SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, dos (02) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) DECIDE IMPUGNACIÓN DE TUTELA Radicación: 23001333300720240023501 Accionante (s): Claudia Patricia Martínez Petro Accionado (s): Unidad Nacional de Protección - UNP I. OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se decide la impugnación presentada por la Unidad Nacional de Protección - UNP contra el fallo del 12 de julio de 2024 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante el cual se concedió el amparo constitucional solicitado; este Tribunal Administrativo confirmará la decisión. II.
ANTECEDENTES 1. Derecho fundamental invocado Vida Dignidad humana Libertad de expresión 2. Petición de amparo La accionante solicita se tutelen los derechos fundamentales invocados, en consecuencia, se ordene a la Unidad Nacional de Protección mantener provisionalmente el esquema de seguridad asignado hasta que finalice el trámite de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría delegada para conciliación en asuntos contencioso-administrativos. 3.
Síntesis de los hechos que originan la tutela Relata la accionante que es activista política y defensora de derechos humanos. El 16 de julio del año 2023 cuando se desplazaba en su vehículo desde Ciénaga de Oro – Montería con el escolta asignado a su esquema de seguridad fue perseguida por dos hombres en moto. Llegando al corregimiento de Malagana a Cereté se asustó mucho, después de haber oprimido en múltiples veces el botón de pánico, llamó a la policía metropolitana de Montería y al 123 para que la auxiliaran, pero la ayuda fue que debía llegar al CAI más cercano y la persecución que tenía era en carretera y al llegar al CAI la policía la acompañó a su residencia. Nuevamente el 24 de julio de 2023 en la misma vía fue perseguida por dos sujetos en una moto.
Activó el botón de pánico y la Unidad Nacional de Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 Protección – UNP y la Policía le dijo que se detuvieran en el CAI de Cereté; allí, una patrulla los acompañó hasta Montería. El 9 de agosto de 2023, mientras realizaba actos de campaña electoral junto con su escolta en zona rural de Ciénaga de Oro, la Policía Nacional le informó que debía salir porque la estación principal de Ciénaga de Oro recibió información que presuntamente había hombres del Clan del Golfo buscándola y temían alguna represaria.
Tales situaciones la llevaron a radicar denuncia penal, identificada con el CUI 230016001015202410139 FISCALÍA 32 Local de Montería, trámite que se encuentra actualmente activo. El 22 de agosto del 2023 (sic) fue presentada ante el Comité de Coordinación y Recomendación de Medidas del Proceso Electoral – CORMPE. Entidad que el 02 de junio del 2023 (sic), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.9 del Decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016 aprobó en su favor medidas urgentes a través de trámite de emergencia, consistentes en: “Implementar una (1) persona de protección, un (1) chaleco blindado con enfoque de género y un (1) botón de apoyo” por una temporalidad específica hasta tanto se adelantará la valoración del riesgo del caso, de acuerdo con lo indicado en el artículo 2.4.1.2.40 del marco legal de este programa de protección”.
La Unidad Nacional de Protección mediante Resolución DGRP 002123 de 2024 estableció: CLAUDIA PATRICIA MARTINEZ PETRO tiene validación del nivel de riesgo como ORDINARIO, emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, y ordenó retirar todo esquema de seguridad que haya sido asignado. Decisión contra la cual interpuso recurso de reposición y la UNP mediante Resolución DGRP 004415 de 2024 la confirmó. No comparte lo resuelto debido a su condición de figura política y líder social amenazada de muerte por grupos al margen de la ley.
Por lo anterior, presentó ante la Procuraduría delegada para conciliación en asuntos contencioso- administrativos, solicitud de conciliación. Y acude a la tutela por el alto riesgo de seguridad que posee, considera vulnerado sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Resalta que es una persona que ha participado en política de oposición y ha presentado denuncias contra algunos dirigentes políticos de su región dadas las amenazas incesantes de grupos al margen de la ley, por lo que el Estado tiene la obligación de brindarle las medidas de protección oportunas y adecuadas de acuerdo con el estudio serio y proporcionado del nivel de riesgo en el que se encuentra.
No existiendo argumentos suficientes para eliminar las medidas de seguridad. 4. Conducta de la entidad accionada Unidad Nacional de Protección – UNP. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP indicó que inicialmente y con ocasión a las actividades de participación política de la Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 accionante en el proceso electoral del año 2023 se expuso el caso de la señora Claudia Patricia Martínez Petro ante el Comité de Coordinación y Recomendación de Medidas de Protección en el Proceso Electoral – CORMPE el 22 de agosto de 2023.
Como resultado de lo anterior, el citado comité recomendó implementar medidas urgentes a través de trámite de emergencia, consistentes en una (1) persona de protección, un (1) chaleco blindado con enfoque de género y un (1) botón de apoyo por una temporalidad específica hasta tanto se adelantará la valoración del riesgo del caso, de acuerdo con lo indicado en el artículo 2.4.1.2.40 del marco legal de este programa de protección. Recalca que las medidas de protección se mantuvieron de forma provisional hasta que se adelantara la evaluación del nivel del riesgo en favor de la accionante por parte de la UNP.
Señala que esa Unidad desde el año 2023 ha sido garante de los derechos fundamentales de la señora Martínez Petro, realizando las siguientes actividades de conformidad con lo establecido en el artículo 2.4.1.2.40. del Decreto 1066 de 2015: “1. Recepción de la solicitud de protección y diligenciamiento del formulario de solicitud de inscripción con la verificación de los requisitos mínimos establecidos. 2.
Análisis de la pertenencia del solicitante a la población objeto del programa de protección y existencia del nexo causal entre el riesgo y la actividad que este desarrolla. 3. Inicio del procedimiento de evaluación del riesgo por parte del CTAR. 4. Presentación del resultado de la evaluación del riesgo al CERREM 5. Análisis, valoración del caso y recomendación de medidas por parte del respectivo comité CERREM, una vez se realizó la evaluación del riesgo de manera idónea, esta Entidad determinó las medidas implementadas en trámite de ordinario por pertenecer a una de las poblaciones objeto del programa de protección que lidera la UNP, en los términos del numeral 9 del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015, que se refiere a “1.Dirigentes o activistas de grupos políticos; y directivos y miembros de organizaciones políticas, declaradas en oposición, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 1909 de 2018 o la norma que la modifique, adicione o sustituya.” La UNP en garantía a la vida e integridad personal de la señora MARTÍNEZ PETRO, adelantó por parte de un analista del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - CTAR, el respectivo estudio de nivel de riesgo in situ, mediante Orden de Trabajo número 574563, en la que se dio a conocer la validación del nivel de riesgo como ORDINARIO con un valor de matriz de riesgo del 40,55%, emitida por el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas - CERREM.
Con base en el análisis del estudio realizado en favor del accionante y la obtención del resultado del nivel de riesgo como ORDINARIO, los delegados del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM, recomendaron finalizar las medidas de protección que ostentaba la señora MARTÍNEZ PETRO, la cual consistía en una (1) persona de protección, un (1) chaleco blindado con enfoque de género y un (1) botón de apoyo.
Razón por la cual, el director general de la Unidad Nacional de Protección, a través de la Resolución DGRP002123del 1 de abril del año 2024 (Anexo 2), dispuso lo siguiente: Artículo 1°: Artículo 1º: Dar a conocer al (a la) señor (a) CLAUDIA PATRICIA MARTINEZ PETRO identificado(a) con cédula de ciudadanía No.25878467, Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 la validación del nivel de riesgo como ORDINARIO, emitida por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM.
De acuerdo con lo señalado en el numeral 18, articulo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015, el Riesgo Ordinario se define como: “(…) aquel al que están sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el Estado la obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección. Así mismo, el nivel de riesgo ordinario ha sido objeto de estudio y análisis por parte de la Honorable Corte Constitucional, corporación que en sentencia T - 719 de 2003, señaló las herramientas conceptuales para identificar el nivel de riesgo en el que se encuentra una persona, y las medidas que, en atención al mismo, el Estado está en el deber de adoptar.
En el estudio de nivel de riesgo se tuvo en cuenta la información suministrada por las entidades y autoridades municipales y territoriales como la Fiscalía General de la Nación, así como el contexto de la zona en la que reside y desarrolla sus labores la accionante. También se valoró las circunstancias expresadas por la señora MARTÍNEZ PETRO referentes a las amenazas de las cuales adujo ser víctima.
En consulta realizada en la Fiscalía General de la Nación la valorada registra denuncia por amenaza con órdenes a Policía Judicial, sin que se determine los móviles y autores, debido a que no cuentan con evidencias concretas sobre afectaciones a su seguridad. La evaluada ostenta la condición poblacional de Activista de Grupos Políticos, aspiró a la Alcaldía de Ciénaga de Oro, pero no salió electa.
La Coordinación de Medidas de Protección CORMPE de la Unidad Nacional de Protección le asignó medidas temporales con el fin de que pudiera realizar su campaña y los hombres de protección no informaron de algún hecho directo en su contra. No se evidenció que por su activismo se vean afectados los intereses de grupos al margen de la ley o de terceras personas con capacidad de causar daño. Como vulnerabilidades, se tuvo en cuenta su factor diferencial de género, los desplazamientos que realiza; la policía pasa revistas en su lugar de residencia y cada vez que lo requiere.
Igualmente, se tuvo en cuenta el contexto de orden público, su entorno social, laboral, familiar y residencial; así como las alertas tempranas emitidas por el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo. Concluye que la UNP no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, por el contrario, la entidad realizó los respectivos procedimientos administrativos y Jurisprudenciales, que son competencia de la UNP, tal y como se hace con cada una de las personas que realizan la ruta para ingresar al Programa de Prevención y Protección que coordina la UNP, de manera diligente.
En todo caso la tutela es improcedente porque actualmente cursa trámite de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Delegada para Conciliación en Asuntos Contencioso Administrativos, requisito previo para iniciar la acción Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 contenciosa en contra de los actos expedidos por esa entidad, mecanismo ideal para controvertir la actuación de la Entidad ante el Juez Administrativo. 5.
Fallo de primera instancia El Juzgado Séptimo Administrativo de Montería mediante sentencia de julio 12 de 2024 concedió el amparo constitucional solicitado. Señaló que la tutela es procedente por cuanto no se está utilizando para sustituir los mecanismos judiciales sino como un mecanismo temporal a fin de preservar, mientras acude al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las medidas de protección que le habían sido asignadas en protección a su vida e integridad personal y evitar un perjuicio irremediable.
De modo que antes de considera inidóneo o ineficaz el medio de control para el amparo a los derechos fundamentales, resulta limitado en el tiempo, en tanto no puede ejercerse sino solo hasta el vencimiento del término o con que cuenta la Procuraduría Delegada Ante los Jueces Administrativos, para resolver sobre la solicitud realizada por la accionante, por constituir un requisito de procedibilidad.
Explicó que a pesar de haberse dispuesto las medidas de protección a la accionante dada su condición de candidata a la Alcaldía del Municipio de Ciénaga de Oro para los comicios realizados a finales del mes de octubre de 2023; evidencia que aún pueden permanecer intenciones de atentar contra su vida e integridad física, que no pueden ser desconocidas por el juez constitucional en aras de brindar una adecuada protección de sus derechos fundamentales; pues resulta un hecho notorio la presencia de grupos armados ilegales en la mayor parte del territorio del Departamento de Córdoba, tanto en áreas rurales como urbanas.
Es así como concedió la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre los derechos a la vida e integridad personal de la señora Claudia Patricia Martínez Petro; y ordenó a la Unidad Nacional de Protección – UNP, el mantenimiento de las medidas de protección a la accionante, consistentes en una (1) persona de protección, un (1) chaleco blindado con enfoque de género y un (1) botón de apoyo, hasta tanto se expida constancia de no conciliación en la Convocatoria de Conciliación Extrajudicial Contencioso Administrativa, presentada por la actora ante la Procuraduría General de la Nación en fecha 27 de junio de 2024; con límite hasta el vencimiento de los tres (3) meses contados a partir de dicha fecha (28 de septiembre de 2024). 6.
Impugnación El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección - UNP impugnó el fallo reiterando que las medidas de protección implementadas a la accionante se mantuvieron de forma provisional hasta que se adelantara la evaluación del nivel del riesgo en favor de la accionante por parte de la UNP. En garantía a la vida e integridad Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 personal de la señora MARTÍNEZ PETRO, se adelantó por parte de un analista del Cuerpo Técnico de Análisis de Riesgo - CTAR, el respectivo estudio de nivel de riesgo in situ, mediante Orden de Trabajo número 574563, en la que se dio a conocer la validación del nivel de riesgo como ORDINARIO con un valor de matriz de riesgo del 40,55%, emitida por el Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas - CERREM.
Que con base en el análisis del estudio realizado en favor del accionante y la obtención del resultado del nivel de riesgo como ORDINARIO, los delegados del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM, recomendaron finalizar las medidas de protección que ostentaba la señora MARTÍNEZ PETRO. Así sostiene no ha vulnerado derechos a la accionante.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. La acción de tutela como mecanismo de protección constitucional El artículo 86 de la Constitución Política estableció la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales. De esa norma constitucional y de su desarrollo jurisprudencial se ha interpretado reiteradamente que la tutela tiene un carácter subsidiario y que solo procederá cuando no existan otros medios ordinarios de defensa judicial o cuando ese medio judicial es ineficaz para proteger derechos fundamentales; eventos en los que la tutela procederá como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.2.
Problema jurídico Teniendo en cuenta las razones de la impugnación corresponde establecer si es procedente conservar las medidas de protección previamente otorgadas a la accionante pese que el estudio del nivel de riesgo realizado a la señora Claudia Patricia Martínez Petro se concluyó que se encuentra en una situación de riesgo ordinario. 3.3.
Análisis del caso concreto La accionante acude a la acción de tutela para lograr la salvaguarda de los derechos a la vida y la seguridad personal mediante el restablecimiento del esquema de protección que la Unidad Nacional de Protección -UNP le había asignado originalmente. La UNP sostiene que las medidas autorizadas se otorgaron de forma provisional hasta que se adelantara la evaluación del nivel del riesgo en favor de la accionante por parte de la UNP y, por tanto, no constituyen una respuesta institucional definitiva a la situación de riesgo que estas personas manifiestan tener.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido reiteradamente que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 personal, a la integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones de la UNP que los amenazan o desconocen1.
Y aunque tales actos sean susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho e, incluso, es posible la solicitud de medidas cautelares, cuando las personas enfrentan riesgos específicos –como ocurre en el caso de los líderes y lideresas sociales, así como de los defensores y defensoras de derechos humanos–, resulta jurídicamente injustificado imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma2.
La Corte Constitucional en la sentencia T-719 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, señaló que la persona destinataria de la protección debía probar sumariamente: (i) el alcance del riesgo que da lugar a pedir la protección y (ii) la circunstancia de vulnerabilidad o de especial exposición al riesgo. La anterior regla se ha flexibilizado jurisprudencialmente en los casos de personas especialmente vulnerables, quienes no cuentan con la forma o las oportunidades “para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos”3, invirtiendo la carga de la prueba sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza.
Este precedente surgió frente a los líderes sociales y defensores de derechos humanos, reiterado en la Sentencia SU-020 de 2022. A partir de las pruebas documentales y de lo consignado en los actos administrativos aportados por las partes se destaca lo siguiente: “Que el día 22 de agosto del 2023, la señora CLAUDIA PATRICIA MARTINEZ PETRO fue presentada ante el Comité de Coordinación y Recomendación de Medidas del Proceso Electoral - CORMPE.
Que con el objeto de evitar daños irreparables a la vida e integridad de la señora CLAUDIA PATRICIA MARTINEZ PETRO y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.9 del decreto 1066 de 2015, modificado por el Decreto 567 de 2016, el día 02 de junio del año 2023, se aprobaron en su favor medidas urgentes a través de trámite de emergencia, consistentes en: “Implementar una (1) persona de protección, un (1) chaleco blindado con enfoque de género y un (1) botón de apoyo” por una temporalidad específica hasta tanto se adelantará la valoración del riesgo del caso, de acuerdo con lo indicado en el artículo 2.4.1.2.40 del marco legal de este programa de protección.” Negrillas fueras del texto original para destacar.
No obra en el expediente el acto que contiene las razones tenidas en consideración en esa oportunidad para concluir que debían adoptarse medidas urgentes con el objeto de evitar daños irreparables a la vida e integridad de la señora Claudia Patricia Martínez Petro, pero puede inferirse que, de la misma forma como se edificó la existencia de un riesgo, para finalizar las medidas debía valorarse el riesgo que asume la accionante en 1 Sentencias T-439 de 2020 y T-388 de 2019.
MM.PP. Diana Fajardo Rivera. 2 Sentencia SU-020 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 3 Sentencia SU-020 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 su condición de activista de grupos políticos y defensora de derechos humanos con base en un estudio detallado de cada situación, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo identificado y demás características especiales.
En la resolución DGRP 002123 de 2024, la Unidad Nacional de Protección indicó: A partir de lo anterior para la UNP si bien la accionante manifestó haber recibido amenazas, solo se cuenta con su versión sin tener evidencias concretas sobre afectaciones a su seguridad, y que el riesgo para ella no persistía pues aspiró a la Alcaldía de Ciénaga de Oro, pero no salió electa.
Concluyendo así que la evaluada estaba inmersa en los riesgos implícitos de convivir en sociedad. Llama la atención de la Sala que si bien al parecer los hechos por los cuales se adoptaron las medidas de protección datan del 2023, nada se dijo del esclarecimiento de las denuncias realizadas o el impulso de las investigaciones relacionadas con las mismas, y pareciera que la aminoración del riesgo sobre la vida de la actora estuviera relacionada únicamente al hecho de no salir electa como alcaldesa, sin considerar la condición de defensora de derechos y activista política de la oposición. De ese modo para la Sala la UNP desconoció los derechos fundamentales a la vida y a la seguridad de la accionante en la identificación y valoración del riesgo acorde con el origen o fuente del riesgo inicialmente identificado.
No se profundizó en cuanto a las Tribunal Administrativo de Córdoba Decide Impugnación Acción de Tutela Radicación: 23001333300720240023501 CO-SC5780-99 amenazas padecidas por la accionante pese a tener la carga de la prueba. Asimismo, no se puede omitir el hecho de que se trata de una mujer defensora de derechos, activista política de la oposición, de quienes se ha admitido que se encuentran en una grave situación de riesgo y vulnerabilidad acentuada por el solo hecho de ser mujeres, debido a la existencia de patrones culturales y sociales discriminatorios, así como los estereotipos de género.
Estas circunstancias agravan la situación de riesgo a la cual se enfrentan al ejercer sus liderazgos. En ese orden de ideas, y teniendo en cuenta que el amparo constitucional ha sido concedido de manera transitoria, que la accionante se encuentra adelantando el procedimiento previsto por el legislador para el ejercicio del mecanismo procesal ordinario previsto para controvertir la decisión de la Unidad Nacional de Protección -UNP, se confirmará el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo tutela de 12 de julio de 2024 de proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería que concedió el amparo constitucional a Claudia Patricia Martínez Petro, conforme las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes de la ejecutoria de esta providencia. Notifíquese y Cúmplase La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha4. PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE 4 El ponente estuvo en comisión de servicios los días 14, 15 y 16 de agosto de 2024.