SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Mag. Ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Bucaramanga, febrero veintiocho (28) de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 680013333-015-2021-00015-01 MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: LUIS EMILIO COBOS MANTILLA luisecobosm@yahoo.com.co DEMANDADO: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Notificaciones@bucaramanga.gov.co VINCULADO: AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA notificaciones.judiciales@amb.gov.co; planeacion@amb.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: JESUS RODRIGUEZ OROZCO PROCURADOR 47 JUDICIAL II procjudadm47@procuraduria.gov.co Se decide RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la parte actora y la parte accionada en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 31 de marzo de 2023, previa la siguiente reseña: La Demanda Pretensiones “PRIMERO: Que se ordene al alcalde municipal de BUCARAMANGA – SANTANDER, garantizar el uso y goce del espacio público y del bien de uso público consistente en el PARQUE LINEAL del DIAMANTE, localizado en el costado ORIENTAL DE LA ESTACION PROVENZA DE METROLINEA, ubicado en el municipio de BUCARAMANGA, para que todas las personas, los niños del municipio referenciado o cualquier ciudadano colombiano puedan usar y gozar dicho bien público, como derecho e interés colectivo establecido en el artículo 4 numeral D., E. y G de la LEY 472 de 1.998.
SEGUNDO: que como consecuencia de la declaración anterior se ordene al alcalde municipal de BUCARAMANGA – SANTANDER, la obra que civil y profesionalmente corresponda para el arreglo del PARQUE LINEAL DEL DIAMANTE, localizado en el COSTADO ORIENTAL DE LA ESTACION PROVENZA DE METROLINEA DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, de tal manera que garantice el goce y uso del mencionado bien público por parte de las personas que quieran hacerlo.
TERCERO: Ordenar el cumplimiento inmediato de las acciones que se consideren necesarias para garantizar la defensa y protección de los intereses colectivo aquí violados, otorgando un término perentorio para tal caso.
CUARTO: Que se condene en costas a la parte demandada” Fundamento Fáctico Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 2 El actor popular manifiesta que la problemática por la cual acude al presente medio de control obedece al deterioro y abandono en que se encuentra la infraestructura del PARQUE LINEAL DEL DIAMANTE (senderos peatonales, juegos infantiles, bancas y demás mobiliario), localizado en el costado ORIENTAL de la ESTACIÓN PROVENZA DE METROLINEA, así como la falta de mantenimiento de dicho parque o bien de uso público por parte de las autoridades municipales de Bucaramanga.
Derechos Colectivos considerados vulnerados Considera que la omisión de las autoridades en el arreglo del daño del parque descrito afecta los derechos e intereses colectivos del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; y la seguridad y salubridad públicas, establecidos en los numerales D., E. y G. del Artículo 4 de la Ley 472 de 1.998.
Contestación a la Demanda El Municipio de Bucaramanga, no contestó la demanda. El Área Metropolitana de Bucaramanga, entidad a la que se decidió vincular en la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 28 de enero de 2022, mediante apoderado judicial contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, por considerar que no se allegó prueba alguna al expediente que acredite el vínculo y/o la relación jurídico-sustancial de su representada con el llamado Parque Lineal El Diamante.
Formuló como excepción la “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, argumentando que si bien, la Subdirección de Planeación e Infraestructura del AMB tiene a su cargo el Sistema de Parques Metropolitanos, conformado por un total de 41 parques y, los parques Quebrada el Macho y Lineal Quebrada la Iglesia, limitan con el Barrio Diamante, no se evidencia dentro de este sistema de parques ninguno denominado “Parque lineal del Diamante”, a lo que se suma el hecho de que a la fecha ante la subdirección ambiental no se han radicado solicitudes dirigidas a desarrollar obras de adecuación con respecto a parques a cargo de la entidad que se encuentren en jurisdicción del barrio El Diamante o sus alrededores.
A su vez, la entidad refiere que actualmente la autoridad ambiental urbana del AMB se encuentra en controversia judicial para determinar su legalidad, con medida provisional de suspensión en el ejercicio de sus competencias, lo que permite inferir que cualquier actividad desplegada por el AMB que pueda ser entendida como actuación de su autoridad ambiental puede llegar a entenderse como desacato a orden judicial.
Sentencia de Primera Instancia El Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 31 de marzo de 2023, resolvió acceder a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA de la entidad vinculada AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA – AMB, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 3 SEGUNDO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA vulneró los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y, la seguridad y salubridad públicas, conforme a las consideraciones antes expresadas.
TERCERO: AMPARAR los derechos colectivos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y, la seguridad y salubridad públicas, previstos en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta el deber que le asiste al Juez constitucional en el sentido de garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos que, con ocasión del recaudo probatorio durante el trámite procesal se adviertan amenazados se dispone, ORDENAR al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA que a través de la Secretaria de Planeación e Infraestructura de Bucaramanga dentro de los SEIS (06) MESES siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, proceda a adelantar a su costa todas y cada una de las gestiones presupuestales, administrativas y contractuales necesarias para garantizar: - La recuperación del espacio público mediante la LIMPIEZA y RESTAURACIÓN de los senderos y zonas peatonales, así como también de los canales de aguas lluvias existentes en el parque lineal del Diamante localizado en el costado Oriental de la Estación Provenza del Metrolínea de la ciudad de Bucaramanga. - La ejecución TRIMESTRAL de limpiezas y mantenimientos preventivos en los senderos y zonas peatonales, así como también en los canales de aguas lluvias existentes en el parque lineal del Diamante localizado en el costado Oriental de la Estación Provenza del Metrolínea de la ciudad de Bucaramanga. - La seguridad y salubridad pública de los usuarios y visitantes del parque lineal del Diamante localizado en el costado Oriental de la Estación Provenza del Metrolínea de la ciudad de Bucaramanga, a través de la ADECUACIÓN Y MANTENIMIENTO de los juegos infantiles y demás mobiliario público como cestos de residuos, existentes al ingreso y dentro del parque. - El arreglo y mantenimiento de las siete bancas que se encuentran ubicadas en la parte superior de la entrada principal al parque lineal del Diamante localizado en el costado Oriental de la Estación Provenza del Metrolínea de la ciudad de Bucaramanga.
QUINTO: DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda, acorde con el análisis anteriormente expuesto.
SEXTO: SIN CONDENA en costas conforme lo previsto en la parte considerativa.
SEPTIMO: CONFÓRMESE un Comité de Verificación que será presidido por la PERSONERIA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA y estará conformado por el ACCIONANTE, el ALCALDE DE BUCARAMANGA, la SECRETARIA DE INFRAESTRUCTURA y PLANEACIÓN DE BUCARAMANGA, el DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO PÚBLICO DE BUCARAMANGA – DADEP, comité que deberá vigilar el estricto cumplimiento de la presente orden judicial, ADVIRTIENDO a la PERSONERÍA MUNICIPAL DE BUCARAMANGA que deberá rendir un primer informe al finalizar el SEXTO (6) MES siguiente a la ejecutoria de la sentencia y de forma sucesiva un informe de seguimiento SEMESTRAL hasta lograr el cabal cumplimiento de la orden judicial.
ADVIÉRTASE que el incumplimiento de la orden judicial impartida en ésta sentencia, los hace acreedores de multas que se podrán imponer hasta por 50 salarios mínimos mensuales, conmutables en arresto hasta de 6 meses, o de conformidad a lo dispuesto por el artículo 41 de la ley 472 de 1998.
OCTAVO: El MUNICIPIO DE BUCARAMANGA allegará la respectiva constancia de cumplimiento dentro de los SEIS (6) MESES siguientes a la ejecutoria de la Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 4 sentencia, so pena de incurrir en desacato con la imposición de las sanciones previstas en la Ley.
NOVENO: RECONÓZCASE PERSONERÍA a la abogada ADRIANA DEL ROSARIO CUENTAS MORENO identificada con C.C. No. 1.098.615.471 y Tarjeta Profesional No. 208.118 del C.S. de la Judicatura, para actuar como apoderada del AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA – AMB, en los términos y para los efectos del poder conferido obrante en el Consecutivo Proceso Digital 067 – Fol. 7.
DÉCIMO: De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia de esta decisión al Registro Público de Acciones Populares de la Defensoría del Pueblo.
DÉCIMO PRIMERO: Por secretaria, EXPÍDANSE las copias a las partes interesadas, una vez quede en firme esta providencia.
DÉCIMO SEGUNDO: Ejecutoriada ésta providencia y, previas las anotaciones a que haya lugar en el Sistema de Gestión Judicial “JUSTICIA XXI”, ARCHÍVESE el expediente. Como fundamento de su decisión, el a quo encontró que el Municipio de Bucaramanga pese a que no contestó la demanda, a través de su escrito de alegatos señaló como superados los hechos que dieron origen al presente medio de control, afirmando que, pese a la falta de elementos probatorios que acreditaran los hechos descritos en la demanda, el ente territorial en cumplimiento de sus funciones realizó no sólo mantenimiento y limpieza del Parque Lineal El Diamante sino también adecuó e hizo arreglos e intervenciones en algunos puntos.
Adicionalmente manifiesta que, si bien el Municipio de Bucaramanga a través de las secretarias de Planeación e Infraestructura realizaron acciones de limpieza y mantenimiento, es necesario garantizar la continuidad de dichas actividades a fin de mejorar las condiciones físicas de parques, espacios recreo deportivos y zonas verdes, con el fin de brindar buenas condiciones para el uso y goce de los bienes y el espacio público por parte de la comunidad en general.
En cuanto a la posible responsabilidad que le pueda asistir a la entidad vinculada Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB, indicó que de lo probado en el proceso, particularmente de los conceptos técnicos rendidos por la Secretaría de Planeación e Infraestructura se concluye la falta de legitimación en la causa material por pasiva como quiera que es el Municipio de Bucaramanga el encargado de intervenir y realizar el mantenimiento y mejoramientos de parques, espacios recreo deportivos y zonas verdes de sus localidades.
El Recurso de Apelación El actor popular, de manera directa interpone recurso de apelación solamente contra el numeral 6 de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 31 de marzo de 2023, mediante el cuál se negó la condena en costas. Argumenta que no obstante de haber triunfado las pretensiones de la demanda, el juez del conocimiento se abstiene de condenar en costas erradamente, bajo el supuesto de no existir temeridad o mala fe de la parte accionada, lo cual va en contravía de lo dispuesto en el numeral 1 del art. 365 que indica que se debe condenar en costas a la parte vencida en el proceso.
Ello sin contar que igualmente va en contravía de la Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 5 jurisprudencia del Consejo de Estado y de las reglas de unificación que se han proferido sobre el particular. El Municipio de Bucaramanga, a través de su apoderada interpuso recurso de apelación argumentando en primer lugar que a su parecer la desvinculación del área metropolitana de Bucaramanga había sido una decisión errónea, teniendo en cuenta que se suscribió el CONVENIO INTERADMINISTRATIVO No 313 del 11 de noviembre del 2.022 ente el Área Metropolitana de Bucaramanga y el Municipio de Bucaramanga, cuyo objeto consagrado en la CLAUSULA PRIMEA es: “AUNAR ESFUERZOS PARA DESARROLLAR ACTIVIDADES RELACIONADAS CON EL MANTENIMIENTO, CONSERVACIÓN Y EMBELLECIMIENTO DE PARQUES Y ZONAS VERDES DEL MUNICIPIO DE BUCARAMANGA” en el que se relacionan actividades de mantenimiento, conservación y recuperación en todas las áreas que están delimitadas por los parques y zonas verdes para el mejoramiento del escenario paisajístico en el Municipio de Bucaramanga, donde le correspondió al Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB, desarrollar actividades relacionadas con el mantenimiento, conservación y embellecimiento del parque LINEAL DIAMANTE y no a la secretaria de Infraestructura del Municipio de Bucaramanga, no habiendo lugar a desvinculación bajo la figura de FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA alegada.
Manifiesta que no existe objeto que de pie a continuar con el trámite de Acción Popular, debido que el Municipio cumpliendo con el deber administrativo, realizó las correspondientes campañas de mantenimientos, limpieza y arreglos preventivos tendientes a las obras de adecuación del parque en estudio, con lo cual se superó el presunto daño contingente haciendo cesar el peligro o la amenaza.
Finalmente, considera que no es viable la estipulación de un término para la limpieza y mantenimiento preventivo del parque Lineal Diamante a perpetuidad, teniendo en cuenta los diferentes convenios firmados entre las diferentes entidades del sector público y atendiendo competencias que estos puedan derivar, razón pro la cual solicita sea revocada la sentencia y en su lugar se declare hecho superado y/o en su defecto, se redireccionen las ordenes sobre el particular para que sean cumplidas por el área Metropolitana de Bucaramanga.
Trámite en Segunda Instancia El proceso de la referencia fue repartido al Despacho el 09 de mayo de 2023, según acta individual de reparto. Por auto del 16 de junio de 2023 se ordenó admitir el recurso de apelación conforme a lo establecido en el artículo 247.5 de la Ley 1437 de 2011 y, se dio aplicación a la modificación dispuesta en el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
CONSIDERACIONES Acerca de la Competencia El Tribunal es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998. Planteamiento del Problema Jurídico Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 6 La Sala de Decisión, debe determinar si el Municipio de Bucaramanga vulneró los Derechos Colectivos al goce del espacio público, a la seguridad, y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, por el estado de abandono, deterioro y la falta de mantenimiento de las instalaciones del parque lineal de El Diamante.
Así mismo, se deberá determinar si el Área Metropolitana de Bucaramanga es la entidad a quien le corresponde llevar a cabo las obras de adecuación y mantenimiento tendientes a garantizar los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad, y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, por el estado de abandono, deterioro y la falta de mantenimiento de las instalaciones del parque lineal de El Diamante.
Igualmente, deberá determinarse si es procedente declarar la carencia actual del objeto por hecho superado. Finalmente, deberá establecerse si es procedente la condena en costas en primera instancia. Solución al Problema Jurídico Planteado De conformidad con lo preceptuado en el artículo 88 de la Constitución Política, se estatuyen las acciones populares como el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos, dejando en manos del legislador regular lo atinente al ejercicio de los mismos, amén de estipular que no se restringen a los allí enunciados según lo indica la Ley 472 de 1998, en donde se señala que ostentan esa categoría los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
Siguiendo los parámetros trazados por la Corte Constitucional, las acciones populares son el medio procesal para asegurar la protección, mediante la intervención del aparato judicial, de los derechos e intereses colectivos cuando éstos son afectados o amenazados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas o por parte de los particulares, estableciéndose a su vez como finalidades: a. preventiva – para evitar el daño contingente; b. suspensiva – para hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o el agravio sobre tales derechos e intereses colectivos; y, c. restaurativa – restituir las cosas a su estado anterior1.
Es por ello, que la jurisprudencia administrativa en reiteradas oportunidades, ha indicado que la prosperidad de este medio procesal depende de la verificación y plena acreditación en el proceso, de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
De ello dependerá que se declare la vulneración del derecho colectivo invocado y el juez pueda proceder, en ejercicio de los poderes otorgados por el artículo 34 de la ley 472 de 1998, a impartir las órdenes de hacer o de no hacer que estime 1 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-215 de 1999, Sentencia C-377 de 2002 Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 7 pertinentes, a condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, o a exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo cuando ello fuere físicamente posible.
Goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público Es la Constitución Política en su artículo 82, la que garantiza el derecho al goce de un espacio público, imponiendo el deber al Estado de velar por la protección e integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En el ámbito legal, encontramos que la Ley 9a de 1989 "por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones", es la que se encargada de definir que debe entenderse por espacio público, y la responsabilidad de las autoridades en velar por su protección y mantenimiento.
Ahora bien, en sentencia de 17 de abril de 2008, el Consejo de Estado2 enunció las dimensiones constitucionalmente relevantes del espacio público, conforme a los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, así: “1) Es deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público. 2) Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común. 3) Es deber de las autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular. 4) Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros. 5) Es un derecho e interés colectivo. 6) Constituye el objeto material de las acciones populares y es uno de los bienes jurídicamente garantizables a través de ellas”.
Por su parte los artículos 5° y 6° de la Ley 9ª de 1998, enuncian los elementos del espacio público y su destinación, en los siguientes términos: “Artículo 5o. Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana. Las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las 2 Radicación número: 19001-23-31-000-2004-01561-01(AP) Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 8 playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso y el disfrute colectivo” (Negrillas de la Sala) “Artículo 6o.
El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.
(…)” Así las cosas, el derecho constitucional al espacio público, es asimismo de carácter colectivo, y cuenta para su protección, también autónoma, con las acciones populares, de que trata el artículo 88 de la Carta. De la carencia actual de objeto por hecho superado: En relación con la carencia actual de objeto por hecho superado, sostuvo la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de unificación lo siguiente3: “En esta ocasión, la Sala considera oportuno unificar su jurisprudencia no solamente en relación con los requisitos de configuración de la vulneración del derecho colectivo a un medio ambiente sano libre de contaminación visual, sino, de igual manera, en el aspecto recién analizado y es el atinente a la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado.
(…) Es por lo anterior, que la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i) Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii) El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos”.
(Subrayado de la Sala). Así mismo, esta Sección sostuvo en relación con la carencia actual de objeto por hecho superado lo siguiente4: 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 4 de septiembre de 2018, CP. Stella Conto Díaz del Castillo, número de radicación: 05001333100420070019101 (AP) SU. 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 1º de marzo de 2018, CP. Oswaldo Giraldo López, número de radicación: 66001-23-31-000-2010-00356-02(AP). Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 9 “Respecto a la configuración del fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, esta Sección, en sentencia proferida el 25 de agosto de 20165 expuso el siguiente criterio: “6.3.
La carencia de objeto por hecho superado en acción popular En relación con el fenómeno del hecho superado, esta Corporación ha puesto de presente que: “(…) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido, desaparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.
Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.
Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad”6. De otro lado, la Sección Primera respecto del mismo asunto, ha señalado lo siguiente: “(…) la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió, pero desapareció”7.
En consecuencia, en el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente denegar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía.” Como se advierte, cuando entre el momento de la presentación de la acción popular y el momento de dictarse el fallo, se acredita que han cesado las circunstancias que amenazan o vulneran los derechos colectivos, no hay lugar a impartir orden alguna, en el entendido que el daño o amenaza ha cesado”. 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad: 08001-23-33-000-2013- 00118-01(AP). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 12 de febrero de 2004, Radicación No. 19001-23-31-000-2002-1700-01(AP), Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Radicación No. 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 10 De conformidad con la jurisprudencia referida, la carencia actual de objeto por hecho superado procede siempre que, entre la interposición de la demanda y la sentencia que defina la litis, se verifique que han desaparecido las circunstancias que amenazaron o vulneraron los derechos colectivos invocados, tarea que corresponde al juez popular.
Adicionalmente, de comprobarse que la amenaza o vulneración fue superada, el fallador lo declarará en la sentencia sin que deba imponer órdenes a las autoridades demandadas, toda vez que el daño o la amenaza han cesado. De las costas procesales: El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 20198, explicó ampliamente el concepto de costas procesales y fijó unas reglas y consecuencias respecto de estas, en sus componentes de expensas y de agencias en derecho: • Con respecto al demandante/actor popular: La regla general es que no hay lugar a condenarlo en costas.
La excepción a esta regla se configura sólo en caso de que haya actuado temerariamente o de mala fe y las normas aplicables para dicha condena son las previstas en el procedimiento civil. En este último evento, además de la condena en costas a cargo del actor popular, éste debe asumir el pago de la multa que se le impone con ocasión de tal comportamiento. • En relación con el demandado/trátese de una autoridad pública o de un particular: La regla general es que siempre hay lugar a condenarlo en costas cuando resulte vencido, para lo cual se aplican las normas del procedimiento civil.
En caso de temeridad o mala fe en su actuación, debe asumir, además, el pago de la multa que se le impone con ocasión de dicha conducta procesal. • En todos los eventos previstos por el artículo 38 y que dan lugar al reconocimiento de costas/expensas, ya sea a favor del actor popular o de la autoridad de quien se demanda el cumplimiento colectivo o difuso, el juez debe remitirse a los criterios fijados en el procedimiento civil para su reconocimiento.
En cuanto al pago de las costas procesales, bien sea expensas o agencias en derecho, la sentencia de unificación dispuso: “El pago de las costas procesales, trátese de expensas o de agencias en derecho, no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público.
Por contrario, se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los derechos colectivos ante las autoridades judiciales, bien por causa de un agente público o de uno particular, asumiendo para tal propósito una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar.
Una posición contrapuesta permitiría que la sociedad se beneficie de una carga de solidaridad asumida por el actor popular, a fin de beneficiar a la comunidad, que rompe el principio de distribución equitativa de las cargas y con ello el derecho a la igualdad 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial núm. 27; sentencia de 6 de agosto de 2019;
C.P. Rocío Araújo Oñate; número único de radicación: 15001- 33-33-007-2017-00036-01 Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 11 consagrado en el artículo 13 de la Carta, constituyendo un privilegio o prerrogativa a favor del agente que ha ocasionado, por acción o por omisión, la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, protegidos constitucionalmente.
Si bien no existe una norma constitucional que expresamente consagre expresamente (sic) las costas procesales, el Constituyente otorgó al legislador la potestad de regular las acciones populares, y por vía legislativa, en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y en las normas del procedimiento civil que le son aplicables por expresa remisión, en ellas se materializa el principio de equidad, pues fungen como instrumento que arbitra el derecho político que tienen los ciudadanos a demandar la protección de sus derechos colectivos, bajo la garantía de que tal esfuerzo no le resultará ni oneroso ni desproporcionado o irrazonable en esfuerzo”.
De las costas procesales en los casos de declaratoria de carencia actual del objeto por hecho superado: De igual manera, el Consejo de Estado, se refirió a la condena en costas cuando se declara la carencia actual del objeto por hecho superado. Al respecto adujo: “La Sala considera que los mencionados supuestos deben ser tenidos en cuenta al pronunciarse, en segunda instancia, respecto de la condena en costas, cuando se declara la carencia actual de objeto por hecho superado.
Lo anterior por cuanto, a pesar de que los derechos e intereses colectivos ya no requieren de ninguna medida de protección al momento de dictar la sentencia, tal situación es consecuencia de la superación de la circunstancia que efectivamente los vulneró o amenazó, durante el transcurso del proceso. Dicho de otro modo, cuando se declara que efectivamente ocurrió una vulneración de derechos e intereses colectivos, en su momento atribuida a alguna entidad, ésta última se considera vencida en el proceso, aun cuando por diferentes circunstancias, analizadas en cada caso, la vulneración o amenaza se supera antes de que se profiera la sentencia de primera instancia; situación que necesariamente obliga al Juez a pronunciarse respecto de la condena en costas, en aplicación de la normativa referida supra.
(…) la declaración de la carencia actual de objeto no necesariamente implica que se revoquen las costas ordenadas por el Tribunal sustanciador, en primera instancia, por cuanto tal determinación fue consecuencia de la comprobación de la amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados en la demanda”. (Negrillas y Subrayas de la Sala) Análisis del Caso Concreto En el presente caso se cuenta con los siguientes elementos de prueba: • Documentos aportados con la demanda (texto de la petición presentada como requisito de procedibilidad y respuesta de la entidad, noticia informativa contenida en fotografía de vanguardia Liberal) visibles en el Consecutivo Proceso Digital No. 001 y 002. • Documentos aportados con la contestación de demanda presentada por el AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA AMB (1.
Acuerdo metropolitano No. 034 Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 12 de 2000; Acuerdo metropolitano No. 008 de 2000; Acuerdo metropolitano No. 003 de 2017; Acuerdo metropolitano No. 004 de 2019; Acuerdo metropolitano No. 005 de 2016; Acuerdo metropolitano No. 008 de 2018; Acuerdo metropolitano No. 004 de 2005;
Acuerdo metropolitano No. 013 de 2011. Así como poder y dctos de soporte) visibles en el Consecutivo Proceso Digital No. 015 y 016. • Informe Técnico y registro fotográfico presentado el 09 de mayo de 2022 por las Secretaría de Planeación e Infraestructura del Municipio de Bucaramanga que relaciona las actuales condiciones del parque lineal Diamante, ubicado en el costado oriental de la Estación Provenza de Metrolínea de esta ciudad (Consecutivo Proceso Digital No. 035). • Acta Inspección Judicial realizada el 26 de mayo de 2022 en el PARQUE LINEAL del DIAMANTE, localizado en el costado Oriental de la Estación Provenza de Metrolínea, ubicado en el Municipio de Bucaramanga (Consecutivo Proceso Digital No. 039). • Registro fotográfico e informe de visita técnica realizada el 26 de octubre de 2022 por el personal adscrito a la secretaria de planeación del Municipio de Bucaramanga en el Barrio Diamante 1 costado oriental de la Estación de Provenza de Metrolínea (Parque Lineal Diamante) a fin de acreditar las actividades de arreglo, mantenimiento y/o limpieza en el lugar (Consecutivo Proceso Digital No. 052). • Informe de visita técnica presentado el 30 de noviembre de 2022 donde la Secretaria de Infraestructura remite las conclusiones realizada al requerimiento formulado por el Despacho.
(Consecutivo Proceso Digital No. 059). Ahora bien, de las pruebas referidas anteriormente se deduce que en efecto, el Municipio de Bucaramanga conoció y aceptó la problemática que el actor popular adujo respecto al mal estado y falta de mantenimiento del parque lineal El Diamante, cuya recuperación corresponde a dicho municipio, de conformidad con las normas aducidas en el curso de la presente sentencia. Por tanto, no es de recibo el argumento del Municipio de Bucaramanga al pretender endilgarle la responsabilidad sobre el particular al Área Metropolitana de Bucaramanga, bajo el argumento del convenio interadministrativo de suscribieron ambas entidades el 11 de noviembre de 2022, fecha en la cual ya se habían presentado los alegatos de conclusión y se estaba a espera del fallo de primera instancia. Tan ineludible es la responsabilidad que le asiste al Municipio de Bucaramanga sobre el arreglo y mantenimiento que le corresponde realizar del parque lineal El Diamante, que en todo el material probatorio aportado hasta el momento procesal correspondiente, no se evidenció que existieran contratos o convenios que hubiese suscrito en años anteriores con el área metropolitana de Bucaramanga tendientes a mantener y/o realizar obras de recuperación en el parque señalado.
Así mismo, en gracia de discusión, si en efecto como lo argumenta el Municipio de Bucaramanga, dicha responsabilidad estuviese en cabeza del Área Metropolitana de Bucaramanga, no hubiese existido ningún fundamento para que el Municipio de Bucaramanga suscribiese el mencionado convenio, tendiente a intervenir un parque público del que no tenía competencia ni responsabilidad alguna.
Por lo anterior, esta Sala considera que le asiste razón al a quo cuando ordena la desvinculación del Área Metropolitana de Bucaramanga del presente asunto. Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 13 Por otra parte, con fundamento en el recuento fáctico y probatorio desarrollado anteriormente, se encuentra acreditado y reconocido por el Municipio de Bucaramanga el mal estado en el que se encontraba el parque lineal el Diamante como consecuencia de la falta de mantenimiento, lo cual ocasionó la vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y al goce de un ambiente sano de la comunidad del sector.
No obstante, advierte este Despacho que, si bien existió la transgresión de los derechos e intereses colectivos invocados, dicha situación fue remediada a través de las obras de mantenimiento e intervención que el Municipio de Bucaramanga probó haber realizado durante el trámite surtido en primera instancia y cuyos soportes se encuentran acreditados en los informes allegados de las visitas e inspecciones realizadas.
Teniendo en cuenta que con las obras y mantenimientos realizados se comprueba que cesó la afectación a los derechos colectivos vulnerados, considera esta Sala que la orden del a quo consistente en ordenar al Municipio de Bucaramanga que se realice trimestralmente limpiezas y mantenimientos preventivos en los senderos y zonas peatonales, así como también en los canales de aguas lluvias existentes en el parque lineal del Diamante, es excesiva y desborda la razón de ser de este mecanismo constitucional, pues como lo afirma ek Municipio de Bucaramanga en su escrito de apelación, configura una orden a perpetuidad, que va en contravía del principio de la anualidad en la ejecución presupuestal, entre otros.
Lo anterior, sumado a que como ya se indicó, quedó demostrada la cesación de la vulneración a los derechos colectivos sobre el particular, razón por la cual esta Sala considera que si bien existió tal afectación, no obstante, se encuentra acreditado que en el transcurso de este trámite el Municipio de Bucaramanga satisfizo las pretensiones incoadas por la parte actora, configurándose la carencia actual de objeto por hecho superado en el presente asunto.
Finalmente, esta Sala no comparte los argumentos bajo los cuales el juez de primera instancia decidió no condenar en costas, debido a que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, es menester aplicar las normas del Código General del Proceso relativas a las costas. Así las cosas, de conformidad con el artículo 365 del CGP, se modificará el numeral sexto de la sentencia de primera instancia y en su lugar condenará en costas al Municipio de Bucaramanga y a favor de la parte actora, pues a ellas tiene derecho según la Ley 472 de 1998 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, por haber sido la parte vencida en el proceso.
En conclusión, la Sala encuentra que en este caso es la Administración Municipal de Bucaramanga la entidad sobre quien recae la responsabilidad de mantenimiento y recuperación del parque señalado y de cuya omisión se presentó la vulneración los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad, y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a la prevención de desastres previsibles técnicamente por el estado de abandono, deterioro y la falta de mantenimiento de las instalaciones del parque lineal el Diamante, vulneración que cesó como consecuencia de las obras de mantenimiento realizadas con posterioridad, razón por la cual se configura la carencia actual del objeto por hecho superado.
Sin embargo, es procedente la condena en costas de primera instancia, debido a que se probó la existencia a la afectación a los derechos colectivos aducidos y la cesación de dicha afectación con ocasión de la presente acción popular y durante Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 14 el curso de la misma.
De la condena en costas. No se condenará en costas en esta instancia, en la medida que no se dan los supuestos previstos en el art. 365 # 8 del Código General del proceso. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Santander, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
Primero. MODIFICAR el numeral CUARTO de la Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 31 de marzo de 2023, el cuál quedará así: “CUARTO: DECLÁRASE la carencia actual de objeto por hecho superado dentro del presente asunto, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia”.
Segundo. MODIFICAR el numeral SEXTO de la Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 31 de marzo de 2023, el cuál quedará así: “SEXTO: CONDÉNESE en costas al Municipio de Bucaramanga y a favor de la parte actora, acorde con las consideraciones expuestas en la parte motiva.
Liquídense conforme a lo establecido en el art. 366 del C.G.P.”. Tercero. SUPRIMIR por sustracción de materia los numerales TERCERO, SÉPTIMO y OCTAVO de la Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 31 de marzo de 2023. Cuarto: CONFIRMAR los demás apartes de la Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 31 de marzo de 2023.
Quinto: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Sexto. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER por conducto de la Secretaría, el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en el Aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala según Acta No. XX /2024 Sentencia de Segunda Instancia Expediente No. 680013333-015-2021-00015-01 15 Firma electrónicamente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado Ponente Firma electrónicamente CLAUDIA PATRICIA PEÑUELA ARCE Magistrada Firma electrónicamente FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada