TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 242 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Tutela Radicación: 17-001-33-39-006-2024-00273-01 Accionantes: Luis Ángel Parra García Accionada: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 065 del 18 de octubre de 2024 Manizales, dieciocho (18) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO Se decide por esta Corporación la impugnación radicada por la Administradora Colombiana de Pensiones1, contra el fallo de primera instancia proferido el veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) en el trámite de la acción de tutela que amparó los derechos fundamentales constitucionales a presentar peticiones respetuosas, al debido proceso y a la seguridad social del señor Luis Ángel Parra García. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer de la acción, de conformidad con lo previsto por los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991, e concordancia con el artículo 1 del Decreto 1382 de 20002.
TRÁMITE PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA La solicitud de amparo fue radicada ante la Oficina Judicial de esta ciudad el 17 de septiembre de 2024, y correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales, el cual admitió la acción por auto del mismo día. 1 En adelante, Colpensiones. 2 “Por el cual establecen reglas para el reparto de la acción de tutela”.
Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 2 Dentro del término otorgado para tal efecto, Colpensiones se pronunció frente a la acción incoada, a través de memorial que obra en el expediente digital. El 25 de septiembre de 2024, El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales profirió sentencia en el asunto de la referencia y a través de escrito que obra en el archivo n° 012 del expediente digital, Colpensiones impugnó el fallo de primera instancia, recurso que fue concedido por auto del 1 de octubre de 2024.
TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Para conocer de la impugnación, el expediente fue repartido a este Tribunal el 2 de octubre de 2024, y allegado en la misma fecha al Despacho del suscrito Magistrado Ponente.
ANTECEDENTES Hechos El siguiente es el resumen de los hechos relevantes expuestos por la parte actora en su solicitud de amparo: Manifestó la parte actora que radicó petición ante Colpensiones el 13 de junio de 2024, solicitando realizar la calificación de pérdida de la capacidad laboral. Refirió que Colpensiones señaló como fecha para efectuar la valoración con Medicina Laboral el 12 de agosto de 2024.
Agregó que la entidad le informó que la notificación del dictamen de pérdida de la capacidad laboral se efectuaría aproximadamente en 1 mes. Al respecto, indicó que ha transcurrido más de 1 mes sin que la entidad accionada haya notificado el dictamen, precisando la necesidad de obtener el mismo para continuar con el trámite de reconocimiento de pensión de invalidez.
Derecho que se alega vulnerado Consideró la parte actora que en el presente asunto le están siendo vulnerados los derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y al debido proceso. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 3 Pretensiones Solicitó el amparo de los derechos fundamentales referidos y que, en consecuencia, se ordene a Colpensiones lo siguiente: Expedir y notificar el dictamen de pérdida de capacidad laboral dentro del término que el Despacho señale.
CONTESTACIÓN AL ESCRITO DE TUTELA Colpensiones Indicó que de conformidad con el sistema de información de la entidad, Colpensiones se encuentra dentro del término legal previsto para resolver la solicitud realizada por la parte accionante. Refirió que ante la inexistencia de un término específico para ciertos procedimientos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones del sistema de seguridad social, la entidad profirió la Resolución n° 343 de 2017 a través de la cual estableció una serie de términos legales para las actuaciones referidas.
Al respecto precisó que Colpensiones se encuentra dentro del término de 4 meses para responder la petición de conformidad con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003 y las Sentencias SU-975 de 2003 y T – 774 de 2015. Mencionó que la acción de tutela al ser un mecanismo subsidiario y residual, no es el medio idóneo para solicitar el reconocimiento de derechos que son de conocimiento del juez ordinario, ya que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para discutir la legalidad de las actuaciones de esa entidad, por lo que la acción es improcedente.
Afirmó que decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas invade la órbita del juez ordinario y su autodominio, y además excede las competencias del juez constitucional. Solicitó negar la acción de tutela contra la entidad por ser improcedentes las pretensiones al no cumplir con los requisitos de procedibilidad del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, por inexistencia de hecho vulnerador y por considerar que fallar de fondo implicaría exceder la competencia del juez constitucional e invadir la órbita del juez ordinario.
Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 4 LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Tras efectuar el análisis fáctico y jurídico correspondiente, a través de providencia del veinticinco (25) de septiembre del 2024, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales ordenó la protección de los derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas, al debido proceso y a la seguridad social del señor Luis Ángel Parra García. Indicó que a la luz de la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, la calificación de la pérdida de capacidad laboral ha sido asumida como un derecho fundamental que le asiste a cualquier persona que requiere dicha valoración para la obtención de un posible derecho pensional.
Afirmó que cuando las entidades obligadas a realizar la valoración al afiliado se abstienen o dilatan el trámite, se materializa una vulneración al derecho a la seguridad social, pues se impide el acceso de la persona a otras garantías fundamentales como la pensión de invalidez. Explicó que el término de cuatro meses al que se refiere Colpensiones es aplicable respecto de las solicitudes para el reconocimiento pensional de invalidez, lo cual no es aplicable en el presente asunto en tanto lo que pretende la parte accionante es la notificación del dictamen de pérdida de capacidad laboral correspondiente a la valoración efectuada el 12 de agosto de 2024.
Concluyó que Colpensiones se encuentra vulnerando los derechos fundamentales del accionante, en la medida que no es constitucionalmente viable someter a una persona que se encuentra en estado de indefensión a esperas innecesarias, las cuales pueden conllevar a complicaciones en su estado de físico o mental. En consecuencia, ordenó a Colpensiones que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, realice todas las actuaciones administrativas necesarias para que en el mismo lapso sea notificado el dictamen de la pérdida de la capacidad laboral al señor Luis Ángel Parra García. IMPUGNACIÓN DEL FALLO Inconforme con la decisión, a través de escrito incorporado en el expediente digital, Colpensiones, impugnó la sentencia de primera instancia informando que el accionante radicó la solicitud de calificación de pérdida Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 5 de capacidad laboral a través del radicado n° 2024_12125961 del 17 de junio de 2024.
Indicó que luego realizar la validación documental, la entidad asignó cita para la valoración presencial el 12 de agosto de 2024. Agregó que con ocasión de los procedimientos internos que debe adelantar Colpensiones para emitir el dictamen se estableció un término de 4 meses para notificar la calificación de pérdida de capacidad laboral.
Reiteró los argumentos expuestos en la contestación, expresando que Colpensiones se encuentra en término para resolver la solicitud de acuerdo con la reglamentación interna de la entidad contenida en la Resolución 343 de 2017 y expedida en aplicación del artículo 22 de la Ley 1437 de 2011. Afirmó que es improcedente solicitar por vía de tutela la calificación de pérdida de capacidad laboral ya que es un trámite frente al cual el juez ordinario laboral es el que debe decidir.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Fundamento y naturaleza jurídica de la acción de tutela El fundamento constitucional de la acción de tutela se encuentra contenido en el artículo 86 de la Carta Política, que a la letra expresa: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(…) Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 6 Pretendió entonces el constituyente, garantizar mediante la acción de tutela, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona cuando quiera que se encuentren vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos legalmente previstos, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial igualmente eficaz y oportuno para protegerlos; incluso en presencia de otro mecanismo judicial, es procedente la protección por vía de tutela, cuando de evitar un perjuicio irremediable se trata.
No puede perderse de vista que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria, y no está diseñada para reemplazar las acciones judiciales ordinarias a las cuales la persona puede acudir para hacer valer sus derechos. La acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza.
La acción de tutela como mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales debe ser entendida como un instrumento integrado al ordenamiento jurídico, de manera que su efectiva aplicación sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que aquél ofrece para la realización de los derechos, no exista alguno que resulte idóneo para proteger instantánea y objetivamente el que aparece vulnerado o es objeto de amenaza3.
Problema jurídico Atendiendo los hechos y derechos que se alegan en la solicitud de amparo y lo afirmado por Colpensiones en su escrito de impugnación, la Sala estima que el problema jurídico se contrae a despejar el siguiente interrogante: ¿Es procedente por vía de tutela ordenar a Colpensiones continuar con el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral? 3 Para la Corte Constitucional, “(…) el primer llamado a proteger los derechos constitucionales no es el juez de tutela, sino el ordinario, ya que la tutela está reservada para enfrentarla absoluta inoperancia de los distintos mecanismos dispuestos para la protección de los derechos de las personas, no para suplirlos, pues de otra manera tendría que aceptarse que, más temprano que tarde, a acción de tutela perdería completamente su eficacia (…)” [Corte Constitucional, Sentencia T-364 del 10 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdova Triviño.] Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 7 En caso afirmativo se deberá establecer si Colpensiones vulneró los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y a la seguridad social de la parte actora, al tardarse en notificar el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este trámite se ha demostrado la procedencia de la acción de tutela en virtud de las condiciones específicas de la parte actora y se encuentra acreditada la vulneración de los derechos fundamentales a presentar peticiones respetuosas, a la seguridad social y al debido proceso del accionante.
Para resolver lo anterior se tendrán en cuenta las siguientes pruebas que obran en la actuación: • De acuerdo con la copia de la cédula de ciudadanía aportada con el escrito de tutela, el señor Luis Ángel Parra García nació el 23 de enero de 1967 y actualmente tiene 57 años4. • El día 13 de junio de 2024, la parte actora a través de apoderado judicial envió mediante servicio postal de Servientrega, petición de interés particular a Colpensiones en el cual solicitó la calificación de la pérdida de capacidad laboral5. • Según el Oficio n° 2024_15953126 -2024_15705417-2024_15705209 del 12 de agosto de 2024 expedido por Colpensiones, la entidad le informó al accionante que le fue asignada la valoración médica presencial el 12 de agosto de 2024 en cumplimiento del fallo de tutela emitido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Manizales el 31 de julio de 2024, el cual ordenó a Colpensiones autorizar y llevar a cabo la valoración por medicina laboral. • De conformidad con el acta de envío y entrega de correo electrónico aportada por Colpensiones, el Oficio n° 2024_16266771 fue entregado a la apoderada de la parte accionante el 12 de agosto de 2024.
Sobre la subsidiariedad 4 Página 7 Archivo n° 02 del expediente digital del cuaderno principal. 5 Páginas 8 a 13 Archivo n°02 del expediente digital del cuaderno principal. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 8 De acuerdo con lo manifestado por Colpensiones en el escrito de impugnación, en relación con el carácter subsidiario de la acción de tutela, la Sala de Decisión se refiere inicialmente a dicho requisito y considera que si bien el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social en su artículo 2, establece que el juez ordinario laboral tiene la competencia para conocer de “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras (…)”, en este caso se cumple dicho requisito atendiendo el estado de salud de la parte actora, lo cual es precisamente el objeto de discusión antes de la intervención del juez ordinario laboral.
En efecto, en la sentencia T-257 de 20196, la H. Corte Constitucional expresó que el principio de subsidiariedad determina que la acción de tutela es procedente siempre que (i) no exista un medio alternativo de defensa judicial; o (ii) aunque exista, este no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso concreto; o (iii) sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable en los derechos constitucionales.
Se indicó en dicha providencia que “Con todo, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que pese a la existencia de otro medio de defensa judicial, el examen de procedencia de la acción tutela debe ser más flexible cuando están comprometidos derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, como sería el caso de personas que estén en condición de discapacidad, porque, en desarrollo del derecho fundamental a la igualdad, el Estado les debe garantizar un tratamiento diferencial positivo.”.
En razón de lo anterior, la definición inmediata sobre el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral del accionante se muestra como una medida urgente, puesto que de la misma depende la procedencia del estudio de una solicitud futura de pensión de invalidez. Esta circunstancia, sumada a las condiciones de salud de la parte actora, exige un procedimiento judicial expedito para la protección de sus derechos fundamentales.
Considera entonces la Sala de Decisión que en el presente asunto la acción de tutela resulta procedente y los argumentos de Colpensiones en esta materia no prosperan. 6 Referencia: Expediente T-7.059.344 Acción de tutela presentada por David Eutiquio Zea López en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– Magistrado ponente: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019).
Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 9 Máxime ante la estipulación de la H. Corte Constitucional donde ha sido enfática en establecer que “del ejercicio del derecho a la valoración de la pérdida de capacidad laboral depende la efectividad de otros derechos fundamentales, verbigracia, la seguridad social, el derecho a la vida digna y al mínimo vital.”7 Derecho a la seguridad social Al respecto se ha expresado por la H. Corte Constitucional en Sentencia T- 485 de 20168: Esta Corporación ha definido la naturaleza constitucional del derecho a la seguridad social, con fundamento en el artículo 48 Superior, al establecer que se debe garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social 9 y en especial los derechos pensionales.
En efecto, como se estableció en la sentencia T-250 de 201510, el amparo de los derechos sociales fue admitido por esta Corporación desde el año 199211, inicialmente bajo la tesis de la “conexidad”, al demostrarse un nexo inescindible entre el derecho social y un derecho fundamental12. Sin embargo, actualmente la Corte abandonó el análisis del carácter fundamental de los derechos sociales a partir de argumentaciones ajenas a la naturaleza propia del derecho como lo proponía la tesis de la conexidad13, para permitir su protección por vía de tutela, una vez se han definido, por el Legislador o la administración en los distintos niveles territoriales, las prestaciones debidas de forma clara y precisa, de manera que constituyan derechos subjetivos de aplicación directa14.
En materia del derecho a la seguridad social, este Tribunal estableció que: “(…) una vez ha sido provista la estructura básica sobre la cual ha de descansar el sistema de seguridad social, lo cual, además de los elementos 7 Sentencia T – 876 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 8 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado 9 Cita de Cita: Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Cita de Cita: M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 11 Cita de Cita: Sentencia T–406 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón. 12 Cita de Cita: Sentencia T–021 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Cita de Cita: Sentencia T-859 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 14 Cita de Cita: Sentencia T–1318 de 2005M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. reiterado en sentencia T–468 de 2007 con ponencia del mismo Magistrado.
Ver también sentencia T–760 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 10 ya anotados –prestaciones y autoridades responsables-; a su vez supone el establecimiento de una ecuación constante de asignación de recursos en la cual están llamados a participar los beneficiarios del sistema y el Estado como último responsable de su efectiva prestación; la seguridad social adquiere el carácter de derecho fundamental, lo cual hace procedente su exigibilidad por vía de tutela(…)”15 En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política el legislador expidió la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, que a su vez consagra en el artículo 10 el Sistema General de Pensiones, el cual tiene como objetivo “garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones”.
El artículo 41 de la mencionada ley previó la calificación del estado de invalidez en los siguientes términos:
ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad laboral.
Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales<6> - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación 15 Cita de Cita: Ibídem.
Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 11 de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales. (…) <Texto adicionado por el artículo 18 de la Ley 1562 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Sin perjuicio de lo establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales. (…) Sobre la pretensión de la parte actora y el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral La presente acción constitucional fue instaurada por el señor Luis Ángel Parra García, quien considera que Colpensiones vulnera sus garantías fundamentales al tardar la notificación del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Precisado lo anterior procede el Tribunal a referirse al trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral para determinar si en efecto en el presente asunto Colpensiones debe emitir lo más pronto posible la calificación requerida por la accionante. En relación con este tema, la H. Corte Constitucional expresó en la sentencia T-427 de 201816 lo siguiente sobre la procedencia de la acción de tutela: “En materia de controversias que pueden suscitarse con ocasión de la prestación de los servicios de seguridad social entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo señala que la competencia para resolverlas está en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral.
Asimismo, el legislador atribuyó a los jueces de la misma especialidad la resolución de conflictos entre otros actores del sistema, como beneficiarios, usuarios y 16 Referencia: Expediente T-6.592.082, Asunto: Acción de tutela instaurada por el señor Pedro Luis Vélez Cardona contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y Seguros Alfa S.A. Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.
Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil dieciocho (2018). Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 12 empleadores, exceptuando aquellos conflictos que se deriven de la responsabilidad médica y las relacionadas con contratos17. De esta manera, la calificación por pérdida de capacidad laboral constituye una obligación derivada del sistema de seguridad social, de suerte que los eventuales conflictos que puedan surgir entre las entidades que, según el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, se encuentran obligadas a emitir tal dictamen18, y el afiliado que lo solicita, son ejemplos de controversias que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral, según la regla de competencia previamente mencionada y que hace parte del Código Procesal del Trabajo19.
En el caso que ocupa a la Sala, se observa que si bien existe la posibilidad de que la parte actora acuda ante la jurisdicción ordinaria para reclamar la práctica de la calificación de pérdida de capacidad laboral, tal mecanismo de defensa no es idóneo ni eficaz para resolver la problemática planteada por la parte accionante, en tanto lo requerido hace parte de las primeras diligencias para lograr la calificación de pérdida de capacidad laboral y con ello el estudio de una solicitud futura de pensión de invalidez.
Esta circunstancia, sumada a las condiciones de salud de la parte accionante, exige un procedimiento judicial expedito para la protección de sus derechos fundamentales. Adicionalmente la pretensión de la parte actora se dirige principalmente a la continuidad en el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, 17 Ley 1564 de 2012, art. 622, el cual modificó el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. 18 El artículo 41 la Ley 100 de 1993 reconoce que tales entidades son: el Instituto de Seguros Sociales, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), las Administradoras de Riesgos Laborales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, las Entidades Promotoras de Salud y las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez. 19 La norma en cita dispone lo siguiente: “Artículo 2o.
Competencia general. <Artículo modificado por el artículo2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: //1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. //2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. //3.
La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. //4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. //5.
La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. //6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. //7.
La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo de la Ley 119 de 1994. //8. El recurso de anulación de laudos arbitrales. //9. El recurso de revisión. //10. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008.
El nuevo texto es el siguiente:> La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”. (Negrilla fuera del texto original). Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 13 aspecto que deberá tener como consecuencia la emisión del respectivo dictamen. En la sentencia de la H. Corte Constitucional a la que se ha hecho referencia, se dispuso respecto del régimen legal del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral y contenido jurisprudencial de este derecho lo siguiente: 4.6.1.
En el contexto del reconocimiento de una pensión de invalidez, cualquiera que sea su origen (común o laboral), el ordenamiento jurídico impone que el estado de invalidez se determina a través de una valoración médica que conlleva a una calificación de pérdida de capacidad laboral, la cual es realizada por las entidades autorizadas por la ley.
Con dicha calificación se dictamina el porcentaje de afectación, el origen de la pérdida de y la fecha en la que se estructuró. Como ya fue señalado, se considera inválida la persona que haya sido calificada con el 50% o más de pérdida capacidad laboral. 4.6.2. Para definir el estado de invalidez y, por lo tanto, el derecho al reconocimiento de la respectiva pensión, el legislador ha establecido el procedimiento que se debe cumplir, el cual impone la participación activa del afiliado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación y de los sujetos responsables del reconocimiento y pago de dicha prestación. Con la expedición del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, las entidades encargadas de determinar, en una primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales, las Compañías Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud. 4.6.3.
Tratándose de enfermedades de origen común, como lo es la que se invoca por el actor, se tiene que una vez ocurrido el hecho generador del posible estado de invalidez, la EPS deberá emitir el concepto de rehabilitación, favorable o no, antes del día 120 y enviarlo antes del día 150 de incapacidad temporal al fondo de pensiones al que se encuentre afiliado el solicitante.
Este último deberá iniciar el trámite, bien sea directamente –en el caso de Colpensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida– o a través de las entidades aseguradoras que asumen el riesgo de invalidez –en el caso de las administradoras de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad–. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 14 Agotada la primera valoración, el inciso 2 del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece que si el interesado no está de acuerdo con la calificación realizada, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, podrá acudir a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional.
En todo caso, de manera excepcional, es posible que los interesados acudan directamente a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, como lo dispone el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, en donde se señala lo siguiente: (…) Explicado lo anterior, se concluye que, por regla general, las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez intervienen para decidir las controversias que surjan respecto de los dictámenes emitidos en primera oportunidad por las entidades enlistadas en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y que, solo excepcionalmente, en los dos casos expuestos ut supra, se puede acudir de forma directa ante ella, con miras a obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral.
En relación con el alcance jurisprudencial que se le ha dado a este proceso, se indicó en la providencia citada: Sobre este punto, se tiene que la Corte de forma sistemática ha sostenido que la calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social, sin distinción alguna, pues es el medio para acceder a la garantía de otros derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social, en tanto permite establecer si una persona tiene derecho a las prestaciones asistenciales o económicas que se consagran en el ordenamiento jurídico, por haber sufrido una enfermedad o accidente20.
En concreto, en la Sentencia T-038 de 201121, se advirtió que: “tal evaluación [la calificación de pérdida de capacidad laboral] permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento.
Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico[,] especificar las causas que la originan la disminución de la capacidad laboral.” 20 Sentencia T-056 de 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 21 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 15 Atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda. 4.6.5.
En conclusión, se tiene que el Sistema de Seguridad en Pensiones protege la contingencia de la invalidez originada por un riesgo común, a través del reconocimiento y pago de una prestación pensional en favor de aquellos trabajadores que, como consecuencia de un accidente o enfermedad no provocada, y de origen no laboral, ven afectada su capacidad laboral, y con ello la posibilidad de continuar procurando su auto sostenimiento.
Para tal efecto, el legislador ha estructurado un trámite destinado a establecer el estado de invalidez que, en plena garantía del derecho constitucional al debido proceso, permite resolver, de manera definitiva, el porcentaje global de pérdida de capacidad laboral, el origen de dicha contingencia y la fecha de su estructuración, dictamen que se convierte en el soporte de los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social en los términos ya expuestos.
Considera entonces este Juez Plural que en el presente asunto la acción de tutela resulta procedente y los argumentos de Colpensiones en esta materia no deben prosperar. Derecho fundamental de petición El derecho de petición fue consagrado por el artículo 23 de nuestra Carta Fundamental en los siguientes términos: “(…) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. (…)”; y reglamentado a través de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Además de tratarse de un derecho fundamental, la jurisprudencia constitucional ha considerado que constituye una manifestación directa de la facultad de acceso a la información, así como un medio a través del cual se satisfacen derechos como la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, entre otros. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 16 En sentencia T-463 de 200522, la H. Corte Constitucional definió las reglas básicas que orientan el derecho de petición y señaló, los criterios o requisitos que deben llenar las respuestas a las peticiones: “3.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el sentido y el alcance del derecho fundamental de petición23, y ha establecido que la respuesta que se dé al peticionario debe cumplir, a lo menos, con los siguientes requisitos: 1. Ser oportuna; 2. Resolver de fondo, en forma clara, precisa y congruente con lo solicitado; 3.
Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición24. En sentencia T-377 de 2000, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero, se delinearon algunos supuestos fácticos mínimos de este derecho tal y como han sido precisados en la jurisprudencia de esta Corporación: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. 22 Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
Sentencia T-463 del 5 de mayo de 2005. 23 Cita de cita: Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional T-012 de 1992, T-419 de 1992, T-172 de 1993, T-306 de 1993, T-335 de 1993, T-571 de 1993, T-279 de 1994, T-414 de 1995, T-529 de 1995, T-604 de 1995, T-614 de 1995, SU-166 de 1999, T-307 de 1999, T-079 de 2001, T-116 de 2001, T-129 de 2001, T-396 de 2001, T-418 de 2001, T-463 de 2001, T-537 de 2001, T-565 de 2001, T-1089-01. 24 Cita de cita: Corte Constitucional, sentencia T-1089 de 2001, MP: Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también las sentencias T- 219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz, T-249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo; T-377 de 2000, MP: Alejandro Martínez Caballero. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 17 d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. ( ) g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.
De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.” En sentencia T-045 de 2022, la Corte Constitucional precisó los términos que deben tener en cuenta las autoridades para resolver solicitudes en materia pensional, indicando lo siguiente: “65. El artículo 19 del Decreto 656 de 1994 dispone que las solicitudes relacionadas con el derecho a la pensión de vejez, invalidez o sobrevivencia deben decidirse en un plazo máximo de cuatro meses.
De otra parte, el artículo 4° de la Ley 700 de 2001 prevé que los operadores públicos y privados del Sistema General de Pensiones y Cesantías contarán con un plazo no mayor a seis (6) meses, a partir del momento en que se presente la solicitud de reconocimiento de alguna prestación por parte del interesado, para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes, so pena de incurrir en una mala conducta25.
Por último, el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015 -–que sustituyó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 25 Sentencia T-155 de 2018. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 18 Administrativo– dispone que toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción, salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria. 66.
En consecuencia, las autoridades deben tener en cuenta los siguientes tres términos, que corren de manera transversal, para responder las peticiones en materia pensional26: (i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional […] en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
(ii) 4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal; (iii) 6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001. 67.
En conclusión, cualquier desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las hipótesis señaladas, genera la vulneración del derecho fundamental de petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses, respectivamente, amenaza el derecho a la seguridad social27.” En ese orden de ideas, el núcleo esencial del derecho de petición implica la obtención de una respuesta de fondo y oportuna, dentro de los términos establecidos de manera general o especial en el ordenamiento jurídico, siendo rechazadas, por lo tanto, las respuestas a través de las cuales se le informa al interesado sobre el trámite que se está adelantando o que se pretende realizar28, las contestaciones evasivas o que no atienden de manera 26 Sentencias SU-975 de 2003, T-086 de 2015, T-237 de 2016, T-238 de 2017, T-155 de 2018, entre otras. 27 Sentencias SU-975 de 2003, T-086 de 2015, T-237 de 2016, T-238 de 2017, T-155 de 2018, entre otras. 28 Corte Constitucional.
Sala Sexta de Revisión. Magistrado Ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia T-235 del 4 de abril de 2002. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 19 integral las peticiones, tal como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional29. Caso concreto En el presente asunto la parte actora pidió la protección de sus derechos fundamentales de petición, seguridad social y debido proceso, los cuales consideró vulnerados por la entidad accionada al tardarse en emitir el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Este Tribunal encuentra acreditado que el señor Luis Ángel Parra García remitió solicitud a Colpensiones con el fin de lograr la calificación de pérdida de capacidad laboral y la obtención del dictamen consecuente que le permita alcanzar la pensión de invalidez debido a su estado de salud. El Juez de primera instancia ordenó a Colpensiones que en un plazo de 48 horas, realice todas las actuaciones administrativas necesarias, conforme a sus competencias y obligaciones, para que en el mismo lapso sea notificado el dictamen de la pérdida de la capacidad laboral al señor Luis Ángel Parra García. Por su parte, Colpensiones expresó en el escrito de impugnación que se encuentra en el término de cuatro meses según lo dispuesto en la reglamentación interna contenida en la Resolución 343 de 2017 y expedida en aplicación del artículo 22 de la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, la Sala comparte lo expresado por el juez a quo sobre la aplicación del término de cuatro meses en el presente asunto, pues este hace referencia únicamente a las solicitudes para el reconocimiento pensional y, por lo tanto, no es aplicable a lo pretendido por la parte accionante en relación con la emisión y notificación del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral.
Así mismo, la Sala considera que el término de cuatro meses señalado por Colpensiones para notificar el dictamen de pérdida de capacidad laboral no tiene en cuenta el estado de salud de la parte accionante y retrasa injustificadamente el proceso para acceder a una posible pensión de invalidez. Adicionalmente, la jurisprudencia citada de la Corte Constitucional estableció que el término para resolver solicitudes similares a la radicada por el accionante es de 15 días y que en caso de que se requiera un plazo mayor, 29 Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia T-496 del 20 de mayo de 2004. Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 20 la entidad deberá informar al interesado “en qué momento responderá de fondo a la petición y por qué no le es posible contestar antes”. En ese orden de ideas, no es de recibo el argumento de Colpensiones en relación con el término de cuatro meses para tramitar la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral en aplicación de la Resolución n° 343 de 2017.
Adicionalmente, esta Corporación evidencia que la mencionada resolución omitió establecer un procedimiento específico a seguir para determinar el límite mínimo o máximo de tiempo para realizar la valoración de pérdida de capacidad laboral y la consecuente emisión y notificación del dictamen. Ahora bien, en caso de que se diera aplicación al término de 4 meses señalado por Colpensiones, la Sala observa que dicho plazo en el caso concreto finalizó el 12 de octubre de 2024, destacándose que a la fecha de emisión del fallo de segunda instancia la entidad accionada no ha acreditado ante esta Corporación la expedición y notificación del dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral del accionante.
En ese sentido, se encuentra demostrado entonces la vulneración de los derechos fundamentales de petición, a la seguridad social y al debido proceso del señor Luis Ángel Parra García, teniendo en cuenta la ausencia de acciones efectivas por parte de Colpensiones para continuar con el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral.
De acuerdo con lo expuesto, este Tribunal encuentra procedente la orden emitida por el Juez de primera instancia en el sentido que Colpensiones debe adelantar el trámite correspondiente para emitir y notificar el dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral solicitado por el señor Luis Ángel Parra García. Recuerda este Tribunal que la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha establecido que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente la realización de una calificación de su pérdida de capacidad laboral es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda, en tanto dicho procedimiento tiene incidencia para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital del afiliado al sistema general de seguridad social.
Conclusión Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 21 Considera la Sala de Decisión que la orden emitida por el juez de instancia respecto de la tutela de los derechos fundamentales del accionante debe ser confirmada. Para la notificación de esta providencia, se dará aplicación a lo dispuesto por los artículos 16 y 31 del Decreto 2591 de 1991.
Se ordenará remitir la actuación a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, según lo consagrado en el artículo 32 del referido decreto En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el 25 de septiembre de 2024 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Manizales dentro del presente trámite constitucional promovido por el señor Luis Ángel Parra García contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
Segundo.
NOTIFÍQUESE la presente providencia por el medio más eficaz o en la forma señalada en los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del Decreto 306 de 1992. Tercero. Ejecutoriado este proveído, ENVÍESE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. INFÓRMESE al Juzgado de origen el contenido de la decisión adoptada en esta providencia. Quinto. HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, Exp. 17-001-33-39-006-2024-00273-01 22 AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.