SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente Pedro Olivella Solano Montería, dos (2) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300520190003401 Demandante: Electricaribe S.A. E.S.P. Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Tema: Silencio administrativo positivo - Notificación irregular del acto administrativo.
Decisión: Revoca sentencia de primera instancia Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.- Síntesis de la demanda y de su contestación La parte accionante solicitó como pretensiones: la nulidad de la sanción y el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo consagrados en la Resolución SSPD-20178000214705 del 1 de noviembre de 2017, la cual fue confirmada mediante la Resolución SSPD-20188000092655 del 11 de julio de 2018, y, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a la Electricaribe S.A. E.SP. no está obligada a pagar el valor de la sanción impuesta en las resoluciones acusadas.
Como sustento fáctico, la parte actora expresa una usuaria presentó recurso de reposición bajo el radicado RE9421201700285, el cual fue resuelto el 26 de enero de 2017 y envió la citación para la notificación personal el 27 de enero del mismo año. La empresa Electricaribe S.A.E. procedió a enviar el aviso el 3 de febrero de 2015 debido a que la usuaria no acudió a notificarse personalmente.
Sin embargo, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante Resolución No. SSPD-20178000214705 del 1 de noviembre de 2017 sancionó a Electricaribe S.A. E.S.P. a pagar un monto de $14.754.340 por incurrir en silencio administrativo positivo, pues consideró que la prueba de entrega no cumple con los requisitos de la ley 1369 de 2009.
La decisión fue recurrida y resuelta desfavorablemente a través de la Resolución SSPD-20188000092655 del 11 de julio de 2018. La parte demandante considera que los actos demandados son nulos por haber sido proferidos con falsa motivación ya que al imponer sanción a la empresa se hizo con sustento en el artículo 69 de CPACA, norma que no es aplicable para notificar la respuesta a los recursos presentados por los usuarios, que se notifican conforme al artículo 43 del Decreto 019 de 2012.
Señaló como normas violadas el numeral 1 del artículo 79 de la ley 142 de 1994; artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011; artículo 111 de la Ley 142 de 1994 y artículo 43 del Decreto 019 de 2012. En términos generales se invocó como causal de nulidad “la infracción de las normas en que debía fundarse”. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia Contestación de la demanda: la entidad demandada se pronunció sobre los hechos de la demanda manifestando que algunos eran ciertos y otros no, asimismo, se opuso a las pretensiones.
Propuso como excepciones: excepción de legalidad de los actos administrativos demandados, No se demanda el acto ficto surgido de la declaratoria del silencio administrativo positivo, inexistencia de responsabilidad patrimonial del estado respecto de la multa impuesta por la superintendencia de servicios públicos domiciliarios a Electricaribe con ocasión a la configuración del silencio administrativo positivo.
Argumenta que se excedió el término para la notificación por aviso, se pretende por parte del demandante devolución de un dinero que no se acredita pagado y que hace parte del patrimonio autónomo de la Nación, lo que lo hace improcedente. 2.- Sentencia de primera instancia El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería en sentencia del 30 de septiembre de 20191 declaró probada la excepción de legalidad de los actos demandados y negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que con las pruebas aportadas se acreditó que el recurso presentado por la usuaria se resolvió y notificó fuera del término para ello, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo que fundamenta la sanción de la superintendencia. Argumenta que contra las resoluciones emitidas por la superintendencia de servicios públicos domiciliarios no procedía el recurso de apelación a pesar de ser alegado en la demanda. 3.- Argumento del recurso de apelación El apoderado de la parte demandante presentó escrito de apelación2 y solicitó revocar la sentencia de primera instancia señalando que no comparte los argumentos de la A-quo en atención a que la empresa solo debe probar el envió del aviso dentro de los 15 días de la petición, mas no la constancia de la entrega y en consecuencia la interpretación del no es conforme al ordenamiento jurídico.
Señala que la respuesta se dio el debida forma dentro del término establecido y no se configuró un silencio administrativo positivo que diera lugar a la sanción impuesta por la superintendencia de servicios públicos domiciliarios. 4.- Alegatos de conclusión en segunda instancia Mediante proveído de 10 de diciembre de 2019 se corrió traslado común a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el cual se daría traslado del expediente al Ministerio Público por el mismo término para que emitiera su concepto.
La parte demandante alegó de conclusión y reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandada y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa procesal. 1 Folios 168 a 176 2 Folios 179 a 184 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 5.- Cuestión previa Se pronuncia la Sala respecto a lo manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, de encontrarse incursa en la causal de impedimento contemplada en el numeral 2 del artículo 141 del CGP, en razón a que en su condición de Juez Quinta Administrativa conoció no sólo del trámite del proceso, sino que además suscribió la decisión objeto de recurso en esta instancia. El artículo 141-2 del CGP establece como causal de recusación “haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.
El Consejo de Estado estableció que la expresión se refiere a quien siendo funcionario judicial se ha pronunciado sobre el asunto en estudio mediante providencias en donde se decida sobre el fondo del conflicto o sobre temas accidentales pero relevantes en el proceso. En el caso concreto, se advierte que la decisión en debate en el recurso de apelación es la sentencia del 30 de septiembre de 2019, suscrita por la aludida magistrada, como Juez Quinta Administrativa del Circuito de Montería. Así las cosas, se concluye que el impedimento presentado se encuentra configurado por haber conocido del proceso en instancia anterior y haber proferido decisión de fondo.
Conforme lo expuesto, se procederá por los demás miembros integrantes de la Sala a aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, para conocer del asunto, y existiendo quórum suficiente para decidir, no será necesario integrar un nuevo magistrado a la Sala. 6.- Competencia Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo esta Sala es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación bajo estudio. 7.- Problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto, compete a la Sala establecer si hay lugar a confirmar o revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que se configuró el silencio administrativo positivo porque le recurso de reposición fue resuelto y notificado por fuera del término establecido para ello.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia Igualmente, se determinará si la entidad demandante incurrió en error al no dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 69 del CPACA, lo que generó una indebida notificación, dando lugar a la expedición de los actos administrativos demandados a través de los cuales se impuso una sanción a la empresa demandante. 8.- Marco normativo aplicable Silencio administrativo positivo En líneas del Consejo de Estado se ha entendido como aquel acto presunto que hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable, y a su vez la Administración pierde competencia para decidir cómo sanción impuesta por el Legislador al omitir resolver la petición dentro del término otorgado.
Siendo esta situación, la que de manera excepcional es aplicable a determinados casos que se encuentran establecidos en la ley de manera expresa. Así las cosas, puede decirse que el silencio administrativo positivo se produce cuando vencido el plazo establecido en la ley no se ha emitido y notificado decisión expresa que decida la solicitud o recurso, evento en el cual la ley dispone que se tenga como resuelto de manera favorable o concedido lo pedido por el interesado en la solicitud o recurso que ha presentado.
Debe aclararse que este opera de manera excepcional, solamente en aquellos casos y condiciones señalados en una norma especial. Silencio Administrativo Positivo en materia de servicios públicos domiciliarios El régimen jurídico del silencio positivo se encuentra consagrado en la Ley 142 de 1994 artículo 158, subrogado por el artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, y, además, reglamentado por el artículo 9 del Decreto 2223 de 1996, en lo atinente al ámbito de aplicación de los artículos 154, 158 Y 159 de la Ley 142 de 1994 y del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995, los cuales establecen: En cuanto al Decreto 2150 de 1995, estableció en su artículo 123: “De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable.
Dentro de las 72 horas siguientes al vencimiento del término de los 15 días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la, ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
PARÁGRAFO. Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "petición", comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.” (Negrillas del Despacho) Por su parte, el Decreto Nacional 2223 de 1996, consagra en su artículo 9° lo siguiente: Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia Reclamación. Ámbito de aplicación de los artículos 154,158 Y 159 de la Ley 142 de 1994 y del artículo 123 del Decreto - Ley 2150 de 1995.
Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los Servicios Públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado este término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió de la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo.
Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que la Entidad Prestadora del Servicio adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.
Parágrafo 1°.- Para efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de "peticion'', comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario. Parágrafo 2°.- En ejercicio de la colaboración armónica entre entidades, todos los usuarios de los servicio públicos podrán radicar su reclamación dirigida a la Intendencia Regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la Zona a que corresponda, por conducto de la Alcaldía o Personería de su Municipio, las cuales procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad".
En este punto es preciso anotar lo señalado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en Concepto 903 de 23 de noviembre 2020, donde indicó: De igual forma, debe tenerse en cuenta que una vez presentada una petición, queja, reclamo o recurso, el prestador tendrá quince (15) días hábiles para responder de fondo la misma, y cinco (5) días hábiles más para iniciar el trámite de notificación de la respuesta, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 al 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Si el prestador no contesta dentro del plazo indicado, o habiendo respondido no lo hace de fondo, o no notifica su respuesta dentro del plazo antes señalado, o surte la notificación de forma irregular, se entenderá que la petición, queja, reclamo o recurso ha sido resuelta a favor del usuario y el prestador deberá reconocer lo solicitado por éste, dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al término señalado, so pena de que la Superintendencia, previa solicitud del usuario, ordene lo pertinente y sancione al prestador por su desatención a las solicitudes del usuario.
La ocurrencia del silencio administrativo positivo frente a una solicitud verbal o escrita, no dependerá del mecanismo empleado para su presentación, sino de (i) la respuesta tardía del prestador, (ii) la respuesta oportuna pero superflua, y/o (iii) la respuesta oportuna y de fondo pero notificada extemporánea o irregularmente. Todo lo anterior, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994.
Conforme a lo anterior, se pueden establecer tres formas de cómo ocurre el silencio administrativo positivo respecto a las actuaciones administrativas generadas en la prestación de servicios públicos domiciliarios: 1. Por respuesta tardía del prestador: presentada la petición, queja, reclamo o recurso, el prestador cuenta con 15 días hábiles para responder de fondo la misma y 5 días hábiles más para iniciar el trámite de notificación. 2.
Por respuesta oportuna pero superflua: no resolver de fondo lo planteado, no ser claro en la respuesta o responder de forma incongruente. 3. Por respuesta oportuna y de fondo, pero notificada extemporánea o irregularmente por incumplir las disposiciones de los artículos 67 al 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia Para efectos de este último evento, es pertinente indicar el proceso de notificación conforme lo estipulan los artículos 67 al 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Expedido el acto administrativo por parte de la entidad esta cuenta con 5 días hábiles para dar inicio al trámite de notificación y en primer lugar se debe realizar la notificación personal en los términos del artículo 67 – 68 del CPACA, que disponen:
ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. La notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias previstas en el inciso anterior también podrá efectuarse mediante una cualquiera de las siguientes modalidades: 1. Por medio electrónico. Procederá siempre y cuando el interesado acepte ser notificado de esta manera.
La administración podrá establecer este tipo de notificación para determinados actos administrativos de carácter masivo que tengan origen en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impartirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al medio electrónico. 2.
En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos.
ARTÍCULO
68. CITACIONES PARA NOTIFICACIÓN PERSONAL. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario señalada en el inciso anterior, la citación se publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días. Al cabo de 5 días de enviada la citación para notificación personal si el notificado no comparece se debe adelantar la notificación por aviso en los términos del artículo 69 del CPACA:
ARTÍCULO
69. NOTIFICACIÓN POR AVISO. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal. Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia Respecto al término de los 5 días a que hace referencia el artículo 69 del CPACA, es preciso señalar lo expresado por la Sala de Servicio y Consulta Civil del Consejo de Estado3: “1.
¿Cuál es el término para enviar el aviso, según el artículo 69 de la Ley 1437 de 2011? Conforme al tenor literal del artículo 69 del CPACA, el cual conserva la expresión “al cabo de los cinco (5) días” y de acuerdo con el significado de la expresión “al cabo”, cuyo análisis fue objeto de la parte considerativa de este concepto, se mantiene la misma línea jurisprudencial señalada por el Consejo de Estado en las sentencias citadas en el presente concepto, es decir que transcurridos los cinco (5) días contados desde el envío de la citación sin que el interesado haya comparecido para notificarse en forma personal, corresponde a la administración en el día sexto remitir el aviso o publicarlo en los términos indicados por la norma con el fin de efectuar la notificación por este medio.” (Subrayado por fuera del texto).
De esta forma queda claro cómo debe ser el proceso de notificación de una actuación administrativa que resuelva una petición, queja, reclamo o recurso en materia de servicios públicos domiciliarios, por lo tanto, es deber de los prestadores acatar el proceso como lo establece la norma a efectos de no incurrir en silencio administrativo positivo por notificación extemporánea o irregular, lo que los llevaría a ser acreedores de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a través de un proceso administrativo sancionatorio.
Sobre la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Servicios Públicos El artículo 365 de la Constitución Política señala que los servicios públicos están sometidos al régimen que fije la ley. Dando cumplimiento a dicho mandato, es expedida la Ley 142 de 1994, que en su artículo 79 numerales 1 y 25 le asignó a la Superintendencia de Servicios Públicos las siguientes funciones: 25.
Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad y 25. Sancionar a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada las quejas de los usuarios.
Igualmente, el artículo 370 constitucional establece que corresponde al Presidente de la República fijar las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios. En ese orden, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios se ejercen las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las empresas que prestan servicios públicos y desarrollan actividades complementarias, y se imponen las sanciones administrativas a que haya lugar, en los términos de los artículos 79 y 81 de la Ley 142 de 1994.
Sobre el tema se ha pronunciado el Consejo de Estado señalando que: el legislador le otorgó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios facultades especiales de vigilancia y control, además de plenos poderes sancionatorios por la violación o desconocimiento del ordenamiento jurídico 3 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: ALVARO NAMÉN VARGAS, cuatro (04) de abril de dos mil diecisiete (2017), Radicación número: 11001-03- 06-000-2016-00210-00(2316) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia en materia de servicios públicos, todo lo anterior en el marco de actuación de lo dispuesto para el ejercicio y ejecución de sus competencia y funciones misionales.
Cabe resaltar que la potestad sancionatoria implica la existencia de un procedimiento previo que respete el derecho de defensa y contradicción y que como resultado del mismo se llegue a la imposición de medidas en el marco del derecho de “punición” o “castigo”4 Por otra parte, si bien la Superintendencia de Servicios Públicos ostenta de capacidad sancionatoria, la misma tiene un término para ser adelantada, conforme lo establece el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que indica:
ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. La norma en comento establece el término que tienen las autoridades para imponer sanciones, el cual caduca a los 3 años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado, dicho acto sancionatorio es diferente al que resuelve los recursos que se interponen en el trámite sancionatorio, al respecto el legislador estableció el plazo de 1 año para que la administración resuelva los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio, contado a partir de su debida y oportuna interposición, de dicho incumplimiento se generan tres consecuencias jurídicas, así: i) la pérdida de competencia de la administración o del funcionario encargado de resolverlos; ii) el recurso se entiende resuelto a favor de recurrente (silencio administrativo positivo) y iii) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que debía decidirlos.
En relación a lo anterior es oportuno señalar lo manifestado por el Consejo de Estado5: “De otra parte, el legislador estableció diferente plazo para que la administración resolviera los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio, un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición, el que difiere sustancialmente del término previsto en el artículo 86 de la referida codificación, que prevé un lapso de 2 meses para la resolución de los recursos, evento éste en el cual sin que se hubiere emitido y notificado decisión, los mismos se entenderán negados.
Ante el incumplimiento del plazo concedido a la administración para resolver los recursos interpuestos en el proceso administrativo sancionatorio, el legislador previó tres consecuencias jurídicas, así: i) la pérdida de competencia de la administración o del funcionario encargado de resolverlos; ii) el recurso se entiende resuelto a favor de recurrente 4 Consejo de Estado, Sentencia No. 25000-23-24-000-2005-01325-01 de noviembre 26 de 2015. 5 Sala de consulta y servicio civil - Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00110-00(2424) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia (silencio administrativo positivo) y iii) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que debía decidirlos.
Así las cosas, el vencimiento del plazo que señala la disposición analizada y la ausencia de decisión producen que el funcionario encargado de resolver los recursos en un caso específico, pierda competencia para emitir una decisión expresa respecto de los mismos. En consecuencia, se está en presencia de una competencia temporal que está limitada en el tiempo y se erige en una condición extintiva de la misma, lo que significa que si el funcionario no la ejerce en dicho lapso pierde esa potestad.
Al resolver sobre la constitucionalidad de este artículo, la Corte Constitucional6 destacó sobre el plazo para resolver los recursos y la pérdida de competencia lo siguiente: Lo expuesto le permite señalar a esta Corporación que el Congreso de la República en la norma parcialmente acusada cumplió con el deber de establecer términos claros y precisos en los cuales la administración tiene que resolver los recursos presentados contra los actos que imponen sanciones, porque éste es un aspecto esencial del debido proceso.
En ese orden de ideas, el término de un año que fijó el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación, conocer con exactitud qué actuaciones debe desplegar el Estado para resolver su situación. Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio.
El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa. Contrario a lo que opina el ciudadano Lara Sabogal, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido es a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los cuales la administración debe desplegar su actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia. Uno de esos efectos, sin lugar a dudas, es la procedencia del silencio administrativo positivo, como en el caso objeto de estudio, en donde la administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa.
En últimas, es un apremio para la administración negligente. Así lo ha reconocido esta Corporación en otras decisiones al prescribir que: “El silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su consagración legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso.
Su finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la administración morosa”[19] En el precepto parcialmente acusado, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, decidió imponer una carga a la administración: resolver en tiempo el recurso interpuesto por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuación, sin que ello signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo, pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación administrativa de carácter sancionador.
Conforme al análisis realizado por la Corte Constitucional, puede concluirse que el término de un año para resolver los recursos es de obligatorio acatamiento por la administración, cuya inobservancia genera la pérdida de competencia del funcionario para resolver los recursos, al igual que el investigado queda exonerado de la responsabilidad administrativa que se le endilgó. (…) Acorde con lo visto, la Sala debe resaltar que de acuerdo con el contenido y alcance del artículo 52 del CPACA, la decisión de los recursos administrativos debe ser entendida bajo la premisa que la administración en el plazo de un año, contado a partir de su debida interposición, está obligada a resolver y notificar el acto administrativo que decida los recursos, término que es improrrogable y de forzosa observancia.” 6 Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2011.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia Así las cosas, queda establecido que en los procesos sancionatorios adelantados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en los cuales se interpongan recursos contra sus actuaciones, dicha autoridad deberá resolver y notificar la actuación dentro del término de 1 año contado a partir de la fecha de su interposición, porque de no hacerlo en el tiempo estipulado pierde la competencia para decidir los recursos y se entenderán fallados a favor del recurrente. 9.- Caso concreto Se acredita con la pruebas que obran en el plenario que por medio de la Resolución SSPD- 20178000214705 del 1 de noviembre de 20177 la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió una investigación por silencio administrativo e impuso sanción a Electricaribe S.A. E.S.P. de multa de $14.754.340, debido a que determinó como extemporáneo el aviso mediante el cual se notificó la decisión empresarial que resolvió un recurso de reposición incoado por una usuaria, infringiendo con ello lo estipulado en el artículo 69 del CPACA.
Esta decisión que, luego de ser recurrida por la entidad demandante, fue confirmada por medio de la Resolución SSPD-20188000092655 del 11 de julio de 20188, notificada el 30 de julio de 2018, es decir dentro del año que otorga la norma a la Superintendencia para que conserve la facultad sancionatoria. Establecido lo anterior, se procede a verificar si en la actuación administrativa adelantada por la empresa prestadora de servicios Electricaribe S.A. E.S.P., respecto a una petición presentada por un usuario, se configuró el silencio administrativo positivo que la hizo acreedora a la imposición de una sanción por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Electricaribe S.A E.S.P. emitió acto administrativo No. RE 9421201700285 del 16 de enero de 2017 con base a la petición de la usuaria María Pinto Herrera. El 16 de enero de 2017 se presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto No. RE 9421201700285 9 y el término para resolver el mismo finalizaba el 6 de febrero de 2017.
La respuesta de la petición se dio el 20 de enero de 2017 lo que demuestra que resolvió la decisión de manera oportuna y una vez emitida tenía 5 días hábiles para iniciar el trámite de notificación, que fenecían el 27 de enero de 2017. La citación para la notificación personal se envió el 23 de enero de 2017 (Constancia visible a folio 105 del cuaderno de primera instancia) sin que el usuario se notificara personalmente en los 5 días siguientes (del 24 al 30 de enero de 2017).
El 31 de enero de 2017 se elaboró el aviso, se insertó en el correo y se recibió constancia de entrega el 8 de febrero de 2017 (Constancia de recibido visible a folio 40 de expediente). según el artículo 69 del CPACA la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Por lo tanto, es evidente que la notificación se entendió surtida el 8 de febrero de 2017 y que Electricaribe S.A. ESP respetó todos los términos, tanto para resolver como 7 Folio 128 a 131 8 Folio 174 a 175 9 Folio100 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia para la notificación. Conforme a lo anterior, no se comparten los argumentos de la A quo para negar las pretensiones de la demanda y esta Sala procederá a revocar en su totalidad la sentencia apelada y declarará la nulidad de las Resoluciones SSPD-20178000214705 del 1 de noviembre de 2017 y SSPD-20188000092655 del 11 de julio de 2018, y a título de restablecimiento del derecho se declarará que Electricaribe S.A E.SP no está obligada a pagar el valor de la sanción impuesta conforme a lo establecido en la parte motiva. 10.- Costas No habrá condena en costas, de conformidad con el artículo 365-8 del CGP ya que no existe prueba de su causación y por la naturaleza del proceso que involucra la facultad pública sancionadora del Estado.
Al respecto la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado que: Bajo esa línea de análisis, para que mediante providencia se condene en costas, no basta con la simple petición y posterior vencimiento en el juicio del solicitante de las costas, sino que se exige al vencedor demostrar la causación y comprobación de los conceptos que quiere hacer valer respecto a las expensas, gastos y/o agencias en derecho en que incurrió durante el proceso10.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO. Aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO. Por existir quórum suficiente para decidir, no se integra un nuevo magistrado a la Sala.
TERCERO. Revocar la sentencia del 30 de septiembre de 2019 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, conforme las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO. Declarar la nulidad de las resoluciones SSPD-20178000214705 del 1 de noviembre de 2017 y SSPD-20188000092655 del 11 de julio de 2018 emitidas por la Superintendencia de Servicios Público Domiciliarios y a título de restablecimiento del derecho declarar que Electricaribe S.A E.S.P. no está obligada a pagar el valor de la sanción impuesta.
QUINTO. Sin condena en costas 10 Providencia del 27 de junio de 2019. Radicación número: 76001-23-33-000-2012-00605-01(20622) Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23-001-33-33-005-2019-00034-01 Segunda instancia SEXTO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen en el Distrito judicial de Montería. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue aprobada por la Sala en sesión virtual de la fecha.
Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE