TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN Mocoa, catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001233300020240003000 OBJETANTE: MUNICIPIO DE ORITO (P) ACUERDO OBJETADO: N° 004 DE 4 DE JUNIO DE 2024 MEDIO DE CONTROL: OBJECIONES INSTANCIA: ÚNICA Tema: - Estampilla justicia familiar SENTENCIA La Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda, sobre las objeciones presentadas por el alcalde municipal de Orito (P), frente al Acuerdo N° 004 de 4 de junio de 2024, expedido por el Concejo de la misma municipalidad.
ANTECEDENTES Síntesis de las objeciones y su contenido1 El municipio de Orito Putumayo, en ejercicio del artículo 112 del Decreto 1333 de 1986, presentó ante esta Corporación, solicitud para que en sede judicial se decida sobre las objeciones formuladas, frente al Acuerdo No. 004 de 4 de junio de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Orito, “Por medio del cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito Putumayo”, en tanto que, consideró que dicho acto trasgredió el artículo 22 y 23 de la Ley 2126 de 2021, y el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
Del contenido del escrito de objeciones al Acuerdo, pueden extraerse los siguientes: Hechos2 El 10 de mayo de los cursantes, el alcalde municipal de Orito Putumayo, presentó ante el Concejo, el proyecto de acuerdo N° 09 de mayo de 2024, “Por el cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito-Putumayo”, con la correspondiente exposición de motivos, y una proyección de lo que podría ser el recaudo una vez adoptada la estampilla.
El Concejo Municipal de Orito (P), materializó el proyecto de acuerdo presentado por el burgomaestre, con la expedición del acuerdo N° 004 de 4 de junio de 2024 “Por medio del cual se crea 1 Índice N° 03 archivo 02 /expediente digital Samai 2 Índice N° 03 archivo 02 /expediente digital Samai la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito Putumayo” El Acuerdo fue sometido a primer y segundo debate los días 21 y 28 de mayo de 2024 respectivamente.
Una vez recibido el acuerdo por parte del alcalde, para la correspondiente sanción, se percató que el contenido del acto administrativo que aprobó la Corporación municipal, era diferente al originalmente por él presentado, razón por la cual, formuló ante el Concejo, objeciones en derecho, así: Primera objeción en derecho: El Concejo excedió sus funciones, al modificar sin autorización del autor (alcalde) el acuerdo objetado, toda vez que, se suprimieron los artículos propuestos, así como también se alteró el contenido del artículo primigenio y la exposición de motivos.
Situación que va en contravía del artículo 72 de la Ley 136 de 1994, que establece que, los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos, en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan, y precisamente en punto de la exposición de motivos, dijo que aquella es personalísima y solo puede ser modificada por el autor.
Segunda objeción en derecho: Dijo que el artículo quinto del acto censurado, quebrantó el artículo 22 de la Ley 2126 de 2021, frente a la vocación del legislador cuando creó la estampilla para la justicia familiar, la cual, tenía el objetivo que con los recursos obtenidos se financie el funcionamiento permanente de las Comisarias de Familia.
Intención que no se lograría con el texto que aprobó el Concejo municipal. Lo anterior por cuanto, la modalidad de contratación por concurso de méritos es ocasional, frente a los otros cuatro tipos de vinculaciones contractuales con los cuales contaba la administración (selección abreviada, contratación directa y mínima cuantía), lo que, en consecuencia, conllevaría a un recaudo por debajo del que se obtendría con la aplicación de los otros tipos de procesos de selección. Añadió que aun cuando el Concejo acogió de forma parcial esta objeción, adicionando la propuesta que la contratación se lleve a cabo por medio de licitación pública, iteró que, al excluirse las otras modalidades de selección, se disminuiría más de la mitad de la capacidad de recaudo de la estampilla.
A pesar de que el artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, estableció que el sujeto pasivo de la estampilla aplica a todo tipo de contratos. Tercera objeción en derecho: Señaló que existía discrepancia entre lo contenido en el artículo quinto con lo dispuesto en el artículo segundo del acuerdo objetado, lo que a su vez también es contrario a lo establecido en el artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, teniendo en cuenta que, en el artículo segundo se señaló que no había una limitación a la modalidad de contratación a la que se aplicaría la estampilla para la justicia familiar, mientras que en el artículo quinto se anotó que, el sujeto pasivo es todo aquel que suscriba contratos y adiciones bajo la modalidad del concurso de méritos.
Adicionalmente, dijo que lo contenido en el parágrafo del artículo segundo del acuerdo objetado, es inútil pues si bien, aquel tenía la intención de cumplir con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, señalando la exclusión de la estampilla sobre los contratos de prestación de servicios, cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv, lo cierto es que, el mismo es contradictorio frente a lo consignado en el artículo quinto, comoquiera que aquel ya quebrantó el contenido del aludido artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, al limitar el tipo de modalidad contractual.
Por lo expuesto, dijo que, debía eliminarse dicha limitación, para la aplicación de la estampilla solo a los contratos derivados de concurso de méritos o de licitaciones públicas, pues siguiendo la intención que tenía el legislador al momento de crear la estampilla para la justicia familiar, es que las administraciones tengan recursos que permitan el funcionamiento permanente de las comisarias de familia, lo cual, no se lograría con dicha limitación, pues el recaudo se reduciría considerablemente.
Cuarta objeción en derecho: Señaló que, en el parágrafo primero del artículo quinto del acuerdo deprecado, se consignó que “las entidades descentralizadas del municipio no conforman el presupuesto anual del mismo, no serán pasivos de la estampilla para la justicia los contratos que por estas se suscriban”, situación que a su juicio no era cierta, toda vez que, parte del presupuesto de la administración municipal se destinaba a entidades descentralizadas, bien sea por medio de subsidios por agua potable, alcantarillado y aseo, por el impuesto de alumbrado público, o por recursos que derivan de impuestos, lo que permite que a dichas entidades se aplique el gravamen de la estampilla en los contratos que se suscriban.
Frente a las objeciones manifestadas por el alcalde, el Concejo Municipal de Orito, declaró infundadas la primera, tercera, y cuarta, objeción, mientras que la segunda fue parcialmente fundada, considerando que el Concejo acogió y adicionó el modelo contractual de licitación pública, propuesto por el burgomaestre. Normas violadas y concepto de la violación El Municipio de Orito Putumayo, consideró que inequívocamente el Concejo Municipal, desatendió lo regulado en los artículos 22 y 23 de la Ley 2126 de 2021 y el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, concretamente, porque al modificar el contenido del proyecto de Acuerdo No. 004 de 4 de junio de 2024, junto con la exposición de motivos que acompañaban al mismo, los cuales fueron, presentados a iniciativa del Alcalde Municipal, y al limitar el gravamen de la estampilla para la justicia familiar solo a algunos tipos de contratos, extralimitó sus funciones.
Pruebas relevantes En el curso del presente trámite, se recaudaron las siguientes pruebas: Proyecto de acuerdo N° 009 de 10 de mayo de 2024, “Por medio del cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito Putumayo3” con la correspondiente exposición de motivos4. Acta de 15 de mayo de 2024, la cual, da cuenta de la sesión realizada por la Comisión Segunda de presupuesto del Concejo Municipal de Orito (P), en la que se dejó constancia sobre la socialización del proyecto de Acuerdo N° 009 de 4 de junio de 20245.
Acta No. 008 de 21 de mayo de 2024, la cual, da cuenta de la sesión realizada por la Comisión Segunda de presupuesto del Concejo Municipal de Orito (P), en la que se dejó constancia que se retomaba el estudio, discusión, aprobación o negación del Acuerdo N° 009 de 4 de junio de 20246. Acta No. 060 de 28 de mayo de 2024, la cual, da cuenta de la sesión del segundo debate llevado a cabo por el Concejo Municipal de Orito (P), en la que se realizó el conteo de los votos frente a la aprobación del proyecto de Acuerdo N° 009 de 4 de junio de 20247.
Remisión por parte del Concejo Municipal, del acuerdo N° 004 de 4 de junio de 2024 modificado, “Por medio del cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito Putumayo8” Escrito de objeciones presentado por el Alcalde Municipal de Orito, ante el Concejo Municipal, señalando que cuando las iniciativas aprobadas resultan improcedentes le asiste al representante legal del municipio la atribución de objetarlas por motivos de inconveniencia o por ser contrarias al ordenamiento jurídico9.
Decretos N° 107 del 14 de junio de 2024 y 109 de 17 de junio de 2024, por medio de los cuales, el Alcalde Municipal de Orito (P), citó a la Corporación Municipal a sesiones extraordinarias, para que se pronunciaran sobre las objeciones formuladas10. Acta N° 069 de 18 de junio de 2024, la cual, da cuenta de la instalación del periodo de sesiones extraordinarias y la conformación de la comisión accidental para el trámite de las aludidas objeciones11.
Acta N° 075 de 21 de junio de 2024, la cual, da cuenta del informe de la comisión accidental12, respecto de las objeciones al proyecto de acuerdo 004 de 4 de junio de 202413. 3 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 16 a 21 /expediente digital Samai 4 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 2 a 15 /expediente digital Samai 5 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 63 a 69 /expediente digital Samai 6 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 51 a 62 /expediente digital Samai 7 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 134 a 151 /expediente digital Samai 8 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 23 y 25 a 28 /expediente digital Samai 9 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 29 a 37 /expediente digital Samai 10 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 38 a 43 /expediente digital Samai 11 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 70 a 73 /expediente digital Samai 12 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 153 a 169 /expediente digital Samai 13 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 74 a 108 /expediente digital Samai Acta N° 076 de 22 de junio de 2024, la cual, da cuenta de la votación frente a las objeciones al proyecto de acuerdo 004 de 4 de junio de 2024, presentadas por el alcalde municipal14, Respuesta objeciones al acuerdo municipal N° 004 de 4 de junio de 2024, por parte del Concejo Municipal, en la cual se señaló que la mayoría de bancadas votaron por que se declare la primera objeción infundada, la segunda objeción parcialmente fundada, y la tercera y cuarta objeción infundadas15.
Certificación de 4 de junio de 2024, por medio de la cual, la secretaria general del Concejo municipal de Orito Putumayo, manifestó que el Acuerdo 004 de 4 de junio de 2024, fue aprobado en sus dos debates reglamentarios, llevados a cabo el 21 de mayo (primer debate en Comisión) y 28 de mayo de 2024 (segundo debate en plenaria)16. TRÁMITE PROCESAL 2.1 El reparto de las objeciones al proyecto de acuerdo municipal N° 004 de 4 de junio de 2024, se efectuó el 15 de julio de 202417.
El 10 de septiembre de 202418 se admitió la referida solicitud, disponiéndose fijar el negocio en lista desde el 19 de septiembre hasta el 2 de octubre de 202419. Posición jurídica del Municipio de Orito. Guardó silencio. Posición jurídica del Concejo Municipal de Orito. No manifestó posición jurídica alguna; no obstante, mediante oficio HCM- 2024-0383 de 12 de septiembre de 202420, allegado por correo electrónico, el Concejo, arribó las pruebas requeridas con el auto admisorio.
Posición Jurídica del Ministerio Público21 Se abstuvo de emitir concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo establecido en el artículo 151 numeral 6° de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer de las objeciones que formulen los alcaldes a los proyectos de acuerdo municipales o distritales, por ser contrarios al ordenamiento jurídico superior. 14 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 109 a 133 /expediente digital Samai 15 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 44 a 47 /expediente digital Samai 16 Índice N° 03 archivo documentales 2 página 24/expediente digital Samai 17 Índice N° 02 archivo 1 acta de reparto / Samai 18 Índice N° 17 / Samai 19 Índice N° 10 / Samai 20 Índice N° 16 / Samai 21 Índice N° 15 / Samai Problema jurídico El objeto de debate se centra en establecer, si el Concejo Municipal de Orito, al modificar el contenido del proyecto de Acuerdo No. 004 de 4 de junio de 2024, y la exposición de motivos que acompañaban al mismo, los cuales fueron, presentados a iniciativa del Alcalde Municipal, y al limitar el gravamen de la estampilla para la justicia familiar solo a algunos tipos de contratos, extralimitó sus funciones y por consiguiente, trasgredió lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley 2126 de 2021 y el artículo 72 de la Ley 136 de 1994.
De la misma manera, el objeto de debate se centra en establecer, si a las entidades descentralizadas les asiste la aplicación del gravamen de la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito -P. Análisis Jurídico. Así, con el propósito de resolver el cuestionamiento jurídico plasmado en la fijación del litigo, es necesario acudir a la regulación normativa y jurisprudencial aplicable al caso, para finalmente, decidir si en relación a los artículos 22 y 23 de la Ley 2126 de 2021 y el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, el Concejo Municipal de Orito, incurrió en la presunta violación a la que aduce el representante legal de la misma municipalidad.
Sobre las facultades de los Alcaldes y Concejos Municipales El artículo 313 de la Constitución Política, le asignó a los Concejos Municipales, las siguientes funciones: Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.
Las demás que la Constitución y la ley le asignen. (…) De la misma manera, el artículo 32 de la Ley 136 de 199422, frente a las atribuciones de los Concejos municipales, dispuso: “(…) Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo.
Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.
Igualmente, los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley.
(Ver Art 2 del Decreto 461 de 2020) Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 22 Modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal.
Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito (…) (…)
PARÁGRAFO 2. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley (…)”. En el mismo orden de ideas, el artículo 287 de la Carta Política, dispuso la siguiente facultad para las Corporaciones Municipales: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: Gobernarse por autoridades propias. Ejercer las competencias que les correspondan. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Participar en las rentas nacionales”. En relación con lo expuesto, el artículo 338 de la Carta Política, también señaló: “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. Por su parte el artículo 315 de la Carta Política, les asignó a los alcaldes, las funciones: “Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.
Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del muncipio <sic>. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurídico. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. Las demás que la Constitución y la ley le señalen” Sobre la iniciativa para presentar proyectos de acuerdo el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 previó: Artículo 71.- Iniciativa.
Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente. (…)
PARÁGRAFO 1. - Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3 y 6 del Artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde Nota: (Declarado EXEQUIBLE. Sentencia C-152 de 1995 Corte Constitucional.) (…)” (Destaca la Sala) Caso concreto. El representante legal del municipio de Orito (P), en virtud del artículo 78 de la Ley 136 de 1994, realizó cuatro objeciones en derecho frente al acuerdo municipal N° 004 de 4 de junio de 2024, “Por medio del cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito Putumayo”.
En lo atinente a la primera objeción en derecho, el representante legal señaló que, el Concejo Municipal de Orito, al modificar la exposición de motivos que fundamentaron el acuerdo, así como el contenido del mismo, extralimitaron sus funciones, máxime cuando en virtud del artículo 72 de la Ley 136 de 1994, los proyectos de acuerdo “deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que lo sustentan”, y precisamente en punto de la exposición de motivos, dijo que aquella es personalísima y solo puede ser modificada por el autor.
Al respecto de lo anterior, cabe precisar que, en virtud del artículo 71 de la Ley 136 de 1994, tanto los alcaldes como integrantes de los concejos municipales, están facultados para presentar proyectos de acuerdo, en el caso de las corporaciones, siempre y cuando no se refieran a los que solamente pueden ser presentados por iniciativa del alcalde, esto es, los previstos en los numerales 223, 324 y 625 del Artículo 313 de la Constitución Política.
Ahora, en punto de lo expuesto, es oportuno señalar que existen iniciativas para la presentación de proyectos de acuerdo, que son exclusivas del alcalde, de lo cual, se infiere que los concejos municipales, no tienen la potestad de realizar modificaciones unilateralmente. Pues bien, en lo atinente a la facultad que tienen los Concejos Municipales para modificar el contenido de un proyecto de acuerdo, el numeral 6° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, puntualmente dispuso “que les asiste la atribución de: “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley” en el caso de las estampillas, el Consejo de Estado26 ha explicado que “( )corresponden al conjunto de gravámenes de orden tributario que, por virtud de los artículos 287, 300 y 338 de la Carta Política, las entidades territoriales tiene la facultad de imponer, bajo un marco que puede ser delineado por el legislador.
(…) pertenecen a lo que se conoce como tasas parafiscales, pues son un gravamen que surge de la realización de un acto jurídico, cual es la suscripción de un contrato con el Departamento, que se causan sobre un hecho concreto y que por disposición legal tienen una destinación específica (…)” 23 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 24 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo 25 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 26 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN QUINTA. Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 66001-23-31-003- 2011-00142-01 Teniendo en cuenta que, el proyecto de acuerdo N° 004 del 4 de junio de 2024, no recaía sobre iniciativas exclusivas del alcalde municipal, ciertamente, el concejo municipal, podía realizar ajustes, o modificaciones en su contenido, como ya se dijo, en virtud del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, los Concejos ostentan la atribución legal de realizar reformas respecto de tributos, sobre el particular, la aludida estampilla al tratarse de un gravamen de orden tributario, permitía que los Concejos realicen las cuestionadas modificaciones.
Ahora, en virtud del artículo 72 de la norma ibidem, si bien el alcalde precisó, que los proyectos de acuerdo deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen los alcances y las razones que lo sustentan, a su juicio la exposición de motivos tampoco puede ser modificada por voluntad propia del Concejo, cabe advertir que el mismo artículo 72, prevé que “Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, lo que quiere decir que, son procedentes las modificaciones a un proyecto, siempre y cuando se relacionen o se refieran a una misma materia.
En el presente caso, de la revisión del proyecto de acuerdo 004 del 4 de junio de 2024 “por medio del cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito Putumayo” se observa que el contenido del mismo, se refiere a la misma unidad de materia, esto es a la creación de la estampilla para la justicia familiar, razón por la cual, no hay lugar a declarar fundada esta objeción. En relación con lo expuesto, en acta 075 de 21 de mayo de 2024, la Corporación señaló27 que, si bien se realizaron cambios al acuerdo objetado, lo cierto es que, la propuesta enviada por el burgomaestre, concretamente en lo que refiere al numeral 11, presentaba inconsistencias, además de advertir que, en punto de la unidad de materia, aquella era directamente proporcional a la intención del legislador cuando creo la estampilla para la justicia familiar.
Frente a la segunda objeción en derecho, el burgomaestre dijo que, con la modificación realizada al acuerdo, en donde se estableció una limitación, esto es, que la estampilla para la justicia familiar únicamente aplique a la modalidad contractual por concurso de méritos y por licitación pública, desconoce la intención del legislador al crear dicha estampilla, la cual, tiene por finalidad ayudar al continuo funcionamiento de las comisarías de familia (artículo 22 de la Ley 2126 de 2021), y por lo tanto, al excluirse las otras modalidades de selección, se disminuiría más de la mitad de la capacidad de recaudo de la aludida estampilla, máxime cuando en el artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, se ha establecido que el hecho generador de la estampilla está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del Departamento, Municipio y Distrito y quedan excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv.
Al respecto, es necesario señalar que, en virtud del artículo 338 Constitucional, los Concejos Municipales, en tiempos de paz, podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar, directamente, los 27 Índice N° 03 archivo documentales 2 páginas 79 a 82 /expediente digital Samai sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Situación que se cumplió en el presente caso, pues a través del acuerdo objetado, el Concejo Municipal de Orito, determinó los elementos del tributo para la aplicación de la estampilla para la justicia familiar en el Municipio de Orito, señalando inicialmente, en el artículo quinto del acuerdo, que el sujeto pasivo sería “quienes suscriban contratos y adiciones bajo la modalidad de concurso de méritos, con las entidades que conforman el presupuesto anual del municipio”, y más adelante cuando incluyó la modalidad contractual de licitación pública, estableció los sujetos pasivos sobre quienes se impondría la estampilla, de acuerdo a las facultades que le autoriza la Constitución y la Ley.
En relación con lo manifestado, el Consejo de Estado28, señaló: “(…) la normativa constitucional reconoce a las entidades territoriales su autonomía impositiva, que les permite definir directamente los elementos esenciales del tributo dentro de los parámetros que la ley de creación del mismo haya señalado (…)”. En otra oportunidad el Alto Tribunal29 también dijo: “El principio más importante del derecho tributario, desde el punto de vista político, es el de reserva de ley, conforme al cual ningún tributo puede ser impuesto sin previa aprobación del órgano de representación popular.
Por lo tanto, ni el Presidente de la República, ni los gobernadores, ni los alcaldes, tienen facultad para determinar dichos elementos (…)”. Ahora bien, en desarrollo de las facultades que ostentan los Concejos Municipales, el artículo 287 Constitucional, dotó a dichas corporaciones de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites que le ha otorgado la Constitución y la ley, señaló que le asiste la facultad entre otras de “3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Al respecto, la Corte Constitucional30, señaló: “dentro del reconocimiento de autonomía que la Constitución les otorga a los municipios en diferentes campos, en materia impositiva éstos no cuentan con una soberanía tributaria para efectos de creación de impuestos”, lo cual “tiene su explicación en que las competencias asignadas a dichas entidades, en materia tributaria, deben armonizar con los condicionantes que imponen las normas superiores de la Constitución, los cuales se derivan de la organización política del Estado como república unitaria”.
En concordancia con lo anterior, esta Corporación ha considerado que aun cuando de la lectura aislada del artículo 338 de la Carta que faculta al Congreso, a las asambleas y a los concejos para imponer contribuciones fiscales o parafiscales “parecería deducirse una autonomía impositiva de los municipios”, ello no es así, “pues dicha disposición ha de interpretarse en íntima relación con el artículo 287-3 del mismo ordenamiento” que les confiere autonomía a las entidades territoriales para la gestión de sus intereses, “dentro de los límites de la Constitución y de la ley”.
Ahora, pese a que el Alcalde Municipal de Orito, insista en que el artículo 23 de la Ley 2126 de 2021, establece que el hecho generador de la estampilla está constituido por los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto 28 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA,Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA, Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 08001-23-31-000-2010-00777-01(20223) 29 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-31-000-2009-01253-01 30 Sentencia C-517/07 anual del Departamento, Municipio y Distrito, quedando excluidos los contratos de prestación de servicios cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv, y que no debió limitarse el tipo de modalidad contractual, como ya se dijo, en punto de las facultades constitucionales y legales que les asisten a los concejos municipales, están autorizados para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y fijar los elementos del tributo, entre ellos, el hecho generador y los sujetos pasivos a quienes se los debe gravar, por manera que, el Concejo, no desatendió y extralimitó sus funciones al escoger el tipo de modalidad contractual, sobre la cual, se impondría la estampilla para la justicia familiar, máxime cuando la iniciativa de proyectos de acuerdo sobre tributos, como el que nos ocupa no es exclusiva del alcalde31, pues caso contrario hubiera sido que el Concejo haya intervenido en iniciativas propias del alcalde, como para considerar que desatendió sus facultades, de tal manera, se recalca que el Concejo obró con sometimiento a los límites establecidos en la Constitución y la Ley.
En consecuencia, esta objeción no está llamada a prosperar y se declarará infundada. Sobre la tercera objeción en derecho, asociado a lo expuesto, el alcalde del municipio de Orito (P), advirtió que, existe discrepancia entre lo contenido en el artículo segundo con lo señalado en el artículo quinto del acuerdo objetado, comoquiera que, en el artículo segundo se señaló que no había una limitación a la modalidad de contratación a la que se aplicaría la estampilla para la justicia familiar, mientras que en el artículo quinto se anotó que, el sujeto pasivo es todo aquel que suscriba contratos y adiciones bajo la modalidad del concurso de méritos.
Adicionalmente, dijo que, lo contenido en el parágrafo del artículo segundo, es inútil pues al mencionar la exclusión de la estampilla sobre los contratos de prestación de servicios, cuyo pago de honorarios mensual sea inferior a diez (10) smlmv, contradice lo dispuesto en el artículo quinto, comoquiera que en aquel se limitó el tipo de modalidad contractual.
En relación con lo manifestado, la Sala encuentra que, los artículos a los que hace referencia el representante legal del Municipio de Orito (P), no son contradictorios, de hecho, se complementan, comoquiera que, tal y como se anotó en líneas anteriores, a partir del artículo 338 Constitucional, los Concejos Municipales, pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales y la ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, como se observa en el acuerdo objetado, la Corporación Municipal, a partir de su autonomía impositiva, que le permite definir directamente los elementos esenciales del tributo dentro de los parámetros que la ley de creación del mismo haya señalado, estableció el hecho generador y determinó los sujetos pasivos, sobre quienes se gravaría la estampilla para la justicia familiar.
Por manera que, la Corporación en este punto tampoco extralimitó sus funciones, pues obró de acuerdo a la Constitución y la Ley. y en tal sentido la presente objeción se declarará infundada. 31 Artículo 71 de la Ley 136 de 1994 (…)
PARÁGRAFO 1. - Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2, 3 y 6 del Artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde Sobre la cuarta objeción en derecho, el alcalde del municipio de Orito, indicó que, en el parágrafo primero del artículo quinto del acuerdo deprecado, se consignó “las entidades descentralizadas del municipio no conforman el presupuesto anual del mismo, no serán pasivos de la estampilla para la justicia los contratos que por estas se suscriban”, situación que a su juicio no era cierta, toda vez que, parte del presupuesto de la administración municipal se destinaba a entidades descentralizadas, bien sea por medio de subsidios por agua potable, alcantarillado, aseo, por el impuesto de alumbrado público, o por recursos que se derivan de impuestos, lo que permite que a dichas entidades se aplique el gravamen de la estampilla, sobre los contratos que aquellas suscriban.
Frente a lo expuesto, es necesario, nuevamente señalar que, en virtud de las facultades tributarias que ostentan los Concejos Municipales, (artículo 338 CN) les es dable determinar el hecho generador de la estampilla, así como también los sujetos pasivos de la obligación tributaria, aspecto que se cumplió, al establecer que, la estampilla para la justicia familiar se impondría a las modalidades contractuales de concurso de méritos y licitación pública, descartando a las entidades descentralizadas del municipio que no conformen el presupuesto anual del mismo, sobre todo cuando enfatizó que los contratos que esas entidades suscriban no serían sujetos pasivos de la estampilla para la justicia familiar, lo que impone a la Sala declarar infundada esta objeción. CONCLUSIÓN. En suma, teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a declarar infundadas las objeciones en derecho una, dos, tres y cuatro, al determinarse que, en virtud de las facultades que ostentan los Concejos Municipales, por mandato constitucional y legal, están facultados para establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley, imponer contribuciones fiscales, y fijar directamente el hecho generador y los sujetos pasivos, sobre quienes debe gravarse un tributo.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADAS las objeciones en derecho primera segunda, tercera y cuarta, propuestas por el Alcalde del Municipio de Orito (P), contra los artículos segundo y quinto del Acuerdo No. 004 del 4 de junio de 2024, “Por medio del cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Orito Putumayo”, expedido por el Concejo Municipal de Orito, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría, notifíquese la presente providencia al Presidente del Concejo Municipal de Orito (P), al Personero Municipal de esa localidad y al Alcalde del Municipio de Orito (P), para que este último proceda al trámite previsto en el artículo 80 de la Ley 136 de 1994, esto es, sancione el proyecto de acuerdo dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, realizándose las respectivas anotaciones en el Sistema Informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador