REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación: 17 001 33 33 001 2024 00 219 01 Clase: Tutela segunda instancia Accionante: Martha Adriana Giraldo Alzate Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Providencia: Sentencia No. 166 Revisa la Sala por vía de impugnación la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito el 26 de agosto de 2024, mediante la cual se ampararon los derechos invocados en el trámite de tutela promovido por la señora Martha Adriana Giraldo Alzate contra Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
I. Antecedentes 1. La solicitud de tutela. Solicita la parte accionante lo siguiente: “PRIMERO: Solicito respetuosamente se tutelen mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL, CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL y DIGNIDAD HUMANA (sic) base en lo expuesto en el acápite de hechos.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito de manera respetuosa se ordene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES a reabrir el proceso de calificación iniciado en febrero de 2024, por lo expuesto en el acápite de hechos.
TERCERO: Así mismo, solicito de manera respetuosa, se ordene a COLPENSIONES a expedir y notificar en debida forma, el dictamen de revisión de la calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional en un término perentorio, teniendo en cuenta que se demuestra con esta acción de tutela que se ha hecho todo cuanto ha sido posible para ser calificada nuevamente y conocer si soy o no beneficiaria de una pensión de invalidez. 2 2.
Sustento fáctico. Refiere la accionante que padece de múltiples enfermedades diagnosticadas que la incapacitan, así como también le impiden trabajar y realizar sus labores cotidianas, por ese motivo inició desde el año 2022 un proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral para acceder a la pensión por invalidez. Manifestó que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, mediante dictamen N° 4679028 del 14 de septiembre de 2022, le otorgó un porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 31.03% con fecha de estructuración del 24 de agosto de 2022.
Expresó que el día 26 de febrero de 2024 envió a la entidad accionada solicitud formal de revisión de pérdida de capacidad laboral para ser nuevamente calificada ya que sus enfermedades agravaron, adicionalmente fue diagnosticada con nuevas patologías. Por último, expresó que acudió ante Colpensiones, le indicaron que su proceso de calificación se encontraba archivado por lo que debía adjuntar nuevamente toda la documentación requerida, diligenciar los formularios y realizar de nuevo el trámite que empezó desde el día 26 de febrero de 2024, como consecuencia, esto retrasó su proceso para acceder a la pensión por invalidez. 3.
Admisión e intervenciones. El juez admitió la demanda de tutela mediante auto del día 12 de agosto de 2024, surtiéndose las notificaciones de ley, remitiéndose copia del escrito de demanda, sus anexos y el auto admisorio a la contraparte conforme se evidencia en el expediente digital. 3.1. Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
No contestó a la acción de tutela. 4. Fallo de primera instancia Mediante fallo del 26 de agosto de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales resolvió la presente litis, en los siguientes términos. “PRIMERO: TUTELAR el derecho fundamental de petición de la señora Martha Adriana Giraldo Alzate trasgredido por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.
SEGUNDO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación 3 de este fallo, proceda a responder de manera, clara, precisa y de fondo la solicitud de revisión pérdida de capacidad laboral formulada por la señora Martha Adriana Giraldo Alzate, sin que pueda aducir que la petición se encuentra incompleta o que el trámite ha sido archivado, todo lo anterior, notificando a la accionante sobre la decisión emitida o el procedimiento - especifico- que se adelantará para iniciar su proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral.
TERCERO: NOTIFICAR el presente fallo en los términos del artículo 31 del Decreto 2591 de 199 (sic) y el artículo 5 del Decreto 306 de 1992, adoptando para ello como el medio más expedito la notificación por correo electrónico.
CUARTO: ADVERTIR a las partes que en los términos del artículo 31 del Decreto 2591 de 199 (sic) cuentan con el término 3 días para impugnar la decisión y que, dicho término comenzará a contarse pasados 2 días del envío del mensaje de notificación, según las voces del artículo 8° de la Ley 2213 de 2022.
QUINTO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de la decisión adoptada, en caso de no ser impugnado este fallo, y en caso que el mismo sea excluido de revisión con el archivo del asunto.
SEXTO: Se le recuerda a las partes e intervinientes que toda la información con destino a este proceso debe ser remitida a través de la ventanilla virtual de la plataforma SAMAI, a la cual pueden ingresar a través del siguiente enlace: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Las instrucciones para acceder a la plataforma, solicitar la creación de usuario y hacer la radicación de memoriales y/o solicitudes, se encuentran disponibles en el “Manual usuario sujetos procesales” que podrá ser consultado en el enlace: https://www.consejodeestado.gov.co/manuales/manualsujetos/knowledg ebase/manual-3/ El juez sustentó su decisión en lo siguiente: “(…) La señora María Carmenza Martínez Aránzazu manifestó que el día 26 de febrero de 2024 envió a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitud formal de revisión de la pérdida de la capacidad laboral para que la calificaran nuevamente, teniendo en cuenta que sus enfermedades se habían agravado, y le han diagnosticado enfermedades nuevas.
Destaca entonces que, tras otras gestiones, Colpensiones mediante oficio del 24 de mayo de 2024 la requirió para que aportara los exámenes complementarios que permitieran continuar con el trámite, otorgándole un mes para enviar los resultados de los exámenes complementario, tiempo que la accionante estimo insuficiente para suplir dicha carga, por lo cual remitió sendas solicitudes de prórroga para la complementación de su solicitud, y que a pesar de no haber obtenido respuesta satisfactoria por la accionada, el 31 de julio de 2024 envió a Colpensiones los resultados de los exámenes complementarios requeridos, puesto que estos solo fueron llevaron a cabo el 24 de julio de 2024. 4 A pesar de lo anterior, relata que acudió ante Colpensiones personalmente para indagar sobre el estado de su trámite, pero le indicaron que dicho proceso de calificación se encontraba archivado, por lo que, debía proceder nuevamente a radicar toda la documentación requerida, diligenciar los formularios y hacer otra vez el trámite.
Frente a lo anterior, el despacho advierte que en el caso sub examine la entidad accionada al encontrar que se encuentra incompleta la documentación aportada, requirió a la accionante dentro de los 10 días hábiles siguientes, tal y como lo estipula el artículo 17 del CPACA al señalar: “ARTÍCULO
17. PETICIONES INCOMPLETAS Y DESISTIMIENTO TÁCITO. En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales”.
Así las cosas, si bien Colpensiones requirió a la accionante para que la misma aportara la documentación necesaria para continuar con el trámite, vencido el término otorgado y evidenciando que la accionante no aportó la documentación requerida, contaba con la expresa obligación legal de emitir y notificar el acto administrativo correspondiente, por medio del cual decretará el desistimiento tácito y el archivo de la solicitud, y no como lo hizo a motu proprio y sin notificar decisión alguna cerrar la actuación. Se destaca que el proceder anterior de Colpensiones E.I.C.E., relatado por la parte actora, se tendrá por un hecho cierto, pues la entidad accionada no emitió respuesta frente a la admisión de la presente acción de tutela -art. 20 decreto 2591 de 1991-.
Así las cosas, ante la falta de pronunciamiento expreso por parte de Colpensiones, se hace evidente que la entidad accionada se encuentra vulnerando el derecho fundamental de petición de la accionante y desconociendo con ello, que antes de que se resolviera archivar la solicitud de la demandante, esta aportó los documentos que le fueron requeridos, lo cual impone a la entidad accionada la obligación de emitir una respuesta de fondo a las solicitudes formuladas referentes a la apertura del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral que fue deprecado por la accionante.
Así las cosas, por la claridad del caso, el Juzgado considera innecesario realizar una disertación adicional sobre el particular o sobre los derechos 5 al debido proceso, dignidad humana invocados, destacando que si bien se pretendió en este trámite una orden dirigida a que se dé la “se ordene a COLPENSIONES a expedir y notificar en debida forma, el dictamen de revisión de la calificación de pérdida de capacidad laboral y ocupacional en un término perentorio” debe destacarse que para arribar a dicho escenario, la documentación debe ser valorada por Colpensiones para posteriormente resolver la solicitud de revisión pérdida de capacidad laboral incluso practicando las valoraciones médicas que se estimen necesarias, situaciones estas, que aún se encuentran pendientes de definición. En consecuencia, el Juzgado tutelará el derecho de petición de la señora Martha Adriana Giraldo Álzate, para lo que se ordenará a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones que, proceda a responder de manera, clara, precisa y de fondo la solicitud de revisión pérdida de capacidad laboral, sin que pueda aducir que la petición se encuentra incompleta o que el trámite ha sido archivado, todo lo anterior, notificando a la accionante sobre la decisión emitida o el procedimiento - específico- que se adelantará para iniciar su proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral”. 5.
La impugnación. La señora Martha Adriana Giraldo Alzate, impugnó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, basado en lo siguiente: “1. Si bien se tuteló el derecho fundamental de petición, dicha orden es insuficiente por cuanto da lugar a que COLPENSIONES emita una nueva respuesta dilatando el proceso de calificación de manera injustificada, pero por otros argumentos diferentes a que la petición se encuentra incompleta o que el trámite ha sido archivado. 2.
En el trámite tutelar se demostró más allá de cualquier duda que, COLPENSIONES ha dilatado y vulnerado mis derechos fundamentales al no proceder con la revisión de la calificación de pérdida laboral. 3. Dicha calificación, es de rango constitucional y por ende, el Juez Constitucional tiene plena facultad para ordenar de plano a la entidad accionada realizar la calificación de pérdida de capacidad laboral.
Solicitó la accionante se modifique o adicione la sentencia de primera instancia en el sentido de tutelar sus derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social y como consecuencia se ordene a Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones emitir y notificar el dictamen en debida forma dentro de un tiempo específico y perentorio.
II. Consideraciones de la Sala El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: 6 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
( ) Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ( )”. Pretendió entonces el Constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
Con todo, la acción de tutela está instituida como mecanismo especial y supletorio. 1. Problemas Jurídicos. En el presente caso habrá de resolver la Sala los siguientes problemas jurídicos: 1.1. ¿Es la tutela el mecanismo judicial procedente para exigir un pronunciamiento de fondo por parte de la entidad de previsión social en relación con la solicitud de calificación de la pérdida de la capacidad laboral? 1.2.
¿Existe vulneración del derecho de petición, debido proceso y seguridad social a la accionante como consecuencia del frustrado trámite en relación con su solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral? 2. Procedencia de la acción de tutela en el sub examine. La Corte Constitucional al respecto indica1: Como exigencia general de procedencia de la acción de tutela, conforme con el artículo 86 de la Carta y el Decreto 2591 de 1991, se destaca el carácter subsidiario del cual está revestida, y que, tal como lo ha expresado la Corte en varias de sus sentencias, autoriza su uso en alguna de las siguientes hipótesis: (i) cuando no exista otro medio de defensa 1 Corte Constitucional, Sentencia T-427/18.
Referencia Expediente: T-6.592.082. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 19 de octubre de 2018. 7 judicial que permita resolver el conflicto relacionado con la supuesta vulneración de un derecho fundamental; o cuando, aun existiendo; (ii) dicho mecanismo no resulta eficaz ni idóneo para la protección del derecho; o cuando, incluso, (iii) a pesar de brindar un remedio integral, sea necesaria la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Como supuesto básico en el examen de procedencia, este Tribunal ha objetado la valoración genérica de los medios ordinarios de defensa judicial, pues ha considerado que en abstracto cualquier mecanismo puede ser considerado eficaz, dado que la garantía mínima de todo proceso es el respeto y la protección de los derechos constitucionales.
Por esta razón, la jurisprudencia ha sido enérgica en afirmar que la eficacia de la acción ordinaria solo puede prodigarse en atención a las características y exigencias propias del caso concreto. En el asunto sub-judice, la discusión que se propone gira en torno a la práctica de la calificación de pérdida de capacidad laboral pretendida por el señor Vélez Cardona, cuya realización le fue negada por parte de Porvenir S.A., bajo el argumento de que le debían remitir un concepto de rehabilitación integral y copia de las incapacidades médicas que hubiere tenido el peticionario, a fin de dar inicio a dicho procedimiento. 4.4.4.1 En materia de controversias que pueden suscitarse con ocasión de la prestación de los servicios de seguridad social entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo señala que la competencia para resolverlas está en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral.
Asimismo, el legislador atribuyó a los jueces de la misma especialidad la resolución de conflictos entre otros actores del sistema, como beneficiarios, usuarios y empleadores, exceptuando aquellos conflictos que se deriven de la responsabilidad médica y las relacionadas con contratos[23]. De esta manera, la calificación por pérdida de capacidad laboral constituye una obligación derivada del sistema de seguridad social, de suerte que los eventuales conflictos que puedan surgir entre las entidades que, según el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, se encuentran obligadas a emitir tal dictamen[24], y el afiliado que lo solicita, son ejemplos de controversias que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral, según la regla de competencia previamente mencionada y que hace parte del Código Procesal del Trabajo[25]. 4.4.4.2.
En la cuestión que ocupa a la Sala, se observa que si bien existe la posibilidad de que el señor Vélez Cardona acuda ante la jurisdicción ordinaria para reclamar la práctica de la calificación de pérdida de capacidad laboral, tal mecanismo de defensa no es idóneo ni eficaz para resolver la problemática planteada por el accionante. Ello es así, en primer lugar, porque Porvenir S.A. alega la existencia de un condicionamiento de naturaleza legal que le impide realizar el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral, referente a que dicho trámite exige la acreditación de incapacidades previas y del concepto desfavorable de recuperación proferido por la EPS a la cual se encuentra afiliado el actor[26], requisitos que si bien hacen parte del ordenamiento jurídico, no pueden ser satisfechos por este último, dado que en su actual condición se encuentra afiliado al régimen subsidiado en salud, en donde no es posible proferir tales documentos, circunstancia que obliga a abordar el estudio de este caso desde una perspectiva eminentemente constitucional, con miras a determinar si dicha limitación supone, en el asunto sub-judice, una actuación arbitraria que sacrifica los derechos a la seguridad social y al debido proceso del actor. 8 Y, en segundo lugar, porque la Sala observa que el señor Vélez Cardona padece una enfermedad autoinmune y degenerativa (síndrome de Guillain-Barré), que hace que con el paso del tiempo su estado de salud se deteriore y, en consecuencia, carezca de las condiciones físicas necesarias para esperar los resultados de un proceso ordinario, dado su clara condición de persona en situación de debilidad manifiesta.
La afectación del estado de salud que actualmente enfrenta la señora Martha Adriana Giraldo Alzate la llevó a solicitar la calificación de la pérdida de su capacidad laboral, la cual ubica en una situación de vulnerabilidad que amerita un trato especial y de mayor consideración por parte Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. 3.
Contenido y alcance del derecho de petición El Artículo 23 de nuestra Carta Fundamental consagra el derecho de petición, de la siguiente manera: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
(Subrayas fuera de texto) El derecho de petición que en favor del ciudadano consagra el artículo 23 de la C.P., de una parte, faculta a éste para presentar peticiones respetuosas a las autoridades y, de otra, impone a éstas el deber correlativo de darles pronta resolución. El de petición es un derecho-obligación, como todos los que consagra la Carta Fundamental.
Son derechos de doble vía: Se otorgan derechos y deberes tanto al ciudadano como a los funcionarios o entidades que deben actuar en cada ocasión. Resolver no equivale a acceder; es decidir, es expresar en forma precisa la voluntad administrativa, y ésta puede ser negativa o positiva con respecto a lo pedido. La Ley Estatutaria 1755 de 30 de junio de 2015, establece los términos para resolver las distintas modalidades de peticiones así: “Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, 9 la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. 2.
Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto.”
ARTÍCULO 15. Presentación y radicación de peticiones. Las peticiones podrán presentarse verbalmente y deberá quedar constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán conforme a las normas especiales de este código. Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informaciones requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al peticionario los que falten.
Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta. Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento.
En todo caso, los peticionarios no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición argumentos, pruebas o documentos adicionales que los formularios no contemplen, sin que por su utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más allá del contenido de dichos formularios.
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación, y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos.
Esta autenticación no causará costo alguno al peticionario.
PARÁGRAFO 1 °. En caso de que la petición sea enviada a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido los documentos.
PARÁGRAFO 2 °. Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas.
PARÁGRAFO 3 °. Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto. El Gobierno Nacional reglamentará la materia en un plazo 10 no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación de la presente ley. /Resaltado de la Sala/ ARTÍCULO 17. Peticiones incompletas y desistimiento tácito.
En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
Ahora bien, sobre el contenido del derecho de petición y sus características esenciales, la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 ha señalado: (…) 2.2. El derecho de petición En un fallo reciente, la Corte Constitucional resumió las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal y como han sido precisados en su jurisprudencia: "a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. "b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
"c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple 2 Corte Constitucional, Sentencia T-1160 A/01. MP: Manuel José Cepeda Espinosa. 11 con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. (…) "i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta.
Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994…" (Subrayado de la Sala). 4. Derecho al debido proceso. El debido proceso es una garantía constitucional fundamental que se enmarca en los fines esenciales del Estado Social de Derecho, toda vez que ésta debe ser entendida como la prerrogativa superior que brinda seguridad jurídica a cualquier persona en las relaciones con la administración o en cualquier tipo de vínculo con efectos jurídicos en los que exista una relación de poder que genere consecuencias relevantes en la órbita personal de un particular o en la dinámica pública de las autoridades.
En sí mismo, el debido proceso implica el respeto por los parámetros de legalidad, coordinación, eficiencia, publicidad, contradicción y defensa, propios de todos los asociados para garantizar la adecuada relación con la administración pública o privada, que es en últimas la institución de poder que debe estar sometida íntegramente a la legalidad del Estado de Derecho con el fin de evitar decisiones arbitrarias que afecten el orden social justo estatuido para el desarrollo de los principios básicos del Estado.
Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado, definiendo como objetivo fundamental del debido proceso: “(…) la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas.
El debido proceso exige de las autoridades públicas la sujeción de sus actuaciones a los procedimientos previamente establecidos, ajenos a su propio arbitrio y destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en la ley”3. /Negrilla de la Sala/ El derecho al debido proceso, a su vez, es transversal a todos los procedimientos administrativos y judiciales en donde se diriman otros derechos o garantías sustanciales consagradas en el ordenamiento jurídico.
Es por ello que, el Consejo de Estado, al razonar sobre aquel, ha dejado claro lo siguiente4: 3 Corte Constitucional. Sentencia C-641 del 13 de agosto de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. 21 de agosto de 2014. Radicación número: 68001-23-33-000-2014-00413-01(AC) 12 En virtud del inciso primero del artículo 29 de la CP, el derecho al debido proceso “se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.
Así pues, la jurisprudencia constitucional ha considerado que este derecho consiste en términos generales en: “(…) el conjunto de garantías que buscan la protección del individuo que se encuentre incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante el trámite procesal se respeten las formalidades propias de cada juicio y se logre la aplicación correcta de la justicia.”5 De esta forma, el derecho al debido proceso se erige como una garantía a todas las personas según la cual su intervención en una actuación administrativa o judicial está regida por reglas previamente establecidas por el legislador, que a su vez le permiten defenderse y solicitar las pruebas tendientes a demostrar lo que afirma, sin que la voluntad del funcionario público pueda tener alguna injerencia en las distintas etapas del proceso.
La Corte Constitucional ha enlistado los elementos particulares que integran este derecho en sede administrativa así: “(…) hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: (i)ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.”6 Estas garantías adquieren una mayor relevancia en los procesos administrativos sancionadores, en los cuales la posibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado no puede sobreponerse a los derechos de los investigados so pretexto de obtener la corrección de una conducta reprochable7.
Ahora bien, el artículo 209 de la Constitución dispone que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.” A su turno, el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que “Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.
Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, 5 Sentencia T-242 de 1999 proferida por la Corte Constitucional. 6 Sentencia C-758 de 2013 proferida por la Corte Constitucional. 7 En este sentido pueden consultarse las sentencias T-011 de 1992 y la C-007 de 1993 proferidas por la Corte Constitucional. 13 buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.” Es por ello que, la actuación administrativa que deriva en decisiones que inciden en la órbita personal de un ciudadano, debe estar amparada por el derecho al debido proceso, el cual implica, entre otras garantías, la publicidad de las decisiones que en curso de la misma se adoptan por parte de las autoridades; publicidad que puede darse bajo la forma de notificación, comunicación, publicación – según corresponda – pero que, en todo caso, debe ser oportuna, completa y clara; pues no de otra manera se garantiza la efectividad de tal derecho. 5.
Caso concreto. Señaló la accionante en su escrito de tutela, que ella padece de unas patologías diagnosticadas como: “Dolor en articulación, osteoartrosis primaria generalizada, cambios degenerativos de ambos meniscos, cambios artósicos (sic) moderados globales con osteofitos en cóndilos femorales y platillos tibiales, sinovitis, cambios artósicos (sic) facetarios L5-S1, herniaciacion discreta L5-S1, poliartropía de origen inmune, lumbago no especificado, síndrome seco (Sjögren), otros hipotiroidismos especificados, otros trastornos endocrinos especificados, xerosis del cutis, verrugas víricas, colecistectomía, hígado con cambios sugestivos de hepatopatía crónica, gastritis folicular antral, defecto cualitativo de las plaquetas, insuficiencia venosa crónica periférica, defecto de la coagulación no especificado, síndome (sic) de ehlers – danlos, condromalacia de rótula, trastorno depresivo recurrente episodio moderado presente, otros síndromes de cefalea especificados, trastornos de la raíz cervical, no clasificados en otra parte, quistes coloides en lóbulo tiroideo, espondiloartropatía (sic) degenerativa en columna dorsal y lumbar, sacroleitis izquierda, osteopenia, cambios incipientes degenerativos en articulaciones de hombros, manos y caderas, miomatosis uterina incipiente, perimenopausia, microsquistes (sic) mamarios”.
Estas enfermedades impiden que realice sus actividades cotidianas y desempeñe sus labores como docente, debido a esto solicitó ante Colpensiones la calificación de pérdida de capacidad laboral para acceder a pensión por invalidez. La entidad accionada no se pronunció frente a la acción de tutela y tampoco en relación con el fallo del juez, todo lo cual ha impedido determinar en esta instancia cuál es en definitiva la información complementaria que ha debido anexar al trámite administrativo la señora Martha Adriana Giraldo Alzate.
La señora Martha Adriana Giraldo Alzate impugnó el fallo de primera instancia, argumentando que la orden impartida por el Juez no fue suficiente debido a que ocasiona 14 que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones continúe retrasando su proceso de calificación para adquirir la pensión por invalidez. Ahora bien, lo que se conoce en esta instancia judicial es que la parte accionante solicitó una prórroga para anexar unos resultados médicos pendientes en aras de proseguir con el trámite de calificación, ello, pues el plazo inicialmente concedido resultaba insuficiente debido a la complejidad que su estudio en laboratorio implicaba.
Artículo 17 (Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo). Peticiones incompletas y desistimiento tácito En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición. Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.
El día 26 de febrero de 2024 la accionante envió a Colpensiones solicitud formal de revisión de la perdida de la capacidad laboral con el fin de ser calificada nuevamente. El 05 de marzo de 2024 Colpensiones requiere nuevamente a la accionante sin indicarle con precisión cuales son los puntos que se encuentran mal diligenciados para continuar con el proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral.
El día 12 de marzo de 2024 la accionante presentó acción de tutela en contra de Colpensiones para que se le ordenara por parte del juzgado sobre la revisión de la calificación. Mediante sentencia del 12 de marzo de 2024 el Juzgado Tercero Civil Familia del Circuito de Manizales declaró improcedente la tutela de los derechos invocados por la accionante. 15 El H. Tribunal Superior de Manizales – Sala Civil Familia por medio de sentencia de segunda instancia del 17 de abril de 2024 revocó la sentencia de primera instancia, tutelando los derechos de la accionante y ordenando a Colpensiones atender a la petición invocada.
Colpensiones mediante oficio el 24 de mayo de 2024 requirió a la accionante para que anexara los exámenes complementarios siendo estos: Colpensiones otorgó un mes para anexar los resultados de los exámenes complementarios de la accionante, tiempo que no fue suficiente, teniendo en cuenta que la entrega de los resultados puede ser prolongada.
La accionante envió segunda prorroga el 18 de julio de 2024, a esto, respondió Colpensiones mediante oficio del 22 de julio de 2024, indicó la entidad que se le entregaba otro mes de prórroga para enviar los resultados de sus exámenes de laboratorio, que en caso de no hacerlo se entendía como un desistimiento tácito. El 31 de julio, la accionante de 2024 envió a Colpensiones los resultados de los exámenes complementarios, siendo estos el ecodoppler venoso y control por cirugía vascular actualizado, los cuales fueron realizados el día 24 de julio de 2024, tiempo insuficiente para obtener los resultados.
La accionante acudió personalmente a Colpensiones, le indicaron que su proceso había sido archivado y que debía anexar una vez más toda la documentación requerida, y realizar nuevamente el proceso que empezó desde el 26 de febrero de 2024. De lo anterior se resume que la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, fue indiferente respecto a las pretensiones de la señora Martha Adriana Giraldo Alzate tanto en su escrito de tutela como a lo solicitado durante su proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral, teniendo en cuenta que los procesos para obtener resultados de exámenes médicos como citas para valoración suelen ser limitados, se demuestra que la entidad se desentendió y dilató desde un comienzo este trámite para pensión de invalidez, por lo cual para este Tribunal Administrativo se 16 vulneraron los derechos fundamentales de petición y al debido proceso, de la accionante.
En consonancia con lo anterior, se modificará el ordinal segundo del fallo impugnado y se confirmará en lo demás la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Se modifica el ordinal segundo del fallo de tutela proferido el 26 de agosto de 2024 por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Manizales, el cual quedará así:
SEGUNDO: ORDENAR a Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones reabrir el trámite de calificación por perdida de capacidad laboral de la señora Martha Adriana Giraldo Alzate y en el término de 48 horas concederle cita con médico laboral de la entidad referida. Segundo: Se Confirma en lo demás el fallo impugnado. Tercero: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notifíquese conforme lo disponen los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del Decreto 306 de 1992.
Quinto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI. Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria realizada en la fecha. Notifíquese y Cúmplase 17 Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes Magistrado encargado del despacho 04 Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.