1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Medio de control Protección de derechos e intereses colectivos Radicación 17 001 23 33 000 2024 00033 00 Demandante Personería municipal de Chinchiná Demandado Autopistas del Café, Instituto Nacional de Vías - INVIAS - y Agencia Nacional de Infraestructura Providencia Sentencia No. 174 Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a proferir sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
Pretensiones. El accionante solicita: “1. DECLARAR que las entidades públicas accionadas han vulnerado los derechos colectivos: al goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y los demás contenidos en los literales del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, al omitir la construcción de puentes o pasos peatonales sobre el puente vehicular que garanticen el tránsito seguro por la citada vía de las personas o sujetos de especial protección constitucional: adultos mayores, niños, niñas y adolescentes y personas a que se refiere la Ley 361 de 1997. 2.
ORDENE a AUTOPISTAS DEL CAFÉ S. A. INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI, efectuar estudios y diseños y construir dos puentes de tránsito peatonal ubicado en el tramo vial en el paso del barrio San Fernando sobre el puente vehicular por el que pasa la quebrada Cameguadua en la calle octava, la cual es vía nacional de su competencia en el municipio de Chinchiná (Caldas), puentes peatonales a ambos costados del puente vehicular con el fin de permitir un tránsito seguro de los ciudadanos sobre el puente vehicular.
Dentro de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de la decisión. 3. ORDENE a AUTOPISTAS DEL CAFÉ S.A. INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI, tomar las 2 acciones pertinentes para cesar el alto grado de accidentalidad que se presenta en el tramo vial que inicia desde el barrio El Milagroso, Prado, Departamental, El Parnaso, Santa Ana uno, Santa Ana dos, la Nubia, Verdún, San Fernando hasta la calle octava del Municipio de Chinchiná. 4.
Las demás que el señor Juez considera ultra y extra petita.” 2. Derechos colectivos vulnerados. Afirma el demandante que se han vulnerado los derechos colectivos de goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. 3. Hechos. De los hechos que el actor popular señala en la demanda, se destacan los siguientes: - Que el municipio de Chinchiná cuenta con una vía nacional que comunica a departamentos como Risaralda, Quindío y Valle del Cauca.
Y, que esa vía nacional tiene un tránsito vehicular por los barrios El Milagroso, Prado, Departamental, El Parnaso, Santa Ana Uno, Santa Ana Dos, La Nubia, Verdúm, San Fernando, San Carlos y continúa su recorrido por el centro del municipio (casco urbano) hasta la carrera cuarta, barrio Panorama, la calle trece y donde toma intersección hacia las ciudades de Manizales, Medellín y Bogotá. - Que hay alta accidentalidad en la zona, sintiéndose vulnerable la población que transita por esa zona, quienes son obreros, estudiantes y deportistas; así como sujetos de especial protección como mujeres embarazadas, adultos mayores, menores de edad y personas en condición de discapacidad. - Que la población del municipio de Chinchiná en su tránsito por el corredor vial, deben bajarse de los andenes peatonales hacia la carretera (vía nacional), para utilizar el puente vehicular exponiendo su vida e integridad debido al alto flujo vehicular. - Contestación de la demanda. - Instituto Nacional de Vías - INVÍAS.
(Documento 027 expediente digital) El demandado INVÍAS contestó la demanda se opone a las pretensiones de la misma y expone que, la Agencia Nacional de Infraestructura-ANI es quien desde el 3 de octubre de 2003 y a la fecha, ostenta la calidad de CONTRATANTE en relación con el Contrato de concesión No. 0113 de 1997; y en consecuencia, es la entidad encargada de la administración de la vía (mantenimiento, conservación, señalización etc.), y la obligada a realizar la supervisión técnica y administrativa del desarrollo del mencionado contrato, pues al adquirir la calidad de contratante se convierte en representación de la Nación, y es la 3 entidad responsable de todas las actuaciones técnicas, administrativas, contractuales y presupuestales, que con posterioridad a la resolución antes mencionada, se ejecuten en desarrollo del contrato No. 0113 de 1997, y de sus adicionales y modificatorios y como contratista; en relación con el contrato de concesión aquí mencionado, actúa la Sociedad Autopista del Café S.A., quienes son los encargados del mantenimiento, conservación, rehabilitación, señalización del sector donde pretende el accionante se hagan los estudios técnicos y las posibles intervenciones.
Afirma que, deben negarse respecto del INVIAS los hechos y pretensiones aducidos por las accionantes, toda vez que no es posible imputársele vulneración de derechos colectivos aducidos por el demandante. Propone las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del Instituto Nacional de Vías, Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – y la genérica. - Autopistas del Café S. A. (Documento 028 expediente digital) La demandada autopistas del Café contesta la demanda solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda y exponiendo que, la conducta de Autopistas del Café, no vulnera los derechos colectivos invocados como vulnerados por el demandante porque no se ha contratado en ningún tiempo diseños ni la construcción de elementos de mobiliario urbano como lo son los andenes; y que, ni la Ley ni el contrato obligan a una sociedad anónima a construir obras públicas que no le han sido encargadas.
Refiere que las obras públicas contratadas mediante el esquema de concesión a Autopistas del Café son exclusivamente las indicadas en el Contrato de Concesión No. 113 de 1997 del cual es concesionario; y que, en ninguna parte del contrato se observa que el alcance físico incluya el diseño o construcción de mobiliario urbano (andenes) en Chinchiná; así como que no hay pruebas dentro del proceso de la vulneración de los derechos colectivos mencionados por el Personero Municipal de Chinchiná, más allá de sus afirmaciones.
Propone las excepciones que denomina “Cosa Juzgada”, porque a su juicio, el asunto de la referencia ya fue decidido mediante sentencias debidamente ejecutoriadas dentro de los procesos con radicados números 2008 00195 y 2019 00425; por haberse resuelto allí pretensiones idénticas. Así mismo propone las excepciones de “Inexistencia de los elementos de procedencia de la acción popular, Falta de legitimación en la causa por pasiva e Inexistencia de la relación de 4 causalidad entre el derecho o el interés colectivo alegado y un daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio. - Agencia Naci onal de Infraestructura – ANI - (Documento 039 expediente digital) La demandada ANI contestó la demanda y propone el agotamiento de jurisdicción aduciendo que existe cosa juzgada en este asunto, afirmando que las pretensiones de esta demanda fueron tramitadas en los procesos con radicados 2018 00195 y 2019 00425.
Aduce que el municipio de Chinchiná no previó el impacto que generaba el desarrollo urbano sobre la vía Nacional, y que, el derecho ala infraestructura pública vía o de transporte se ha garantizado de manera eficiente, asumiendo el contrato de concesión el mantenimiento de las vías, incluida la que está en discusión. Afirma que por virtud del Contrato de Concesión, el Concesionario asumió, entre otras, la obligación de realizar el mantenimiento, conservación, reparación, rehabilitación y la señalización del tránsito de la vía concesionada que se encuentran en el alcance básico del Contrato de Concesión y está en caminado a garantizar a los usuarios de la vía un tránsito en condiciones de seguridad y confort.
Sostiene la demandada que: Al margen de lo anterior, se debe indicar que no se desconoce que la categoría de la vía y su tráfico, considerados en abstracto, puedan contribuir a la generación del riesgo de accidentalidad. Sin embargo, dichos componentes, por sí solos, no constituyen fundamento suficiente para precisar la afectación de los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública, y mucho menos para atribuirle a una autoridad la responsabilidad por los siniestros que se llegaren a materializar.” Refiere que el actor popular yerra cuando da a entender que la infraestructura vial idónea es aquella que garantiza el grado cero de riesgo de accidentalidad pues resulta improbable que las autoridades del Sector Transporte puedan garantizar la inexistencia de accidentes de tránsito; y que el hecho de que se presenten siniestros no quiere decir que la infra estructura esté desprovista de condiciones adecuadas Finalmente sostiene que hay falta de legitimación por su parte, en virtud que no ha tenido acciones ni omisiones, ni vínculo jurídico que la involucre en los hechos narrados en la demanda. 7.
Audiencia de pacto. 5 El día 06 de junio de 2024 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida (Documento 049 del expediente digital). 8. Alegatos de conclusión - Demandado Instituto Nacional de Vías – INVÍAS - (Documento 063 expediente Digital) El demandado INVÍAS presentó su escrito de alegatos reiterando en su totalidad lo expuesto en la contestación de la demanda y las excepciones propuestas; y cita el testimonio del ingeniero Julio Enrique Guevara Jaramillo aduciendo que el tramo de la vía que se discute es de naturaleza nacional que se encuentra a cargo de la ANI desde el año 2003; y que, INVÍAS no tiene vías naciones en el municipio de Chinchiná. - Demandada Autopistas del Café S.A. (Documento 064 expediente Digital) La demandada Autopistas del Café en su escrito de alegatos reitera en su totalidad expuesto en la contestación de la demanda y las excepciones propuestas.
Sostiene que no se acreditó dentro del proceso la necesidad de la construcción de un puente peatonal y cita los testimonios de los ingenieros Julio Enrique Guevara y Fabio Ernesto Pérez, concluyendo de ellos que, la etapa de construcción finalizó con las obras de rehabilitación recibidas a satisfacción por el INCO, hoy ANI y por la Interventoría; que en la actualidad el Contrato se encuentra en etapa de operación, por lo que las obligaciones son de mantenimiento; y que, Autopistas del Café no construyó la vía que pasa por el paso nacional del municipio de Chinchiná, ni el puente vehicular objeto de esta acción popular. - Demandada Agencia Nacional de Infraestructura – ANI - (Documento 066 expediente Digital) La demandada ANI presenta escrito de alegatos en este asunto aduciendo en este caso ha habido agotamiento de jurisdicción, por haberse resuelto el asunto de la referencia en los procesos tramitados bajo los radicados 2008 00195 y 2019 00425; así como que el municipio no previó el impacto que generaba el desarrollo urbano sobre la vía nacional.
Afirma que, el derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad ha sido garantizado en el marco del Contrato de Concesión; que hay inexistencia de responsabilidad imputable a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre y de la imposibilidad de las autoridades del Sector Transporte de garantizar la inexistencia de accidentes de tránsito; y que, el supuesto peligro o amenaza proviene del riesgo normal de la actividad humana y de infracciones de tránsito imputables a los usuarios viales y no a la vía nacional. 6 Hace una extensa cita normativa y concluye de ella que, de los decretos 1079 de 2015 y Decreto 1077 de 2015; y de lo reglamentado en el artículo 2.4.7.2.4 del Decreto 1079 de 2015, que también es aplicable a los “pasos urbanos del orden nacional, departamental, municipal o distrital”, por lo que, en virtud de la definición contenida en el artículo 2.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, congruente con el parágrafo del artículo 2.2.3.5.2.1 del mismo Decreto, es claro que, la responsabilidad del amoblamiento urbano, custodia, vigilancia, operación y mantenimiento, le corresponde a los municipios; y que, la solución del amoblamiento urbano, seguridad vial en el perímetro urbano y distribución del espacio público urbano en el Plan de Ordenamiento Territorial, son labores propias de la competencia de los entes territoriales. - Demandante Personería municipal de Chinchiná. (Documento 067 expediente Digital) La parte demandante reitera lo expuesto en la demanda y sostiene que se acreditó dentro asunto que, sobre el sector del barrio San Fernando del área urbana del municipio de Chinchiná Caldas se cuenta con una vía nacional, la cual se encuentra bajo el contrato de concesión 0113 del 21 de abril de 1997 celebrado entre el INVIAS y Autopistas del Café S.A.; y que, sobre la vía se desplazan sujetos de protección especial como niños y jóvenes, para las instituciones educativas y escenarios deportivos que se encuentran en el barrio Verdún de Chinchiná. Refiere que en el lugar que se discute, no se cuenta con un puente peatonal que brinde paso sobre la vía concesionada para el paso no solo de los sujetos de protección relacionado sino de la comunidad general; y que de conformidad con la cláusula tercera del contrato 0113 del 21 de abril de 1997, el contrato se encuentra en ejecución, y la falta de un puente peatonal sobre la vía concesionada afecta su operación de la vía y el adecuado funcionamiento.
Afirma que en el testimonio del doctor Fabio Ernesto Pérez Chaparro en su calidad de director de gestión contractual de Autopistas del Café, reconoció la afectación de la operación del contrato ante la ausencia de un puente peatonal para los usuarios. 8. Concepto del Ministerio Público. (Documento 69 del expediente digital) El Ministerio Público rindió su concepto haciendo un recuento de la demanda, su contestación y del estudio normativo de la acción popular y la protección de derechos e intereses colectivos y del caso en concreto sostiene que de acuerdo con las pruebas que reposan dentro del proceso, la vía pública de la que se solicita la intervención corresponde a un tramo de carretera que pertenece al casco urbano del municipio de Chinchiná y hace parte de una carretera nacional a cargo de la ANI, por lo que es dicha Agencia la que ostenta la calidad de contratante en relación con el contrato de concesión No. 0113 de 7 1997 y en consecuencia, es la institución encargada de la administración de la vía (mantenimiento, conservación, señalización) y a la sociedad Autopista del Café S.A. le corresponde el mantenimiento, conservación, rehabilitación, señalización del sector donde pretende el accionante se hagan los estudios técnicos y las posibles intervenciones de la vía concesionada en el marco de las obligaciones estipuladas en el contrato de concesión No. 0113 de 1997.
Expone que, de conformidad con las pruebas que reposan en el proceso, para atender la problemática que es materia de discusión se requieren los estudios técnicos para determinar la viabilidad de los puentes de tránsito peatonal en el tramo vial del barrio San Fernando sobre el puente vehicular por el que pasa la quebrada Cameguadua o la medida técnica que resulte procedente, para garantizar el tránsito seguro de los ciudadanos sobre el puente vehicular.
Concluye el Ministerio Público que, “en este caso se encuentra acreditada la vulneración o amenaza de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, ante la necesidad de intervenir y adoptar medidas para solucionar la situación de riesgo en la movilidad de las personas que transitan por el sector del barrio San Fernando, siguiente la ruta desde los andenes peatonales hacia la carretera (vía nacional), para utilizar el puente vehicular sobre la quebrada Cameguadua en la calle octava, jurisdicción del municipio de Chinchiná, tramo que hace parte de una vía nacional de alto flujo vehicular, es procedente que en la sentencia se decrete su protección y se dicten las órdenes necesarias para hacer cesar la vulneración y asegurar la efectividad de esas garantías constitucionales.” I. Consideraciones de la Sala 1.
Competencia. Agotado el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, una vez revisados los presupuestos procesales de la acción y del procedimiento, y al comprender el Tribunal que no se da causal alguna que venga a dejar sin valor la actuación que hasta aquí se ha surtido, procede a decidir sobre el fondo del asunto litigado en primera instancia. 8 2.
Problema jurídico a resolver ¿Se encuentra probada la vulneración de los derechos al goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; ello por parte de las demandadas Instituto Nacional de Vías – INVÍAS -, Autopistas del Café S.A. y Agencia Nacional de Infraestructura – ANI -? 3.
Procedencia de la acción La acción popular que con anterioridad a la Constitución de 1991 tenía regulación meramente legal en los artículos 1005 a 1007, 2359 y 2360 del Código Civil, así como también en otras disposiciones como el Código de Recursos Naturales (Ley 23 de 1973 y Decreto 2811 de 1974), la ley 9 de 1989, en el tema de recuperación del espacio público y el medio ambiente; el estatuto del consumidor Decreto Ley 3466 de 1982 y la ley 45 de 1990 sobre intermediación financiera, fue elevada a consagración constitucional en la actual Carta Política, en el artículo 88, desarrollado mediante la Ley 472 de 1998.
La mencionada Ley, en su artículo 2º, inciso segundo, señala que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; igualmente el artículo 9º ibidem prevé que este medio de defensa procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que sea violatorio o amenace violar los derechos e intereses colectivos.
De acuerdo con lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses.
La Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derecho se intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2°). 9 El artículo 4° enuncia los derechos colectivos susceptibles de protección, los cuales están relacionados así: “a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.” La norma señaló igualmente que gozan del mismo carácter de derechos e intereses colectivos, los distinguidos por la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.
La Ley 1437 de 2011, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagró como medio de control la protección de los derechos e intereses colectivos en los siguientes términos: “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un 10 contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.
Esta procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen los derechos e intereses colectivos, y con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante deberá solicitar a la entidad que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado2. 4.
Excepciones El Instituto Nacional de Vías – INVÍAS - propone las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del Instituto Nacional de Vías, Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – y la genérica; y, Autopistas del Caf é S.A. propone las excepciones que denomina “Cosa Juzgada”, “Inexistencia de los elementos de procedencia de la acción popular, Falta de legitimación en la causa por pasiva e Inexistencia de la relación de causalidad entre el derecho o el interés colectivo alegado y un daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio.
En relación con dichas excepciones luego de analizada su fundamentación estima la Sala de Decisión que, por cuanto guardan relación sustancial con la discusión de fondo de este medio de control, se resolverán con ésta. No ocurriendo lo mismo con la excepción de cosa Juzgada la cual procede a resolver esta Sala previo al estudio del caso. 4.1.
De la excepción de cosa Juzgada. La demandada Autopistas del Café propone y Agencia Nacional de Infraestructura proponen la excepción que denomina “Cosa Juzgada”, porque a su juicio, el asunto de la referencia ya fue decidido mediante sentencias debidamente ejecutoriadas dentro de los procesos con radicados números 2008 00195 y 2019 00425; por haberse resuelto allí pretensiones idénticas.
Por su parte el artículo 303 del Código General del Proceso consagra la figura de la cosa juzgada en los siguientes términos: “Artículo 303. Cosa Juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse 11 sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” De la norma en cita, queda claro que la cosa juzgada es una institución jurídica que busca salvaguardar el carácter definitivo de las decisiones judiciales, terminando de manera definitiva las controversias surgidas con el fin de garantizar la seguridad jurídica. Por su parte, el Consejo de Estado ha sostenido que1 el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior.
Lo anterior por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable; y que, el elemento formal de la cosa juzgada tiene que ver con la imposibilidad de que el juez pueda volver a pronunciarse dentro del mismo proceso sobre un asunto que se decidió en una providencia ejecutoriada o, que otro juez, en un proceso diferente, resuelva sobre una materia debatida con identidad de pretensiones y fundamentos jurídicos.
En cuanto a la estructuración y demás características de la cosa juzgada, justamente en acción popular estableció tres características principales para determinar si existe o no cosa juzgada, como lo son identidad de partes, identidad de cusa e identidad de objeto2: «2. La excepción de cosa juzgada. (…) Por otra parte, para que esta excepción opere se requiere, de acuerdo con el artículo 332 del C.P.C, el adelantamiento de un nuevo proceso en el que confluyan las mismas partes, en el que se discuta el mismo objeto y que se origine en igual causa que diera lugar a la sentencia proferida en actuación judicial anterior.
Son estos los denominados elementos subjetivos y objetivos de la institución estudiada, y que es necesario entrar a analizar por separado para determinar si la excepción de cosa juzgada se encuentra probada en el presente proceso. 1. La identidad entre las partes. Sobre el particular señala la doctrina, que la exigencia de identidad de partes no implica necesariamente una igualdad respecto a las personas.
En efecto, este requisito no hace 1 Sentencia del 1º de febrero de 2010, Exp. 2009-00025-02, C.P. Susana Buitrago Valencia. 2 Consejo de Estado. Sección Tercera. Providencia de 19 de agosto de 2009. Rad. 25000-23-26-000-2003-01663- 01(AP), 12 referencia a una coincidencia de carácter físico sino jurídico, por lo tanto, lo verdaderamente relevante es la calidad, es decir, determinar a quienes perjudica o beneficia el fallo.
(….) (….) 2. La identidad de causa. Este elemento de la cosa juzgada responde al interrogante ¿por qué se litiga? o ¿cuál es la razón por la que se acude al juez?, y frente a dicho cuestionamiento, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la respuesta se encuentra en los hechos contenidos en la demanda, al ser estos los que soportan el ejercicio del derecho de acción y el reclamo de pretensiones concretas.10 Así, nos hallamos frente al motivo o fundamento mismo del proceso, ante la razón inmediata del derecho deducido en juicio.
(….) 3. La identidad de Objeto. Este elemento de la cosa juzgada responde al interrogante ¿sobre qué se litiga? o ¿cuál es el bien jurídico que se encuentra en disputa?, y frente a dicho cuestionamiento, la doctrina especializada ha sostenido que se deben analizar las pretensiones o declaraciones que se reclaman de la justicia.11 Esta posición conlleva a que el operador jurídico para determinar si se está en presencia del mismo objeto, no sólo se base en los hechos que apoya lo decidido en la sentencia, sino que también debe entrar a estudiar lo solicitado por el actor y el contenido mismo del fallo para precisar si entre este y la segunda actuación procesal iniciada existe verdaderamente identidad».12 De conformidad con lo expuesto, pasa esta Sala de Decisión a revisar la coexistencia de los requisitos de identidad de objeto, identidad de causa petendi e identidad de partes respecto de los procesos que se enuncian en la excepción propuesta de la siguiente manera: Al revisar por parte de esta Sala cuidadosamente los procesos mencionados, se encuentra lo siguiente: En el proceso 17 001 33 31 2008 00195 01, obra como demandante el municipio de Chinchiná y como demandadas Autopistas del Café, Unión Temporal Cano Jiménez, Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – y el Instituto Nacional de Concesiones – INCO -; y allí se profirió sentencia de segunda instancia el 11 de noviembre de 2010 y se solicitó entre otros, la realización de zonas de peatonalización para el tránsito de la comunidad del sector de los barrios “Isla Alta, Isla Baja, La Frontera y El Carmen”; y, en dicha sentencia se resolvió acceder a las pretensiones ordenando entre otros, “proceda a realizar la construcción o reconstrucción y mantenimiento de los andenes que se requieran, con las especificaciones técnicas recomendables para ello, en los tramos de la vía nacional ubicados en los barrios Isla Alta, El Carmen y la Frontera; y en la entrada del barrio Isla Baja del municipio de Chinchiná” Dentro del proceso radicado 17 001 33 33 001 2019 00425, cuyo demandante es el señor Enrique Arbeláez Mutis y los demandados el municipio de Chinchiná, Autopistas del Café S.A. y vinculada la Agencia Nacional de Infraestructura, se profirió sentencia de primera instancia por parte del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales el 16 de septiembre de 13 2020, declarando la configuración del fenómeno de cosa Juzgada, y en la cual se solicitó la construcción de andenes en los siguientes sectores: “i) Salida Chinchiná - Santa Rosa de Cabal calle 8 carrera 19 barrio San Bernardo; ii) Barrio Santa Clara y San Bernardo cerca de la zona verde; iii) cerca al puente que comunica sectores de barrio San Carlos con barrio Verdúm; iv) paso debajo puente que conduce al colegio Santo Domingo Sabio.
De igual forma solicitó la construcción de unas escalas en el puente que conduce al colegio Santo Domingo Sabio, por el lado derecho, que evite a los peatones atravesar la vía-autopista, exponiendo la vida.” Ahora, en el asunto que se estudia por esta Sala de Decisión, obran como demandante la personería municipal de Chinchiná y como demandadas Autopistas del Café S.A., el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – y el Instituto Nacional de Infraestructura –ANI -; y dentro de las pretensiones está la construcción de puentes de tránsito peatonal en el tramo de la vía del barrio San Fernando, sobre la quebrada cameguadua en la calle octava del municipio de Chinchiná; así como tomar las acciones para cesar el grado de accidentalidad en los tramos de la vía El Milagroso, Prado, Departamental, El Parnaso, Santa Ana uno, Santa Ana dos, La Nubia, Verdún, San Fernando hasta la calle octava de municipio de Chinchiná. De lo expuesto queda claro que, solo en el proceso 2008 00195 obran como demandados Autopistas del Café y el Instituto Nacional de Vías, como en este caso; pues en el 2019 00425 solo se demanda a sociedad Autopistas del Café. Esto es, sin que se haya demandado a la Agencia Nacional de Infraestructura.
Sumado a lo anterior, no puede decirse que hay en este caso identidad en la cusa y objeto, toda vez que lo que se solicita en la 2008 00195 es una zona de peatonalización, y en la 2019 00425 solicita un sendero peatonal; y en este caso se solicita la construcción de puentes peatonales, y acciones para cesar la accidentalidad; y si bien es cierto que inicialmente, podría decirse que hay similitud ente la construcción de pasos peatonales y puentes peatonales, lo que se resalta en este asunto, por lo cual no puede haber lugar a cosa juzgada es que, porque en la presente acción se describe el barrio San Fernando sobre el puente vehicular que pasa por la quebrada cameguadua en la calle octava; y justamente, ese barrio y calle, no fueron objeto de discusión en los procesos 2008 00195 y 2019 00425.
Bastan las anteriores consideraciones para que esta Sala de Decisión considere que en este caso no hay identidad en la causa ni en el objeto, por lo que se declarará impróspera esta excepción de cosa juzgada, como se dirá en la parte resolutiva de esta sentencia, y se continuará con el estudio del fondo del asunto. 5. Análisis probatorio. 14 Con el fin de abordar el objeto del presente asunto, es preciso analizar las pruebas que obran en el plenario, para de esta manera determinar si existe vulneración o afectación de los derechos colectivos y, posteriormente, establecer la responsabilidad de la entidad demandada y vinculadas, si hay lugar a ello, de acuerdo con sus competencias. 5.1 De las pruebas obrantes en el proceso.
Documentales - En el documento 28 del expediente digital que reposa en el aplicativo SAMAI obra copia del contrato de concesión número 0113 cuyo objeto es “Realizar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales”, contrato suscrito entre el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – y, Autopistas del Café, denominado el Concesionario, cláusula primera del contrato que contempla lo siguiente: 15 - Copia del acta de finalización de la etapa de construcción e inicio de la etapa de operación del contrato de concesión número 0113 de 1997, celebrado entre el INVÍAS y la Sociedad Autopistas del Café S.A.S., en la cual se acuerda: - - Copia del documento denominado “Proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales, informe pasos peatonales y/o zonas escolares, mantenimiento rutinario, año 2024”, suscrito por el Coordinador de señalización INVÍAS, (Doc. 35 del expediente digital) del cual se extrae lo siguiente: En el paso nacional Chinchiná ruta 2902 entre los km 25+000 y 26+500 se tienen 16 establecidos dos zonas escolares con sus respectivos pasos peatonales y la señalización vertical que aplica para estos.
Estos están ubicados de la siguiente manera: 1. Km 25+818 (salida vehicular del barrio Verdún) (…) 2. Km 26+240 (entrada vehicular barrio Verdún) - Documento denominado memorando, de 16 de julio de 2024, mediante el cual el Experto G3 – 08 – Vicepresidencia Ejecutiva de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI – informa a la Coordinadora G.I.T. Defensa Judicial de la Vicepresidencia Jurídica, mediante la cual da respuesta a la solicitud de pruebas dentro de la acción popular de la referencia, de la que se extrae lo siguiente: “Por lo anterior, atendiendo las funciones asignadas a esta Gerencia Técnica, de manera atenta se informa lo siguiente: 1- En el contrato de concesión No. 0113 del 21 de abril de 1997, suscrito con la Sociedad Autopistas del Café S.A., incluye en el tramo 5, el Paso Nacional Chinchiná, de 1.1 Km, entre el PR27+500 al PR28+600, ruta 2902, en calzada sencilla.
En la actualidad el proyecto se encuentra en etapa de operación y mantenimiento, por lo cual, el concesionario está obligado a realizar las actividades según lo dispuesto en contrato de concesión, el Reglamento de Operación del proyecto, el manual de mantenimiento para carreteras concesionadas y demás normas técnicas pertinentes vigentes y aplicables a fin de que el mismo garantice los niveles de servicio y la calidad exigidos para el mantenimiento rutinario y operación. En esta etapa no incluye la construcción de las obras de los puentes peatonales que pretende la Acción Popular.
Además, se informa que el plazo de ejecución del contrato finaliza en el primer trimestre del año 2027. (…)” Testimoniales Testigo Julio Enrique Guevara Jaramillo. Director Territorial del Instituto Nacional de Vías. - La vía que se discute es un tramo que es un paso urbano, dentro del municipio de Chinchiná; pero en la actualidad, la carretera está a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI -. - Que las vías concesionadas las maneja la Agencia Nacional de estructura y las no concesionadas que maneja el Instituto Nacional de Vías. - Que el tramo particular objeto de debate está a cargo de la Agencia Nacional de infraestructura desde el año 2003. - Afirma que conoce el puente en discusión, que es angosto, y allí se interrumpen los andenes, se ven las barandas y que se dejó un espacio para el paso. - Que al tratarse de un paso urbano tendría que ser el municipio de Chinchiná el que debiera hacer la construcción de los andenes, pues ello hace parte del amoldamiento urbano. 17 - Que la necesidad del paso peatonal no está fundamentada en un estudio, sino en una afirmación del demandante, el testigo dice que se necesita, pero son los estudios los que definen si es así o no. - A juicio del Ingeniero podría requerirse unas pasarelas peatonales, en virtud de lo angosto del puente, y por los colegios que quedan en la zona; pero insiste que es un estudio técnico el que define dicha situación. - Lo que inicialmente se requeriría sería un estudio de seguridad vial en el sector, hacer unos conteos de peatones para mirar la justificación inicial de la construcción; aduciendo que, dependiendo de ello se podría o no hacer la infraestructura que sea necesaria, porque así ha ocurrido en otros casos, donde mediante acción popular se dio la orden de realizar algunas obras y en virtud de ello, así se hizo. - Expone el testigo que, dependiendo la posibilidad técnica, sería la construcción de dos pasos o puentes, porque el puente es muy angosto, las barandas están muy cerca de del tráfico y lo que le queda a la gente para pasar son, a su juicio, unos 50 a 60 cm, lo cual considera es insuficiente.
Testigo Fabio Ernesto Pérez Chaparro. Director de Gestión Contractual de Autopistas del Café. - Expone el testigo que el sector del barrio de San Fernando, hace parte del paso nacional del municipio de Chinchiná; tramo que fue entregado a la concesión para la rehabilitación para los diseños y la rehabilitación de la vía existente; ello a INCO, actualmente ANI; y que, todas las actividades que fueron contratadas durante la etapa de construcción y de rehabilitación, fueron ejecutadas sin dejarse constancia o evidencia de actividades sin ejecutar; y actualmente se encuentran en la etapa de operación, la cual consiste en realizar las actividades de mantenimiento rutinario, mantenimiento de periódico y la operación como tal de la vía. - Afirma que la zona cuenta con señalización vertical y horizontal en cumplimiento del manual de señalización. - Sostiene que para determinar la cantidad de tráfico se debe realizar un estudio de tránsito peatonal; no obstante, ello es algo adicional a lo contratado; y refiere que el puente que se discute fue construido de acuerdo a la normativa. - Narra el testigo que sí podrían hacerse unos andenes en paralelos a los existentes, pero que ello no se ha contemplado en el contrato de concesión ni como obra complementaria en la ejecución. - Se pronuncia sobre la seguridad vial y expone que, la calificación que se hace para ello, la mínima corresponde a 4 y que, todos los informes que realizados arroja superior a 4 o 5, lo que quiere decir que la vida está en buen estado, lo cual garantiza la seguridad vial; y que, en relación con la señalización, ésta también cumple con lo dispuesto en el manual de señalización vigente; condiciones que se revisan constantemente por la interventoría, la cual semestralmente hace un informe de la revisión de toda la señalización; verificaciones de las cuales hace parte la Superintendencia de Transporte, sin que se hayan hecho requerimientos 18 relacionados con ese sector, o temas de accidentalidad en el mismo. - Que en relación con la movilidad y tráfico en el sector, reitera que ello debe determinarse mediante un estudio, porque no puede ser el resultado de una percepción visual solamente; estudios que deben justificarse para cualquier intervención y estructura complementaria en cualquier sector. 6.
De la tacha de testimonios: El demandante, señor Personero municipal de Chinchiná, solicitó en la audiencia de testimonios, con fundamento en el artículo 211 del CGP, revisar la imparcialidad del testigo Fabio Ernesto Pérez Chaparro, en virtud de las respuestas brindadas y por la falta de claridad en su versión. El artículo 211 del Código General del Proceso dispone con relación a la imparcialidad del testigo: “Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas.
La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda. El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso.” De acuerdo con el artículo en precedencia, pasa entonces la Sala a resolver sobre la tacha formulada en los siguientes términos: Sea lo primero señalar que, en virtud del artículo 83 constitucional, se presume la buena fe en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas; por lo que, en este caso, se presume la buena fe en la versión que rindió el testigo Fabio Ernesto Pérez Chaparro, bajo la gravedad de juramento.
De lo expuesto se colige la imposibilidad de desestimar un testigo solamente porque su declaración no tuvo la claridad que una de las partes esperaba; pues el testigo es el Director de Gestión Contractual de Autopistas del Café, y tiene conocimiento directo de la parte técnica en materia de infraestructura y vial por lo que resulta ser testigo idóneo para rendir la declaración. Sumado a lo anterior, el testimonio rendido no resulta ser contradictorio ni con la prueba documental aportada, ni con el otro testigo que rindió su versión; ni se advierten faltas a la verdad, ni imparcialidad alguna; motivos por los cuales para esta Sala de Decisión no hay motivos para aceptar la tacha formulada por la parte demandante; dejando presente además que, en caso de prosperar la tacha, ello no impide la valoración de las declaraciones de los testigos, sino que impone la realización de un análisis más profundo, de acuerdo a las reglas de 19 la sana crítica en concordancia con los demás elementos probatorios que reposan dentro del proceso. 7.
De los hechos probados. De las pruebas mencionadas se encuentra probado que, entre las demandadas Agencia Nacional de Vías – INVÍAS – y Autopistas del Café se suscribió el contrato de concesión número 0113 para la realización por el sistema de concesión de estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales”, siendo ésta última la concesionaria; contrato que finalizó y que se encuentra en su etapa de operación; en la cual no se incluye la construcción de obra alguna, sino que se centra en el mantenimiento de las vías.
Del testimonio del ingeniero Director Territorial del Instituto Nacional de Vías Julio Enrique Guevara Jaramillo se desprende que, efectivamente el tramo de la vía que se discute en la acción popular está a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura; que el conoce el puente a que se refiere el actor popular y que, es angosto y se interrumpen los andenes, pese a tener un espacio para el paso peatonal.
Que para determinar la necesidad de construcciones adicionales en dicho lugar, es necesario realizar estudios técnicos que definan esa situación. Y, el testigo Fabio Ernesto Pérez Chaparro. Director de Gestión Contractual de Autopistas del Café da cuenta que la vía tiene las señalizaciones verticales y horizontales requeridas, así como que la vía se encuentra en óptimas condiciones, sin que del contrato de concesión hayan quedado actividades pendientes de realizar, estando a cargo de la Autopistas del Café las actividades de mantenimiento rutinario, mantenimiento de periódico y la operación como tal de la vía. 8.
De los derechos que se reputan vulnerados. La parte demandante sostiene que los derechos vulnerados en este asunto, son el al goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. 8.1. Del goce de un ambiente sano. Frente a la protección de un ambiente sano, la Corte Constitucional en sentencia de unificación de 2017 precisó: 20 “(…) El derecho al ambiente sano, que cobra especial relevancia en el asunto objeto de estudio, no es la excepción. Fue incorporado en la Constitución Política dentro del capítulo de los derechos colectivos, aunque posee también una faceta individual, en la medida en que es imprescindible para el desarrollo de un proyecto de vida digno para cada persona.
Como derecho colectivo, su naturaleza es difusa, lo que significa, básicamente, que cada persona lo disfruta, sin exclusión de las demás. Como derecho individual se materializa en la defensa del entorno inmediato de cada persona y es una condición de vigencia de otros derechos fundamentales, especialmente, la salud y la vida”. (Subraya la Sala).
El derecho al medio ambiente sano es protegido constitucionalmente y en los términos de los artículos 79 y 803 de la Constitución Política de Colombia está catalogado como un derecho colectivo; el cual, a su vez fue consagrado en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 y su análisis involucra aspectos directamente relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, la salubridad y la calidad de vida del hombre, entendido éste último como parte integrante de ese mundo natural.4 De conformidad con lo anterior, una vez elevado el derecho al medio ambiente a un rango constitucional, la Corte Constitucional5 ha hecho alusión a este como un conjunto de condiciones básicas que rodean al hombre, que circundan su vida como miembro de la comunidad y que le permiten la supervivencia biológica e individual, además de su desempeño normal y desarrollo integral en el medio social.
De esta manera deben tenerse como fundamentales para la supervivencia de la especie humana. No obstante, el alcance de la protección y conservación del medio ambiente no debe entenderse únicamente ligado a la supervivencia del ser humano, sino que se le ha elevado a la categoría de bien jurídico protegido de manera autónoma, cuya preservación no depende de acciones aisladas del Estado, sino de la concurrencia de todos los individuos, personas naturales, jurídicas y la sociedad.6 En ese escenario, se puede anotar que el derecho a gozar de un ambiente sano se le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, planificar 3 6 artículo 79.
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Artículo 80.
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas. 4 Consejo Estado, Sección Primera, consejero ponente Rafael E. Ostau de Lafont, radicación 63001-23-31-000- 2003-00782-01 (AP). 5 Véase las sentencias: T- 154 de 2013, magistrado ponente Nilson Pinilla Pinilla, providencia del 21 de marzo de 2013;
T-341 de 2016, magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, providencia del 29 de junio de 2016; entre otras. 6 Sentencias T-606 de 2015 y C-449 de 2015. 21 el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales que componen el mismo, garantizando su desarrollo sostenible, así como su conservación, restauración o sustitución, previniendo y controlando los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones legales a que haya lugar, exigiendo la reparación de los daños causados, y por último preservar y conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines.
Así mismo, con relación al derecho de un ambiente sano, el Consejo de Estado se pronunciado reiteradamente en el siguiente sentido: “(…) Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este.
Al respecto, la sentencia de 8 de junio de 2017, señaló lo siguiente: “[…] Para la jurisprudencia constitucional, el ámbito constitucionalmente protegido del ambiente sano se refiere a “aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural” En este sentido, el ambiente sano es un derecho colectivo, no solo por su pertenencia al capítulo 3 Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos colectivos y del ambiente, sino por cuanto su contenido es tal que no puede ser asignado a ninguna persona en particular. […]” “[…] la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” (Artículo 366 C.P.)” […]”.
“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección […]” (…)” De la vulneración del derecho invocado por el accionante como un ambiente sano, debe decirse que, en ninguna parte de la demanda se hace alusión a la vulneración de este derecho colectivo, y menos aún, se discute como la falta de un puente peatonal vulnera el derecho dl goce de un ambiente sano. 22 Ahora, si bien es cierto que también se presente en este asunto, realizar las acciones tendientes a disminuir “el grado de accidentalidad” de un tramo vial, tampoco encuentra esta Sala de decisión que haya discusión sobre situaciones ambientales en discusión en este asunto, ni aspectos relacionados con el manejo, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural y, el desarrollo sostenible.
Baste lo anterior, para considerar esta Sala de Decisión que no se encuentra acreditada la vulneración del derecho al goce de un ambiente sano. 8.2. Del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. El Consejo de Estado7 ha definido como el derecho del goce del espacio público de la siguiente manera: “Del derecho al goce del espacio público De conformidad con lo normado en los artículos 82, 88 y 102 de la Constitución Política, es un deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En lo atinente a la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, debe ser regulado por las autoridades a través del ordenamiento territorial, entre otros. Los artículos 5° y 7° de la Ley 9a de 11 de enero de 198910 definen el espacio público así: «[ ] el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. [ ] Así, constituyen el Espacio Público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares [ ]» (destacado DEL del texto).
El criterio de valoración de la afectación de los derechos e intereses colectivos que son objeto de protección a través de las acciones populares es de carácter legal, conforme está previsto en el artículo 7º de la Ley 472, que preceptúa: «Artículo 7º.- Interpretación de los derechos protegidos. Los derechos e intereses protegidos por las acciones populares y de grupo, de conformidad con el artículo 4º. de la presente Ley se observarán y aplicarán de acuerdo a como están definidos y regulados en la Constitución, las leyes y los tratados internacionales que vinculen a Colombia. […]» La Corte Constitucional en sentencia SU-360 de 199911 señaló que la noción de espacio público regulada en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 18 de julio de 199712 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 13 de junio de 2019. CP Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. Rad. 76001-23-33-000-2017-01201-01(AP) 23 y en su Decreto Reglamentario 1504 de 4 de agosto de 199813, no solo implica los bienes de uso público: «[…] sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva14.
En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general15 y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad […] Tomando en consideración las precisiones anteriores, pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes: a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plazas, puentes y caminos – […]» Así las cosas, es deber Estatal velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, tal como lo indicó la Corte Constitucional17: «[…] La consagración de este deber constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el Constituyente a la preservación de espacios urbanos abiertos al uso de la colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la vida en las ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad de vida de sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos” (…)” 8.2.1.
Obligación del Estado con respecto al mantenimiento y cuidado de los elementos integrantes del espacio público y su connotación constitucional El artículo 82 de la Constitución Política consagra: "Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común". La Corte Constitucional8 en su desarrollo jurisprudencial, ha destacado que la protección y preservación del espacio público atiende a claros imperativos constitucionales, entre ellos: (i) el de velar por su destinación al uso común, (ii) el de prevalencia del interés general sobre el particular, (iii) el proveniente de las atribuciones reconocidos a los concejos distritales y municipales para que, en ejercicio de la autonomía territorial, regulen el uso del suelo en defensa del interés colectivo.
Del mismo modo, hizo referencia a la importancia del espacio público9 como derecho colectivo y ha sido explicada por la misma Corporación Constitucional en repetidas oportunidades10, por 8 Sentencia T-211 de 2017 9 Para precisar cuáles son las áreas protegidas por el concepto de espacio público la Corte ha señalado en la 24 considerarlo un ambiente propicio para el desarrollo físico y emocional de las personas y, por ello, un lugar en el cual se pueden llevar a cabo distintas formas de expresión humana, entre ellas, las artes líricas; además, muchas veces es diseñado por las autoridades para practicar deportes, caminar o contemplar su paisaje, siendo todas estas actividades necesarias para la sana interacción entre los integrantes de la comunidad, procurando al mismo tiempo mejorar su calidad de vida.
La misma Corte ha definido como aspectos esenciales y manifestaciones del espacio público los siguientes: a) Como deber del Estado de velar por la protección de la Integridad del Espacio público. b) Como deber del Estado de velar por su destinación al uso común. e) Por el carácter prevalente del uso común del Espacio Público sobre el interés particular. d) Por la facultad reguladora de las entidades públicas sobre la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común. e) Como Derecho e Interés Colectivo.
J) Como objeto material de las acciones populares y como bien jurídicamente garantizable a través de ellas11. Ahora bien, en el mismo marco de interpretación que se debe aplicar en torno a la protección del espacio público, resulta pertinente hacer referencia a los pronunciamientos guía del Consejo de Estado que se refirió en torno al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, en los siguientes términos: “De los artículos 63, 72, 82, 102, y 332 de la Constitución Política se deduce que se consideran bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están facultados al uso común ( ) Y los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente.
Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc. A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general12” sentencia SU-360 de 1999: "pueden reconocerse como elementos que integran el concepto de espacio público, entre otros los siguientes: a- Las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular (vías públicas), - como por ejemplo las calles, plaza, puentes y caminos -. 10 En la sentencia SU-360 de 1999 la Corte dijo: "La búsqueda de una mejor calidad de vida para las personas y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, es uno de los fundamentos sobre las cuales se estructura el concepto de Estado Social de Derecho.
Es por ello que, de conformidad con el artículo 82 de la Constitución Política, la integridad del espacio público y su destinación al uso común, son conceptos cuya protección se encuentran a cargo del Estado, precisamente por la necesidad de asegurar el acceso de todos los ciudadanos al goce y utilización común de tales espacios colectivos.
La protección del espacio público, así entendida, responde a la necesidad de conciliar los diferentes ámbitos y esferas sociales en un lugar común, sin desconocer, en todo caso, el principio constitucional consagrado en el artículo primero de la Carta, mediante el cual se garantiza la prevalencia del interés general frente a los intereses privados, en beneficio de la colectividad". 11 Sentencia T- 211 de 2017 12Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009.
Rad. 66001233100020040095501 (AP) 25 8.2.2. Definición legal de espacio público y los andenes como parte integrante del mismo. El artículo 5 de la Ley 9ª de 198913, consagra la siguiente definición de espacio público: “Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
“Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zonas para el uso y el disfrute colectivo.” (Subraya la Sala) Por su parte, el Decreto No. 1504 de 199814 en relación con la conformación del espacio público, dispone lo siguiente: “Artículo 1.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. En el cumplimiento de la función pública del urbanismo. Los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo".
En su artículo 2° lo define como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza, usos o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes”, y el artículo 3° precisa que comprende los siguientes aspectos: “a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; 13 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 14“Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial” 26 b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto”.
Así mismo, el artículo 5 del mismo decreto consagra que el espacio público está conformado por el conjunto de elementos constitutivos y complementarios; encontrándose dentro de aquellos, ya sean artificiales o construidos, las: “a) Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular”, constituidas por: “i) Los componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental, zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes, malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio público, zonas azules, bahías de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles…”15 d) Son también elementos constitutivos del espacio público las áreas y elementos arquitectónicos espaciales y naturales de propiedad privada que, por su localización y condiciones ambientales y paisajísticas, sean incorporadas como tales en los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen, tales como cubiertas, fachadas, paramentos, pórticos, antejardines, cerramientos”.
(Subraya la Sala). Ahora bien, de manera más reciente la definición de espacio público vuelve a ser objeto de pronunciamiento por parte del legislador, con la expedición de la Ley 1801 de 2016 que adoptó el nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, en el cual reitera lo anteriormente expuesto y señala qué elementos lo componen, de la siguiente manera: “Artículo 139.
Definición del espacio público. Es el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de todas las personas en el territorio nacional.
Constituyen espacio público. el subsuelo, el espectro electromagnético, las áreas requeridas para la circulación peatonal, en bicicleta y vehicular; la recreación pública, activa o pasiva; las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías y aislamientos de las edificaciones, fuentes de agua, humedales, rondas de los 15 En este punto, resulta pertinente hacer referencia al Decreto No. 798 de 2010, que dispone en su artículo 7 lo siguiente: “Elementos de los perfiles viales.
En la planificación, diseño, construcción y/o adaptación de las vías del perímetro urbano los municipios o distritos podrán establecer que los perfiles viales vehiculares se conformen como mínimo por el andén y la calzada. Adicionalmente podrán contener los componentes del perfil vial señalados en el literal a) numeral 2 artículo 5° del Decreto 1504 de 1998 o norma que lo adicione, modifique o sustituya, según lo establecido en el plan de ordenamiento territorial y en las normas que regulen la materia.
La vía de circulación peatonal se podrá conformar como mínimo por la franja de circulación peatonal y la franja de amoblamiento. Parágrafo. Los elementos del perfil de los pasos urbanos se sujetarán a las reglamentaciones que sobre fajas de retiro expida el Gobierno Nacional, según lo dispuesto por la Ley 1228 de 2008”. 27 cuerpos de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares; las instalaciones o redes de conducción de los servicios públicos básicos; las instalaciones y los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones; las obras de interés público y los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos, paisajísticos y artísticos; los terrenos necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales; los terrenos necesarios de bajamar, así como sus elementos vegetativos, arenas, corales y bosques nativos, legalmente protegidos; la zona de seguridad y protección de la vía férrea; las estructuras de transporte masivo y, en general, todas las zonas existentes y debidamente afectadas por el interés colectivo manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo".
(Subraya la Sala) Ahora, de la protección del derecho invocado por la parte actora, en la demanda se funda la vulneración a este derecho por cuanto el puente vehicular por el que pasa la quebrada Cameguadua, en la calle 8 del barrio San Fernando del municipio de Chinchiná no tiene andenes ni nada que garantice un paso seguro a los peatones por dicho lugar.
Por su parte, del estudio probatorio que se hizo en el numeral 5 de esta sentencia quedó establecido que, el puente a que hace alusión el demandante efectivamente es pequeño, y no cuenta con una zona, o elementos para el paso seguro de los peatones en el lugar, por cuanto allí se interrumpen los andenes. También es cierto que, la seguridad, la vida e integridad de las personas que transitan por el lugar se pueden ver afectadas, toda vez que ese tramo de la vía corresponde a una de índole nacional, donde a juicio del ingeniero Julio Enrique Guevara Jaramillo, que conoce el lugar, el puente es angosto y quedan colegios en dicha zona, por lo que podrían requerirse de unas “pasarelas peatonales”, por cuanto las barandas están muy cerca de del tráfico y lo que le queda a la gente para pasar son, a su juicio, unos 50 a 60 cm, lo cual considera es insuficiente.
Advirtiendo que, todo ello depende de los estudios técnicos y de tráfico en el sector que así lo determinen. Para esta Sala de Decisión, lo expuesto resulta ser suficiente para considerar que en este caso se vulnera el derecho del goce de un espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público toda vez que se discute sobre la necesidad de elementos inmuebles o elementos arquitectónicos destinados al uso público, para satisfacer las necesidades urbanas colectivas, como en este caso es una circulación segura de los peatones y transeúntes del lugar; y el Estado tiene el deber de velar por el respeto y protección de la integridad del espacio público, el cual se encuentra legalmente concebido como un derecho colectivo.
Acreditada como está entonces la vulneración del derecho colectivo invocado por la parte demandante, lo que se sigue es con el estudio de cuál de las entidades demandadas ha incurrido en su vulneración y tiene la consecuente obligación de responder por ello. 28 10. De las obligaciones del INVÍAS. El Decreto 1292 de octubre 14 de 2021, por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS - vigente al momento de presentación de la demanda, precisa en sus artículos 1 y 2 el objeto y las funciones de dicho instituto respectivamente así: “Artículo 1°.
Objeto del instituto nacional de vías - INVÍAS. El Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, tendrá como objeto la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial, marítima y sus infraestructuras conexas o relacionadas, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte.
Artículo 2°. Funciones del Instituto Nacional de Vías - INVÍAS. Para el cumplimiento de sus objetivos el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS, desarrollará las siguientes funciones generales: 2.1 Ejecutar la política del Gobierno Nacional en relación con la infraestructura de transporte de su competencia, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Ministerio de Transporte. 2.2 Elaborar conjuntamente con el Ministerio de Transporte los planes, programas y proyectos tendientes a la construcción, reconstrucción, mejoramiento, rehabilitación, conservación operación y mantenimiento, atención de emergencias y demás obras que requiera la infraestructura de su competencia. 2.3 Coordinar con el Ministerio de Transporte la ejecución de los planes y programas de su competencia. 2.4 Adelantar investigaciones, estudios, análisis y proyectos para aportar lineamientos técnicos al Sector. 2.5 Asesorar y prestar apoyo técnico, así como en la ejecución de proyectos a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados encargados de la construcción, mantenimiento y atención de infraestructuras a su cargo, cuando ellas lo soliciten, se cuente con recursos o se acuerde con el INVIAS. 2.6 Recaudar los peajes y demás cobros sobre el uso de la infraestructura de transporte de su competencia o a su cargo. 2.7 Realizar operaciones financieras que permitan anticipar recursos futuros u otros esquemas tendientes a la obtención de nuevas fuentes de financiación. 2.8 Celebrar todo tipo de negocios, contratos y convenios que se requieran para el cumplimiento de su objetivo. 2.9 Elaborar, conforme a los planes del sector y de la entidad la programación de compra de terrenos y adquirir los que se consideren prioritarios para el cumplimiento de sus objetivos. 2.10 Llevar a cabo todas las acciones relacionadas con: la contribución nacional de valorización, obras por impuestos, regalías, cooperación, de conformidad con la normatividad vigente y/o los lineamientos del Ministerio de Transporte. 2.11 Dirigir y supervisar la elaboración de los proyectos para el análisis, 29 liquidación, distribución y cobro de la contribución nacional de valorización, causada por la construcción y mejoramiento de la infraestructura de transporte de su competencia. 2.12 Adelantar los conceptos, estudios técnicos y jurídicos de viabilidad del cobro de la contribución nacional de valorización en relación con la infraestructura del sector transporte, de conformidad con la ley. 2.13 Ejercer como administrador tributario de la contribución nacional de valorización conforme a las normas vigentes. 2.14 Prestar asesoría en materia de valorización, a los entes territoriales y entidades del Estado que lo requieran. 2.15 Proponer los cambios que considere convenientes para mejorar la gestión administrativa. 2.16 Definir las características técnicas de la demarcación y señalización de la infraestructura de transporte de su competencia, así como las normas que deberán aplicarse para su uso. 2.17 Ejecutar los planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo y prioridades nacionales. 2.18 Supervisar la ejecución de las obras y proyectos conforme a los planes y prioridades nacionales. 2.19 Controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos relacionados con el desarrollo de la infraestructura a su cargo. 2.20 Definir, expedir y adoptar la regulación técnica relacionada con la infraestructura de los modos de transporte carretero, fluvial, férreo y marítimo. 2.21 Impulsar la innovación y sostenibilidad por medio de la investigación e implementación de nuevas tecnologías, proponiendo soluciones a las problemáticas de infraestructura de transporte. 2.22 Coordinar con la Agencia Nacional de Infraestructura la entrega, mediante acto administrativo de la infraestructura de transporte y bienes conexos, en desarrollo de los contratos de concesión e igualmente el recibo de esta, una vez se den las reversiones.
Está infraestructura pasa a ser competencia del INVIAS, exceptuando los pasos urbanos por ciudades capitales, conforme con el Decreto 2171 de 1992. 2.23 Las demás que se le asignen.” (Subraya la Sala). De lo anterior, se tiene que el INVÍAS tiene dentro de sus funciones la obligación de ejecutar las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de infraestructura de la red de vías nacional de carreteras; así como de supervisar la ejecución de las obras y proyectos a su cargo.
En el presente asunto se encuentra acreditado que, entre el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – y, Autopistas del Café se suscribió el contrato de concesión número 0113 cuyo objeto era ejecutar por el sistema de concesión los estudios y diseños definitivos, las obras de 30 rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales; donde es concesionario de la vía Autopistas del Café S.A., contrato que finalizó y está en ejecución. La vía en donde queda el puente objeto de discusión en este asunto no se encuentra a cargo del INVÍAS, en virtud de la concesión por la cual fue entregada a Autopistas del Café; y en vista que la discusión en este asunto no tiene relación con el mal estado de la vía o de su funcionamiento, falta de señalización o algo relacionado con infraestructuras no concesionadas, ello en virtud del artículo 1 del Decreto 1292 de 2021, en mención. Finalmente, no se acreditó por parte del actor popular acciones u omisiones concretas con las cuales el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS – vulnerara el derecho colectivo de goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. 11.
De las obligaciones de Autopistas del Café S.A. Según la página https://autopistasdelcafe.com/ Autopistas del Café es la concesión que une a los departamentos de Caldas, Risaralda, Quindío y Valle del Cauca, y sus obligaciones se ciñen al contrato de concesión suscrito con el INVíAS; contrato que como se mencionó en el numeral anterior, se encuentra en la fase de ejecución, es decir, en lo relacionado con el mantenimiento vial, por haber finalizado la etapa de construcción. Ahora bien, del objeto del contrato que se incluyó en el estudio probatorio en este asunto, y allí se detallan las obligaciones de Autopistas del Café S.A., entendiendo de ello que su alcance se limita a lo allí pactado; y más aún, teniendo en cuenta que la fase es de mantenimiento, se entiende que es del mantenimiento de la vía existente, no de ejecución de nuevas obras que no se encuentran incluidas en el contrato de concesión, como ocurre en este caso. 12.
De las obligaciones de Agencia Nacional de Infraestructura - ANI -. Según https://www.ani.gov.co/informacion-de-la-ani/quienes-somos la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, es “una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrita al Ministerio de Transporte, según decreto 4165 del 03 noviembre de 2011, que tiene por objeto “planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada - APP, para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público 31 privada para otro tipo de infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el Gobierno Nacional”.
Por su parte, el artículo 1 del Decreto 4165 de 2011, por medio del cual el Gobierno Nacional cambió la naturaleza jurídica, su denominación y fijó otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones –INCO, dispuso el cambio de su naturaleza jurídica así: “ARTÍCULO 1°. Cambio de naturaleza jurídica y denominación del Instituto Nacional de Concesiones.
Cámbiase la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Concesiones (INCO) de establecimiento público a Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, que se denominará Agencia Nacional de Infraestructura, adscrita al Ministerio de Transporte.” Y, el artículo segundo, contempla como objeto de la Agencia Nacional de Infraestructura el siguiente: “ARTÍCULO 3°.
Objeto. Como consecuencia del cambio de naturaleza, la Agencia Nacional de Infraestructura, tendrá por objeto planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada (APP), para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público privada para otro tipo de infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el Gobierno Nacional respecto de infraestructuras semejantes a las enunciadas en este artículo, dentro del respeto a las normas que regulan la distribución de funciones y competencias y su asignación.” De igual manera el artículo cuarto, contempla como funciones generales las siguientes: “Artículo 4°.
Funciones generales. Como consecuencia del cambio de naturaleza, son funciones generales de la Agencia Nacional de Infraestructura: 1. Identificar, evaluar la viabilidad y proponer iniciativas de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el desarrollo de la infraestructura de transporte y de los servicios conexos o relacionados. 2.
Planear y elaborar la estructuración, contratación y ejecución de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública y de los servicios conexos o relacionados, que hayan sido previamente identificados por el Ministerio de Transporte o asignados por el Gobierno Nacional. 3.
Crear y administrar un banco de proyectos de infraestructura de transporte que sean susceptibles de desarrollarse mediante concesión u otras formas de Asociación Público Privada. 4. Definir metodologías y procedimientos en las etapas de planeación, pre adjudicación, adjudicación, post adjudicación y evaluación de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 5.
Elaborar los estudios para definir los peajes, tasas, tarifas, contribución de valorización y otras modalidades de retribución por el diseño, construcción, operación, explotación, mantenimiento o rehabilitación de la infraestructura relacionada con los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público 32 Privada a su cargo. 6.
Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la información de carácter predial, ambiental y social requerida para una efectiva estructuración y gestión de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 7. Identificar y proponer, como resultado del análisis de viabilidad técnica, económica, financiera y legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con la finalidad de asegurar condiciones apropiadas para el desarrollo de los mismos. 8.
Realizar directa o indirectamente la estructuración técnica, legal y financiera de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con base en los lineamientos y políticas fijadas por las entidades encargadas de la planeación del sector transporte y por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, (Conpes). 9.
Coordinar y gestionar, directa o indirectamente, la obtención de licencias y permisos, la negociación y la adquisición de predios y la realización de las acciones requeridas en el desarrollo de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 10. Adelantar los procesos de expropiación administrativa o instaurar las acciones judiciales para la expropiación, cuando no sea posible la enajenación voluntaria de los inmuebles requeridos para la ejecución de los proyectos a su cargo. 11.
Identificar, analizar y valorar los riesgos de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo e incorporar en todos los contratos de concesión y sus modificaciones las reglas de distribución de riesgos de forma que sea explícita la asunción de riesgos de cada una de las partes. 12. Evaluar y hacer seguimiento a los riesgos contractuales e institucionales y proponer e implementar medidas para su manejo y mitigación. 13.
Controlar la evolución de las variables relacionadas con las garantías otorgadas por la Nación durante la vigencia de los contratos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a cargo de la entidad, y calcular y actualizar los pasivos contingentes, si hubiere lugar a ello, para cubrir dichas garantías, de acuerdo con las normas legales vigentes y los lineamientos impartidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 14.
Coordinar con el Instituto Nacional de Vías (Invías) y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (Aerocivil) la entrega y recibo de las áreas y/o la infraestructura de transporte asociadas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 15. Ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo y para proteger el interés público, de conformidad con la ley. 16.
Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad técnica en los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, de acuerdo con las condiciones contractuales. 17. Realizar la medición y/o seguimiento de las variables requeridas en cada proyecto para verificar el cumplimiento de los niveles de servicio y demás obligaciones establecidas en los contratos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 18.
Asesorar a las entidades descentralizadas, territorialmente o por servicios y a las entidades nacionales, en la estructuración técnica, legal y financiera de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada, para lo cual se suscribirán los convenios y contratos que sean necesarios. 19. Administrar y operar de forma temporal la infraestructura ferroviaria nacional cuando por razones de optimización del servicio esta haya sido desafectada de un contrato de concesión y hasta tanto se entregue a un nuevo concesionario o se disponga su entrega definitiva al Instituto Nacional de Vías (Invías). 20.
Adelantar con organismos internacionales o nacionales, de carácter público o privado, gestiones, acuerdos o contratos para el desarrollo de actividades relacionadas con su objeto, tales como la realización de estudios o la 33 estructuración de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada o la prestación de servicios de consultoría. 21.
Las demás funciones que se le asignen de conformidad con lo establecido en la ley.”(Subraya la Sala). De lo expuesto queda claro que, a la Agencia Nacional de Infraestructura le corresponde coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada (APP), para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos.
De las pruebas que reposan dentro del proceso, en concordancia con las normas en mención, y con el análisis que antecede, es claro para esta Sala de Decisión que, el tramo de la vía sobre la cual se discuten las pretensiones de la acción popular de la referencia, corresponde a un paso nacional a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI -, correspondiendo a ésta la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos que se mencionan en este asunto, específicamente el del goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público.
Po lo expuesto, y en vista que en un tramo de la vía que se encuentra a su cargo, se evidencia el riesgo para los habitantes y peatones del sector ubicado en la calle 8 barrio San Fernando del municipio de Chinchiná, Caldas; debido al poco espacio que hay para el paso de las personas, por cuanto no hay continuidad en el andén, y el lugar de paso es reducido; situaciones que ponen en riesgo la vida e integridad de toda persona que transite por dicho lugar; para esta Sala de Decisión, la Agencia Nacional de Infraestructura es quien vulnera el derecho colectivo en mención, por lo que, se hace necesario la imposición a su cargo de la realización de un estudio técnico que defina cuál es la construcción a realizar más adecuada, que tenga las funciones de andén, para garantizar el paso seguro de peatones a por ambos lados del puente que queda ubicado en la calle 8, sobre la quebrada cameguadua, del barrio San Fernando del municipio de Chinchiná, sin que queden a la altura de la vía o del paso de los vehículos del sector.
Para lo anterior, se dispondrá del término de seis (06) mese a partir de la notificación de esta sentencia. Y, una vez realizado el estudio técnico, de conformidad con la construcción o construcciones allí sugeridas, las mismas deberán realizarse dentro de los seis (06) meses siguientes a éste. Por último, en relación con la pretensión del demandante relacionada con que las demandadas “tomen las medidas pertinentes para cesar el alto grado de accidentalidad que se presenta en el tramo vial que inicia desde el barrio El Milagroso, Prado, Departamental, El Parnaso, Santa 34 Ana uno, Santa Ana dos, la Nubia, Verdún, San Fernando hasta la calle octava del Municipio de Chinchiná.”; debe decirse que en relación con ello, nada se encontró acreditado en el presente asunto, no hay antecedentes, o estudios, ni documento alguno que dé cuenta sobre la accidentalidad en mención, y las pruebas practicadas todas, giraban en torno la construcción de puentes en el tramo vial en el paso del barrio San Fernando sobre el puente vehicular por el que pasa la quebrada Cameguadua en la calle octava”, motivos por los cuales no hay decisiones que adoptar al respecto.
Y, en relación con las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuestas por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS –, Autopistas del Café S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura, éstas de despacharán desfavorablemente, porque no se acreditó en este caso la vulneración de los derechos e intereses colectivos por su parte; pero no por su falta de competencia en el asunto.
Se declarará próspera la excepción de Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS –, así como las de Inexistencia de los elementos de procedencia de la acción popular, e Inexistencia de la relación de causalidad entre el derecho o el interés colectivo alegado y un daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio.”, propuestas por Autopistas del Café S.A. 13.
Costas. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación unificó su jurisprudencia en relación con la procedencia y reconocimiento de condena en costas en acciones populares mediante sentencia del 6 de agosto de 201916, en la que precisó: “(…) 165. Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia”.
Así las cosas, y por cuanto en este asunto no obra prueba sobre la causación de expensas, gastos o agencias en derecho, durante el curso del proceso, ni mala fe o temeridad en ejercicio del medio de control, no habrá condena en costas. 16 Exp. 2017-00036-01(AP)REV-SU, M.P. Rocío Araújo Oñate. 35 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Declarar no probada la excepción de “Cosa Juzgada”, propuesta por Autopistas del Café S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI - Segundo: Declarar imprósperas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS –, Autopistas del Café S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI -.
Tercero: Declarar prósperas las excepciones de Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías – INVÍAS –, así como las de Inexistencia de los elementos de procedencia de la acción popular, e Inexistencia de la relación de causalidad entre el derecho o el interés colectivo alegado y un daño, peligro, amenaza, vulneración o agravio.”, propuestas por Autopistas del Café S.A. Cuarto: Declárase la amenaza y vulneración del derecho colectivo de goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI - Quinto: Ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI – la realización de un estudio técnico que defina cuál es la construcción a realizar más adecuada, que tenga las funciones de andén, para garantizar el paso seguro de peatones por ambos lados del puente que queda ubicado en la calle 8, sobre la quebrada cameguadua, del barrio San Fernando del municipio de Chinchiná, sin que queden a la altura de la vía o del paso de los vehículos del sector.
Para lo anterior, se dispondrá del término de seis (06) meses a partir de la notificación de esta sentencia. Y, una vez realizado el estudio técnico, de conformidad con la construcción o construcciones allí sugeridas, las mismas deberán realizarse dentro de los seis (06) meses siguientes a éste. Sexto: Negar las demás pretensiones del demandante.
Séptimo: Conformase el comité de verificación de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el cual estará integrado por el Magistrado ponente, quién será su presidente, Autopistas 36 del Café S.A., el Instituto Nacional de Vías - INVIAS – y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI - Octavo: Sin condena en costas. Noveno: Ejecutoriada esta providencia Archívense las diligencias previas las anotaciones respectivas en el aplicativo SAMAI.
Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Dual Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán Dohor Edwin Varón Vivas Carlos Manuel Zapata Jaimes Magistrado encargado del Despacho 04 Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.