SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES Bucaramanga, cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 680013333001-2019-00066-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: CARMEN SOFIA VERA ACOSTA aymabogadosespecializados@hotmail.com Ligiavictoriarodriguez.dcl@hotmail.com DEMANDADO: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN jur.notificacionesjudiciales@fiscalia.gov.co MINISTERIO PÚBLICO: mbuendia@procuraduria.gov.co TEMA: BONIFICACIÓN JUDICIAL DECRETO 382 DE 2013.
PROVIDENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SALA No. CONJUEZ PONENTE: RONALD EDGARDO CUENCA TOVAR Se DECIDE el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la parte demandada contra la SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el 17 de octubre de 2019, previa la siguiente reseña: I.
ANTECEDENTES iii. Pret ensiones Las pretensiones deprecadas por el demandante, persiguen la nulidad de los actos administrativos contenido en el Oficio No. 31200-0659 del 05 de diciembre de 2017 suscrito por la Subdirectora Regional de Apoyo Nororiental de la Fiscalía Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 2 General de la Nación, que negó el reconocimiento de la bonificación judicial creada en el decreto 382 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos, y la Resolución 21142 del 19 de abril de 2018 suscrita por el subdirector de Talento Humano que resolvió el recurso de apelación confirmando en todas sus parte lo resuelto en el Oficio No. 31200-0659.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la Nación – Fiscalía General de la Nación, reconocer como factor salarial y prestacional la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013, en consecuencia, reliquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos; y pagar las diferencias causadas a partir del 01 de enero de 2013 hasta la fecha en que se dicte sentencia. Lo anterior, previo a inaplicar por inconstitucional e ilegal la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” establecida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 modificado por el artículo 1° del Decreto 022 de 2014, por cuanto vulneran los artículos 2°, 13°, 27°, 53° de la Constitución Nacional y el parágrafo de la Ley 4° de 1992.
Por último, solicita se condene a pagar costas procesales y agencias en derecho a la Nación – Fiscalía General de la Nación. 2. Hechos La demandante CARMEN SOFIA VERA ACOSTA, labora en la Fiscalía General de la Nación y para el año 2013 desempeñaba el cargo de ASISTENCIA DE FISCAL III. El 30 de noviembre de 2017, solicitó mediante derecho de petición a la Fiscalía General de la Nación, el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos a partir del 01 de enero de 2013 en adelante.
El 05 de diciembre de 2017, mediante oficio 31200-0659 la Fiscalía General de la Nación negó la solicitud. Sin embargo, el 14 de diciembre 2017, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto en comento, resolviéndose mediante Resolución No. 0332 del 16 de marzo de 2018 el recurso de reposición, confirmando la decisión y concediendo el recurso de apelación, la cual fue resuelta mediante resolución No 21142 de fecha 19 de abril de 2018 confirmando la decisión en todas sus partes. 3.
Normas Violadas y Concepto de Violación Constitucionales: Artículos 2°, 13°, 27°, 53° y 150 No. 19 literales e y f de la Constitución Política de Colombia. Legales: Artículo 2° y parágrafo del artículo 14° de la Ley 4 de 1992. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 3 Aduce que, al pagarse la bonificación judicial mensualmente, de forma habitual y obligatoria, se configuran los elementos que le dan la característica de pago de naturaleza salarial, y al ser la finalidad del parágrafo del artículo 14° de la Ley 4 de 1992 nivelar la remuneración de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, debe tenerse como factor salarial para todos los efectos, y no únicamente para cotización a salud y pensión. De lo contrario, su no reconocimiento despoja a los destinatarios de los beneficios salariales y prestacionales, vulnerando los artículos 2°, 27° y 53° de la Constitución Nacional. 4.
Contestación a la Demanda La apoderada de la Nación – Fiscalía General de la Nación, se opone a las declaraciones y condenas solicitadas, argumentando que la entidad ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional con estricta sujeción a los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, los cuales estipulan “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10° de la Ley 4° de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.” Argumenta que la bonificación judicial se creó para los servidores de la Fiscalía General de la Nación que a la entrada en vigencia del Decreto No. 0382 de 2013 se rigieran por lo establecido en el decreto 53° de 1993, y consecuentemente, por el decreto No. 875 de 2012, es decir, solo para estos funcionarios.
En ese sentido, precisa que de conformidad con el decreto 382 de 2013, modificado por el decreto 022 de 2014, y a su vez por el decreto 1270 de 2015: i) el monto de la bonificación judicial se paga mensualmente y de acuerdo a los valores establecidos, ii) el derecho a la bonificación recae solo para los servidores mencionados que permanezcan en el servicio, y iii) únicamente constituirá factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Por último, aduce que reconocer carácter salarial a la bonificación judicial a fin de tenerla en cuenta dentro de la base de liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos, conllevaría a una modificación del régimen salarial y prestacional de los servidores de la entidad demandada, por cuanto no se ha expedido norma posterior que lo derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad. ll.
La Sentencia Apelada La Juez de primera instancia mediante sentencia de fecha 17 de octubre de 2019, indicó que la bonificación judicial creada por el decreto 382 de 2013, constituye salario, por cuanto se reviste de sus mismas características, al ser una remuneración ordinaria y fija, que se percibe mensualmente desde su creación, y como contraprestación o retribución directa por el servicio prestado a la entidad.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 4 Así mismo manifestó que, la limitación contenida en el decreto, en el sentido que “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, va en contra de los elementos del concepto de salario establecido en el ordenamiento jurídico, y a lo estipulado en el artículo 53 de la Constitución Política al i) desconocer el principio de favorabilidad, ii) omitir los principios constitucionales referidos a la construcción de un orden justo, iii) desobedecer el bloque de constitucionalidad y los preceptos referidos a la protección del trabajador y, iv) restringir el contenido y alcance del concepto de remuneración para todos los fines prestacionales.
En consecuencia, resolvió: “PRIMERO: INAPLÍQUESE por inconstitucional la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 modificado por el artículo 1° del Decreto 022 de 2014.
SEGUNDO: DECLÁRAR la nulidad de los siguientes actos administrativos contenidos en el oficio No 31200-0659 del 05 de diciembre de 2017 y la Resolución No 0332 del 16 de marzo de 2019, suscritos por la FISCALIA GENERAL DE LA NACION, conforme lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN deberá reconocer a favor de la señora CARMEN SOFIA VERA ACOSTA la bonificación judicial como factor salarial, reliquidar las prestaciones sociales devengadas por este desde el 01 de enero de 2013 y pague la diferencia resultante con la inclusión de la bonificación desde el 30 de noviembre de 2014 por haber operado el fenómeno de la prescripción. (…) III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandada solicita se revoque el fallo de primera instancia, basándose en los siguientes fundamentos: El legislador o en su defecto el Gobierno Nacional, son quienes ostentan la facultad para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, esto es, para la creación, modificación o eliminación de emolumentos laborales, por tanto, incluir la bonificación como factor salarial dentro de la liquidación de prestaciones sociales, conllevaría a la modificación de las normas que regulan el régimen de los mencionados servidores, sin que para el efecto exista norma que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.
Así mismo, categorizar como salario un pago percibido por un trabajador, no representa Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 5 necesariamente que se deba incluir en la base de liquidación de prestaciones sociales. De otra parte, el reconocerle a la bonificación judicial carácter salarial con incidencia en la base de liquidación de prestaciones sociales, afecta el mandato de sostenibilidad fiscal, en atención a que deberá disponer de recursos públicos no previstos para solventar un gasto; rompiéndose el equilibrio entre la disponibilidad de recursos y los gastos de la Nación, lo cual generaría una crisis fiscal.
Considera además que el fallo de primera instancia se profirió con vulneración del derecho al debido proceso, como quiera que, al proceder la excepción de inconstitucionalidad, las autoridades judiciales tienen el deber de motivar en sus decisiones de manera suficiente, la contradicción entre la norma que pretende desconocer y las disposiciones constitucionales, en caso contrario, la decisión será arbitraria y constituirá vulneración al debido proceso.
Por tanto, considera que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga profirió una decisión ilegal al desconocer el contenido normativo del Decreto 382 de 2013, sin desvirtuar su presunción de constitucionalidad, en la medida que confrontó las disposiciones del decreto con una interpretación jurisprudencial, y no con preceptos constitucionales, como lo ha dispuesto la H. Corte Constitucional.
Por último, en cuanto a la condena de costas y agencias en derecho manifiesta que no procede por cuanto si bien las costas corren a cargo de la parte vencida en el proceso, también lo es que solo procede en la medida de su comprobación. III. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha 16 de septiembre de 2021 los Honorables Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander se declararon impedidos para conocer del presente asunto, ordenando su remisión al Consejo de Estado, quien mediante auto de fecha 28 de julio de 2022 dispuso aceptar el impedimento manifestado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander ordenando realizar sorteo de conjueces.
En atención a lo ordenado por el H. Consejo de Estado el presente asunto fue sorteado el 12 de abril de 2023 correspondiéndole conocer al Conjuez Ronald Edgardo Cuenca Tovar, quien mediante auto de fecha 21 de noviembre de 2023 dispuso admitir el recurso de apelación y correr traslado para que las partes presentaran alegatos de conclusión y el ministerio publico rindiera concepto de fondo.
IV. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Parte demandante La apoderada de la parte demandante guardo silencio Parte demandada Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 6 La apoderada de la parte demandada guardo silencio Ministerio Público. El agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. COMPETENCIA Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 153 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y una vez llevada a cabo la audiencia pública de sorteo de conjueces recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto.
2. PROBLEMAS JURÍDICOS P. J.1: En el presente asunto, se circunscribe a determinar si el demandante, ¿Tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado? En caso afirmativo, deberá establecerse ¿si con el reconocimiento se afectaría la sostenibilidad fiscal de la entidad demandada? P.J.2 ¿El Juez de Primera Instancia vulneró el debido proceso al declarar la inconstitucionalidad del artículo 1° del Decreto 382 de 2013? P.J.3: ¿Hay lugar a imponer condena en costas a la Fiscalía General de la Nación en el proceso de primera instancia? Tesis 1: Sí, al tratarse de una remuneración permanente y periódica, recibida como contraprestación por los servicios prestados, y con la finalidad de mejorar o incrementar la remuneración de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, se configuran los elementos constitutivos de salario, por tanto, debe reconocérsele sus efectos prestacionales, y en consecuencia, declarar la nulidad del acto administrativo demandado, por cuanto, además de generar graves repercusiones y desmedro de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Ahora, con el anterior reconocimiento no se afecta la sostenibilidad fiscal de la entidad demandada, puesto que, si bien es deber del Juez procurar para que el monto de las condenas impuestas no sobrepase los límites y afecte la sostenibilidad, lo cierto es que este criterio no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales de los trabajadores.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 7 Tesis 2: No. Toda vez que constituye obligación del juez inaplicar los actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la Ley, y para el efecto, se configura vulneración del artículo 53° superior, por cuanto el decreto 382 de 2013 desconoce la situación más favorable para el trabajador.
Tesis 3: Sí, por cuanto se observa en el proceso la causación de expensas y agencias en derecho, de conformidad con lo estipulado en el artículo 361 del C.G.P. Así mismo, al ser la parte vencida se configura la imposición de costas en atención a lo dispuesto en el artículo 365 ibidem. 3. Marco Jurídico y Jurisprudencial. De la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: “El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. Posteriormente, mediante el Decreto 53 de 1993 y el Decreto 875 de 2012, el Gobierno Nacional fijó el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, por medio de los cuales estableció la denominación de los cargos, la equivalencia y sus grados.
Más adelante, mediante el Decreto 382 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio, y estableció los montos de la bonificación judicial correspondientes al año 2013 y en adelante hasta el año 2018.
Al respecto, el artículo 1º estableció: “Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto número 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el Decreto número 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 8 La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año (…)” Posteriormente, mediante el Decreto 022 de 2014, la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 1654 de 2013, modificó el Decreto 0382 de 2013, en el sentido de ajustar la bonificación judicial a la nueva nomenclatura y denominaciones de empleos aplicables a la Fiscalía General de la Nación, cuyo artículo 1º estableció: “Modificar el Decreto 0382 de 2013, mediante el cual se creó para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifique o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2014, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año (…)” Al respecto, el referido Decreto 0382 de 2013 modificado por el Decreto 022 de 2014 estableció, que a partir del año 2013 se les reconocería a los servidores de la Fiscalía General de la Nación una bonificación judicial, advirtiendo que dicha bonificación solo constituiría factor salarial para efectos de determinar la pensión y salud, y no factor salarial para liquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por los servidores de dicha entidad, cuya pretensión es la aquí perseguida.
No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.” Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: “(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 9 El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022), se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así1: “(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)”.
De la excepción de inconstitucionalidad En el ordenamiento jurídico colombiano se ha establecido la figura del control constitucional que de forma concentrada ejerce en abstracto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en lo de sus respectivas competencias, así como el control constitucional difuso a cargo de cada uno de los jueces en los procesos sometidos a su consideración y en aplicación directa del artículo 4 de la carta política.
Ha sido definida por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-132 de 2013 de la siguiente forma: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales; en palabras del intérprete legítimo de la constitución: 1 En igual sentido la Sentencia de Unificación de la Sala Plena de Conjueces – SUJ-023- CE-S2-2020 de fecha 15 de diciembre del 2020.
Conjuez Ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 10 Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares “salvo norma expresa en contrario” como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que “en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”, sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.2 Se deduce, a forma de principio, que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser aplicada si no media una contradicción evidente entre el texto de la regla que se va a dejar de aplicar y la disposición constitucional que se entiende vulnerada, pues, el sistema jurídico en pos de la seguridad jurídica y el profundo compromiso democrático prefiere, como regla general, los juicios en abstracto que hace el Juez Constitucional respecto a las normas que son de su competencia. La Corte Constitucional señala en la Sentencia C-600 de 1998 y Magistrado Ponente Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, a tenor literal lo siguiente: La Corte Constitucional, en lo que hace a las normas sometidas a su examen, define, con la fuerza de la cosa juzgada constitucional, su exequibilidad o inexequibilidad, total o parcial, con efectos erga omnes y con carácter obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades públicas, sin excepción alguna. 2 C-069 de 1995 MAGISTRADO PONENTE: DR. HERNANDO HERRERA VERGARA Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 11 (…) El Consejo de Estado, también con carácter general, ante el ejercicio de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, decide si están llamadas a prosperar las pretensiones de los accionantes, y en caso afirmativo anula el acto administrativo correspondiente, retirándolo del ordenamiento jurídico.
Así que, en términos generales el Juez, al estudiar un caso concreto, no puede suplir los juicios de valor que efectúa el órgano competente para definir en abstracto el alcance de una norma jurídica, salvo que esta se muestre de bulto contraria al ordenamiento superior, esto es, una vez se ha desvirtuado más allá de toda duda razonable la presunción de conformidad con el ordenamiento superior que es inherente a los actos administrativos como una manifestación de la soberanía estatal.
En términos de la Corte Constitucional3, el planteamiento se sintetiza de la siguiente forma: Son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.
Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Si no hay una oposición flagrante con los mandatos de la Carta, habrá de estarse a lo que resuelva con efectos “erga omnes” el juez de constitucionalidad.
Una cosa es la norma –para cuyo anonadamiento es imprescindible el ejercicio de la acción pública y el proceso correspondiente- y otra bien distinta su aplicación a un caso concreto, la cual puede dejar de producirse –apenas en ese asunto- si existe la aludida incompatibilidad entre el precepto de que se trata y los mandatos constitucionales Sin embargo, la sentencia T-681 DE 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa [73] o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: (iii) La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas 3 Sentencia T-614 de 1992, MP.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 12 las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado[74]; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso[75]; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental[76].
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado4 reafirmó su procedencia al señalar: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.
(…).” 4. Caso Concreto 4.1 Hechos relevantes probados En el presente caso se encuentra probado lo siguiente: De las certificaciones de pago expedidas por la Fiscalía General de la Nación, se observa que a la demandante se le aplicó los decretos anuales que fijaron el régimen salarial y prestacional, dentro de los que se incluyó la bonificación judicial sin reconocerle carácter salarial. El 30 de noviembre de 2017 solicitó a la Fiscalía General de la Nación, el reconocimiento y pago de la bonificación judicial desde el 01 de enero de 2013, y su consecuente inclusión como factor salarial. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Sentencia SUJ-016-CE-S2- 2019 de 2 de septiembre de 2019 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 13 La Subdirectora Regional de Apoyo – Nororiental emitió respuesta mediante oficio No. 31200-0659 del 05 de diciembre de 2017, negando las peticiones. El 14 de diciembre de 2017, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior, los cuales fueron resueltos mediante Resoluciones No. 0332 del 16 de marzo de 2018 y Resolución No 21142 de fecha 19 de abril de 2018 confirmando las decisiones en todas sus partes. 4.2 Análisis del caso.
De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, esta Sala de Conjueces encuentra que, si bien el demandante ha sido beneficiario de la bonificación judicial dispuesta en el decreto 382 de 2013, en su calidad de servidor de la Fiscalía General de la Nación, a la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su salario y, consecuentemente el monto de las prestaciones sociales.
Al respecto, se debe recordar que la bonificación judicial fue creada con la finalidad de compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, y al devengarse como contraprestación de los servicios prestados en forma mensual y con carácter permanente, se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, su no reconocimiento afecta los ingresos del trabajador, vulnerando el derecho a la igualdad frente a los demás empleados, por tanto, debe incluirse en la liquidación de prestaciones sociales. Ahora, el recurrente afirma que incluir la bonificación como factor salarial dentro de la liquidación de prestaciones sociales, conlleva a la modificación de las normas que regulan el régimen de los mencionados servidores, sin que para el efecto exista norma que la derogue o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad.
Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del decreto 382 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que existe jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las que condena a la Fiscalía General de la Nación al reconocimiento y pago del referido emolumento como factor salarial, por lo cual, negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración al derecho de igualdad del demandante, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. En ese sentido, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar graves repercusiones de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en los artículos 13°, 53° y 150° numeral 19 literal e, f de la Constitución Política; además de los incorporados en la Ley 4ª de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 14 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Ahora bien, el H. Consejo de Estado5 respecto a la excepción de inconstitucionalidad se ha pronunciado de la siguiente manera: “La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.” Bajo esa línea, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011 establece que “en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte” De lo anterior, se extrae que: i) el juez tiene la obligación de velar porque prevalezca la norma de carácter constitucional sobre una norma de carácter legal, a fin de garantizar los derechos de las personas y brindarles seguridad jurídica; ii) al evidenciarse en el caso bajo estudio que el artículo 1° del decreto 3822 de 2013 vulnera los artículos 13°, 53° y 150° numeral 19 de la Constitución Política, se debe inaplicar por inconstitucional la expresión: “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, en esa medida no se configura vulneración del debido proceso por parte del Juez de primera instancia. Por lo expuesto, considera la Sala que los actos administrativos demandados son nulos, y conforme lo anterior, el demandante ostenta el derecho a que la entidad demandada, reliquide las prestaciones sociales causadas a partir de marzo de 2013.
Por lo anterior, la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada. 1. Costas procesales de segunda instancia Finalmente, se condenará en costas de segunda instancia a la parte demandada, De conformidad con el artículo 365, numeral 1º del C.G.P, según el cual “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto”.
Su liquidación se hará en el juzgado de origen aplicando las reglas previstas en el artículo 366 ibídem. 5 Sentencia del 11 de noviembre del 2010, radicado 66001-23-31-000-2007-00070-01 – Consejera Ponente: María Elizabeth García González Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia 2019-00066-01 15 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA DE CONJUECES, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de fecha diecisiete (17) de octubre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
SEGUNDO: CONDÉNESE en costas en esta instancia a la parte demandada, conforme lo previsto en el artículo 188 del CPACA. Las mismas se liquidarán en auto separado por el Juzgado de Primera Instancia conforme el artículo 366 del CGP.
CUARTO: RECONOCER personería jurídica a la profesional del derecho LIGIA VICTORIA RODRIGUEZ TORRADO identificada con cedula de ciudadanía No1.004.897.186 y Tarjeta Profesional No 235.214 del C.S de la J. como apoderada de la parte demandante de conformidad con la sustitución visible en el índice 22 del expediente de SAMAI.
TERCERO: ORDENAR la devolución del expediente al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia, y previas las constancias en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por los oficiales mayores de conjueces. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobada en sala de la fecha, según acta No _ 4___ de 2024 Aprobado a través de Microsoft (TEAMS) RONALD EDGARDO CUENCA TOVAR Conjuez Ponente Aprobado a través de Microsoft (TEAMS) MARIA EUGENIA LABA CASTELLANOS Conjuez Aprobado a través de Microsoft (TEAMS) JUAN MANUEL ALVAREZ CRUZ Conjuez (GARE)