TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 246 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-39-005-2016-00112-03 Demandante: Amanda Céspedes Basto Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Vinculada: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones1 Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 68 del 25 de octubre de 2024 Manizales, veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA2, corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, que negó las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Amanda Céspedes Basto contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social3.
DEMANDA 1 En adelante, Colpensiones. 2 En adelante, CPACA. 3 En adelante, UGPP. Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 2 En ejercicio de este medio de control interpuesto el 14 de abril de 20164, se solicitó lo siguiente5: Pretensiones 1. Que se declare la nulidad parcial de la Resolución n° PAP 019858 del 20 de octubre de 2010, expedida por la UGPP, con la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación sin incluir la homologación y nivelación salarial. 2.
Que se declare la nulidad absoluta de la Resolución n° RDP 004605 del 4 de febrero de 2015, por la cual la UGPP negó la reliquidación incluyendo la homologación y nivelación salarial. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que le asiste derecho a la demandante al reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de jubilación a partir del 14 de mayo de 2014, teniendo en cuenta la indexación de la primera mesada pensional. 4.
Que se ordene la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Amanda Céspedes Basto, teniendo en cuenta la homologación salarial y nivelación salarial, así como los ajustes pensionales a los que tenga derecho de acuerdo a la ley. 5. Que se ordene a la demandada que sobre las sumas canceladas en virtud de la Resolución n° PAP 019858 del 20 de octubre de 2010, se reconozcan, liquiden y paguen los reajustes a los que tiene derecho. 6.
Que se condene a la UGPP al pago de los intereses moratorios e indexación a los que haya lugar, así como al reconocimiento y pago de los intereses comerciales causados durante los primeros seis meses contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que revisó la pensión de vejez de la parte actora. 7. Que se condene a la parte demandada en costas y gastos del proceso en los términos del artículo 188 del CPACA. 8.
Que se condene a la UGPP al cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 4 Página 1 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 5 Páginas 2 y 3 del archivo n° 01 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 3 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente6: 1.
La señora Amanda Céspedes Basto prestó sus servicios al sector educativo como auxiliar de servicios generales por más de treinta 30 años, por lo que al cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por la Ley, la UGPP le reconoció pensión de vejez a través de Resolución n° PAP 019858 del 20 de octubre de 2010. 2.
Al momento de determinar la cuantía de dicha pensión, la demandada únicamente incluyó el salario básico mensual sin tener en cuenta la homologación y nivelación salarial a la que tenía derecho la accionante. 3. Por medio de Resolución n° 1662-6 del 22 de marzo de 2013, la UGPP reconoció y ordenó, a favor de la señora Amanda Céspedes Basto, el pago de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, efectiva a partir de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2010. 4.
A través de Resolución n° 4439-6 del 28 de junio de 2013 la UGPP aclaró la Resolución n° 1662-6 del 22 de marzo de 2013 por la cual se reconoció la homologación y nivelación salarial de la actora. 5. Sobre los valores reconocidos y pagados por concepto de homologación y nivelación salarial se realizaron los aportes retroactivos a salud y pensión. 6.
Al no tenerse en cuenta la indexación de la primera mesada pensional, se determinó una cuantía pensional menor a favor de la demandante, generando un enriquecimiento sin causa por parte de la entidad estatal. 7. El 3 de octubre de 2014, la parte actora solicitó la revisión de la pensión ordinaria de vejez a fin de que se incluyera la homologación y nivelación salarial en el cálculo de su mesada pensional. 8.
Con Resolución n° 4438-6 del 28 de junio de 2013, la UGPP negó la revisión pensional referida. 9. La demandante interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución n° RDP 004605 del 4 de febrero de 2015, los cuales 6 Páginas 3 y 4 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 4 resolvieron confirmar el acto administrativo recurrido a través de las Resoluciones n° RDP 016599 del 28 de abril de 2015 y RDP 022785 del 4 de junio de 2015, respectivamente.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó vulneradas las siguientes disposiciones: Acto Legislativo 01 de 2005; Constitución Política: artículos 2, 4, 5, 6, 13, 46, 48; Ley 1437 de 2011: artículos 3, 9, 44, 47, 49, 50 y siguientes, y; Ley 100 de 1993: artículo 279. Consideró que la entidad demandada, al expedir los actos administrativos atacados de nulidad, excluyó a la demandante del goce del principio y derecho constitucional de igualdad previsto en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia.
Adujo que en el presente asunto la entidad demandada se encuentra vulnerando el derecho constitucional a la seguridad social, habida cuenta de la negativa de acceso a la pensión de jubilación de conformidad con la normativa aplicable al caso bajo análisis. Reiteró que se ha presentado un trato discriminatorio por parte de las entidades encargadas de las mesadas pensionales de la demandante, pues encontrándose ante supuestos fácticos y jurídicos idénticos, aplican diferentes criterios a sus pensionados.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Actuando debidamente representada y dentro del tiempo oportuno otorgado para tal efecto, la UGPP contestó la demanda a través de escrito que obra en el expediente digital, para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma con fundamento en los medios exceptivos que denominó: “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DBEIDO”, pues la demandante no cumple con los requisitos legales para acceder a la reliquidación de la pensión que solicita;
“PRESCRIPCIÓN”, en la medida en que se declare la prescripción de las acreencias laborales en los términos previstos en el Decreto 1848 de 1969; “LA GENÉRICA”, solicitando que se declare oficiosamente todo hecho que se hallare probado a favor de la UGPP. Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 5 Administradora Colombiana de Pensiones De acuerdo con la vinculación en calidad de litisconsorte necesario ordenada a través de auto del 25 de agosto de 2020, Colpensiones, contestó la demanda dentro del término otorgado.
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en los medios exceptivos que denominó: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, pues Colpensiones no es la encargada del reconocimiento y pago de lo pretendido en la demanda de la señora Amanda Céspedes Basto; “PRESCRIPCIÓN”, solicitando que se aplique la prescripción trienal prevista en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969;
“BUENA FE”, en la medida en que las actuaciones de Colpensiones se han desarrollado bajo los preceptos de la buena fe; “DECLARABLES DE OFICIO”, para que se declaren los hechos que se hallaren probados y que constituyan una excepción a favor de la demandada. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 31 de marzo de 2022 el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual: i) declaró fundada la excepción denominada “Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido” propuesta por la UGPP; ii) decidió negar las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y, iii) se abstuvo de condenar en costas a las partes.
Determinó que la liquidación de la pensión del causante debe atender lo dispuesto para el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siendo procedente acogerse a lo consagrado en las disposiciones previas a dicha norma, exceptuando lo relativo al Ingreso Base de Liquidación. Adujo que de acuerdo con la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado, el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición debe atender lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, dependiendo del tiempo que le faltare al afiliado a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones.
Acogió el criterio establecido en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del H. Consejo de Estado según el cual los factores salariales aplicables a las pensiones regidas por la Ley 33 de 1985 deben ser aquellos sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 7 Archivo n° 60 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 6 Expresó que la UGPP definió el ingreso base de liquidación de la pensión de la demandante teniendo en cuenta los factores salariales devengados entre el 1 de diciembre de 1977 y el 31 de diciembre de 1998 y en atención a aquellos previstos en el Decreto 1158 de 1994, razón por la cual no es procedente la reliquidación pensional pretendida por la actora.
Concluyó que la parte actora no logró desestimar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, lo que impone consecuentemente negar las pretensiones de la demanda. Finalmente, consideró que de acuerdo con la conducta asumida por las partes dentro del curso del presente proceso, no hay lugar a la condena en costas.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Juez a quo, actuando dentro del término legal, la demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, de la manera que se indica a continuación. Consideró que el Juez de primera instancia no valoró las pruebas aportadas por la parte actora, según las cuales la entidad demandada le pagó a la señora Amanda Céspedes Basto la nivelación y homologación salarial correspondiente a lo que debió devengar desde el año 1997 hasta 2009, valores sobre los que se descontaron los respectivos aportes a pensión. Indicó que no se tuvo en cuenta la verdadera motivación de la demanda consistente en la inclusión en la liquidación pensional, del nuevo promedio salarial de los últimos 10 años, teniendo en cuenta el reconocimiento de la nivelación salarial retroactiva reconocida a la parte actora.
Afirmó que la reliquidación pretendida por la demandante resulta procedente teniendo en cuenta el incremento generado con ocasión de la homologación y nivelación salarial reconocida a la señora Amanda Céspedes Basto. Explicó que la sentencia de primera instancia falta al principio de congruencia en la medida en que el fallador indicó la improcedencia de la reliquidación pensional con la inclusión de la totalidad de factores devengados durante el último año de servicios, siendo los emolumentos percibidos en los últimos 10 años antes del retiro los que debieron ser objeto de análisis.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 7 Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el asunto de la referencia. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 8 de junio de 20228, y allegado el 9 de junio del mismo año9 al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia. Admisión y alegatos.
Por auto del 14 de junio de 2022 se admitió el recurso de apelación10. Las partes no se pronunciaron en relación con el recurso de apelación11. El Ministerio Público no intervino en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 15 de septiembre de 2022 el proceso ingresó a Despacho para sentencia12, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para ese efecto, tal como lo autoriza el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue presentado. Problema jurídico El asunto jurídico a resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: 8 Archivo n° 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 9 Archivo n° 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 10 Ibidem 11 Archivo n° 05 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Ibidem.
Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 8 ▪ ¿Es aplicable régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a la pensión de jubilación reconocida a la señora Amanda Céspedes Basto? ▪ En caso afirmativo, ¿le asiste derecho a la parte actora, a que su pensión de vejez se reliquide con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por la señora Amanda Céspedes Basto durante los últimos 10 años de servicio? ▪ ¿La pensión de sobrevivientes reconocida a la demandante debe reliquidarse atendiendo los valores reconocidos por concepto de homologación y nivelación salarial? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que la señora Amanda Céspedes Basto era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Previa demostración de lo anterior, este Tribunal considera preliminarmente que le asiste derecho a la parte actora a la reliquidación de la pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados por la accionante durante los últimos 10 años de servicio. Así, como producto del examen fáctico y jurídico pertinente, a modo hipotético, la Sala considera que la pensión de sobrevivientes reconocida a la demandante debe liquidarse atendiendo los valores reconocidos por concepto de homologación y nivelación salarial.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) régimen pensional aplicable a la parte actora; iii) análisis jurisprudencial del régimen de transición y postura del Tribunal; iv) reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de la parte demandante; y v) reliquidación de la pensión de jubilación por concepto de homologación y nivelación salarial. 1.
Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 9 1. La señora Amanda Céspedes Basto nació el 31 de diciembre de 194313. 2. La demandante se desempeñó como auxiliar de servicios generales del Instituto Nacional la Dorada desde el 1 de junio de 1977 hasta el 18 de diciembre de 2009. 3.
A través de Resolución n° PAP 019858 del 20 de octubre de 2010, la UGPP reconoció una pensión de vejez a la señora Amanda Céspedes Basto por un valor de $496.900 correspondiente a la nivelación del 75% del Ingreso Base de Liquidación ($489.583) con el salario mínimo legal vigente14. 4. Con Resolución n° RDP 004605 del 4 de febrero 2015, la UGPP negó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a la señora Amanda Céspedes Basto15. 5.
El 9 de abril de 2015, la parte actora radicó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la Resolución n° RDP 004605 del 4 de febrero 201516 6. La UGPP, por medio de Resolución n° RDP 016599 del 28 de abril de 2015 decidió el recurso de reposición y resolvió confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución n° RDP 004605 del 4 de febrero de 201517. 7.
El 4 de junio de 2015, el Director de Pensiones de la UGPP profirió la Resolución n° RDP 022785, en la cual resolvió el recurso de apelación radicado contra la Resolución n° 004605 del 4 de febrero de 2015 confirmando la totalidad del acto administrativo. 8. Por medio de Resolución n° 1662 – 6 del 22 de marzo de 2013, el Departamento de Caldas reconoció y ordenó el pago de la homologación y nivelación salarial a favor de la señora Amanda Céspedes Basto18. 9.
A través de Resoluciones n° 4438 – 6 del 28 de junio de 2013 y n° 8889 – 6, modificó los valores reconocidos por concepto de homologación y nivelación salarial a la señora Amanda Céspedes Basto en la Resolución n° 1662 – 6 del 22 de marzo de 201319. 13 Página 2 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 14 Páginas 1 a 5 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 15 Páginas 8 a 10 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 16 Páginas 88 y 89 del archivo n° 11 del cuaderno 1 del expediente digital. 17 Páginas 12 a 14 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 18 Páginas 28 a 31 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 19 Páginas 32 a 37 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 10 2. Régimen pensional aplicable La Ley 100 de 199320 en su artículo 11, modificado por el artículo 1º de la Ley 797 de 2003, determinó su campo de aplicación, conservando en todo caso los derechos adquiridos conforme a disposiciones anteriores. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 691 de 1994, el Sistema General de Pensiones previsto por la Ley 100 de 1993 entró a regir el 1º de abril de 1994 para los servidores públicos del orden nacional incorporados mediante el artículo 1º de dicho Decreto.
Respecto de los servidores públicos departamentales, municipales y distritales, y de sus entidades descentralizadas, se estableció como entrada en vigencia, “(…) a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determine el respectivo Gobernador o Alcalde.” Ahora bien, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagró el régimen de transición como una especial protección de quienes se encontraran próximos a obtener la pensión de jubilación21, atendiendo lo expresado por el Consejo de Estado22 y por la Corte Constitucional23, en cuanto a que los tránsitos legislativos debían ser razonables y proporcionales24.
El artículo 48 de la Carta Política, adicionado por el Acto Legislativo nº 01 de 2005, en relación con el régimen de transición, dispuso en el parágrafo transitorio 4, lo siguiente: 20 Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones. 21 “Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. (…)”. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejera Ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero. Sentencia del 13 de marzo de 2003. Radicación: 17001-23-31-000- 1999-0627-01(4526-01). 23 Corte Constitucional.
Sentencia C-789 de 2002. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. 24 En efecto, la citada norma dispuso: “Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. // La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. (…). Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 11 PARÁGRAFO TRANSITORIO 4o. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen. Atendiendo lo expuesto, y descendiendo al caso concreto se encuentra acreditado que: i) al 25 de julio de 2005, fecha en la que entró a regir el Acto Legislativo nº 01 de 2005, la parte actora llevaba 28 años, 1 mes y 24 días, esto es, más del equivalente en tiempo de servicio a 750 semanas cotizadas (14.42 años); y ii) al 30 de junio de 199525, la parte demandante contaba con 51 años y 6 meses de edad y 18 años y 29 días de servicio, cumpliendo así los dos requisitos posibles previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para acceder al régimen de transición. Lo anterior significa que la parte accionante cumple los presupuestos fácticos del citado artículo 36 y por lo tanto le son aplicables las disposiciones que hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 gobernaron el régimen pensional con las correspondientes condiciones relativas a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión. Para la Sala es claro, tal como lo ha precisado el Consejo de Estado26, que la norma que regía al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 era la Ley 33 de 1985, que reguló de manera general y ordinaria el derecho pensional de todos los empleados del sector oficial y que, en tal sentido, debe ser aplicada en su integridad al demandante, toda vez que éste se encuentra amparado, se itera, por el multicitado régimen de transición. Por su parte, el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 dispuso: “El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco 25 Fecha a partir de la cual entró a regir el Sistema General de Pensiones, tratándose de servidores públicos territoriales. 26 Así lo ha precisado el Consejo de Estado: “Para quienes a la fecha de vigencia de la ley 100 de 1993 no tenían su situación jurídica consolidada, en la forma indicada (régimen de transición), el régimen aplicable es el contenido en las leyes 33 de 1985 y 71 de 1988”.
Lo mismo para los jubilados que “hubieren definido su situación jurídica en departamentos y municipios en donde no se expidieron disposiciones sobre esta materia”. (Rad. 827/96). (Subrayado fuera del texto). Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 12 por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.”. 3.
Elementos del régimen de transición Con ocasión de la sentencia SU-230 de 2015 emanada de la Corte Constitucional, se generó una amplia discusión no sólo sobre la procedencia de incluir el ingreso base de liquidación como parte de los aspectos que por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 deben ser respetados y reconocidos conforme a la legislación anterior aplicable, sino también acerca de los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta en la respectiva liquidación, esto es, si deben ser solamente aquellos en relación con los cuales se hubieren hecho los correspondientes aportes.
En efecto, en varios pronunciamientos, el Consejo de Estado reiteró que, de un lado, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contempla como elementos constitutivos del régimen de transición la edad, el tiempo de servicio y el monto, entendiendo que este último comprende no sólo el IBL del último año de servicios sino también el porcentaje asignado por la ley; y, de otra parte, la única excepción a lo que debe entenderse por monto aplica para las pensiones de los congresistas y asimilados, en virtud de la cosa juzgada constitucional con ocasión de la sentencia C-258 de 2013.
En sentencia SU-395 de 201727, la Corte Constitucional nuevamente insiste en que el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, abarca edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, entendiendo por este último la tasa de reemplazo, es decir, el porcentaje correspondiente y no el ingreso base de liquidación, el cual debe ser promediado, para todos los efectos, con la base del régimen general; y que sólo pueden incluirse los factores de liquidación de la pensión sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.
Posteriormente, el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 28 de agosto de 201828, en la que precisó lo siguiente: 1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 27 Corte Constitucional.
Sala Plena. Magistrado Ponente: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia SU-395 del 22 de junio de 2017. 28 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Dr. César Palomino Cortés. Sentencia del 28 de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 52001- 23-33-000-2012-00143-01(IJ). Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 13 2.
Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Ante los reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional en relación con la manera como deben liquidarse las pensiones de jubilación reconocidas por el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y teniendo en cuenta el cambio de jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, esta Corporación ha decidido, en aras de procurar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, modificar la posición que venía adoptando en estos temas de reliquidación pensional, para en su lugar acogerse a la postura planteada por el Máximo Tribunal Constitucional y por el Consejo de Estado en la actualidad, tal como lo ha hecho ya en varias sentencias desde el año 2018. 3.1.
Aplicación de la nueva jurisprudencia sobre los elementos del régimen de transición al caso concreto En la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 ya citada, el Consejo de Estado precisó los efectos de la decisión con la cual se fijaron las reglas jurisprudenciales en materia de aplicación del régimen de transición. Indicó que el nuevo criterio señalado se aplicaría en forma retrospectiva, esto es, a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias, salvo aquellos en los que hubiere operado la cosa juzgada, que en virtud del principio de seguridad jurídica resultarían inmodificables.
Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 14 Para resolver este caso la Sala considera que debe acudir al precedente vigente sobre la materia, dado que el presente asunto se encuentra pendiente de decisión y no ha operado cosa juzgada. 4. Reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación de la parte demandante Así pues, conforme a la interpretación que sobre el régimen de transición ha hecho la Corte Constitucional, se entiende que en aplicación de éste deben respetarse las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto (tasa de reemplazo) de la pensión que consagraba el régimen pensional anterior, en este caso la Ley 33 de 1985.
Para la liquidación de la prestación debe acudirse a lo dispuesto por el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el artículo 21 de la misma ley, dependiendo del tiempo que le faltare al interesado a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para adquirir el derecho a la pensión. Conforme a dichas disposiciones, si al 1º de abril de 1994 (para empleados nacionales) o al 30 de junio de 1995 (para empleados territoriales), la persona beneficiaria del régimen de transición le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho pensional, la liquidación de éste será el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para acceder a la prestación, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior.
Lo anterior, con la correspondiente actualización con base en la variación del IPC. De otro lado, si al 1º de abril de 1994 (empleados nacionales) o al 30 de junio de 1995 (empleados territoriales), a la persona beneficiaria del régimen de transición le faltare más de 10 años para adquirir el derecho pensional, la liquidación de éste será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del IPC.
Ahora bien, cuando el beneficiario del régimen de transición hubiere cotizado 1.250 semanas como mínimo, puede optar por el promedio de los ingresos de toda su vida laboral actualizados con base en la variación del IPC, siempre y cuando este resultado sea superior al obtenido de la manera descrita en el párrafo anterior, esto es, a los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 15 Para el caso que convoca la atención de esta Sala, se observa que para el 30 de junio de 1995, a la señora Amanda Céspedes Basto le faltaban 3 años y 6 meses de edad y 2 años, 7 meses y 17 días de tiempo de servicio para acceder a su pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985.
Lo anterior significa que la liquidación de su pensión de jubilación debe realizarse en los términos previstos por el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para acceder a la prestación, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actualizados anualmente con base en la variación del IPC.
De otra parte y atendiendo lo dispuesto por la Corte Constitucional en sus sentencias de unificación sobre la materia, los únicos factores que pueden incluirse para determinar el IBL son aquellos devengados por el accionante durante el tiempo de liquidación referido y que sirvieron de base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones conforme al Decreto 1158 de 1994.
Pese a lo anterior, el Tribunal advierte que analizada la Resolución n° PAP 019858 del 20 de octubre de 2010, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez, dicho acto administrativo dispuso que la liquidación debía efectuarse con el promedio salarial percibido por la demandante durante los últimos 10 años antes del retiro del servicio, determinación que no fue objeto de controversia en el presente medio de control y por lo cual la Sala se abstendrá de resolver sobre dicho particular.
En efecto, la parte actora manifestó en el recurso de apelación que: Sobre el particular, no se comparte la decisión acatada, por cuanto el juez de primera instancia hizo un análisis enfocado en el régimen pensional aplicado y los factores salariales tenidos en cuenta para la liquidación pensional, dejando a un lado la verdadera motivación de la demanda, consistente en la inclusión en la liquidación pensional, del nuevo promedio salarial de los últimos 10 años, afectado por la nivelación salarial retroactiva cancelada por la Gobernación de Caldas y de la cual se realizó aportes al Sistema General de Pensiones (…).
(Negrilla de la Sala) De lo anterior concluye el Tribunal que la controversia planteada por la parte actora frente al acto administrativo de reconocimiento pensional versa respecto de la inclusión de los valores percibidos por concepto de homologación y nivelación salarial dentro del promedio salarial devengado por la señora Amanda Céspedes Basto, y no en relación con el tiempo con el cual se debe calcular el promedio del IBL.
Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 16 En lo que respecta a los factores salariales incluidos en la liquidación pensional, se observa que el acto de liquidación pensional determinó como normativa aplicable el Decreto 1158 de 1994. En ese orden de ideas, según el criterio jurisprudencial antes expuesto, los factores salariales que deben ser incluidos son únicamente aquellos contemplados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, que subrogó el artículo 6º del Decreto 691 de 1994 y que hayan sido objeto de aportes al Sistema General de Pensiones29. 5.
Reliquidación de la pensión de jubilación por concepto de homologación y nivelación salarial Según se indicó en el acápite de hechos acreditados, mediante Resolución nº 1662 - 6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución n° 4438 – 6 del 28 de junio de 2013, a su vez modificada en Resolución n° 8889 – 6, el Departamento de Caldas reconoció a favor de la accionante, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009, una suma de dinero por concepto de homologación y nivelación salarial.
En ese sentido, considera el Tribunal que ante el incremento que la homologación y nivelación salarial produjo en materia de salarios y de factores salariales tales como la bonificación por servicios prestados, es procedente disponer que la pensión de jubilación se reliquide atendiendo los nuevos valores allí reconocidos, máxime cuando respecto de los mismos se efectuaron descuentos con destino a pensión, según se informa en el mismo acto administrativo30.
Es decir, claramente esta homologación y nivelación salarial trajo como consecuencia que los salarios percibidos por los empleados referenciados variaran, pues precisamente se trataba de terminar con una situación de desigualdad salarial entre los funcionarios pagados con recursos del sistema 29 La citada norma es del siguiente tenor: ARTICULO 1o.
El artículo 6o del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de Cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 30 Páginas 36 y 37 del archivo n° 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 17 general de participaciones y los funcionarios pertenecientes al sector central del Departamento de Caldas. En tal sentido, de conformidad con lo expuesto concluye la Sala que sí es procedente acceder a la pretensión relativa a que el IBL de la pensión se reajuste con base en la nivelación y homologación salarial reconocida a la parte actora a través de la Resolución n° 1662 - 6 del 22 de marzo de 2013.
Finalmente, respecto de la pretensión relacionada con la indexación de la primera mesada pensional, la Sala advierte que no fue objeto de discusión por parte de la recurrente en la alzada, motivo por el cual este Tribunal se abstendrá de abordar este tema en la presente decisión. Prescripción Sobre el particular, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: 1.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
(Negrillas fuera de texto) La homologación y nivelación salarial fue reconocida a la actora en el año 2013, y la petición de reliquidación fue presentada el 6 de octubre de 2014; así mismo la demanda se radicó el 14 de abril de 2016. Lo expuesto significa que la fecha a partir de la cual se debe contar la prescripción es desde que se reconoció la homologación y nivelación a la demandante, pues en este momento surgió el derecho a solicitar la reliquidación de la pensión por nuevos valores de los factores salariales que hacían parte del IBL.
Por lo anterior, es claro que entre la fecha en que efectivamente se reconoció la homologación y nivelación salarial, el reclamo ante la entidad para que se reliquidara la pensión y la presentación de la demanda no transcurrieron más de 3 años, por lo que se declarará no probada la excepción. Conclusión Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 18 De conformidad con lo expuesto, es procedente reliquidar la prestación, teniendo en cuenta los valores reconocidos por concepto de homologación y nivelación salarial, en lo que respecta a salario, recargo nocturno, hora extra diurna, hora extra diurna festivo, hora extra nocturna, hora extra nocturna festiva, dominicales y festivos, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad.
En ese sentido, se revocará la sentencia dictada en primera instancia, para en su lugar, declarar la nulidad parcial de la Resolución n° PAP 019858 del 20 de octubre de 2010, así como la nulidad absoluta de la Resolución n° RDP 004605 del 4 de febrero de 2015 y, en consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la UGPP que reliquide la pensión de la señora Amanda Céspedes Basto atendiendo los nuevos valores reconocidos por salario, recargo nocturno, hora extra diurna, hora extra diurna festivo, hora extra nocturna, hora extra nocturna festiva, dominicales y festivos, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad, con ocasión de la homologación y nivelación salarial reconocida con la Resolución nº 1662 – 6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución n° 4438 – 6 de 2013 (modificada con Resolución n° 8889 – 6 a la señora Amanda Céspedes Basto.
Las sumas que resulten a favor del demandante, deberán actualizarse por razones de equidad, tal como lo ha sostenido reiteradamente el Consejo de Estado en su Sección Segunda, en los términos del artículo 187 del CPACA, aplicando la siguiente fórmula: R = Rh Índice Final Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la parte accionante desde la fecha de retiro definitivo del servicio, hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el número que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago, según se dispuso en la parte motiva de esta providencia. Por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula se aplicará separadamente mes por mes, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición en mención. Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 19 Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. REVÓCASE la sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Amanda Céspedes Basto contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En su lugar, Segundo. DECLÁRASE la nulidad parcial de la Resolución n° PAP 019858 del 20 de octubre de 2010, expedida por la UGPP, en tanto debe liquidarse la pensión de vejez de la señora Amanda Céspedes Basto teniendo en cuenta los nuevos valores reconocidos por homologación y nivelación salarial. Tercero. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución n° RDP 004605 del 4 de febrero de 2015, proferida por la UGPP, en tanto negó la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Amanda Céspedes Basto frente a los nuevos valores reconocidos por homologación y nivelación salarial.
Cuarto. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la UGPP que reliquide la pensión de la señora Amanda Céspedes Basto atendiendo los nuevos valores que se hayan reconocido por salario, recargo nocturno, hora extra diurna, hora extra diurna festivo, hora Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 20 extra nocturna, hora extra nocturna festiva, dominicales y festivos, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad, con ocasión de la homologación y nivelación salarial reconocida en la Resolución n° 8889 – 6, con efectos a partir del 18 de diciembre de 2009, fecha de retiro definitivo del servicio.
Quinto. Las sumas que deba cancelar la entidad accionada de acuerdo con lo antes expresado serán debidamente indexadas mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual, se tendrá en cuenta la fórmula indicada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer dichos ajustes. Sexto. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición en mención. Séptimo. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia objeto de apelación. Octavo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.
Noveno.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Décimo. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en la plataforma informática “SAMAI”. Décimo primero. RECONÓCESE personería jurídica a la Unión Temporal Enlace Jurídico, identificada con NIT 901789055-1, representada legalmente por el abogado Andrés Fernando Cárcamo Álvarez, identificado con cédula de ciudadanía n° 8’433.780 de Itagüí, y tarjeta profesional n° 168.792 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, de conformidad con el poder obrante en el expediente digital31.
Así mismo, RECONÓCESE personería jurídica al abogado Alejandro Restrepo Flórez, identificado con la cédula de ciudadanía n° 1.152’698.152 de Medellín, y la tarjeta profesional n° 280.225 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar los intereses de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección 31 Archivo n° 11 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-39-005-2016-00112-03 21 Social, de conformidad con la sustitución de poder obrante en el expediente digital32. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021. 32 Ibidem.