Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 Cartagena de Indias, D T. y C., veintidós (22) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES.
Medio de control Reparación directa. Radicado 13001-33-33-011-2016-00164-01. Demandantes Cecilia Irene Vega Millares. Demandados Nación – Ministerio de Defensa – Ejército y Policía Nacional, Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), Tema Responsabilidad estatal por desplazamiento forzado.
Magistrado Ponente Óscar Iván Castañeda Daza. II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala Fija de Decisión No. 001 del Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena.
III.- ANTECEDENTES 3.1. DEMANDA. 3.1.1 PRETENSIONES1. La parte actora pretende que se declare patrimonial y administrativamente responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y Policía Nacional, y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) por los perjuicios ocasionados a la demandante, con ocasión al desplazamiento forzado del que fue víctima en el municipio de Tiquisio (Bolívar), así como por el homicidio de su padre, Raúl Vega Meza.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condenara a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de los siguientes perjuicios: (i) daños materiales por valor de $756.000.000 por concepto de los bienes que tenían; (ii) lucro cesante por valor de $354.000.00; (iii) daño moral por la suma 100 SMLMV para cada demandante por la muerte del señor Raúl Vega Meza;
(iv) daño a la 1 Folios 7-8 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 vida de relación por la suma de 100 SMLMV para cada accionante;
(v) daño moral por la suma 100 SMLMV para cada demandante por el hecho victimizante del desplazamiento forzado. De igual manera, pidió que condenara en costas y agencia en derecho a las entidades demandadas y que, a su vez, se diera cumplimiento a la sentencia según lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 3.1.2. HECHOS2. En la demanda se narra que, el día 11 de noviembre de 1993, la señora Cecilia Irene Vega Millares vivía con su padre Raúl Vega Meza en la vereda de Aguas Frías, jurisdicción del municipio de Tiquisio (Bolívar).
Refiere que ese día aproximadamente a las 07:00 a.m., se escucharon unas explosiones que provenían de un enfrentamiento armado entre la guerrilla y el Ejército Nacional. Luego, puntualiza que varios miembros de la fuerza armada llegaron a la finca donde vivía la demandante, llevándose a su padre de la vivienda según lo manifestado por dos muchachos que convivían con ellos.
Expone que la familia empezó a preguntarle al Ejército Nacional por la vida del señor Raúl Vega Meza, quienes le manifestaron que no sabían nada de él. No obstante, pasados cinco días, un tío y algunos amigos de la demandante salieron a buscar al señor Vega Meza, quien fue encontrado sin vida en una quebrada ubicada cerca de la finca.
La demandante aduce que “[s]upimos que el Ejército lo asesinó porque ellos decían que habían matado unos guerrilleros y les cortaron las manos, cuando encontraron a su padre le hacía falta una mano, el estado en que se encontraron a la víctima coincidía con las versiones del Ejército Nacional”. La demandante afirma que dependía económicamente de su padre, puesto que en su trabajo como campesino sostenía a toda su familia.
Asimismo, indica que la señora Cecilia Vega Millares se encuentra inscrita en el Registro Único de Víctimas (RUV) desde el 11 de febrero de 2014.
3.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 3.2.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)3. La apoderada de la UARIV solicitó que se negaran las suplicas de la demanda. En su escrito, explicó que la demandante se encuentra inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV) por el homicidio del señor Raúl Vega Meza. En cuanto al hecho victimizante de desplazamiento forzado expone que no existe un relato 2 Folios 4-8 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 3 Folios 66-106 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 sobre estos hechos en el expediente de la entidad. Sin embargo, la demandante se encuentra inscrita en el núcleo familiar de Luis David Jiménez Vega, quien aparece registrado en el RUV por el hecho de desplazamiento forzado.
En cuanto al pago de la indemnización administrativa, puntualizó que no ha aportado los documentos solicitados por la entidad para continuar con el proceso administrativo. Una vez se cumpla con el requerimiento, es posible adelantar las acciones respectivas para garantizar la medida administrativa. De igual manera, refiere que el medio de control de reparación directa no es el instrumento procesal para anticipar la ruta o el pago, pues debe permitírsele al Estado activar el procedimiento de atención, asistencia y reparación integral a todas las víctimas del conflicto armado.
En síntesis, propuso las siguientes excepciones: (i) caducidad; (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva; (iii) ausencia de responsabilidad de la Unidad para las Víctimas; (iv) eximencia [sic] de responsabilidad por el hecho de un tercero; (v) indemnización administrativa vs indemnización judicial; (vi) inexistencia probatoria de los perjuicios invocados;
(vii) existencia de precedentes horizontales. 3.2.2. Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional4. La entidad demandada manifestó su disenso frente a los hechos y pretensiones esbozados en la demanda. En primera medida, propuso las excepciones de caducidad (por haber dejado transcurrir más de 2 años desde la ocurrencia de los hechos) y la falta de legitimación de la causa por activa (por no haber acreditado la condición de heredera).
Respecto al asunto de fondo, indicó que se había configurado el eximente de hecho exclusivo y determinante de un tercero, toda vez que, en la producción del daño no intervinieron servidores de la Policía. Además, no está demostrado que las víctimas hubiesen solicitado medidas de protección a la entidad y que ésta no las hubiere brindado. 3.2.3.
Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional5. El representante judicial del Ejército Nacional se opuso a las pretensiones del a demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: (i) operó la caducidad del medio de control, ya que la demanda se presentó luego de dos (2) años de la ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013; (ii) existe falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la entidad no tiene a su cargo la protección individual de particulares; siendo su función principal la protección de la soberanía nacional;
(iii) existen una serie de políticas gubernamentales que permiten la reparación a 4 Folios 115-138 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 5 Folios 139-160 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 las víctimas por la ocurrencia del desplazamiento forzado;
(iv) se configuró la causal de exoneración de hecho exclusivo de un tercero; y (v) falta de los elementos necesarios de imputación.
3.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA6. Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2023, el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, con fundamento en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado. Asimismo, negó las pretensiones que estaban encaminadas a obtener el pago de la indemnización administrativa prevista en la Ley 1448 de 2011.
Se cita en extenso los argumentos desarrollados por el juzgado de instancia: “De conformidad con el precedente de unificación sobre el conteo de caducidad en los escenarios donde se acusa de hecho dañoso un delito de lesa humanidad, puede verificarse que el homicidio en comento se produjo en noviembre del año 1993 sin que dentro del desarrollo probatorio del proceso se acreditara o afirmara si quiera que fue con posterioridad que se conoció la participación o responsabilidad del Estado.
De hecho, la única prueba obrante en el expediente consiste en una certificación del año 2010 de la Fiscalía en la que se afirma que es posible que el Homicidio del señor Raul Vega Meza sea atribuible a grupos armados al margen de la ley, lo que no implica per se un conocimiento tardío de la participación o vinculación del Estado pero por tratarse de un pronunciamiento que vincula este hecho al conflicto armado interno, podría asumirse que en esa fecha se tenía el conocimiento de los fundamentos con los que hoy se reclama la responsabilidad del Estado.
Bajo ese escenario inclusive, el conteo de caducidad es superado con creces. […] Es importante recordar que a la postre, y luego del pronunciamiento de unificación del Consejo de Estado, la calificación de los hechos que presuntamente originaron el daño como delito de lesa humanidad no incide en la aplicación efectiva del termino de caducidad.
En conclusión, es evidente para el Despacho que las pretensiones relacionadas con la muerte del señor Raúl Vega Meza se encuentran caducas y así será declarado. […] La situación de desplazamiento no es suficiente para que los miembros del grupo familiar de la accionante, le sea entregada de forma inmediata la indemnización administrativa, so pena de desconocer que para la entrega que existen personas que puedan demandar una mayor atención de la que se requiere, en virtud de las circunstancias económicas, familiares, sociales o de salud que están afrontando, y a quienes de acuerdo al estudio que realizaron las autoridades competentes, de acuerdo con los parámetros normativos previamente establecidos, se les debía incluir en el estado de priorización. Se concluye que la UARIV no omitió el cumplimiento de su deber legal de indemnizar a los demandantes, pues no estuvo obligada a efectuar dicho pago en vista que no 6 Archivo 35 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 se cumplieron las condiciones exigidas para ello de manera especial en el cumplimiento de los trámites previstos en el ordenamiento jurídico vigente.”.
3.5. RECURSO DE APELACIÓN7. La parte actora solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia. Bajo su criterio, se encontraba suficientemente acreditado el daño antijurídico frente a la Policía y Ejército, toda vez que, no garantizaron la seguridad de las víctimas. Además, refiere que la demandada reconoció que existían grupos al margen de la ley en la zona, ya que en el municipio de El Carmen de Bolívar8 [sic] se realizaron varios consejos de seguridad.
Igualmente, reprocha que no se hubiese tenido en cuenta la situación de indefensión en que se encontraba la víctima directa, dada su calidad de campesino. En cuanto a la caducidad del medio de control, precisó que el daño relacionado con el desplazamiento forzado es de carácter continuado, pues se extiende con el pasar del tiempo. Finalmente, hizo alusión a que las víctimas del conflicto armado son beneficiarias de la indemnización administrativa en los términos previstos por la Ley 1448 de 2011.
De esta manera, concluye que los demandantes deben recibir esta suma de dinero por estar incluidos en el RUV.
3.5. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del 23 de febrero de 2014, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, a su vez, se le brindó la oportunidad al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto si lo estimaba pertinente. En la providencia se precisó que no era necesario decretar prueba en esta instancia, ni tampoco presentar alegatos de conclusión9. 3.6.
Concepto del Ministerio Público. No rindió concepto. IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-CPACA, en el desarrollo de las etapas procesales se ejerció control de legalidad de estas.
Por ello y como en esta instancia no se observan vicios 7 Archivo 38 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 8 Los hechos que se narran en la demanda refieren que el daño fue causado en el municipio de Tiquisio. 9 Archivo 07 de la carpeta “02SegundaInstancia”. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procederá a dictar la respectiva sentencia. V.- CONSIDERACIONES 5.1.
COMPETENCIA. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que dispone que los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 5.2.
PROBLEMAS JURÍDICOS. Le corresponde a esta Colegiatura resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Debe declararse la prosperidad de la excepción de caducidad, por cuanto, la demanda fue promovida fuera del plazo legal dispuesto por el artículo 164 del CPACA, en concordancia con la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado? ¿Debe declararse administrativa y patrimonialmente responsable a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), por los perjuicios que alegan haber sufrido los demandantes, con ocasión a la falta de pago de la indemnización por vía administrativa?
5.3. TESIS DE LA SALA. La Sala optará por confirmar el fallo de primera instancia. En primera medida, se confirmará la ocurrencia de la caducidad del medio de control de reparación directa, con ocasión al desplazamiento forzado del que fueron víctimas los demandantes. Al interior del proceso, no se demostró ninguna circunstancia que imposibilitara el ejercicio del derecho de acción de la Cecilia Vega Millares.
Inclusive, se indicará que, aun teniendo en cuenta la fecha de ejecutoría de la sentencia SU-254 de 2013, habría operado la caducidad del medio de control. En cuanto a la responsabilidad invocada contra la UARIV, se precisará que, no están dados los presupuestos que permitan concluir que a los demandantes se les causó un daño antijurídico como consecuencia del no pago de la indemnización administrativa.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 La Sala de Decisión fundamentará el análisis de la caducidad del medio de control de reparación directa con base las siguientes normas y sentencias: - El literal i) numeral 2° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que establece el plazo de dos (2) años para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de reparación directa. - La sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado, bajo radicación interna 61033, en la que establece las subreglas para contabilizar la caducidad del medio de control de reparación directa en aquellos asuntos ocurridos con ocasión de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra10. - La sentencia SU-312 de 2020 proferida por la Corte Constitucional, por medio de la cual, determinó que las subreglas planteadas por el Consejo de Estado sobre el conteo de la caducidad frente a delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra resultaban ajustadas a los parámetros constitucionales11. - Las sentencias de fecha 7 de diciembre de 202112, 4 de mayo de 202213 y 3 de febrero de 202314 emanadas por el Consejo de Estado, en las que se puntualizó que la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 tiene un carácter inmediato y retrospectivo, es decir, resulta pertinente para resolver todos los casos pendientes de resolución judicial. - Las sentencias T-044 de 2022, T-210 de 2022, SU-167 de 2023 y T-024 de 2024 proferidas por la Corte Constitucional, en las que se explicó la configuración del defecto procedimental absoluto cuando no se le brinda la oportunidad a la parte actora de que actualice sus planteamientos sobre las nuevas reglas de unificación demarcadas en la contabilización de la caducidad del medio de control de reparación directa.
Asimismo, se tendrán en cuenta las siguientes referencias normativas para analizar la responsabilidad de la UARIV por la presunta tardanza en el pago de la indemnización administrativa: - La Ley 387 de 1997 que establece la obligación del Estado de proveer ayudas humanitarias de emergencia a la población víctima del fenómeno de desplazamiento forzado. - En la Ley 1148 de 2011 se establecen las medidas de prevención, atención y reparación de las víctimas del conflicto armado. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.
No. 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033), Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. 11 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Sentencia SU-312 de 2020. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad. No. 70001-23- 33-000-2016-00288-02 (64635), Sentencia del 7 de diciembre de 2021. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, Rad.
No. 05001-23-33- 000-2018-02415-01 (68058), Sentencia del 4 de mayo de 2022. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad. No. 20001- 23-31-000-2012-00163-02 (55.845), Sentencia del 3 de febrero de 2023. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 - El artículo 2.2.7.3.1 y subsiguientes del Decreto 1084 de 2015 que regulan las situaciones en que procede el pago de la indemnización administrativa, así como los montos y procedimientos aplicables a este asunto.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Relación de pruebas relevantes. - Registro civil de defunción del señor Raúl Vega Meza15. - Cédula de ciudadanía de la señora Cecilia Vega Millares16. - Registro civil de nacimiento de la señora Cecilia Vega Millares17. - Certificación expedida el 9 de marzo de 2010 por la Fiscalía Seccional 19 Delegada ante el Juzgado Penal del Circuito de Magangué, en la que se indica que cursa una investigación preliminar por el homicidio de la víctima Raúl Vega Meza, con ocasión a los “[h]echos ocurridos el día 11 de noviembre del año 1.993, en el corregimiento de Aguas Frías, perteneciente al municipio de Tiquisio Bolívar, atribuibles a grupos al margen de la ley”18. - Oficio identificado con radicado 20147301616221 del 11 de febrero de 2014, por medio del cual, la UARIV contesta una petición radicada por la señora Cecilia Vega Millares, donde le solicita una serie de documentos para determinar la calidad de destinarios dentro del procedimiento de indemnización19. - Resolución 009 del 12 de marzo de 2014 expedida por la Inspección Central de Policía del municipio de Tiquisio (Bolívar), por medio de la cual, se ordena la inscripción del registro de estado civil de defunción del señor Raúl Vega Meza20. - Certificado del 22 de enero de 2015 elaborado por la Territorial Norte del DANE, en el que se afirma que el señor Raúl Vega Meza tenía una esperanza de vida de 12.53 años adicionales a los que ya había vivido (73 años)21. - Oficio identificado bajo radicado S-2019-1400-048016 del 29 de enero de 2019 proferido por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 15 Folio 30 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 16 Folio 36 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 17 Folio 44 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 18 Folio 31 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 19 Folios 107-108 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 20 Folio 33 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 21 Folio 35 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 (DPS), en el que se informa que la UARIV es la entidad encargada de brindar las medidas de reparación correspondientes a las víctimas del conflicto armado22. - Oficio identificado con radicado AMC-OFI-0011852-2019 de fecha 14 de febrero de 2019 expedido por el DPS, en el que envía la ficha de SISBEN de la señora Cecilia Irene Vega Millares23. - Oficio identificado con radicado 20191120302481 del 26 de febrero de 2019, por medio del cual, la UARIV informa sobre la calidad de víctima del conflicto armado de la demandante, con ocasión a los hechos de desplazamiento forzado y homicidio de su progenitor24. - Oficio identificado con radicado CODEH-DERHU- 3.1 del 12 de marzo de 2022, mediante el cual, el Grupo de Derechos Humanos de la Policía Nacional informan que “no se evidenciaron antecedentes sobre solicitudes de medidas preventivas de seguridad a favor del señor Raúl Vega Meza”25. - Audiencia de pruebas del 13 de junio de 2023 llevada a cabo por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena26. 5.5.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico. En la demanda y en el recurso de apelación se buscó la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas por los siguientes daños: (i) el desplazamiento forzado del que fue víctima la señora Cecilia Irene Vega Millares, así como por el homicidio de su padre, Raúl Vefa Meza; y (iii) la omisión en que presuntamente incurrió la UARIV frente al pago de la indemnización administrativa.
De esta manera, se realizará el análisis de responsabilidad sobre cada uno de estos aspectos. 5.5.2.1. Sobre la caducidad en asuntos de desplazamiento forzado. Existe una tesis unificada del Consejo de Estado27 y de la Corte Constitucional28 respecto al conteo de la caducidad en relación a los daños originados por la comisión de delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cuya participación sea atribuible a agentes del Estado.
De acuerdo con las sentencias invocadas, este tipo de hechos dañosos deben demandarse en el término 22 Folios 245-247 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 23 Folios 249-250 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 24 Folios 261-263 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 25 Archivo 07 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 26 Archivos 17 y 18 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.
No. 85001-33-33- 002-2014-00144-01(61033), Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. 28 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, Sentencia SU-312 de 2020. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 establecido por el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (o en su defecto, artículo 136 del Decreto Ley 01 de 1984), esto es, dos (2) años después de su ocurrencia. Este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, se computa desde el día siguiente que los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado, y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial al mismo.
Sin embargo, es posible inaplicar el término de la caducidad cuando se acrediten situaciones que hubieren impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción. Ahora bien, frente a la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado, se ha dicho que tiene efectos retrospectivos, es decir, las reglas definidas en esta providencia deben aplicarse a situaciones no consolidadas antes de su vigencia. Bajo estos términos, el criterio unificado del órgano de cierre debe aplicarse al presente caso, aun cuando la demanda se hubiese promovido antes de proferirse esta decisión unificada.
Esta conclusión encuentra respaldo en las recientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado de fecha 7 de diciembre de 202129, 4 de mayo de 202230 y 3 de febrero de 202331, en las que se puntualizó que la aplicación de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 tiene un carácter inmediato y retrospectivo, por lo cual, resulta pertinente para resolver todos los casos pendientes de resolución judicial.
En este mismo sentido, se resalta que, mediante las sentencias T-044 de 2022, T- 210 de 2022, SU-167 de 2023 y T-024 de 2024, la Corte Constitucional sostuvo que la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado aplica a partir de su expedición, incluso a demandas promovidas con anterioridad a la fecha en que dictó el criterio unificado.
Entre las razones 29 “Este criterio es aplicable incluso a procesos iniciados con anterioridad a la jurisprudencia de unificación, pues como lo ha indicado esta Corporación el cambio jurisprudencial tiene efectos retrospectivos, por ende, se aplica a todos los casos pendientes de decisión en vía judicial y administrativa” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.
No. 70001-23-33-000-2016-00288-02 (64635), Sentencia del 7 de diciembre de 2021). 30 “17.- Finalmente, si bien es cierto que en este caso la demanda fue presentada antes de que se profiriera la sentencia de unificación previamente referida, la aplicación de esa providencia fue inmediata (no prospectiva) y las reglas jurisprudenciales allí establecidas aplican al presente caso en la medida en que la sentencia desarrolla e interpreta adecuadamente una disposición legal; no se trata de una regla jurisprudencial que modifique las condiciones para adquirir un derecho o para ejercerlo judicialmente, por lo que el justiciable no puede afirmar que, ateniéndose a la subregla equivocada, realizó determinada actuación o ejerció determinado derecho.” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, Rad.
No. 05001-23-33-000-2018-02415-01 (68058), Sentencia del 4 de mayo de 2022) 31 “46. Basados en la referida determinación, la Sala Plena de la Sección Tercera, en sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, concluyó que la regla de caducidad de la reparación directa es aplicable a todas las demandas presentadas ante esta jurisdicción, incluidas las que versen sobre conductas constitutivas de delitos de lesa humanidad y salvo aquellas controversias en las que se presenten circunstancias particulares que ameriten recurrir a la excepción de inconstitucionalidad de que trata el artículo 4 de la Constitución Política.” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad.
No. 20001-23-31-000-2012-00163-02 (55.845), Sentencia del 3 de febrero de 2023) Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 invocadas, señaló que los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial deben ser declarados explícitamente en la providencia; situación que no ocurre en la sentencia de del 29 de enero de 2020, dado que, la intención de la mayoría de los miembros de la Sala Plena fue proferir un fallo unificado con efectos generales e inmediatos.
Así entonces, el juzgado de instancia hizo bien en aplicar el precedente sentado por el órgano de cierre de esta jurisdicción. Téngase en cuenta que, el fallo de unificación fue proferido el 29 de enero de 2020, mientras que la sentencia emitida por el despacho de origen data del 4 de septiembre de 2023. Además, es importante advertir que, en la audiencia de pruebas de fecha 13 de junio de 202332, el juzgado de origen corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión. Por lo tanto, para esta época era de público conocimiento la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, tanto así que, esta providencia fue difundida en el boletín de jurisprudencia del Consejo de Estado33, así como en diferentes medios de comunicación34, pudiendo las partes pronunciarse frente a su aplicabilidad al presente asunto.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que la parte actora dejó fenecer el plazo legal dispuesto por el legislador para hacer efectiva su pretensión indemnizatoria, sustentada en la ocurrencia del desplazamiento forzado del que fueron víctimas. Para sustentar esta posición, se tuvieron en cuenta los siguientes argumentos: a) La demandante alega haber sido víctima de desplazamiento forzado el día 11 de noviembre de 1993, luego de que miembros del Ejército Nacional hubiese asesinado a su padre, Raúl Vega Meza en la vereda de Aguas Frías, jurisdicción del municipio de Tiquisio (Bolívar) (hecho primero (1°) de la demanda35).
Al revisar la demanda, se puede inferir que la accionante le endilga responsabilidad directa al Ejército Nacional, por cuanto, causaron la muerte de su progenitor. Como se puede observar, existe una confesión por parte del apoderado judicial de la parte demandante, ya que con el escrito de la demanda hizo referencia expresa a que el fallecimiento del señor Raúl Vega Meza fue producido por miembros del Ejército, según las versiones expuestas por las personas con las que convivía, así como por los vecinos de su finca.
Asimismo, en el recurso de apelación, el apoderado de la demandante manifestó su defendida tuvo 32 Archivo 17 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 33 Consulta web: https://consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/227/227.pdf 34 Entre ellos, se destaca la nota de prensa de la revista Ámbito Jurídico de fecha 11 de febrero de 2020. Consulta: https://www.ambitojuridico.com/noticias/administrativo/administrativo-y-contratacion/unifican- jurisprudencia-sobre-caducidad-de 35 Folio 4 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 discernimiento de la participación del Estado en la producción del daño a partir de su consumación, en la medida que, las entidades encargadas de velar por su protección -bajo su criterio- no emprendieron las medidas para prevenir la ocurrencia de su desplazamiento forzado.
Sobre la validez de la confesión de apoderado judicial como medio de prueba, téngase en cuenta el artículo 193 del Código General del Proceso36, así como la Sentencia C-551 de 201637, por medio de la cual, se declaró la constitucionalidad de esta norma. Así entonces, puede concluirse que la demandante tuvo conocimiento de la participación del Estado en el hecho dañoso, desde el 11 de noviembre de 1993, por lo tanto, tenía hasta el 12 de noviembre de 1995 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 10 de septiembre de 201538 y, a su vez, la demanda se radicó el 2 de agosto de 201639. En este orden de ideas, se entiende que se dejaron vencer los plazos legales para presentar la demanda de reparación directa. b) Otro aspecto que se ha valorado para el estudio de la caducidad, son los eventos donde los demandantes demuestran haber estado en la imposibilidad material para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa.
Sin embargo, no existe ninguna prueba documental, testimonial o de cualquier otro tipo, que acredite que la señora Cecilia Vega Millares estuvo imposibilitada para acceder materialmente a la administración de justicia. En este sentido, se recuerda que, mediante sentencia del 3 de febrero de 2023, el Consejo de Estado explicó que, “ante una situación de desplazamiento forzado las personas perjudicadas pueden acceder a la administración de justicia en un lugar distinto al de la ocurrencia de los hechos, de ahí que no se encuentre razonable considerar que la simple situación de desplazamiento justifica la imposibilidad de acceso a la administración de justicia”40 [subrayas añadidas al texto].
A diferencia de otros derechos que únicamente pueden ser ejercidos en sitios específicos y concretos (como la propiedad o el usufructo), la justicia “opera a nivel nacional y, por ende, 36 Código General del Proceso, artículo 193. CONFESIÓN POR APODERADO JUDICIAL. La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.
Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita. 37 “El legislador ha considerado, en buen sentido, que las afirmaciones y negaciones realizadas en juicio por el abogado tienen la posibilidad de comprometer probatoriamente la posición de la parte que representan. Ello es consecuencia directa de la responsabilidad que conlleva el mandato y una [sic] corolario del deber de colaborar con la justicia La mayor responsabilidad entre cliente y abogado propugna porque la administración de justicia sea más eficiente, evitando dilaciones injustificadas o, como se expresó en las consideraciones generales, teniendo que someter eventualmente a las partes a probar por otros medios lo que ya se confesión.” (Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Sentencia C-551 de 2016). 38 Folios 18-19 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 39 Folio 37 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, Rad.
No. 20001- 23-31-000-2012-00163-02 (55.845), Sentencia del 3 de febrero de 2023. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 es un derecho al que se puede acceder aun en situaciones irregulares como la de desplazamiento forzado”41.
De esta manera, se observa que la señora Cecilia Irene Vega Millares tiene su domicilio en el municipio de Magangué (Bolívar) desde el 18 de noviembre de 2011, según la información registrada en el SISBEN42. Adicionalmente, la UARIV corroboró que la demandante registró este mismo domicilio al momento de ingresar su información al Registro Único de Víctimas (RUV)43.
Así pues, era posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del nuevo lugar donde se hubiese radicado la demandante, ya que, el derecho al acceso a la administración de justicia puede ejercerse desde cualquier parte del país. Además, aun refiriendo alguna cuestión de orden económica, se recuerda que, para acudir a un proceso judicial puede hacerse uso del amparo de pobreza previsto en el artículo 151 del Código General del Proceso, de acuerdo con lo establecido en la sentencia del 20 de mayo de 2022 emanada por el Consejo de Estado44.
En virtud de lo anterior, aún contabilizando la fecha en que la demandante se radicó en el municipio de Magangué (18 de noviembre de 2011)45, resulta evidente que operó la caducidad del medio de control de reparación directa, dado que la solicitud de conciliación y la demanda fueron presentadas el 10 de septiembre de 201546 y el 2 de agosto de 201647, respectivamente. c) Finalmente, cabe destacar que, en la sentencia SU-254 de 2013, la Corte Constitucional dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta”48. 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, Rad.
No. 81001-23-39-000- 2018-00119-01(63147), Auto del 10 de febrero de 2021. 42 Folios 249-250 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 43 Folios 261-263 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 44 “De igual manera se aclara que, si eventualmente los actores se hubiesen visto expuestos a una situación económica que les impidiera ejercer sus derechos, podían acudir al amparo de pobreza incluso antes de iniciar el proceso; sin embargo, dicha circunstancia no se alegó ni se encuentra prueba dentro del expediente, por cuanto los demandantes solo advirtieron dicha situación al formular el amparo de pobreza ante esta Corporación.” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Rad.
No. 05001-23-33-000-2020-00418-01 (67.891), Sentencia del 20 de mayo de 2022) 45 Folios 249-250 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 46 Folios 18-19 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 47 Folio 37 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 48 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia SU-254 de 2013.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 Al respecto, el Tribunal Administrativo considera que no debe utilizarse como referencia la ejecutoria de la Sentencia SU-254 de 2013 para realizar el cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa.
La sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado no indicó ninguna limitación en cuanto a la aplicación de este criterio jurisprudencial en el tiempo. En esa línea de acción, debe considerarse que sus efectos son retrospectivos, es decir, las reglas definidas en la sentencia deben aplicarse a situaciones no consolidadas antes de su vigencia. Esta posición jurídica fue defendida recientemente por la Corte Constitucional, en Sentencia T-044 de 2022, donde precisó que, “para los efectos del presente caso, el fallo de unificación [del Consejo de Estado] tiene efectos retrospectivos, al menos, por cuatro razones.
Primero, porque darle efectos retroactivos a las sentencias de unificación es una práctica que está prima facie proscrita; segundo, porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla general es que los cambios en el precedente judicial tienen efectos generales e inmediatos; tercero, debido a que, según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial deben ser declarados explícitamente en la respectiva providencia judicial; y, cuarto, porque, esa fue la intención de la mayoría de los miembros de la Sala Plena de la Sección Tercera”49 [subrayas fuera de texto].
En igual sentido, el Consejo de Estado sostuvo esta misma tesis mediante providencias del 3 de febrero50 y del 19 de julio de 202251, explicando que, la interpretación adoptada en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 resultaba vinculante y obligatoria para los casos pendientes por resolver, por encima, incluso, de la posición adoptada en la Sentencia SU-254 de 2013.
Pero, si en gracia de discusión, se aceptara la tesis contraria, respecto al conteo de la caducidad desde la fecha de ejecutoria el fallo SU-254 de 2013, la conclusión sería la misma. La providencia en mención cobró ejecutoría a partir del 23 de mayo de 201352, por ende, la demandante tenía hasta el 24 de mayo de 2015 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 49 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera, Sentencia T-044 de 2022. 50 “En el presente caso, aun cuando la accionante considere que el precedente jurisprudencial aplicable era la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, lo cierto es que para la fecha del último de los autos objetados, 9 de marzo de 2021, el criterio de obligatoria observancia respecto del conteo de la caducidad era el contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 29 de enero de 2020, en donde la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó los criterios en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado.” (Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Rad.
No. 11001-03-15-000-2021-07168-00, Sentencia del 3 de febrero de 2022). 51 “[…] Por ello, la manera de contabilización del término para formular la demanda descrita en la sentencia SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional no es aplicable a este caso, pues esta controversia no trata estos asuntos.” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, C.P. Guillermo Sánchez Luque, Rad.
No. 73001- 23-33-000-2018-00198-01(66914), Sentencia del 19 de julio de 2022). 52 “4. En efecto, según lo señalado en la orden vigésimo sexta de la sentencia SU - 254 de 2013, así como en los autos 105 y 182 de 2014 la fecha de notificación de la sentencia señalada fue el 19 de mayo de 2013, Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 Al interior del proceso, está ampliamente demostrado que la demandante presentó el 10 de septiembre de 201553 y el 2 de agosto de 201654, la solicitud de conciliación prejudicial, y la demanda, respectivamente.
De tal manera que, dejó que operara la caducidad del medio de control en el presente asunto. Por todos estos motivos, la Sala confirmará la sentencia del 4 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, en la medida que, se encontró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa frente al desplazamiento forzado del que fueron víctimas los demandantes. 5.5.2.2.
Sobre la responsabilidad de la UARIV por el retardo en el pago de la indemnización administrativa. En relación a este asunto, la Sala debe advertir que el título de imputación aplicable al presente caso es el de falla del servicio, toda vez que, la parte demandante le endilga el incumplimiento de una obligación a la UARIV55, a saber, el pago de la indemnización administrativo a que tiene derecho por el desplazamiento forzado que les tocó padecer.
Así pues, partiendo que la demandante es víctima del desplazamiento forzado, corresponde analizar si la entidad demandada UARIV, con fundamento en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, debe ser declarada administrativamente responsable por el no pago de la indemnización producto del desplazamiento forzado del que fueron objeto.
Es decir, si como consecuencia de la falta de pago de esta indemnización, se le ha causado un daño antijurídico a la demandante es atribuible a la UARIV. En tal virtud, esta Sala de Decisión considera conveniente referirse al tema de la responsabilidad del Estado frente a la entrega de ayudas humanitarias a la población desplazada tomando como referente la Sentencia SU 254 de 2013.
En este orden, y conforme lo desarrolla la Corte Constitucional, en principio, no es posible determinar que la mera demora en la entrega de la indemnización administrativa cauce un daño antijurídico, dado que, esta obligación encuentra su sustento en el principio de solidaridad de asistencia como ayuda humanitaria para la subsistencia de los desplazados en el momento en que se produzca el hecho o durante el tiempo posterior, para su retorno o asentamiento a través de estando además debidamente ejecutoriada.” (Corte Constitucional, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Auto 069 de 2016). 53 Folios 18-19 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 54 Folio 37 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 55 Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Guillermo Sánchez Luque, Rad No. 05001-23-31-000-2003-02740- 01(34122), Sentencia del 1° de octubre de 2018.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 la implementación de proyectos económicos, pero no como una disposición que conlleve tal obligación como carga impositiva para la Administración. La Ley 387 de 1997 impuso al Estado la obligación de proveer ayudas humanitarias de emergencia a la población afectada por el fenómeno del desplazamiento forzado, obligación de carácter garantista, de socorro, de asistencia y protección de este grupo poblacional mientras subsistieran estas condiciones de emergencia. Estas ayudas se encaminan a lograr una estabilización socioeconómica de tal grupo vulnerable de personas consistente en la provisión de bienes y servicios, soluciones de vivienda, generación de proyectos productivos, capacitación laboral y acceso a la tenencia de tierras.
De allí que la omisión en su cumplimiento no configura un daño antijurídico, dado que tal obligación no radica sólo en el Estado, sino también en otros organismos, al igual que en la sociedad en general, aun cuando le corresponda al Estado implementar los programas que serán los canales para la adecuada distribución de tales prestaciones asistenciales.
En el caso particular, se encuentra probado que la demandante está incluida en el Registro Único de Víctimas, y que en varias oportunidades ha recibido pagos por concepto de asistencia humanitaria56. Ahora bien, frente al punto de la responsabilidad de la entidad demandada con relación al pago de la indemnización por vía administrativa, se tiene que la legislación colombiana ha dispuesto una serie de mecanismos para restablecer los derechos de las víctimas del conflicto armado, en especial los de las personas en situación de desplazamiento.
En este sentido existen dispositivos como la reparación, la ayuda humanitaria, la restitución de tierras y la indemnización por vía administrativa. Por medio de estas herramientas se pretenden restablecer los derechos violentados de las personas, para que las víctimas logren superar el estado de grave vulnerabilidad y debilidad manifiesta que enfrentan.
En este sentido, la existencia del Plan de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las Víctimas (PAARI) cobra relevancia, pues, por medio de ese mecanismo se pretende racionalizar la entrega de las indemnizaciones por vía administrativa y de hacerles un mayor seguimiento a las víctimas que reciben este tipo de pagos. La Ley 1448 de 2011 (artículo 168) y los Decretos 4155 y 4157 del mismo año establecen la dirección de la UARIV en los programas de reparación integral por vía administrativa.
Esta entidad, diseñó diversos mecanismos para cumplir con la citada ley, entre ellos la ruta integral de atención, asistencia y reparación en el 56 Folios 261-263 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 marco de la cual se creó el Modelo de Atención, Asistencia y la Reparación Integral a las víctimas (MAARIV).
Este instrumento pretende conocer la situación de cada hogar y brindar acompañamiento para que las personas puedan acceder a la oferta de servicios que brinda el Estado para hacer efectivos sus derechos y mejorar su calidad de vida. La caracterización de los hogares se hace a través del PAARI cuyo fundamento jurídico se encuentra en el Decreto 1377 de 2014.
El PAARI inicia con la atención de un “enlace integral” que es un profesional capacitado en la ruta integral de atención y asistencia y procede con la formulación del PAARI, a través de una entrevista personalizada que pretende: − “Identificar y registrar la situación socioeconómica y psicosocial de las víctimas (las necesidades, intereses específicos y características especiales) en la actualidad. − Apoyar en el reconocimiento de sus potencialidades y capacidades para afrontar su situación. − Asesorar a la persona frente a las medidas de asistencia y de reparación a las que tiene derecho de acuerdo a hecho victimizante sufrido y planificar su acceso a dichas medidas. − Orientar sobre la oferta institucional existente y las entidades responsables de ejecutarlas. − Aportar en la recuperación de la confianza en el Estado por parte de la víctima, la transformación de su proyecto de vida y el ejercicio pleno de su ciudadanía.” La formulación del PAARI tiene dos momentos: el de asistencia y el de reparación. En el caso del desplazamiento forzado, el momento de asistencia debe evaluar si la víctima ya superó la subsistencia mínima, o su situación es de extrema vulnerabilidad, sólo así puede pasarse al segundo momento, que es el de reparación integral.
En el momento de reparación -en el que, entre otras, se dan orientaciones sobre la inversión adecuada de la indemnización administrativa- también hay diferencias para las víctimas de desaparición forzada. En efecto, para la asignación de la indemnización administrativa existen criterios de priorización para el desplazamiento forzado (Decreto 1377 de 2014) y para otros hechos (Resolución 090 de 2015).
En el primer caso, una vez agotada la atención del orientador y el inicio del momento de asistencia del PAARI, procede la medición de subsistencia mínima, en cumplimiento del Decreto 2569 de 2014. Posteriormente se formaliza el retorno o la reubicación (Decreto 1377 de 2014) para que pueda darse el momento de Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 la reparación, que es cuando culmina la etapa del PAARI.
Sin embargo, no hay plazos ni límites temporales, los únicos límites parecen ser la priorización, el orden de atención y la disponibilidad presupuestal.57 Como se expuso en párrafos anteriores, la demandante fue incluida en el Registro Único de Víctimas, por el hecho victimizante de homicidio causado a su progenitor, así como por el consecuente desplazamiento forzado del que fue víctima58.
Luego, se dejó constancia que el núcleo familiar recibió el pago de quince (5) ayudas humanitarias entre los años de 2009 a 2013. Es decir, la entidad demandada garantizó que la parte actora accediera a uno de los componentes de medidas de reparación de la Ley 1448 de 2011. Ahora bien, con relación al pago de la indemnización administrativa que es el reproche que formula la demandante y su núcleo familiar, se considera que la mera radicación de la solicitud no indica que inmediatamente se tenga que entregar dicho componente.
Para ello, resulta necesario agotar los procedimientos administrativos establecidos por la norma para el acceso a la misma. Además, que conforme lo previsto en el artículo 2.2.6.5.5.5., del Decreto 1084 de 201559, es necesario que el núcleo familiar supere las carencias en su subsistencia mínima y, por consiguiente, la situación de vulnerabilidad generada por el desplazamiento forzado.
En tal sentido, el estado de vulnerabilidad se entenderá superado una vez el grupo familiar haya suplido las carencias en materia de subsistencia mínima, es decir, que cuente como mínimo con el acceso a un alojamiento temporal, alimentación y salud. Esto permite colegir que, para el reconocimiento de la indemnización, la entidad debe realizar o llevar a cabo una actuación administrativa en la que están previamente definidas las etapas y requisitos que la víctima y su núcleo familiar deben cumplir. 57 “En igual sentido, a través del Decreto 1377 de 2014 se reglamenta la ruta de atención, asistencia y reparación integral, en particular en lo relacionado con la medida de indemnización administrativa a víctimas de desplazamiento forzado, determinándose como criterios de priorización para la entrega este tipo de indemnización: (i) el que se hayan suplido sus carencias en materia de subsistencia mínima y se encuentre en proceso de retorno o reubicación;
(ii) no estar suplidas sus carencias en materia de subsistencia mínima dada la situación de extrema urgencia y vulnerabilidad manifiesta por la condición de discapacidad, edad o composición del hogar; y (iii) que pese a que se han superado las carencias en materia de subsistencia mínima no se haya podido llevar a cabo el retorno o reubicación por razones de seguridad.” (Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, M.P. Alberto Rojas Ríos, Sentencia T-347 de 2018) 58 Folios 261-263 del archivo 01 de la carpeta “01PrimeraInstancia”. 59 Decreto 1084 de 2015, artículo 2.2.6.5.5.5.
SUPERACIÓN DE LA SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD DERIVADA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO. Se entenderá que una persona víctima del desplazamiento forzado ha superado la situación de vulnerabilidad originada en dicho hecho victimizante cuando se ha estabilizado socioeconómicamente. Para ello se tendrá en cuenta la medición de los derechos a la identificación, salud (incluye atención psicosocial), educación, alimentación, generación de ingresos (con acceso a tierras cuando sea aplicable), vivienda y reunificación familiar, según los criterios del índice global de restablecimiento social y económico, sea que lo haya hecho con la intervención del Estado o por sus propios medios.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 En consecuencia, no se vislumbra en la demanda que la accionante recibiera un trato discriminatorio o diferencial dentro del grupo especial al cual pertenecen, ni se acreditó además que a la fecha completó toda la ruta del PAARI para llegar a la reparación integral (retorno o reubicación).
Así pues, en lo relacionado con los elementos cuya acreditación resulta necesaria en el expediente para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, con base en el título jurídico subjetivo de falla del servicio, se indica que en el expediente no existe prueba de la concurrencia del daño antijurídico sufrido por los demandantes.
Al respecto, se debe precisar que, si bien la demandante ostenta la condición de desplazada, ello no indica que por esa mera circunstancia se le tenga imputar responsabilidad a la UARIV, pues el hecho dañoso que generó el desplazamiento no le es atribuible a esta entidad. Únicamente, le asistirá responsabilidad a la UARIV, en la medida que se pruebe que el incumplimiento de los postulados legales y finalidades que le incumben, ocasionó o generó un daño antijurídico en la reclamante, lo cual, no está acreditado en el proceso, ya que ni siquiera hay prueba que de que las condiciones de vulnerabilidad hubieren aumentado como consecuencia del no pago de la indemnización administrativa.
Es importante aclarar que tal como se explicó al inicio, la entidad demandada tiene por función el pago de la indemnización por vía administrativa, previos los trámites adoptados para la aplicación de estos mecanismos encaminados al restablecimiento de los derechos de las víctimas, tal como se contempla en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4800 de 2011.
Sin embargo, esta obligación se soporta en las previsiones del artículo 2º constitucional (condición de garante del Estado) y no en la responsabilidad del Estado, en la forma contemplada en el artículo 90 constitucional, ya que en el presente caso no se acreditó que la falta de pago de la indemnización por vía administrativa obedezca a una conducta omisiva o negligente de la entidad demandada UARIV y que, además, ocasionara algún tipo de daño a la parte demandante.
Además, resulta importante precisar que el Estado únicamente es responsable por los daños ocasionados por terceros (en este caso, grupos armados al margen de la ley), cuando se verifiquen cualquiera de los siguientes eventos: “1) se acredite que la persona contra quien se dirigió el ataque había solicitado previamente medidas de protección a las autoridades y estas no se las brindaron o las mismas fueron insuficientes o tardías, de tal manera que los efectos antijurídicos de la omisión concretados en un daño son objeto de reproche jurídico (infracción a la posición de garante); 2) la víctima no solicitó las medidas referidas, pero las fuerzas del orden conocían las amenazas que se cernían contra su vida y, por ende, estaban obligadas a actuar (deber de diligencia); y, 3) en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, como por ejemplo, la grave alteración del orden público y el Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 conocimiento público de amenazas por parte de terceros que hacían que el hecho fuera previsible y susceptible de conocimiento”60.
En estos casos, la responsabilidad del Estado surge por el incumplimiento del deber constitucional y legal de proteger la vida, es decir, de la omisión respecto de la conducta debida, la misma que de haberse ejecutado habría evitado el resultado61 y la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del servicio.
Tal como se expuso en párrafos anteriores, de los hechos de la demanda y del material probatorio aportado, se puede establecer que la UARIV no es la causante del hecho victimizante de desplazamiento forzado, ni era la entidad llamada a prestar protección a la demandante, con el propósito de evitar acciones violentas de grupos armados al margen de la ley que provocaran tal desplazamiento.
Esta unidad de atención fue creada mucho tiempo después de ocurridos los hechos que provocaron la migración de los actores desde su lugar de origen a lugares lejanos en busca de seguridad, y además, el objeto de esta entidad principalmente es el de coordinar “las actuaciones de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas en lo que se refiere a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas”.
Dicho en otras palabras, en el caso particular, no puede endilgarse responsabilidad a la entidad demandada UARIV por los hechos de los que fue víctima la demandante. En virtud de lo anterior, el Tribunal Administrativo confirmará la decisión de negar las pretensiones de la demanda relacionadas con la presunta tardanza de la UARIV en pagar la indemnización administrativa a favor de la señora Cecilia Irene Vega Millares. 6.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA señala, que la condena en costas debe liquidarse y ejecutarse conforme al Código de Procedimiento Civil (hoy, Código General del Proceso). A su vez, el artículo 365.1 del CGP estipuló que se condenará en costas 60 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, C.P. Alberto Montaña Plata, Rad.
No. 47001-23-31-000- 2010-00181-01(47551), Sentencia del 17 de marzo de 2021. 61 Sentencia de 28 de abril de 2010, expediente 18072, C.P. Myriam Guerrero de Escobar: “[p]or consiguiente, si bien la imputación fáctica tiene un sustrato material o causal, lo cierto es que no se agota allí, ya que dada su vinculación con ingredientes normativos es posible que en sede de su configuración se establezca que un daño en el plano material sea producto de una acción u omisión de un tercero, pero resulte imputable al demandado siempre que se constate la ocurrencia de cualquiera de los siguientes aspectos: i) con fundamento en el ordenamiento jurídico se tenía el deber de impedir la materialización del daño (posición de garante); ii) con su actividad se incrementó el riesgo permitido (creación de un riesgo jurídicamente desaprobado); o iii) se estaba dentro del ámbito de protección de una norma de cuidado [Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de octubre de 2007, expediente 15567, M.P. Enrique Gil Botero]”.
Rad. 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 07/2024 SALA DE DECISIÓN No. 01 a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. No obstante lo anterior, considera la Sala que en consideración a las especiales circunstancias de debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, y debido a que en reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional a esta población se les ha reconocido ser sujetos de especial protección, recibiendo un trato preferente por parte del Estado, se hace necesario inaplicar estas normas con fundamento en el principio pro homine y el artículo 4º Superior, para omitir la condena en costas en su contra, pues su imposición afectaría y agravaría aún más su situación y derechos fundamentales al mínimo vital, la vida digna y en especial se convertiría en barrera de acceso a la administración de justicia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.- FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al juzgado de origen. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS, ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA (Con aclaración de voto) (Con aclaración de voto) 13001-33-33-011-2016-00164-01 Código: FCA - 008 Versión: 02 Fecha: 18-07-2017 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR ACLARACIÓN DE VOTO Cartagena de Indias, D T. y C., veintidós (22) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, PARTES E INTERVINIENTES ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto acostumbrado, me permito aclarar mi voto frente a la decisión de la Sala, el mismo en relación al párrafo siguiente: “El Tribunal Administrativo considera que no debe utilizarse como referencia la ejecutoria de la Sentencia SU-254 de 2013 para realizar el cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa.
La sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado no indicó ninguna limitación en cuanto a la aplicación de este criterio jurisprudencial en el tiempo. En esa línea de acción, debe considerarse que sus efectos son retrospectivos, es decir, las reglas definidas en la sentencia deben aplicarse (…)”1 Lo anterior, con base a que esta Sala de Decisión sí aplica la favorabilidad de la que trata la Sentencia SU-254 de 20132 en atención a los efectos intercomunis que fueron ordenados para casos análogos.
Aun así, en este asunto, la acción estaría caducada, pues la solicitud de conciliación fue radicada en septiembre de 2015 y la demanda el 2 de agosto de 2016, cuando conforme a la sentencia citada, podría demandarse hasta mayo de 2015. En estos términos la presente aclaración de voto. JOSÉ RAFAEL GUERRERO LEAL Magistrado 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR - SENTENCIA No. 07/2024 - SALA DE DECISIÓN No. 01.
Folio 14. 2 Corte Constitucional, Sala Plena, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia SU-254 de 2013 M.PONENTE ÓSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA RADICACION 13001-33-33-011-2016-00164-01 MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA DEMANDANTE CECILIA IRENE VEGA MILLARES DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO Y POLICÍA NACIONAL, UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS (UARIV) Asunto ACLARACIÓN DE VOTO