1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación 17 001 23 33 000 2024 00151 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 Providencia Sentencia No. 182 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del Acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados” I. Antecedentes El día 5 de julio de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal Administrativo de Caldas lo siguiente: Se DECIDA sobre la validez del Acuerdo municipal de Filadelfia, Caldas Nro. 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia, Caldas, al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados” 1.
Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo municipal de Filadelfia, Caldas, profirió el Acuerdo ya reseñado, el cual tuvo dos debates así: 2 Que en el mes de mayo se realizaron los debates reglamentarios, y el 31 de mayo de 2024, el acuerdo en mención fue sancionado por el alcalde municipal y radicado vía correo electrónico ante la Gobernación del Departamento de Caldas el 8 de junio de 2024 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.
Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, presenta la solicitud con el fin de que se revise su validez, en virtud del artículo 120 del decreto 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al alcalde Municipal, presidente del Concejo Municipal y Personería municipal de Filadelfia, para los fines establecidos en la norma. 2.
Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 158, 169, 313 numerales 2, 3 y 5 constitucional. Artículos 32 numeral 9 y 72 de la Ley 136 de 1994. Artículos 7 y 12 de la Ley 819 de 2003. Ley 1483 de 2011. El motivo de reparo del Gobernador del Departamento de Caldas en relación con el acuerdo aludido radica en que, a su juicio, en la parte resolutiva del acuerdo se autorizó al acalde municipal para aportar un porcentaje del 25% de los recursos propios y/o de los recursos propios y/o de los recursos girados por la Nación SGP para el sector de saneamiento y agua potable durante las vigencias 2024, 2025, 2026 y 2027 al Plan Departamental de Aguas.
Expone que, si bien el Concejo municipal indica que con la autorización que se está otorgando al ejecutivo municipal para la suscripción de un convenio para la ejecución de proyectos relacionados; pero que, al analizar el artículo primero y siguientes del Acuerdo bajo estudio, aduce que el alcalde municipal fue facultado para adoptar un porcentaje del 25% de los recursos propios y/o de los recursos girados por la Nación SGP para el sector de saneamiento y agua potable durante las vigencias 2024, 2025, 2026 y 2027 al Plan Departamental de Aguas.
Seguidamente hace una exposición sobre los requisitos que se deben cumplir para 3 el trámite y autorización de vigencias futuras, y una cita jurisprudencial indicando que, con la autorización otorgada al alcalde del municipio de Filadelfia mediante el acuerdo que se cuestiona, con el porcentaje del 25% para los años 2025, 2026 y 2027, de los recursos propios girados en cada una de estas vigencias para el sector de agua potable y saneamiento básico, se está autorizando un gasto, por lo que era necesario incluir de manera expresa en la parte considerativa, los costos fiscales de la iniciativa y su compatibilidad con el marco fiscal de mediano plazo, situación que no ocurrió; de manera que no se cumplieron los requisitos formales.
Sumado a lo anterior, argumenta que, el título del acuerdo 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia, Caldas, a comprometer los recursos propios y/o girados por la Nación SGP para el sector de saneamiento y agua potable de las vigencias 2024, 2025, 2026 y 2027 para ser aportados al Plan Departamental de Aguas lo que en la práctica no es más que la asunción de vigencias futuras sin cumplir con los requisitos establecidos en la Ley.” Finalmente sostiene que, el acuerdo cuestionado no guarda relación con la parte resolutiva del mismo, donde en su artículo primero se resuelve autorizar al alcalde del municipio de Filadelfia para aportar al Plan Departamental de Agua de Caldas, los siguientes valores (…), lo que contraviene lo establecido en los artículos 158 y 169, al no guardar congruencia su título, la parte considerativa y al resolutiva. 3.
Contestación del municipio de Filadelfia. El municipio de Filadelfia no se pronunció frente al escrito de validez presentado. II. Consideraciones de la Sala El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
Esta Corporación se ha pronunciado en asunto similar, en las Salas Quinta y Sexta 4 de Decisión en sentencias de 9 de agosto y de 2 de septiembre del año en curso1; cuyas consideraciones se tendrán en cuenta para resolver el presente proceso. El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10.
Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de Filadelfia, profirió el Acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados”, que fue sancionado el 31 de mayo de 2024, 1 Tribunal Administrativo de Caldas.
Sala Quinta de Decisión. Sentencia número 170 de 9 de agosto de 2024. MP. Dr. Augusto Ramón Chávez Marín. Rad. 17001-23-33-000-2024-00130-00. Sala Sexta de Decisión. Sentencia número 128 de 2 de septiembre de 2024. CP. Dr. Publio Martín Andrés Patiño Mejía. Rad. 17001-23-33-000-2024-00127-00. 5 y radicado el 13 del mismo año en la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por reparto a este Despacho de Tribunal el 05 de julio de 2024.
Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 1.
Acervo Probatorio Copia del Acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados”. - Copia de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde Municipal de Filadelfia, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 2.
Problemas Jurídicos Como problema jurídico a resolver, la Sala deberá determinar: • ¿El Acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados” vulneró el ordenamiento jurídico al otorgar facultades al alcalde para transferir recursos del SGP transferidos al municipio, al Plan departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico para la vigencia de dicho acuerdo del 2024, 2025, 2026 y 2027? 6 3.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación).
Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido calificado como complejo2. Así lo ha señalado el Consejo de Estado32, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”4.
Ahora bien, en el sub júdice conviene centrar la atención en los elementos de validez de los actos administrativos referidos a la “conformidad con la Constitución” y “legalidad sustancial”. Sobre el primer ítem, la obra doctrinal antes citada ha indicado que: “Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación 2 Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquella. 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 4 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce 7 directa, según el postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la teoría del derecho.
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, cuando se trata de actos distintos de los actos administrativos particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto.” En cuanto al otro requisito de validez, la misma obra indica: “Es la adecuación o conformidad que todo acto administrativo debe tener con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que les son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo.
Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el normativo del acto). Todo acto administrativo, en cuanto disposición o norma jurídica, está sujeto a reglas de creación, tanto materiales (normas sustanciales) como de procedimiento, de donde, sea cual fuere la clase a que pertenezca, significa, primero, un acto de aplicación o desarrollo de una o de varias normas sustanciales de derecho, y, en segundo lugar, uno de creación de otra norma de derecho, de modo que la legalidad sustancial impone que el contenido de esta nueva norma así creada debe estar dentro de los límites materiales de la norma o normas aplicadas, es decir, de la respectiva regla material de creación, sin que implique que el acto administrativo deba ser reproducción de la misma.
Por ejemplo, si un acto administrativo contiene una decisión sobre una solicitud de pensión de un servidor público, su legalidad sustancial significa que debe estar acorde con las normas que regulan el derecho a la pensión solicitada.” 4. Competencias constitucionales y legales de los Concejos Municipales y del Alcalde Municipal.
Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”5.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. El artículo 313 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los Concejos Municipales, entre las cuales están las siguientes: Artículo 313.
Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (…)” 8 Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: “Artículo 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. … 8.
Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto". “ 5.
¿El Acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados” vulneró el ordenamiento jurídico al otorgar facultades al alcalde para transferir recursos del SGP transferidos al municipio, al Plan departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico para la vigencia de dicho acuerdo del 2024, 2025, 2026 y 2027? El acuerdo en discusión consideró y resolvió lo siguiente: 9 (…) Del acuerdo en mención se desprende que, tiene una parte considerativa en la cual se estudia el marco normativo del Plan Departamental de Agua, menciona que el CONPES expidió el documento 3463 de 12 de marzo de 2008, en el cual se establecieron los lineamientos para la estructuración, la financiación y la 10 ejecución de los Planes Departamentales para el manejo de servicios de agua y saneamiento básico; así como la necesidad de atender era necesidad; aduciendo además, la importancia de actualizar los aportes para las vigencias 2024, 2025, 2026 y 2027 para tales fines.
Los artículos 158, 169 y 313 numerales 2, 3 y 5 constitucionales disponen: “Artículo 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
Artículo 169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA". Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas.
(…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” El numeral 9 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios dispone: “Artículo 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” Los artículos 7, 8 y 9 de la Ley 819 de 2003, mediante la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal disponen en relación con el análisis del impacto fiscal de las normas, la reglamentación de la programación presupuestal y la información de carácter obligatoria lo siguiente: 11 “Artículo 7o.
Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
Artículo 8o. Reglamentación a la programación presupuestal. La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, se atenderá con el presupuesto de esta última vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
Parágrafo transitorio. Lo preceptuado en este artículo empezará a regir, una vez sea culminada la siguiente transición: El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2004 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2005.
A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2006. Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales, respectivamente harán por decreto los ajustes correspondientes. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0819_2003.html Artículo 9o.
Información obligatoria. Las empresas o sociedades donde la Nación o sus entidades descentralizadas tengan una participación en su capital social superior al cincuenta por ciento (50%) deberán reportar, dentro de sus competencias, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, la información de carácter presupuestal y financiera que se requiera con el fin de dar cumplimiento a la presente ley.” (Subraya la Sala).
En relación con la unidad de materia, el artículo 72 de la Ley 236 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios precisa: 12 “Artículo 72. Unidad de materia. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.” Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” Ahora, claro como está que con el acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 lo que se hace es autorizar al alcalde municipal de Filadelfia para aportar al Plan Departamental de Agua de Caldas, los porcentajes de 25% para las vigencias 2024, 2025, 2026 y 2027, dejando presente en el parágrafo que, para no comprometer vigencias futuras, los giros de las siguientes vigencias se efectuarán los primeros 3 meses del año, y el municipio se compromete a gestionar el respectivo CDP para ser allegado al Gestor.
En relación con las vigencias futuras se debe tener en cuenta el siguiente análisis. Los artículos 14 y 23 del Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, en sus artículos 14 y 23 regula el tema del principio de anualidad y de la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futura así: “Artículo 14.
Anualidad. El año fiscal comienza el lo. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (Ley 38/89, artículo 10). Artículo 23. <Artículo modificado por el artículo 10 de la Ley 819 de 2003.
El nuevo texto es el siguiente:> El Confis podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean 13 autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratégica. Esta disposición también se aplicará a las entidades de que trata el artículo 9o de la presente ley.
El Gobierno reglamentará la materia. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.” Por su parte, la Ley 819 de 2003, define así las vigencias futuras en su artículo 12: “Artículo 12.
Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces. Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: a) El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley; b) Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, 14 excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La prohibición establecida en el inciso anterior no aplicará para el presente período de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecución de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, el artículo 1° de la Ley 1483 de 2011, mediante la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales precisa: “Artículo 1o.
Vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003. c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica. 15 Parágrafo 1o.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. Parágrafo 2o. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma.” (Subraya la Sala).
Por su parte, el Consejo de Estado5 ha considerado que las entidades territoriales pueden comprometer vigencias futuras excepcionales en el siguiente sentido: “(…) las entidades territoriales pueden hacer uso también de las vigencias futuras excepcionales, cumpliendo en todo caso requisitos semejantes a los establecidos en el caso de la Nación en la Ley 819 de 2003, que adaptados a las condiciones de las entidades territoriales, se concretan en las siguientes: (i) las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para los precisos asuntos señalados en las normas orgánicas del Presupuesto General de la Nación y de la respectiva entidad territorial, los que guardarán relación con proyectos estratégicos indicados expresamente en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo;
(ii) la autorización de las vigencias debe provenir de la asamblea o concejo respectivo y contar con la aprobación previa del órgano de política fiscal del nivel territorial; (iii) el monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5º de dicha ley;
(iv) cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación; y (v) la autorización de las vigencias solo podrá otorgarse si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por dicha modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración no se excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial.
(…)” De conformidad con la normativa expuesta y las citas jurisprudenciales se puede concluir lo siguiente: - En virtud del principio de anualidad, la regla general es que no resulta posible adquirir compromisos que excedan en su ejecución la vigencia respectiva; no obstante, la legislación ha previsto la posibilidad de comprometer recursos de vigencias fiscales futuras. - Las vigencias futuras son un mecanismo de planeación presupuestal que permite adquirir compromisos que afecten presupuestos de anualidades subsiguientes y para la ejecución de proyectos. - En todo proyecto de acuerdo que tenga impacto fiscal, y que se ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por lo que deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 9 de junio de 2022. CP. Dra. Nubia Argoth Peña Garzón. Rad. 76001-23-31-000-2012-00496-02. 16 respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. - El monto máximo de las vigencias futuras, así como el plazo y las condiciones de las mismas, debe atender a las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de los artículos 1 y 5 de la Ley 819 de 2003. - Como mínimo, las vigencias futuras que se soliciten deberán contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas. - Los proyectos de las apropiaciones que comprometan las vigencias futuras, deberán contener expresamente en su exposición de motivos los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. - La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. - Se debe contar con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. - Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
De las conclusiones que anteceden, en concordancia con el acuerdo estudiado, queda claro que el acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados”, no cumplió con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 sobre el impacto fiscal de las normas; ello por cuanto omitió el deber de incluir expresamente en la exposición de motivos la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
Ello sin contar con que se desconocen las ponencias llevadas a cabo en los trámites correspondientes y el argumento de éstas. También se observa de la parte resolutiva del acuerdo, si bien allí se indica el porcentaje de aporte que se realiza y las vigencias correspondientes, no se 17 determina el destino, ni origen; ni detalle alguno más allá del porcentaje indicado.
Ni tampoco se hace referencia a la autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras. De igual manera, por cuanto el acuerdo hace los aportes de manera directa al Plan Departamental de Agua de Caldas, en los términos del acuerdo estudiado, constituye un compromiso de vigencias futuras ordinarias y extraordinarias, al estarse adquiriendo compromisos que afectan presupuestos de la presente anualidad y las subsiguientes.
Y, al omitir la inclusión en la exposición de motivos del análisis de los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de esos costos; implica un gasto adicional o reducción de ingreso que debía analizarse y aprobarse por parte de la Secretaría de Hacienda municipal o quien haga sus veces.
Por lo anterior, considera esta Sala de Decisión que, el acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados”, quebranta el ordenamiento jurídico mencionado y no cumplió con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 sobre el impacto fiscal de las normas; habiendo lugar a declarar su invalidez, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Declárase la invalidez del acuerdo número 009 de 22 de mayo de 2024 “Por medio del cual se faculta al Alcalde Municipal para vincular al municipio de Filadelfia al Plan Departamental de manejo empresarial de agua potable y saneamiento básico del Departamento de Caldas y se faculta para la suscripción de convenio para la ejecución de proyectos relacionados” Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de Filadelfia, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público. 18 Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI.
Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Diana Patricia Hernández Castaño Magistrada Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.