1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 17-001-33-33-002-2021-00273-02 Demandante Luz Marina Cardona Atehortúa Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento de Caldas Providencia Sentencia No. 173 La Sala Segunda de Decisión desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, departamento de Caldas – Secretaría de Educación Departamental, contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el 8 de agosto de 2023, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la parte demandante.
I. Antecedentes. 1. Pretensiones La parte demandante, mediante apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicita: 1. Declarar la nulidad del acto ficto derivado de la petición radicada el 29 de mayo de 2020, por el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de la parte demandante. 2.
A título de restablecimiento del derecho, declarar que la parte actora tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo en el desembolso de la cesantía de la demandante, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los 65 días hábiles, desde la fecha de radicación de la solicitud y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 3.
Condenar a las demandadas a que reconozcan y paguen a la accionante la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y Ley 244 de 1995, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo en el desembolso de la cesantía de la demandante, contados a partir del día siguiente al vencimiento de los 70 días hábiles, desde la fecha de radicación de la solicitud y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma. 4.
Condenar a las demandadas al cumplimiento en lo que corresponda al fallo, en los términos de los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 del 2011. 5. Condenar a las demandadas al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a 2 que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, con base en la variación del IPC desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía hasta la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 6.
Condenar a las demandadas al reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria reconocida. 7. Condenar en costas a las demandadas, en los términos del artículo 188 del C.P.A.C.A. 2. Hechos. La parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías el 30 de septiembre de 2019.
Por medio de la Resolución No. 6621-6 del 16 de octubre de 2019 le fue reconocida la cesantía solicitada. El pago de la referida prestación, según se dice en la demanda, se produjo el día 16 de enero de 2020. Finalmente, afirma que la solicitud de pago de sanción mora fue respondida mediante acto ficto administrativo negativo. 3. Normas Violadas y Concepto de Violación Considera vulneradas las siguientes: Constitución Política Artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989.
Artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995. Artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006. Consideró que las entidades obligadas a responder por dicha prestación a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, han estado menoscabando las disposiciones que regulan la materia, al incurrir en una mora injustificada en el pago de las prestaciones sociales.
Sostuvo que la Ley 1071 del 2006 fue desconocida por parte de las entidades demandadas tanto en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías, como en la negativa y pago de los intereses moratorios, que a su vez, se desconoció el artículo 4 que habla de un término de quince (15) días para el reconocimiento de las cesantías y los cuarenta y cinco (45) días hábiles para cancelar dicha prestación social; recalcando que se desconocieron tales términos a pesar de su perentoriedad. 4.
Contestación de la Demanda 4.1. La Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. 3 Se opone a las pretensiones de la parte demandante. Propone las siguientes excepciones: - Falta de legitimación en la causa por pasiva: el Fomag es una fiducia, es decir, un patrimonio autónomo sin personería jurídica, sin capacidad para actuar por su cuenta, ni de expedir actos administrativos propios; es solamente un rubro de recursos estatales, con una destinación de carácter legal, bajo el principio de legalidad presupuestal y sostenibilidad fiscal, que le obligan efectuar desembolsos conforme el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, mediante su administradora Fiduprevisora S.A.; por el contrario, son los entes que sí tienen personería jurídica y capacidad para actuar, como lo son las entidades territoriales, los que emiten el acto administrativo que reconoce el derecho y ordena el pago del mismo. - Inepta demanda / falta de agotamiento de vía administrativa: el derecho de petición no fue interpuesto ante la Nación- Ministerio de Educación- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues si bien se dirige a esta entidad, el apoderado se limitó a enviar el documento a correos de propiedad del ente territorial al cual también reclama.
No se evidencia ningún radicado de recepción, o recibido que provenga del ente nacional. Ante esta falta de individualización del acto administrativo, expedido por parte del Fondo y falta de requisito procesal cumplido, debe darse por terminada la controversia. - Buena fe: de acuerdo al trámite establecido en la ley, los pagos de prestaciones sociales en el régimen excepcional de los docentes dependen no solo del correcto diligenciamiento de los respectivos actos administrativos por parte de la entidad territorial a la que pertenece el maestro y del visto bueno de la entidad fiduciaria, sino también de la disponibilidad presupuestal. - Improcedencia de condena en costas: solo se debe condenar en costas a la parte que efectivamente con su conducta las cause. 4.2.
Departamento de Caldas. Planteó las siguientes excepciones: - Cumplimiento de términos por parte de la entidad territorial departamento de Caldas: la petición de reconocimiento de cesantías fue radicada el 30 de septiembre de 2019, el acto administrativo correspondiente fue expedido el día 16 del mismo mes y año, se notificó el 28 de octubre de 2019, quedó ejecutoriada el 14 de noviembre de 2019 y fue remitida para pago el 15 de noviembre de 2019, por lo que la entidad territorial no tiene ningún tipo de obligación en la supuesta mora solicitada. - Buena fe: de presentarse los presupuestos para declararse obligación alguna a cargo del Departamento, existen circunstancias eximentes de tal responsabilidad, comoquiera que de acuerdo al trámite establecido en la Ley, en los pagos de prestaciones sociales en el régimen excepcional de los docentes la entidad territorial siempre ha obrado con correcto diligenciamiento y con cumplimiento cabal de los términos estipulados, cuanto a sus funciones y lo relacionado con la expedición de los respectivos actos administrativos; sin embargo, el pago le corresponde al Fondo, a través de la entidad fiduciaria. - Prescripción: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965. 5.
Fallo de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 8 de agosto de 2023, resolvió la litis en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción denominada cobro de lo no debido planteada por la Fiduprevisora S.A. y de oficio frente a Nación – 4 Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con la parte motiva de este fallo.
No así en lo que tiene que ver con los demás medios de defensa formulados por las demandadas.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo ficto o presunto surgido con ocasión de la petición del 29 de mayo de 2020, por medio del cual le fue negado el reconocimiento y pago de la indemnización por mora en el pago de las cesantías al demandante, por parte del departamento de Caldas.
TERCERO: ORDENAR al DEPARTAMENTO DE CALDAS a reconocer y pagar a favor de LUZ MARINA CARDONA ATEHORTÚA, la sanción por mora contenida en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo por el periodo comprendido entre el 7 y 19 de noviembre de 2019, es decir, por 12 días de mora. La sanción será liquidada con la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, esto es, 7 de noviembre de 2019.
Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del C.P.A.C.A., debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del C.P.A.C.A., es decir, actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.
CUARTO: La entidad condenada dará cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 192 del C.P.A.C.A. y pagará intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia.
QUINTO: CONDENAR EN COSTAS al DEPARTAMENTO DE CALDAS, cuya liquidación y ejecución se hará en la forma dispuesta en el Código General del Proceso. Las agencias en derecho serán canceladas en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia. […]” Se halló probado por el a quo lo siguiente: “1. Mediante escrito del día 30 de septiembre de 2019, la demandante solicitó el reconocimiento de las cesantías parciales, según se puede deducir del acto administrativo que resolvió la solicitud. 2.
Mediante la Resolución n°. 6621-6 del 16 de octubre de 2019, se le reconoce y ordena el pago a la accionante de las cesantías parciales, por sus servicios prestados como docente. Este acto administrativo le fue notificado el 28 de octubre de 2019 y adquirió ejecutoria el 14 de noviembre de 2019. 3. La Secretaría de Educación del departamento de Caldas remitió el acto administrativo precitado ante la Dirección de Prestaciones Económicas de la Fiduciaria La Previsora S.A. el 15 de noviembre de 2019, conforme el Oficio n°.
P.S. 21668. Con este oficio no se adjuntó constancia de su radicación de forma digital o la guía del correo. 4. La Fiduprevisora S.A., a través de certificación del 6 de mayo de 2020 y del 9 de junio de 2022, informó que los recursos que fueron puestos a disposición de la actora a partir del 16 de enero de 2020. También se aprecia la Hoja de Revisión de la resolución que concedió la cesantía, en la que se indica como fecha de recibido del acto administrativo en la Fiduciaria, el día 19 de noviembre de 2019. 5.
Mediante derecho de petición del 29 de mayo de 2020, la parte actora solicitó ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Caldas, el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006; petición que fue resuelta negativamente mediante el acto 5 administrativo ficto o presunto demandado. 6.
La Nación – Ministerio de Educación y la Fiduprevisora S.A. suscribieron contrato de fiducia mercantil n°. 0083 del 21 de junio de 1990, al que se han hecho modificaciones y adiciones, del que se destaca lo siguiente (archivo 28, C01, expediente electrónico): - Escritura Pública n°. 0083 del 21 de junio de 1990, por la cual se celebra «Contrato de fideicomiso entre la Nación Ministerio de Educación y Fiduciaria La Previsora Ltda.», cuya cláusula primera establece que la finalidad del contrato es la «[…] administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […] de tal manera que atienda oportunamente el pago de las prestaciones sociales, así como garantizar la adecuada prestación de los servicios médicos asistenciales del personal docente, para dar cumplimiento a los propósitos que inspiraron la Ley 91 de 1989» (fls. 2-14). - Otrosí del 22 de junio de 2017 (fls. 626-668): En la cláusula segunda se indica: «[…] Modificar las siguientes Obligaciones y Cláusulas del Contrato así: […] 2.
Se modifica el primer párrafo de la cláusula sexta “OBLIGACIONES” del otrosí del 25 de enero de 2006 la cual tendrá la siguiente redacción: […] De acuerdo con lo anterior, el Despacho concluye que los términos previstos para el reconocimiento y pago de la prestación social (cesantía), se cumplieron de la siguiente manera, según las normas y las reglas de unificación atrás citadas: De la anterior cronología, se desprende que el departamento de Caldas se demoró en enviar el acto administrativo de reconocimiento ejecutoriado a la administradora del Fomag un término de 12 días calendario, luego de ejecutoriado dicho acto; por su parte, la Fiduprevisora S.A. efectuó el pago en el plazo previsto en la ley.
En este punto, habrá de advertirse que el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 y el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establecen a título de indemnización moratoria, por la tardanza en el trámite administrativo de reconocimiento y pago de la cesantías, un día de salario por cada día de retardo, hasta que se hagan efectivas las obligaciones en cabeza de cada entidad, sin que hagan referencia a si se trata de días hábiles, como sí lo hacen 6 cuando aluden a los términos que tienen los entes involucrados para la expedición de la resolución y para el pago, de manera que se deben contabilizar en días calendario.
En este sentido se pronunció nuestro Órgano de cierre, al señalar1: «Como se observa, la entidad que incurra en mora en el pago efectivo de las cesantías deberá cancelar al interesado, a título de indemnización moratoria, una suma equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago, hasta cuando se produzca el pago efectivo, sin que en dicho cómputo se distingan días hábiles o inhábiles, por lo que deberán utilizarse días calendario […]».
Sobre la entidad que debe pagar la sanción moratoria. Según se precisó en líneas anteriores, a partir de la Ley 1955 de 2019 no pueden ordenarse pagos diferentes a las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fomag con cargo a esta cuenta. De tal modo, que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías deberá ser imputada a alguna o algunas de las entidades que intervienen en el trámite administrativo de reconocimiento y pago de tal emolumento, cuando incumplen los términos previstos para el reconocimiento y para el pago, según corresponda. […]” Frente a la condena en costas consideró que “Habrá condena en costas, en vista de que prosperaron las pretensiones de la demanda, atendiendo a lo preceptuado por el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso.
SE FIJA por concepto de agencias en derecho el 4% de las pretensiones solicitadas, esto es $11.677. Lo anterior en consideración que la parte demandante debió concurrir al proceso a través de apoderado, quien actuó a lo largo del mismo cumpliendo con las cargas procesales.” 6. Recurso de apelación. El departamento de Caldas interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y para tal efecto se remitió a la Ley 1955 de 2019, la cual establece en su artículo 57 que “Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”; destacando de la citada norma especialmente lo consagrado en su Parágrafo, esto es, que “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.” Indica que el Consejo de Estado en sentencia del 18 de julio de 2018, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, con radicado No. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15), dijo lo siguiente: “[…] 98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para 1 Consejo de Estado- Sección Tercera-C. P. Danilo Rojas Betancourth, 22 de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-26-000-2000-01407-01(24872) Actor: Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez Demandado: Distrito Capital de Bogotá. 7 concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. […] 102.
Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados. […]” Frente al caso concreto expone lo siguiente: La solicitud de cesantías fue radicada el día 30 de septiembre de 2019 y se expidió la Resolución No. 6621-6 del 16 de octubre de 2019; es decir, a los once (11) días hábiles, cumpliendo así, el termino establecido en la Ley 1955 de 2019.
Así mismo, se notificó el día 28 de octubre de 2019 es decir, a los ocho (08) días hábiles, ósea, menos de los 12 días que establece el Consejo de Estado para ello. Debe tenerse en cuenta que, el término de notificación y de ejecutoria, tal como lo establece el Consejo de Estado, no se computa como días de sanción mora. Es de aclarar que el procedimiento de remisión a pago de las resoluciones por medio de las cuales eran reconocidas las cesantías a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se encuentra digitalizado (Oficio P.S. 2166 del 14 de noviembre de 2019), esto dentro del marco del proyecto de digitalización implementado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el cual encargó a una empresa especializada para la recepción de la documentación correspondiente a las solicitudes de reconocimiento realizadas por los docentes, su procesamiento, cargue de las hojas de revisión y recepción de las órdenes de pago, para lo cual designaron a una empleada encarga de la recepción documental y su digitalización, para tales efectos el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio contrató con la firma ONBASE la prestación de esos servicios, situando en la Secretaría de Educación un funcionario digitalizador encargado de la recepción y remisión de las resoluciones de reconocimiento con la respectiva constancia de ejecutoria, por lo que la recepción para pago se realizó el 15 de noviembre de 2019, por parte del funcionario encargado de ONBASE (Paula Andrea Muñoz Fajardo).
De esta manera, el Departamento de Caldas –Secretaría de Educación-, cumplió fehacientemente los términos legales dentro del trámite, para el pago de las cesantías, recayendo, per se, la responsabilidad en la demora en el pago en la entidad Fiduciaria, quien se encarga de verificar el cumplimiento de los requisitos y efectuar el correspondiente pago o desembolso de la prestación otorgada; aunado, a que textualmente el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 8 consagra: “Mora en el pago.
La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.” (Negrillas propias); queda claro entonces, que en el momento en que queda en firme el acto administrativo, el ente territorial ya no tiene ningún tipo de incidencia dentro del trámite de la prestación, convirtiéndose simplemente en un espectador mientras el resto del trámite termina.
Teniendo en cuenta el carácter de este tipo de procesos y pretensiones, para que haya lugar a la imposición de una sanción debe demostrarse que se incurrió en un perjuicio, situación que no se observa dentro del proceso, al haber sido diligente la entidad territorial de la remisión del expediente de un término justo y prudencial. […] La remisión de las órdenes de pago conllevan (sic) la elaboración del certificado de ejecutoria, el fotocopiado y digitalización del expediente, la elaboración del oficio remisorio y el cargue en la plataforma, actividades para las cuales no se establece plazo alguno por ser de carácter INMEDIATO. […] Como requisito esencial de todo plazo tenemos que estos deben contener un inicio y un final, con el objeto de garantizar la seguridad jurídica como valor fundamental del ordenamiento jurídico.
El término INMEDIATO no permite establecer computo alguno, siendo totalmente ilegal condicionar el desarrollo de una actividad administrativa a la simultaneidad o coincidencia en el tiempo, cuando quedo claro que deben desplegarse una serie de actividades previas al cargue y remisión de la orden de pago. […] La falta de regulación legal o inexistencia del término inmediato afecta el debido proceso y la seguridad jurídica con la cual deben desarrollarse las actividades administrativas, encontrándonos a la merced de las interpretación que ha bien tenga realizar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Al haberse establecido términos en días calendario y de inmediato, se está atentando contra de los preceptos establecidos en los artículos 67, 68 y 70 del Código Civil, en los artículos 59, 60, 61 y 62 del Código de régimen Político y municipal (Ley 4ª de 1913) para regular el computo de los términos legales.” Finalmente, el departamento de Caldas solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia y en consecuencia, se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM al pago de la sanción moratoria deprecada por la parte actora. 7.
Alegatos de Conclusión en segunda instancia. Las partes no alegaron de conclusión y el Ministerio Público no emitió concepto. 9 II. Consideraciones de la Sala 1. Cuestión previa. Resulta importante indicar que, en asuntos similares al aquí estudiado, existen pronunciamientos por parte de este Tribunal Administrativo – Sala Oral, en sentencias de primera instancia proferidas en audiencia simultánea llevada a cabo el día 07 de marzo de 20132, relacionadas con el pago tardío de las cesantías parciales, y se llegó a las siguientes conclusiones, las cuales se tendrán como precedente para el análisis del caso sub- examine: i) Es aplicable por identidad o analogía la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 27 de marzo 2007, con ponencia de Jesús María Lemus3, y por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe y puede conocer de la presente controversia, a la luz del artículo 104 del CPACA, y en sede de juicio ordinario declarativo, medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA. ii) La Ley 1071 de 2006 es aplicable en su integridad al régimen especial de los docentes, y por tanto, se debe acatar el mandato legal allí contenido, relacionado con el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales y definitivas. iii) Acorde con lo indicado en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, “(…) el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas (…)”.
Claro está, previo descuento de un total de 65 días4 hábiles, transcurridos los cuales, se causará la sanción moratoria. 2. Problemas Jurídicos. Teniendo claridad en lo expuesto anteriormente, compete a la Sala determinar conforme a los recursos de apelación interpuestos, los siguientes interrogantes: 2.1. ¿A partir de qué fecha se causa la sanción moratoria en el sub iudice? 2.2.
¿Cuál es el término para que la entidad territorial envíe el acto administrativo de reconocimiento prestacional a la Fiduprevisora S.A. para el respectivo pago? 2.3. ¿Cuál es la entidad responsable de efectuar el pago de la sanción por mora? 3. Primer problema jurídico. El Tribunal invoca como precedente altamente persuasivo, la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, denominada de interés jurídico, del 27 de marzo 2007, con ponencia del doctor Jesús María Lemos5, en la que se argumentó que, si el reconocimiento y pago de las cesantías es tardío, entonces se debe contabilizar el término para efectos de la sanción 2 Sala Oral del Tribunal Administrativo de Caldas.
Ponente: William Hernández Gómez. Radicados 17001-23-33- 000-2012-00012-00 y 17001-23-33-000-2012-00080-00 demandado Nación-Ministerio de Educación – FNPSM – Ver también la sentencia del veintiséis (26) de agosto de 2015 M.P. William Hernández Gómez Rad: 2015-189. 3 Sala Plena del Consejo de Estado. Ponente: Jesús María Lemos Bustamante.
Sentencia del 27 de marzo de 2007. Radicación número: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). Demandante: José Bolívar Caicedo Ruíz. 4 O de 70 días si la solicitud fue presentada en vigencia del C.P.A.C.A., pues en estos casos el término de ejecutoria de la Resolución de reconocimiento es de 10 días. 5 Sala Plena del Consejo de Estado. Ponente: Jesús María Lemos Bustamante.
Sentencia del 27 de marzo de 2007. Radicación número: 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). Demandante: José Bolívar Caicedo Ruíz. Demandado: Municipio de Cali. 10 moratoria, desde la fecha de presentación de la solicitud de liquidación o anticipo de las cesantías. Las principales razones expuestas por el Consejo de Estado, y que comparte plenamente el Tribunal Administrativo de Caldas, son las siguientes: Se recalca que la regla jurídica de acción, con enunciados deónticos regulativos, contenidos en la Ley 1071, tiene como teleología establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas o parciales.
Por ello la administración debe expedir la resolución en forma oportuna. La falta de respuesta o las respuestas evasivas acarrean perjuicio al peticionario. Dice la sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado: “[…] Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 (léase L. 1071), el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria. […]” (Subrayado fuera de texto) Más adelante precisa la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado: “[ ] Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante. […]” Ahora bien, el reconocimiento de las cesantías comprende varias sub etapas a saber: expedición del acto administrativo de reconocimiento, para lo cual la administración dispone de un término de 15 días; notificación de dicho acto administrativo, dentro del término que corresponda según se trate de notificación personal, por aviso o por medios electrónicos; ejecutoria del acto administrativo que será de 5 días si la petición de cesantías se hizo en vigencia del C.C.A., o de 10 días si lo propio de hizo en vigencia del CPACA; si se interponen recursos en vía gubernativa, la administración cuenta con un término de 15 días para resolverlos; finalmente, ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento, comienza a correr el término de 45 días para el pago efectivo de la cesantía, sea esta parcial o definitiva.
Mediante sentencia de unificación, el Consejo de Estado se ha encargado de precisar el modo en que han de computarse los términos en cada subetapa, a efectos de establecer el momento a partir del cual se genera la mora por parte de la Administración. Resulta importante entonces indicar que, conforme a la sentencia de unificación CE-SUJ- SII-012-20186, relacionada con el pago tardío de cesantías parciales o definitivas, se tendrán en cuenta los siguientes parámetros para el análisis del caso: 193.
En tal virtud, la Sala dicta las siguientes reglas 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2019, radicación: 68001- 23-33-000-2016-00406-01, número interno: 1728-2018, M.P. William Hernández Gómez. 11 jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley3 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. /Resaltado de la Sala/ 195.
De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA. En la referida sentencia, la Alta Corporación condensó su análisis sobre el tema en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación 12 ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 14 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso En el caso concreto se tiene acreditado: i) La solicitud de pago de las cesantías se presentó el día 30 de septiembre de 2019, aspecto sobre el cual no existe controversia.
La Secretaría de Educación del departamento de Caldas reconoció la cesantía mediante Resolución No. 6621-6 el 16 de octubre de 2019, esto es, dentro del término de 15 días conferido legalmente para esos efectos; ii) Dado lo anterior y atendiendo la sentencia de unificación ya referida, en este caso se contabilizan los términos así: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación En este caso, la notificación personal de la Resolución No. 6621-6 el 16 de octubre de 2019 se llevó a cabo el 28 de octubre de 2019 por correo electrónico, de conformidad con la prueba documental que obra de folio 20 al 22 del Archivo 13 de la Carpeta Digital.
Los 10 días de ejecutoria se cumplieron el 13 de noviembre de 2019 pues se trata de un término establecido en normas de naturaleza procesal y por tanto, de orden público y obligatorio cumplimiento. Así las cosas, dado que la Resolución fue expedida oportunamente y la misma quedó ejecutoriada el 13 de noviembre de 2019, ha de concluirse que el término de 45 días hábiles para efectuar el pago se venció el 20 de enero de 2020; por ende, una eventual sanción moratoria tendría como fecha de inició el 21 de enero de 2020, esto es, pasados 55 días hábiles a partir de la notificación. En relación con el extremo final de una eventual sanción por mora ha de considerarse lo siguiente: Obra en el expediente una constancia o certificado expedido por la Fiduprevisora S.A., en la cual se indica que los dineros por concepto de cesantías parciales en favor del demandante, quedaron a disposición desde el día 16 de enero de 2020. /Folio 4, Archivo 05/ Con lo anterior emerge claro que en el sub iudice no se generó la sanción mora que se depreca con la demanda, toda vez que los recursos se dejaron a disposición de la parte actora el 16 de enero de 2020 mientras que el plazo para el pago de la cesantía parcial vencía el 20 de enero de 2020. 13 En tales circunstancias, resulta innecesario ahondar sobre los demás problemas jurídicos planteados en precedencia; lo que conlleva igualmente a revocar la sentencia de primera instancia y a negar las pretensiones de la parte demandante. 4.
Costas. El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado7 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, en segunda instancia no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho, pues en ella no se aprecia actuación o gestión de la parte demandada – departamento de Caldas - a través de apoderado judicial, razón por la cual la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 5.
Consideración final. En razón a que procesos similares al presente ya han sido decididos mediante sentencia por esta Corporación, la Sala ha procedido a dictar fallo dentro de este, por autorizarlo así el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, lo que hace también en aplicación de los principios de economía y celeridad. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Se revoca la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales el el 8 de agosto de 2023, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la parte demandante dentro del proceso de la referencia. En su lugar, Segundo: Se niegan las pretensiones de la parte demandante. Tercero: Sin costas en segunda instancia. 7 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 14 Cuarto: Notifíquese conforme lo dispone el CPACA.
Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutida y aprobada en Sala de Decisión Ordinaria celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes Magistrado encargado del Despacho 4 Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.