REVISIÓN DE ACUERDO / FACULTADES PRO TEMPORE - Facultades en materia presupuestal de las autoridades territoriales - Síntesis del caso: Corresponde a la Sala determinar si debe declararse la invalidez de los artículos 20, 24 y 29 del Acuerdo No. 019 del 7 de diciembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Andes, al facultar al alcalde para realizar incorporaciones, traslados presupuestales, adiciones y reducciones al presupuesto; para recibir en donación terrenos y las áreas de cesión obligatoria o voluntaria de los proyectos de urbanismo, loteo y construcción, así como para adquirir bienes muebles, entre otros.
Extracto: ( ) A su turno, el artículo 6 ídem, señala que los servidores públicos son responsables al infringir la Constitución y la Ley y con ocasión de la extralimitación de sus funciones. Por su parte, el canon 123 ibídem indica quienes tienen la calidad de servidores públicos y precisa que deben ejercer sus funciones en consonancia con la Constitución, la Ley y el reglamento.
En tal sentido, el artículo 122 Superior estatuye que no habrá un empleo público sin que las funciones se encuentren detalladas en la Ley o reglamento. (…) Acorde con lo anterior, la autorización procedente del Concejo Municipal requiere del cumplimiento de tres requisitos, esto es: i) que se conceda por un tiempo determinado, ii) se trate de funciones correspondientes al Concejo y iii) que sean precisas.
En esa dirección, es transcendental que la delegación sea consignada de manera expresa y específica, se indique de forma concreta la materia de delegación, los alcances, intensidad y extensión de esta y, se delimite en el tiempo. (…) Ahora bien, en el asunto específico de la materia o asunto de autorización relativa a los traslados, adiciones e incorporaciones al presupuesto, se advierte que en efecto se presenta la prohibición aducida.
(…) En cuanto a la adición al presupuesto, la cual comprende el aumento de una apropiación o la creación de una partida, sin lugar a dudas es una función que no puede ser objeto de delegación, toda vez que implica la variación de partidas aprobadas por el Concejo Municipal. (…) Para la Sala al advertirse que se autorizó al alcalde para efectuar adiciones al presupuesto, emerge de manera diáfana que no es una función susceptible de delegación y, por tal motivo, deviene que la función otorgada no podía ser conferida de manera pro tempore al alcalde y, de esta manera es inválido el Acuerdo.
(…) Ahora bien, lo referido a las creaciones de códigos que se requieran para la ejecución del presupuesto, se advierte que al parecer es para la consecución de las funciones relativas a la adición, incorporación y traslado presupuestal, entre otras, por lo cual, también adolecen de la invalidez antes referida. En todo caso, en el evento de que no se tratare de dicha finalidad, lo cierto es que, dicha autorización es de carácter accesorio y, en tal sentido, se aplicará el aforismo relativo a que lo accesorio sigue la suerte de lo principal y, por ello, también se encuentra permeado de la invalidez antes referida.
(…) Visto lo anterior, sin lugar a dudas se deduce que las funciones otorgadas al alcalde a través del Acuerdo No. 019 de 2023 consistentes en realizar traslados presupuestales, incorporaciones, adiciones al presupuesto, entre otras, no se ajustan al principio de legalidad que debe regir tanto los gastos como las rentas y, por tal motivo, dicho asunto es indelegable, lo cual implica que se declare la invalidez de los artículos 20 y 29 del acuerdo objeto de estudio.
De otro lado, al no ser susceptibles de delegación o autorización las funciones antes indicadas en relación con el presupuesto, lo relacionado con la creación de los códigos corre la suerte del asunto principal. (…) De acuerdo con lo precedente, solo es necesario que el alcalde cuente con la autorización para contratar en aquellos eventos previstos en parágrafo 4 de la citada norma y, en los contratos en los cuales de conformidad con el numeral 3 ídem (en concordancia con el artículo 313 Superior), el concejo mediante acuerdo haya establecido de manera excepcional que el alcalde requiere de autorización previa para contratar.
(…) Al examinarse el contenido de las autorizaciones reprochadas, se advierte por la Sala que se autorizó para recibir en donación terrenos para adelantar las obras necesarias para la ejecución del presupuesto y para recibir las áreas de cesión obligatoria o voluntarias en proyectos de urbanismo, loteo u construcción, es decir, que se confirió la autorización para realizar este tipo de contratos (relacionados con la enajenación y compraventa de inmuebles) y además se indicaron algunas particularidades respecto de dicho tipo de contratos, de lo cual se sigue sin lugar a dudas que la autorización del Consejo sí fue específica.
Adicionalmente, se autorizó para adquirir bienes muebles (enajenación de activos) para la ejecución de programas, entre otros. (…) Un análisis diferente al expuesto, en el cual se acogiera lo planteado en la demanda, implicaría sostener que las características relativas a que la autorización sea expresa y específica, señaladas por el Consejo de Estado, conllevaran a que se confiriera no solo para cada tipo de contrato, sino que también tendría la exigencia de ser para cada contrato en particular, esto es, que respecto de cada tipo de contrato de aquellos que requiere autorización tendría que conferirse en cada oportunidad que el alcalde pretendiera ejercer la facultad de contratación que le asiste de conformidad con la Constitución Política y la Ley, singularizando cada uno de los aspectos del contrato y para un contrato en particular y concreto, lo cual conllevaría a una clara extralimitación por parte de concejo municipal y a la intromisión en la función de contratación del alcalde.
A lo expresado, es de agregar y destacar que la connotación de “específica” dada por la Alta Corporación fue en el sentido de que podría ser para alguno o algunos de los tipos de contratos y no para cada contrato en particular. Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Verónica Gutiérrez Tobón Medellín, ocho (8) de abril de dos mil veinticuatro (2024) PROCESO: Revisión de acuerdo DEMANDANTE: Gobernador de Antioquia DEMANDADO: Acuerdo N° 019 del Concejo Municipal de Andes RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 SENTENCIA No. 67 Procede la Sala a decidir sobre la validez del Acuerdo No. 019 del 7 de diciembre de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE ANDES, ANTIOQUIA PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2024” emanado del Concejo Municipal de Andes-Antioquia, de acuerdo con la solicitud que efectuó el Director de Asesoría Legal y de Control, delegado por el Gobernador del Departamento de Antioquia.
I ANTECEDENTES Mediante Acuerdo N° 019 de 2023, el Concejo Municipal de Andes aprueba el presupuesto del citado municipio y concede unas autorizaciones al alcalde municipal para realizar incorporaciones al presupuesto y traslados presupuestales, entre otros movimientos presupuestales; para recibir en donación terrenos y las áreas de cesión obligatoria o voluntaria de los proyectos de urbanismo, loteo y construcción, para recibir áreas de cesión voluntaria u obligatoria, así como para adquirir bienes muebles.
TEMA: facultades pro tempore/adiciones, traslado e incorporaciones presupuestales / declara invalidez de los artículos 20 y 29 /autorización para contratar/ RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 2 El aludido Acuerdo estableció: “ARTICULO 20: Autorizase al Alcalde durante el período enero 1 a mayo 31 de la vigencia fiscal 2024, para incorporar al presupuesto los saldos existentes en Caja y Bancos al Cierre de la vigencia fiscal 2023, respetando tanto la fuente y el uso de cada recurso, el reconocimiento de las cuentas por pagar, las reservas de apropiación y el superávit o déficit al cierre de la vigencia fiscal anterior.
Así mismo el Acalde durante la vigencia fiscal 2024 podrá incorporar dentro del presupuesto de ingresos y gastos los recursos generados por mayores valores recaudados y para realizar por medio de decreto los traslados presupuestales con el fin de cumplir con los fines esenciales del Estado, en concordancia con los principios de la función administrativa como son eficiencia, celeridad, moralidad, publicidad, economía, entre otros” “ARTICULO 24: Autorizase al Alcalde durante la vigencia fiscal 2024 para recibir en donación y con escritura pública, terrenos que permitan adelantar las obras necesarias para la ejecución del presupuesto, y para recibir en nombre de la entidad las áreas de cesión obligatoria o voluntaria en proyectos de urbanismo, loteo o construcción. El Alcalde también podrá adquirir bienes muebles para la ejecución de programas, planes o proyectos Municipales, y efectuar los procesos de titularización de inmuebles poseídos por el Municipio, todo lo anterior de acuerdo con los procedimientos señalados en la ley.” “ARTÍCULO 29: Para la ejecución de las normas establecidas en el presente acuerdo Facúltese al Alcalde para que realice las adiciones, incorporaciones, reducciones, traslados y creación de códigos que demande la ejecución del presupuesto durante la vigencia 2024” El Acuerdo fue aprobado en sesiones ordinarias del mes de noviembre de 2023; sancionado el 7 de diciembre de 2023 y, finalmente, remitido a la Gobernación de Antioquia el 11 de diciembre de 2023. 1.
Pretensiones Se solicita decidir sobre la validez de los artículos 20, 24 y 29 del Acuerdo 019 de 2023. 2. Fundamentos de derecho Invoca como fundamentos de derecho los artículos 113, 121, 123, 209, 313, 346, 347, 349, 351, 352 y 353 de la Constitución Política; RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 3 32 y 41 de la Ley 136 de 1994; 11, 79 y 80 del Decreto Ley 111 de 1996; 18 de la Ley 1551 de 2012 y; 5 de la Ley 489 de 1998. 3.
Concepto de invalidez Manifiesta que se desborda el artículo 121 de la Constitución Política, relativo al principio de legalidad de las actuaciones estatales y que prohíbe a las autoridades el ejercicio de funciones distintas a las atribuidas en la Constitución y la Ley, así como los artículos 345 y 346 ídem que consagran el principio de legalidad del gasto.
Se refiere a la sentencia C036 de 2023, en la cual se hizo mención a las competencias de modificación del presupuesto departamental y subsiguientemente, alude a decisión emitida por este Tribunal en relación con el presente asunto y colige que los artículos 20 y 29 del Acuerdo implican modificaciones a las partidas inicialmente aprobadas.
Luego, alude a la autorización conferida en el artículo 24 del Acuerdo y señala que de conformidad con la Ley 1551 de 2012, el Concejo no puede otorgar la facultad para enajenar bienes inmuebles y activos del municipio de manera general, pues cuando se trata de este tipo de contratos se requiere a autorización clara y expresa del concejo.
A lo indicado, agrega que la donación es un contrato de enajenación, tal y como lo indica el Consejo de Estado. 4. Oposición El alcalde del municipio de Andes y el presidente del Concejo Municipal del referido ente territorial no realizaron pronunciamiento alguno. 5. Trámite procesal RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 4 La presente revisión de acuerdo se admitió mediante providencia proferida el 21 de febrero de 2024, fue fijada en lista del 26 de febrero al 8 de marzo y, se decretaron pruebas a través de auto del 12 de marzo de la presente anualidad.
II CONSIDERACIONES 1. Competencia En armonía con lo preceptuado en el canon 305 de la Constitución Política y 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para conocer de la validez de los acuerdos de los Concejos Municipales que fueren remitidos por el Gobernador por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
Igualmente, el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986 estatuye que, si el Gobernador encuentra que el Acuerdo es contrario a la Constitución, la Ley o la ordenanza lo remitirá al Tribunal Contencioso Administrativo para que decida respecto de su validez. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe declararse la invalidez de los artículos 20, 24 y 29 del Acuerdo No. 019 del 7 de diciembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Andes, al facultar al alcalde para realizar incorporaciones, traslados presupuestales, adiciones y reducciones al presupuesto; para recibir en donación terrenos y las áreas de cesión obligatoria o voluntaria de los proyectos de urbanismo, loteo y construcción, así como para adquirir bienes muebles, entre otros. 3.
Marco normativo RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 5 En consonancia con lo previsto en el artículo 121 de la Constitución Política no le es permitido a ninguna autoridad ejercer funciones diferentes aquellas asignadas en la Constitución y la Ley. A su turno, el artículo 6 ídem, señala que los servidores públicos son responsables al infringir la Constitución y la Ley y con ocasión de la extralimitación de sus funciones.
Por su parte, el canon 1231 ibídem indica quienes tienen la calidad de servidores públicos y precisa que deben ejercer sus funciones en consonancia con la Constitución, la Ley y el reglamento. En tal sentido, el artículo 122 Superior estatuye que no habrá un empleo público sin que las funciones se encuentren detalladas en la Ley o reglamento.
Consecuente con lo anterior, la Ley 136 de 19942 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, establece como una prohibición a los concejos municipales intervenir en los asuntos que no sean de su competencia a través de acuerdos y resoluciones. De otro lado, el artículo 313 Superior dispone en relación con la competencia de los concejos municipales: “ARTICULO 313.
Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración 1 “ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio.” 2 Artículo 41 RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 6 correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.
Las demás que la Constitución y la ley le asignen. (…)” Resaltos intencionales. 4. Caso concreto En lo relativo al presupuesto Se expone por el Delegado del Gobernador de Antioquia la transgresión de la Constitución Política por parte del Concejo Municipal de Andes con la expedición del Acuerdo N° 019 de 2023, al otorgar al acalde la facultad para realizar incorporaciones al presupuesto, traslados presupuestales, modificaciones y/o adiciones al presupuesto, en contravía con los principios de legalidad de las actuaciones estatales y de legalidad del gasto, al tratarse de una facultad indelegable.
En consonancia con el artículo 313 Superior, antes referido, se encuentran enlistadas como funciones de los Concejos Municipales la atinente a autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones que le corresponden a la referida Corporación (numeral 3) y la atinente a dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (numeral 5).
En lo relacionado con las facultades otorgadas al alcalde de manera pro tempore, el Máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha expresado que son aplicables las mismas consideraciones efectuadas en torno al nivel nacional de las facultades extraordinarias de las cuales se reviste al ejecutivo, las que han sido entendidas como una verdadera delegación: RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 7 “En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.
(…) Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.
(…) La Corte Constitucional ha precisado el alcance de la facultad comentada en algunas sentencias, entre ellas en la C-1028/02 que se cita a continuación, al señalar que, dada su naturaleza, tiene carácter restrictivo pues exige una estricta limitación temporal que impide que pueda extenderse más allá del término de 6 meses, sólo puede versar sobre las materias precisamente delimitadas por el Congreso y no hace parte de la competencia ordinaria del Gobierno Nacional en tanto: (i) debe ser explícitamente conferidas por el Congreso;
(ii) su concesión depende de la solicitud que realice el Ejecutivo. “Según lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de leyes, revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Así, pues, mediante este expediente el Congreso delega en el Ejecutivo su competencia legislativa para que éste último expida normas con el mismo valor y jerarquía normativa que las emanadas del propio órgano legislativo. Este fenómeno de la habilitación extraordinaria para legislar, que está reconocido ampliamente en el derecho constitucional comparado, se justifica por distintas razones como la necesidad de aliviar la carga de trabajo del órgano legislativo, el marcado intervencionismo estatal en distintos campos, y la dificultad que en algunas oportunidades supone la regulación de una materia por parte del legislativo debido a su complejidad técnica, entre otros motivos.
El revestimiento de facultades extraordinarias para legislar comporta realmente una delegación, pues se trata de que el Congreso fundado en su propia competencia atribuya al Presidente de la República los poderes legislativos necesarios para que regule determinada materia en forma tan legítima y eficaz como lo haría él mismo, dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en la misma ley donde hace tal delegación. RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 8 Al regular la institución de la delegación legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines distintos de los previstos en la norma habilitante.
La norma superior en comento establece unos límites que deben ser observados por el Congreso en la ley habilitante, so pena de la inconstitucionalidad del otorgamiento de la delegación. La primera de estas exigencias consiste en que la delegación legislativa deba hacerse en forma expresa, y en concreto. No es posible, en consecuencia, entender que la delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley.
La segunda exigencia se refiere a que la delegación legislativa esté sujeta a un tiempo de duración, es decir, que no puede ser perpetua, sino que debe estar sometida a un plazo o término. Por tanto, la ley de delegación debe fijar el plazo máximo dentro del cual ha de ejercerse la potestad delegada, la cual expira vencido el mismo sin haberse ejercido, pues en ningún caso podrá entenderse que la delegación se hace por tiempo indeterminado.
Según el artículo 150-10 Fundamental la delegación es hasta por seis meses. Pero además, es indispensable que la delegación legislativa que efectúa el Congreso en la respectiva ley de facultades se haga para una materia concreta, específica. Al efecto, en dicha ley no sólo se debe señalar la intensidad de las facultades que se otorgan sino que, además, se ha de fijar su extensión determinando con precisión cuál es el objeto sobre el cual el Presidente ejercerá la facultad legislativa extraordinaria que se le confiere…”.3 (…) De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.”4 Resaltos intencionales. 3 Sentencia C-1028/02.
Ver en el mismo sentido la sentencia C-970/04 4 Consejo de Estado, sentencia del 12 de abril de 2012. C.P. Maria Claudia Rojas Lasso, expediente 23001- 23-31-000-1999-01518-01 RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 9 Acorde con lo anterior, la autorización procedente del Concejo Municipal requiere del cumplimiento de tres requisitos, esto es: i) que se conceda por un tiempo determinado, ii) se trate de funciones correspondientes al Concejo y iii) que sean precisas.
En esa dirección, es transcendental que la delegación sea consignada de manera expresa y específica, se indique de forma concreta la materia de delegación, los alcances, intensidad y extensión de esta y, se delimite en el tiempo. Es de destacar que las referidas exigencias, corresponden a unos límites que se imponen a la delegación y, de no observarse implican que la delegación otorgada es inconstitucional.
En el presente asunto el Concejo Municipal de Andes en el Acuerdo objeto de examen de validez, facultó al alcalde para realizar incorporaciones al presupuesto general, traslados presupuestales, adiciones y reducciones al presupuesto. A la luz de la normatividad y jurisprudencia, en principio encuentra sustento que se hubiese otorgado la referida facultad por el Concejo Municipal al alcalde, pues se itera que, de conformidad con la Constitución Política, es una función del referido organismo dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, es decir, ostenta la titularidad de la función delegada y la norma establece la potestad del Concejo para autorizar pro tempore al Alcalde para ejercer precisas funciones.
Ahora bien, en el asunto específico de la materia o asunto de autorización relativa a los traslados, adiciones e incorporaciones al presupuesto, se advierte que en efecto se presenta la prohibición aducida. RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 10 El Consejo de Estado, ha sostenido en lo referente a la modificación del presupuesto de los municipios, lo siguiente: “Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.5 El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 19966, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.7 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.8 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa 5 Cfr. Constitución Política, Arts. 352, 353, 313, num.5º. “El Presupuesto Nacional y los principios que lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad.
A su lado, los presupuestos Departamentales y Municipales han adquirido una relevancia innegable en la nueva Constitución. Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos y gastos. El principio de la unidad de lo presupuestal, nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente.” (Sentencia C-315 de 1997) 6 Cfr. Decreto 111 DE 1996 (enero 15), “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.” Diario Oficial 42.692 de enero 18 de 1996, Capítulo XI.
De la ejecución del presupuesto. 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp. D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 8 Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 11 del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.9 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas10.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, 9 Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 10 El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “ARTICULO 110.
Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación.” RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 12 de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.11”12 En ese sentido, el presupuesto municipal se regula por la Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que sobre el particular deben dictar los Concejos Municipales.
Los alcaldes pueden reducir y aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales, en los eventos específicos señalados en la norma, por cuanto se ha entendido que estas no modifican el presupuesto en sentido estricto. También se encuentran facultados para efectuar los movimientos presupuestales que implican aumentar una partida y disminuir otra sin que se altere el monto total del presupuesto de funcionamiento, inversión o servicio a la deuda en cada sección presupuestal, la que debe ser refrendada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o el Departamento de Planeación Nacional, a través de sus dependencias territoriales.
En cuanto a la adición al presupuesto, la cual comprende el aumento de una apropiación o la creación de una partida, sin lugar a dudas es una función que no puede ser objeto de delegación, toda vez que implica la variación de partidas aprobadas por el Concejo Municipal. En consonancia con lo dispuesto en el artículo 345 de la Constitución Política, las normas y la jurisprudencia referidas, las modificaciones al presupuesto son competencia del Concejo Municipal, dado que conlleva una variación de las partidas aprobadas por la referida corporación administrativa de elección popular. 11 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02;
Consejo de Estado, Sala de o Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. William Zamabrano Cetina, expediente 11001- 03-06-000-2008-00022-00(1889) RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 13 Para la Sala al advertirse que se autorizó al alcalde para efectuar adiciones al presupuesto, emerge de manera diáfana que no es una función susceptible de delegación y, por tal motivo, deviene que la función otorgada no podía ser conferida de manera pro tempore al alcalde y, de esta manera es inválido el Acuerdo.
En lo que atañe a la autorización de traslados presupuestales, esto implicaría que se puede modificar el presupuesto ya sea para adicionar y/o alterar el presupuesto de rentas y de gastos. A lo mismo conllevaría la facultad de incorporación al presupuesto de los saldos existentes en caja y bancos al cierre de la vigencia fiscal 2023 y de la incorporación dentro del presupuesto de los ingresos y gastos los recursos generados por mayores valores recaudados, por lo cual, no se trata de funciones delegables.
De otro lado, en lo referente a la reducción13, es del caso recordar que se ha entendido que esta no modifica el presupuesto en sentido estricto y en el alcalde radica dicha competencia, por ende, no es necesario acudir a la figura de la delegación, en tanto, se itera puede ser adelantada directamente por el ejecutivo14. Ahora bien, lo referido a las creaciones de códigos que se requieran para la ejecución del presupuesto, se advierte que al parecer es para la consecución de las funciones relativas a la adición, incorporación y traslado presupuestal, entre otras, por lo cual, también adolecen de la invalidez antes referida.
En todo caso, en el evento de que no se tratare de dicha finalidad, lo cierto es que, dicha autorización es de carácter accesorio y, en tal sentido, se aplicará el aforismo relativo a que lo accesorio sigue la suerte de lo principal y, por ello, también se encuentra permeado de la invalidez antes referida. Es de denotar que los traslados presupuestales antes mencionados, no se entienden en el marco de los movimientos presupuestales 13 Artículo 76 de 111 de 1996 14 Sentencia C036 de 2023 RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 14 consistentes en el aumento de una partida y disminución de otra sin alterar el monto total del presupuesto de funcionamiento, inversión o servicio a la deuda en cada sección presupuestal, pues como ya se indicó estos pueden ser realizados por el alcalde y, no requieren del ejercicio de la delegación, al tenor del artículo 34 de la Ley 568 de 1996, pues se encuentra radicada en ejecutivo dicha facultad.
Al efecto, es pertinente citar el contenido literal de la norma: “ARTÍCULO 34.- Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiados con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito.
La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios.” Sumado a lo anteriormente expresado, es de vital importancia referirse a decisión reciente proferida por la Corte Constitucional15: “La posibilidad de que los gobernadores efectúen directamente incrementos sobre el monto de los gastos del presupuesto departamental o modifiquen la destinación de los recursos entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por la asamblea departamental desconoce la regla definida en el artículo 345 superior, de acuerdo con la cual, en tiempos de normalidad institucional, ni se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales ni es posible transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
Por lo tanto, a partir de estas prohibiciones constitucionales, la jurisprudencia, previamente reseñada, ha señalado que incrementos en el gasto o alteraciones en 15 Sentencia C 036 de 2023 RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 15 su destinación, deben ser aprobados por las corporaciones públicas de elección popular.
(…) Además, la exigencia de que la alteración de las rentas sea aprobada, por regla general, por una corporación pública de elección popular desarrolla el principio de legalidad del presupuesto y pretende que se garantice el principio democrático, con el fin de que la alteración de las fuentes de ingresos sea objeto de discusión y aprobación por un órgano plural, representativo de diferentes visiones y en el marco de un proceso participativo.
En síntesis, en relación con la identificación y aprobación de las rentas también opera el principio de legalidad, con las excepciones descritas en los fundamentos 31, 42 y 43, razón por la que la facultad de delegación asambleas-gobernadores sobre la alteración de las rentas es inconstitucional. En efecto, esa facultad sacrifica el espacio de deliberación democrática sobre uno de los elementos esenciales del presupuesto y del que depende la efectiva realización del gasto público.
(…) 64. En cuarto lugar, la Sala reitera, como lo explicó ampliamente en las consideraciones generales de esta sentencia, que la aprobación del presupuesto por parte de las corporaciones públicas de elección popular es una regla de competencia que está íntimamente relacionada con principios centrales del modelo de Estado adoptado por la Constitución Política de 1991.
Esta relación es clara, debido a que la regla de competencia en mención garantiza que, en los escenarios de mayor representación democrática, donde se asegura un proceso deliberativo, se defina el monto del gasto público, sus fuentes y el destino de los recursos públicos. Por ello, esta Corte, en ocasiones anteriores, ha indicado que el principio de legalidad del presupuesto es la contrapartida de la máxima según la cual no hay tributación sin representación16.
(…) 68. En esta oportunidad, la Sala Plena estudió una demanda presentada en contra numeral 5 del artículo 19 y del numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 por el presunto desconocimiento del principio de legalidad del presupuesto. Las disposiciones examinadas por la Corte facultan a las asambleas para que deleguen en cabeza de los gobernadores, de forma temporal, la competencia correspondiente a la modificación del presupuesto departamental en los términos descritos en la tabla 1 de esta sentencia. Tras la revisión de las reglas definidas en la Constitución Política sobre el procedimiento de elaboración y aprobación presupuestal, y la distribución de competencias en materia presupuestal entre el ejecutivo y las corporaciones públicas de elección popular, la Sala estableció la inconstitucionalidad de las facultades de 16 Sentencia C-006 de 2012.
En ese mismo sentido, la Sentencia C-821 de 2004 indicó que: “el constitucionalismo moderno incorpora la prerrogativa del parlamento referida a la aprobación de los impuestos y adiciona, igualmente, dicha anuencia al presupuesto del Estado.” RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 16 delegación de las competencias comprendidas en la facultad de delegación examinada.
En particular, encontró que las disposiciones demandadas violan: (i) el artículo 345 superior, según el cual en tiempos de normalidad institucional no se pueden hacer gastos públicos que no hayan sido decretados por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales; (ii) el artículo 347 de la Carta Política que define el trámite de incremento de las rentas en el orden nacional y que resulta aplicable en el ámbito territorial como consecuencia de la remisión el artículo 353 superior; y (iii) las reglas definidas en el Estatuto orgánico del Presupuesto sobre la modificación del presupuesto, que exigen que, por regla general, el aumento de los montos de las apropiaciones se adelante a través de proyectos de ley presentados por el Gobierno Congreso de la República sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto.
La Corte concluyó que la competencia constitucional asignada a las asambleas departamentales para la modificación del presupuesto departamental que implique el aumento de las rentas y del gasto, y el cambio de destinación del gasto en las hipótesis examinadas es inconstitucional, pues pretermite el espacio de discusión y aprobación de las asambleas departamentales a través del que se protege el principio democrático.
En efecto, la discusión y aprobación del presupuesto por las asambleas departamentales materializa el principio democrático, debido a que dichas corporaciones tienen una composición plural, sus miembros son elegidos popularmente, y la expedición de las ordenanzas está sujeta a un trámite en el que se garantizan espacios de participación ciudadana, se presentan debates que deben ser adelantados en dos sesiones diferentes y la aprobación del proyecto de ordenanza exige el voto de la mayoría simple.” Subrayas intencionales.
De acuerdo con el citado pronunciamiento, cuando la asamblea departamental autoriza al gobernador para aumentar las rentas y el gasto y modificar la destinación de los recursos, se entiende que se trata del ejercicio de la figura de la delegación y al realizar tal delegación trasgrede el principio de legalidad del gasto previsto en el artículo 345 de la Constitución Política, así como lo establecido en el artículo 347 ídem que se refiere a la regla general de que las rentas deberán ser aprobadas por la corporación de elección popular y lo dispuesto en el Estatuto Orgánico del Presupuesto que determina como norma general que el aumento de apropiaciones debe ser adelantado por el congreso de la república a través de proyectos de ley en materia de traslado y créditos adicionales al presupuesto.
Los anteriores razonamientos, son aplicables en relación con las autorizaciones del Concejo Municipal al alcalde en materia presupuestal, máxime cuando atendiendo a lo dispuesto en el canon RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 17 353 Superior17 los principios y las competencias en el orden nacional son aplicables en lo pertinente a las entidades territoriales en cuanto a la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto.
Visto lo anterior, sin lugar a dudas se deduce que las funciones otorgadas al alcalde a través del Acuerdo No. 019 de 2023 consistentes en realizar traslados presupuestales, incorporaciones, adiciones al presupuesto, entre otras, no se ajustan al principio de legalidad que debe regir tanto los gastos como las rentas y, por tal motivo, dicho asunto es indelegable, lo cual implica que se declare la invalidez de los artículos 20 y 29 del acuerdo objeto de estudio.
De otro lado, al no ser susceptibles de delegación o autorización las funciones antes indicadas en relación con el presupuesto, lo relacionado con la creación de los códigos corre la suerte del asunto principal. En lo referente a las autorizaciones para contratar Se cuestiona en la solicitud de revisión de acuerdos que la autorización para enajenar bienes inmuebles y activos del municipio no puede ser conferida de manera general por parte del concejo municipal.
El artículo 315, numeral 3, establece la facultad de los alcaldes para suscribir contratos. Así, se desprende del contenido de dicha disposición: “3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.” 17 ARTÍCULO 353.
Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 18 De otro lado, el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, señala que el alcalde tiene competencia para celebrar contratos en nombre de la entidad respectiva.
Adicionalmente, el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, establece como una de las funciones del alcalde la atinente a la celebración de contratos: “ARTÍCULO 29. Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.
Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 5. Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” Esa atribución de contratar radicada en los alcaldes de manera general ha sido concebida como una función que no requiere de autorización previa.
No obstante, se ha establecido que de manera excepcional requiere de esta. En cuanto a la autorización para celebrar contratos que ha de otorgarse por parte de los concejos, el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, por la cual, se modifica el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, dispone: “ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 19 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3.
Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” De acuerdo con lo precedente, solo es necesario que el alcalde cuente con la autorización para contratar en aquellos eventos previstos en parágrafo 4 de la citada norma y, en los contratos en los cuales de conformidad con el numeral 3 ídem (en concordancia con el artículo 313 Superior), el concejo mediante acuerdo haya establecido de manera excepcional que el alcalde requiere de autorización previa para contratar.
La regla general en relación con la celebración de los contratos es que el alcalde tiene radicada dicha facultad y tan solo de manera excepcional debe contar con autorización previa del concejo municipal para contratar. Así se ha propugnado, en concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: “Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia18, ha habido un cambio paulatino pero radical en la interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar.
En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y 18 Conceptos 1371 de 2001 y 1889 de 2008 y, recientemente, en los radicados con los números 2215 de 2014 y 2230 de 2015.
RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 20 (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo municipal expresamente mediante acuerdo.”19Resaltos intencionales. Es de denotar que en los contratos que pueden ser designados por el concejo municipal como aquellos que deben ser sometidos a autorización por la citada Corporación, implica el ejercicio de la función de manera proporcional y razonada20, motivo por el cual, se ha considerado que no se trata de una facultad absoluta y solo debe encontrarse circunscrita a los tipos contractuales en razón de la importancia que revistan, de la cuantía o el impacto en el desarrollo local21.
Ahora bien, en cuanto a la forma que ha de revestir dicha autorización en los contratos en que es exigible tal autorización, ha sido entendida como que aquella debe ser de manera expresa y puede ser general o en concreto: “La facultad del alcalde para la celebración de contratos es inherente a su calidad de representante legal del municipio, pero para ejecutarla es requisito la previa autorización de la corporación pública como órgano superior de la administración municipal, que decidirá los términos en que otorga la autorización, esto es si la concede en forma genérica o específica, temporal o por un término concreto, por cuantía determinada o sin límite de cuantía. Y a las directrices de la autorización deberá ajustarse el alcalde al celebrar los respectivos contratos, actuación que está sometida a la revisión por parte del gobernador, para objetarlo por inconstitucionalidad o ilegalidad y remitirlo al Tribunal competente, que decidirá sobre su validez, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 305, numeral 10 de la Constitución. (…) El concejo municipal es la autoridad competente para autorizar la contratación en el municipio de su jurisdicción. El alcalde debe sujetarse a las autorizaciones que en materia de contratación otorgue el concejo municipal correspondiente, ya se trate de autorización genérica para todo tipo de contratos, o de autorización específica para alguno o algunos de ellos.”22 Subrayas y resaltos intencionales. 19 Consejo de Estado, concepto del 11 de marzo de 2015, C.P. William Zambrano Cetina, expediente 11001- 03-06-000-2014-00285-00 (2238) 20 Sentencia C 738 de 2001 21 Consejo de Estado, concepto del 9 de octubre de 2014, C.P. William Zambrano Cetina, expediente 11001-03-06-000-2014-00134-00 (2215) 22 Consejo de Estado, concepto del 15 de noviembre de 2001.
C.P. Augusto Trejos Jaramillo, expediente 1371 RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 21 En concepto posterior el Consejo de Estado iteró dicha postura y precisó que los alcaldes no deben obtener autorización para todos los contratos que han de celebrar para el cumplimiento de sus funciones, ya que tal exigencia implicaría un desbordamiento de las facultades del concejo municipal: “De acuerdo con lo anterior, es fácil concluir que obligar a un alcalde municipal a obtener autorización permanente del concejo municipal para todos los contratos que debe celebrar en cumplimiento de sus funciones, comporta claramente, a la vez que una omisión en el cumplimiento de un deber legal por parte de los concejos (en el sentido de conceder las autorizaciones que se requieren para contratar y de establecer un reglamento general para el efecto), un desbordamiento de las facultades que le han sido asignadas a dichas corporaciones municipales, pues termina trasladando a ellas la dirección y control de la actividad contractual del ente territorial, lo cual corresponde a una función constitucional y legal propia de los alcaldes que los concejos no pueden desconocer al amparo del artículo 313-3 de la Constitución. El hecho de convertir en regla lo que es excepción, invierte el reparto constitucional de funciones entre dichos servidores y hace que los concejos municipales se conviertan en coadministradores de la gestión contractual municipal, lo que se encuentra por fuera del marco fijado en los artículos 313 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994.”23 Bajo la anterior precisión, la autorización para contratar al no operar para todos los contratos, deber ser expresa y específica, siendo este último criterio entendido para la Alta Corporación como para alguno o alguno de los tipos de contratos.
Es de denotar que la autorización para celebrar los contratos en modo alguno puedo comportar una intromisión e interferencia de la actividad contractual propiamente dicha que le corresponde al alcalde24. Así las cosas, es diáfano que ese carácter de especificidad no requiere que sea para un contrato en concreto, en el que se identifiquen y singularicen con plenitud cada uno de los aspectos del contrato.
En el presente asunto se encuentra que las autorizaciones concedidas en el Acuerdo se refieren a i) la enajenación y compraventa de 23 Consejo de Estado, concepto del 5 de junio de 2008, C.P. William Zambrano Cetina, expediente 11001- 03-06-000-2008-00022-00(1889) 24 Consejo de Estado, concepto del 9 de octubre de 2014, C.P. William Zambrano Cetina, expediente 11001-03-06-000-2014-00134-00 (2215) RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 22 inmuebles y ii) a la enajenación de activos, que fueron algunos de los contratos previstos en el parágrafo 4 de del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 como aquellos en los cuales se debía contar por el alcalde con autorización previa para contratar, en tanto se dispuso: “ARTICULO 24: Autorizase al Alcalde durante la vigencia fiscal 2024 para recibir en donación y con escritura pública, terrenos que permitan adelantar las obras necesarias para la ejecución del presupuesto, y para recibir en nombre de la entidad las áreas de cesión obligatoria o voluntaria en proyectos de urbanismo, loteo o construcción. El Alcalde también podrá adquirir bienes muebles para la ejecución de programas, planes o proyectos Municipales, y efectuar los procesos de titularización de inmuebles poseídos por el Municipio, todo lo anterior de acuerdo con los procedimientos señalados en la ley.” Al examinarse el contenido de las autorizaciones reprochadas, se advierte por la Sala que se autorizó para recibir en donación terrenos para adelantar las obras necesarias para la ejecución del presupuesto y para recibir las áreas de cesión obligatoria o voluntarias en proyectos de urbanismo, loteo u construcción, es decir, que se confirió la autorización para realizar este tipo de contratos (relacionados con la enajenación y compraventa de inmuebles) y además se indicaron algunas particularidades respecto de dicho tipo de contratos, de lo cual se sigue sin lugar a dudas que la autorización del Consejo sí fue específica.
Adicionalmente, se autorizó para adquirir bienes muebles (enajenación de activos) para la ejecución de programas, entre otros. La autorización a la cual se viene haciendo alusión, evidencia sin lugar a ninguna dubitación que fue concedida de manera expresa, pues se plasmó que se autorizaba al alcalde para llevar a cabo la contratación a la cual se alude en el respectivo artículo (artículo 24), es decir, no hay lugar a acudir a ninguna interpretación exhaustiva o artificiosa para concluir que el concejo autoriza al alcalde para los contratos que enlista o refiere en la citada disposición. Contrario a lo expuesto en la petitoria de revisión de acuerdos, esta autorización no se trata de una autorización general, de una parte, porque se refiere a unos tipos de contrato en concreto y, de otra, RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 23 porque incluso singularizó algunos aspectos de estos, tales como que se trata de recibir en donación terrenos, a recibir áreas de cesión en virtud de proyectos relacionados con urbanismo, entre otros y que se trata de adquisición de bienes muebles y la finalidad de dichas adquisiciones.
Un análisis diferente al expuesto, en el cual se acogiera lo planteado en la demanda, implicaría sostener que las características relativas a que la autorización sea expresa y específica, señaladas por el Consejo de Estado, conllevaran a que se confiriera no solo para cada tipo de contrato, sino que también tendría la exigencia de ser para cada contrato en particular, esto es, que respecto de cada tipo de contrato de aquellos que requiere autorización tendría que conferirse en cada oportunidad que el alcalde pretendiera ejercer la facultad de contratación que le asiste de conformidad con la Constitución Política y la Ley, singularizando cada uno de los aspectos del contrato y para un contrato en particular y concreto, lo cual conllevaría a una clara extralimitación por parte de concejo municipal y a la intromisión en la función de contratación del alcalde.
A lo expresado, es de agregar y destacar que la connotación de “específica” dada por la Alta Corporación fue en el sentido de que podría ser para alguno o algunos de los tipos de contratos y no para cada contrato en particular. En el orden de ideas expuesto, la Sala encuentra que no procede la declaratoria de invalidez respecto del artículo 24 Acuerdo No. 019 de 2023, por lo cual, así se declarará. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA RADICADO: 05001 23 33 000 2024 00259 00 24 PRIMERO: Declarar la invalidez de los artículos 20 y 29 del Acuerdo No. 019 del 7 de diciembre de 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE APRUEBA EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE ANDES, ANTIOQUIA PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL AÑO 2024” emanado del Concejo Municipal de Andes-Antioquia, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Negar la petición de invalidez del artículo 24 de Acuerdo No. 019 del 7 de diciembre de 2023, de conformidad con los argumentos señalados en la presente decisión.
TERCERO: Devuélvanse las diligencias a la oficina de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en Acta Nro. 21 Los magistrados, VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”