300 de la “Parte 2” – cuaderno 2 “Expediente Administrativo”). - Que, una vez surtido el proceso administrativo, la práctica de pruebas y el término conferido para formular alegaciones, la Dirección Territorial de Salud de Caldas decidió sancionar a la Sociedad CMS Colombia Ltda. a través de Resolución No. 352 del 7 de junio de 2017.

(ver archivo pdf: 004 del c.1 y página 3 a 186 de la “Parte 5” – cuaderno 2 “Expediente Administrativo”). - Que en el trámite de notificación personal de la mencionada resolución, la Dirección Territorial de Salud de Caldas remitió oficio de citación con número PS110-244-17 de fecha 7 de junio de 2017. (ver archivo pdf 005 del c.1) - Que el día 14 de junio de 2017 la entidad demandada expide y remite con destino a la calle 21 No. 23-22 en el Edificio Atlas oficina 17-03 el oficio No. PS-2552-17 Exp.770-14 contentivo de la notificación por aviso de la Resolución No. 352 de 2017 dirigido al apoderado judicial de CMS Colombia Ltda. (ver archivo pdf página 192 de la “Parte 5” – cuaderno 2 “Expediente Administrativo”). - La entidad sancionada solicitó la nulidad de la notificación efectuada por la Dirección Territorial, el 16 de junio de 2017; y fue resuelta de manera desfavorable mediante Resolución No. 418 del 23 de junio de 2017.

(ver archivo pdf 005 y 006 del c.1). - Contra la anterior actuación la parte demandante interpuso recurso de reposición el día 4 de julio de 2017 alegando violación al derecho sustancial de la entidad al haber realizado la notificación por aviso cuando aún se encontraban en términos para surtirse de manera personal. El recurso fue resuelto mediante Resolución nro. 263 del 16 de mayo de 2018, en el cual se confirmó la sanción. (ver archivo pdf página 194 a 252 de la “Parte 5” – cuaderno 2 “Expediente Administrativo”). - Obra también en el expediente administrativo oficio de fecha 13 de junio de 2017 en virtud del cual la Dirección Territorial de Salud de Caldas dejó constancia de rehúso a notificación personal del apoderado de CMS Colombia Ltda. en relación con el acto administrativo a través del cual se decidió sancionar a la parte actora dentro del proceso administrativo- expediente H- 770-14.

(ver archivo pdf página 191 de la “Parte 5” – cuaderno 2 “Expediente Administrativo” Sostuvo el a quo que, una vez analizado el trámite y desarrollo del procedimiento administrativo sancionatorio adelantado por la demandada, se advierte que la presunta nulidad que alega la parte demandante radica sobre el presupuesto de eficacia del acto administrativo cuyos efectos dependen de la aplicación del Principio de Publicidad consagrado en el numeral 9 del artículo 3 de la ley 1437 de 2011 por parte de las autoridades administrativas.

Bajo este escenario, considera la Juez que no le asiste razón al demandante en la alegada existencia de una causal de nulidad de los actos administrativos acá demandados, en tanto el defecto procesal cuestionado no tuvo lugar en la producción de la decisión de la administración sino posterior a ella, esto es, al momento de ponerse en conocimiento del sujeto afectado con la sanción. Hace ver que sobre esta materia se ha señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado1 en lo atinente a los requisitos para la existencia, validez y eficacia de las actuaciones de la administración, lo siguiente: 1 C.E. Sección Tercera.

Sentencia expedida el 8 de agosto de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Radicación número: 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358) 5 “En los actos administrativos se distinguen los presupuestos de existencia, los presupuestos de validez y los presupuestos de eficacia final. Los presupuestos de existencia son aquellas exigencias sin las cuales el acto no se configura como tal y por ende no surge a la vida jurídica.

Los presupuestos de validez son aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento o, con otras palabras, que si el acto es sometido a un juicio de validez no permiten que le sobrevenga una valoración negativa. Los presupuestos de eficacia final son aquellos requisitos indispensables para que el acto existente y válido produzca finalmente los efectos que estaría llamado a producir.

Ahora, no debe olvidarse que mientras la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no decrete la nulidad de un acto administrativo, este se presume válido y es idóneo para producir los efectos que le son propios, tal como se desprende de lo normado en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y como ya preceptúa de manera expresa el nuevo Código Contencioso administrativo al disponer que "los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […] En este sentido, consideró que los argumentos expuestos por la parte actora se dirigen a controvertir los efectos del acto administrativo a futuro, es decir, en su eficacia o ineficacia al estar directamente relacionados con su publicidad y de ahí con la garantía del derecho de contradicción y de defensa.

Sin embargo, el deber de poner en conocimiento los actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de los administrados, no conlleva en sí afectación de la existencia o validez del acto en sí mismo considerado, en la medida que dicha circunstancia no constituye una irregularidad que habilite la nulidad del acto conforme a lo establecido en el artículo 137 del CPACA.

Explica que, para la configuración de una causal de nulidad del acto, este debe estar inmerso en alguna de las siguientes situaciones: 1. Cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse; 2. Falta de Competencia; 3. Expedición en forma irregular; 4. Violación del derecho de audiencia y defensa. 5. Falsa Motivación; 6.

Desviación de las atribuciones propias del funcionario que los profirió. En decir, el vicio de nulidad tendría lugar en la creación del acto, no en la etapa de su notificación. Ante la claridad de la imputación y al advertirse que no se violó el derecho fundamental al debido proceso de la sociedad demandante por suerte de la notificación personal y por aviso, el cargo objeto de análisis, no está llamado a prosperar.

Aunado a lo anterior, advierte que el acto administrativo sí fue efectivamente notificado y muestra de ello es que la entidad sancionada hizo uso de su derecho de defensa al formular causal de nulidad por el hecho del acto de notificación por aviso e interpuso recurso de reposición, situación que por sí misma configura el acto de notificación por conducta concluyente al tenor de lo dispuesto en el artículo 72 del CPACA, de manera que su derecho de contradicción y principio de publicidad estuvo garantizado siendo entonces oponible la decisión sancionatoria.

En suma, a juicio de la primera instancia, no se encuentra fundamento alguno para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, en tanto la irregularidad acá denunciada no repercute en la legalidad del acto administrativo y en el trámite administrativo sancionatorio adelantado por la Dirección Territorial de Salud de Caldas; tampoco se afectaron los derechos de contradicción y de defensa de la CMS Colombia Ltda.- Corporación Médica Salud para los colombianos. 6 6.

Recurso de apelación. La parte demandante se muestra en desacuerdo con lo resuelto en el fallo de primera instancia por las siguientes razones: - Mediante Resolución 012 del 14 de febrero de 2017 se resuelve solicitud de decreto y práctica de pruebas dentro del proceso H770 – 14, decretando todas las pruebas documentales, pero NEGANDO la prueba testimonial del señor JOAQUIN DIEGO HOLGUIN ARIAS; cuando precisamente la prueba testimonial solicitada y que fuera negada, buscaba demostrar el cumplimiento de condiciones de habilitación en la sede, condiciones de pertinencia y oportunidad, acciones desplegadas y otros; tal como se plasmó en los descargos y en la Resolución 012 del 14 de febrero de 2017 a folio 6 del acto administrativo citado; vulnerando desde un principio el derecho de defensa y contradicción, ya que ni siquiera se permitía interponer recurso alguno contra la negativa de las pruebas, tal como quedó plasmado en el numeral quinto de la parte resolutiva de dicho acto administrativo al indicar: “QUINTO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno”. - Para el 7 de junio de 2017, a solo un día después de presentados los alegatos, en tiempo record, de manera bastante ágil, resuelven mediante Resolución 352 imponer sanción al demandante por un monto de 250 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Procede entonces la entidad demandada mediante escrito de fecha 7 de junio de 2017, recibido el 8 de junio de 2017, a requerir a mi mandante para que se presentara en las oficinas de la Dirección Territorial de Salud de Caldas a fin de notificarlo personalmente de la Resolución 352 del 07 de junio de 2017, indicando que para ello se concedía un término de cinco (5) días siguientes al recibo del requerimiento.

En el mismo requerimiento de notificación de fecha 7 de junio, recibido el 8 de junio de 2017, advertían que, en caso de no notificarse personalmente, la notificación se surtiría por aviso conforme lo establece del artículo 69 de la Ley 1437 de 2011. La entidad definió desde un principio las condiciones de notificación que debían cumplir ajustados a la normativa vigente pero que desconocieron arbitrariamente, pues los cinco días para ir a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para que surtiera la notificación personal empezaban a correr entre el viernes 9 de junio y el jueves 15 de junio de 2017; pero la entidad de manera ilegal y desconociendo dicha normativa, sin estar aún vencido el plazo para la notificación personal e incluso con fecha anterior al 15 de junio, esto es para el 14 de junio, despachó por la empresa de correspondencia 4/72, notificación por aviso que solo pudo haberse enviado en términos legales a partir del 16 de junio de 2017 momento en el que se cumplían los cinco días y después de entregada la comunicación se entendía con efectos de notificación el 20 de junio de 2017, lo cual desconoció arbitrariamente la DTSC.

Considera que era facultad del administrado acudir a la notificación personal o esperar a que la misma se hiciese por aviso, máxime cuando para el momento de la notificación conforme con los términos legales, habría de operar la caducidad del proceso sancionatorio, no siendo dado para ese momento la imposición de la sanción pecuniaria.

Se sirve precisar frente a la caducidad, que el Estado tiene la facultad para sancionar administrativamente a una persona, jurídica o natural, nacional o extranjera, pero se limita con el paso del tiempo, esto es a tres (3) años a partir del momento de producido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impuso la sanción debe haber sido expedido y notificado, según lo preceptuado en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, es decir, que pasado ese tiempo sin que la administración haya culminado el procedimiento administrativo, se entiende que decae esa facultad sancionatoria por efecto de la caducidad, dándole derecho al administrado a no ser sancionado.

Estima que al no ser debidamente notificado de la sanción y al transcurrir ya más de los tres años después de realizada la visita, debía aplicarse la caducidad que claramente se presentó en este caso, y no puede premiarse una notificación indebida para que surtiera efectos una sanción por demás ilegal. En razón a lo anterior, la parte actora planteó la nulidad de la actuación y ésta fue despachada desfavorablemente, ocurriendo lo propio con el recurso de reposición interpuesto contra el acto que impuso la referida sanción. 7 Finalmente, la parte recurrente insiste en las pretensiones de la demanda. 7.

Alegatos de conclusión. Las partes no intervinieron en esta etapa del proceso. II. Consideraciones de la Sala Solicita la parte demandante que se declare la nulidad de los actos administrativos proferidos por la DTSC, mediante los cuales se impuso a la entidad demandante una sanción de 250 salarios mínimos diarios legales vigentes; nulidad que según dice, se desprende de la presunta vulneración de su derecho de defensa y contradicción como consecuencia de haberse negado una prueba testimonial y luego no haberse concedido la oportunidad de interponer recursos contra esa providencia; y de otro lado, por el incumplimiento de los términos legales para llevar a cabo la notificación personal del acto administrativo sancionatorio, así como los previstos para la notificación por aviso. 1.

Problemas jurídicos. Los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se contraen a los siguientes: 1.1. ¿La decisión de negar una prueba testimonial y no conceder recurso alguno contra dicha decisión, conlleva la vulneración del derecho al debido proceso (contradicción y defensa) y con éste, la nulidad de los actos administrativos sancionatorios? 1.2.

¿La indebida notificación de un acto administrativo tiene como consecuencia la nulidad del mismo? 1.3. ¿La facultad sancionatoria en este caso estaba afectada por la caducidad prevista en el artículo 52 del CPACA? 2. Primer problema jurídico. Mediante Resolución No. 012 del 14 de febrero de 2017, la DTSC negó el decreto de la prueba testimonial consistente en que se llamara al señor Joaquín Diego Holguín Arias, con el fin de que declarara sobre el cumplimiento de las condiciones de habilitación de la Sociedad CMS Colombia Ltda – Corporación Médica de Salud para los Colombianos. Tal decisión fue adoptada por la DTSC al considerar que la prueba documental aportada al proceso sancionatorio resultaba suficiente para decidir de fondo el asunto; además, sustentó las razones por la cuales la prueba testimonial no resultaba útil y necesaria y por el contrario, conllevaba la dilación dicha actuación administrativa.

Contra ese acto administrativo no se concedió recurso alguno. La parte demandante cuestiona la decisión de la DTSC de negar esa prueba testimonial y no conceder recurso alguno contra dicha decisión, estimando que ello conlleva la vulneración del derecho al debido proceso. 8 Ahora bien, dado que la parte actora en su recurso no indica la norma conforme a la cual resultaría procedente el recurso de reposición o de apelación contra el acto que negó la prueba testimonial, conviene acudir entonces a las normas generales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que regulan el trámite del procedimiento administrativo sancionatorio.

Esto dice dicho estatuto: Artículo 47. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes. Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona.

Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.

Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.

PARÁGRAFO 1 o. <Parágrafo renumerado> Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia. Artículo 49A. <Artículo adicionado por el artículo 7 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Contra las decisiones que imponen una sanción fiscal proceden los recursos de reposición, apelación y queja.

Los recursos de reposición y apelación se podrán interponer y sustentar dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la respectiva decisión al interesado. El recurso de reposición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su interposición. Cuando se interponga recurso de apelación el funcionario competente lo concederá en el efecto suspensivo y enviará el expediente al superior funcional o jerárquico según el caso, dentro de los cinco (5) días siguientes a su interposición o a la última notificación del acto que resuelve el recurso de reposición, si a ello hubiere lugar.

El recurso de apelación contra el acto administrativo que impone sanción deberá ser decidido, en un término de tres (3) meses contados a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión que niega el recurso de apelación, se podrá interponer y sustentar el recurso de queja.

Si no se hiciere oportunamente, se rechazará.

PARÁGRAFO. Contra las decisiones de simple trámite no procede recurso alguno. /rft/ 9 Ha de tenerse en cuenta, además, lo dispuesto en el artículo 74 del CPACA, a saber: Artículo 74. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2.

El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos.

Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial. […] /rft/ De conformidad con lo anterior, emerge con claridad que en materia sancionatoria, por regla general, solamente procede el recurso de apelación contra el acto administrativo que impone la sanción, salvo que se trata de uno expedido por el representante legal o jefe de una entidad u organismo de nivel territorial, como lo es en este caso la DTSC, caso en el cual solamente procede el recurso de reposición. Frente a las demás decisiones, consideradas de simple trámite, no procede recurso alguno; de ahí que contra el acto que negó el decreto de la prueba testimonial no se hubiese concedido recurso.

En todo caso, es menester señalar que la decisión de negar la prueba testimonial en este caso fue adoptada por la autoridad administrativa sobre la base de que la misma no resultaba necesaria ni útil en orden a establecer los supuestos fácticos y jurídicos para la imposición de la sanción; además, al amparo de una consideración de orden práctico como lo era el de evitar la dilación injustificada de dicha actuación o trámite; aspectos todos ellos que se estiman razonables a ojos de este juez colegiado y que en manera alguna se perciben como una barrera para el adecuado ejercicio del derecho de defensa por parte del ente de salud investigado, quien pudo igualmente valerse de otros medios de prueba para sustentar su defensa. 3.

Segundo problema jurídico. Como bien lo hizo ver el a quo, el cuestionamiento que la parte demandante le hace al acto administrativo que le impuso una sanción en sede administrativa, está relacionado directamente con los requisitos para su eficacia y no con los requisitos para su validez. Así lo ha dejado establecido el Consejo de Estado mediante el proveído que se citó en la sentencia de primera instancia y que se retoma, in extenso, en sede de apelación; veamos2: “[…] Con el acto administrativo la Administración adopta decisiones unilaterales, a veces de carácter individual, a veces de carácter general y a veces de carácter colectivo6, que en todo caso son el producto del ejercicio del poder público en su modalidad de función administrativa.

Ahora, como el acto 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil doce (2012). Radicación número: 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358) 10 administrativo es un producto del ejercicio del poder público y como quiera que una de las bases de la organización política colombiana es la democracia participativa, resulta que los asociados pueden y deben poder controlar el ejercicio de ese poder no sólo para asegurar el derecho al debido proceso sino también, de manera fundamental, para hacer prevalecer el interés general.

Pero por supuesto que ese control solamente es posible si el asociado conoce o puede conocer lo que la Administración decide y es por esto que la función administrativa se rige, entre otros, por el principio de la publicidad tal como lo pregona el artículo 209 constitucional. […] 2. En los actos administrativos se distinguen los presupuestos de existencia, los presupuestos de validez y los presupuestos de eficacia final.

Los presupuestos de existencia son aquellas exigencias sin las cuales el acto no se configura como tal y por ende no surge a la vida jurídica. Los presupuestos de validez son aquellas condiciones de un acto existente que determinan que sea valorado positivamente por encontrarse ajustado al ordenamiento o, con otras palabras, que si el acto es sometido a un juicio de validez no permiten que le sobrevenga una valoración negativa.

Los presupuestos de eficacia final son aquellos requisitos indispensables para que el acto existente y válido produzca finalmente los efectos que estaría llamado a producir. Ahora, no debe olvidarse que mientras la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no decrete la nulidad de un acto administrativo, este se presume válido y es idóneo para producir los efectos que le son propios, tal como se desprende de lo normado en el artículo 64 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y como ya preceptúa de manera expresa el nuevo Código Contencioso administrativo al disponer que "los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,8 Constituyen presupuestos de existencia la expresión del designio o voluntad de la administración, el objeto o materia sobre la cual recae el querer de la administración y la causa o motivo que induce a la decisión de la administración. Son presupuestos de validez el sometimiento del acto al ordenamiento jurídico9 y el cumplimiento de las formalidades sustanciales que se exigen para su producción. Son presupuestos de eficacia final la publicidad del acto, la firmeza jurídica y la ausencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria.

Concretamente sobre la publicidad de los actos administrativos como presupuesto de eficacia, el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) dispone que "los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados…,10 Y que "sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, 11 (resaltado original).

Así que entonces, como puede observarse, la publicidad de los actos administrativos no es un requisito para su existencia ni para su validez sino para que ellos puedan producir los efectos a que están destinados. Con otras palabras, los vicios en la publicidad de los actos administrativos, por no generarse en su producción sino en su comunicación, sólo impactan en su eficacia final y por ello tales hechos jamás pueden aducirse como circunstancias de inexistencia del acto o 11 como causal de invalidez del mismo.12 Tal consecuencia, que ahora se reitera en esta providencia, la tiene fijada desde antaño esta Corporación cuando señaló: "la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, fenómenos que tienen efectos equivalentes según lo preceptuaba el decreto Extraordinario No. 2733 de 1959 y no lo dispone hoy el Decreto Extraordinario No. 01 de 1984, no es causal de nulidad de los mismos; en efecto, dicha notificación es necesaria, cuando así lo señala ley (y lo hace para todos los actos administrativos de contenido particular que hayan culminado una actuación administrativa), como una condición de su eficacia; es decir en tanto constituye una de las etapas del procedimiento que tiene por objeto dar firmeza a la decisión administrativa, la cual -a su tumo- es requisito necesario para su ejecución válida.

En otros términos la notificación del acto administrativo no dice la relación con su validez jurídica la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular.

Es una simple aplicación del principio según el cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contra lar jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial.”13 Por consiguiente, si el acto administrativo que se encuentra viciado en su publicidad no le produce efectos al destinatario, es conclusión obligada que si lo en él previsto de todas maneras se ejecuta o se lleva a efecto, tal situación no puede tenerse como la consecuencia de un acto administrativo sino como el resultado de una operación administrativa que será ilegal por consistir en la ejecución de un acto que aún no puede producir sus efectos por haberse omitido la notificación o por haber sido ésta indebidamente realizada. /rft/ Siendo la existencia y la validez del acto cuestiones diferentes a su ejecución, es también lógico concluir que la ilegalidad de ésta no determina la invalidez de aquel y por ende lo que procede en ese caso es cuestionar el acto de ejecución pues es éste quien ostenta el vicio de ilegalidad y con fundamento en ello solicitar la reparación del daño que con él se hubiere causado. /rft/ Y la acción procedente no es otra que la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si es que con esa operación administrativa se causó un daño, tal como también lo ha advertido esta Corporación: "Es verdad jurídica que la no notificación o la notificación o comunicación irregular de un acto administrativo lo hace INEFICAZ.

Por ello cuando él se ejecuta, y como consecuencia de esto se causa un daño, la acción procedente es la consagrada en el artículo 86 del C. C. A., esto es, la de reparación directa.”14 " Cosa distinta es que la ejecución del acto sea ilegal cuando se hace, por ejemplo, sin que este haya adquirido firmeza, caso en el cual, la ilegalidad de la ejecución conserva su propia individualidad, vale decir que no se extiende al acto administrativo; pueden existir, por consecuencia, ejecuciones ilegales de actos legales o ejecuciones legales de actos ilegales; en el primer caso, debe cuestionar la ejecución; en el segundo se debe atacar el acto; son circunstancias distintas, como que corresponden al hecho y al acto administrativo, respectivamente, que por lo mismo, exige la utilización de mecanismos procesales diversos; la acción de nulidad sola sumada al restablecimiento del derecho, para el caso de los actos; la de reparación directa para las operaciones administrativas de ejecución.”15 "Por otra parte, entre las múltiples 12 situaciones que dan lugar a la figura de la operación administrativa susceptibles de ser demandadas por vía de reparación directa, se encuentra la relativa a la ejecución anticipada de un acto administrativo, o por no notificarse debidamente, o por falta de notificación o antes de quedar en firme la decisión que desató un recurso, o antes de que transcurra, según su caso, el término para quedar debidamente ejecutoriada.

La Sala ha concluido en varias oportunidades (16) que la falta o la notificación irregular de un acto como su ejecución anticipada - por regla general - es un hecho irregular que cuando causa un daño a un particular, se le da la calificación de constituir en estricto sentido una operación administrativa ilegal, susceptible de ser demandada en vía de reparación directa. /rft/ Si bien en principio el acto jurídico administrativo goza de características propias, exclusivas a esta clase de decisiones, como son las relativas a su carácter ejecutivo y ejecutorio contemplado en el artículo 64 del decreto 01 de 1984, es claro que esta connotación solo la adquiere, cuando la decisión ha sido debidamente notificada y se encuentra en firme, después de todos los pasos exigidos por la ley La ejecución por la Administración Material de las decisiones que no han cumplido esos requisitos transcritos, genera una conducta ilegal de la Administración, que la jurisprudencia la ubica en una operación administrativa ilegal.” Tal y como se dijo por el Consejo de Estado en la sentencia citada ut supra, “la notificación de un acto administrativo es un presupuesto de eficacia final y por ende los vicios en su publicidad nada tienen que ver con su existencia o con su validez y por lo tanto no conducen a su nulidad”.

Siendo ello así, otro es el medio de control para deprecar la reparación de un daño en razón a una operación administrativa sustentada en un acto administrativo no oponible por falta o indebida notificación. 4. Tercer problema jurídico. En relación con la caducidad de la facultad sancionatoria del Estado, el artículo 52 del CPACA dispone lo siguiente: Artículo 52.

Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. En el sub examine, se observa que la visita de verificación de cumplimiento de condiciones de habilitación de la Sociedad CMS Colombia Ltda – Corporación Médica de Salud para los Colombianos, fue realizada por el ente público entre los días 12 y 19 de junio de 2014, hallando varias situaciones irregulares que motivaron el inicio de la correspondiente investigación y posterior sanción a través del acto administrativo identificado como Resolución No. 352 del 7 13 de junio de 2017.

De conformidad con el artículo 68 del CPACA, la citación para que el interesado comparezca a la diligencia de notificación personal, se hará dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto. En este caso, la citación se cumplió de conformidad con la norma y así lo reconoce la parte actora al afirmar que, mediante escrito de fecha 7 de junio de 2017, recibido el 8 de junio de 2017, la demandada procedió a requerir al demandante para que se presentara en las oficinas de la Dirección Territorial de Salud de Caldas a fin de notificarlo personalmente de la Resolución 352 del 07 de junio de 2017, indicando que para ello se concedía un término de cinco (5) días siguientes al recibo del requerimiento.

Entre tanto, la notificación por aviso quedó surtida al finalizar el día 16 de junio de 2017, es decir, día siguiente a la entrega del aviso en el lugar de destino, que tuvo lugar el 15 de junio de 2017. Así las cosas, no se observa superposición entre el último día de plazo para llevar a cabo la notificación personal y el día en que se surtió la notificación por aviso.

Y aunque bien es cierto que el aviso fue entregado en el lugar de destino el día 15 del mencionado mes y año y ello coincide con el último día de plazo para la notificación personal, no se genera una extemporaneidad por anticipación que interfiera con el propósito de la norma, comoquiera que no es la fecha de remisión del aviso sino la fecha en que se surte el mismo, la que determina el cumplimiento y perfeccionamiento de esa actuación administrativa.

Huelga decir, a riesgo de sonar repetitivos, que al no haberse llevado a cabo la notificación personal del acto dentro de los 5 días siguientes al envío de la citación por la no comparecencia del interesado, era viable que quedara surtida la notificación por aviso al finalizar el día siguiente, es decir, el 16 de junio de 2017; fecha ésta que es anterior al vencimiento de los 3 años de caducidad de la facultad sancionatoria del Estado, la cual se cumplía el 19 de junio de 2017.

Es claro que la DTSC procuró que la notificación por aviso quedara surtida el día viernes 16 de junio de 2017 para impedir que caducara su facultad sancionatoria en este caso, comoquiera que los días 17, 18 y 19 de ese mismo mes y año no eran hábiles. En ese sentido, no se halla sustento al cargo que por caducidad se le endilga al acto administrativo sub iudice y en todo caso, se recuerda que los cuestionamientos en torno a la notificación por aviso del acto administrativo sancionatorio, en orden a reclamar los eventuales perjuicios que de su ejecución se deriven, escapan a la órbita de competencia de este juez administrativo en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo objeto es valorar la validez o legalidad del acto.

En consonancia con lo expuesto y sin necesidad de consideraciones adicionales, habrá de confirmarse la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la parte demandante. 4. Costas en segunda instancia. El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 14 <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.

En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado3 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. En esta instancia, sin embargo, no hay lugar a condena en costas comoquiera que no hubo intervención de la parte demandada en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

Falla Primero: Se confirma la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del proceso de la referencia. Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala de Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 12 de abril de 2018, radicación No.05-001-23-33- 000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez. 15 Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Ausente con permiso Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.