Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia de fecha veintitrés (23) de marzo dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. Los predios licenciados urbanísticamente para el desarrollo de los proyectos de vivienda surgieron de la subdivisión del globo mayor denominado “EL TRIUNFO” identificado con numero predial 00-00-0008-0074-000 y matrícula inmobiliaria 314-17153 y con un área de 225.680 M2. 1.2. Este predio hace parte de la RESOLUCIÓN 0088 de 2010, por medio de la cual se liquidó el efecto plusvalía para inmuebles de la zona de expansión urbana RADICADO: 680013333002-2020-00179-01 MEDIO CONTROL PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: ANTONIO JOSE REYES QUINTERO DEMANDADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA URBANIZADORA MARÍN VALENCIA S.A. Y OTROS LINK DEL EXPEDIENTE SAMAI | Proceso Judicial TEMA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS DEMANDANTE reyesq54@yahoo.com.co DEMANDADO santander@defensoria.gov.co notijudicial@alcaldiadepiedecuesta.gov.co infomedios@marval.com.co clardego@hotmail.com julbaseg11@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO nmgonzalez@procuraduria.gov.co PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 norte y otras zonas, y según el numeral 5, el efecto plusvalía se generó por el cambio de uso del suelo de rural a suelo de expansión. 1.3.
Para la expedición de los distintos actos administrativos que aquí se debaten, el pago de la participación en la plusvalía solo tuvo en cuenta el efecto plusvalía causado por el uso del suelo y liquidado con la Resolución 0088 de 2010 y, no se tuvo en cuenta el efecto plusvalía que se generó con el Plan Parcial TABLANCA, decreto 136 de 2012, tal como lo muestra la siguiente relación: a) RESOLUCION P – 081 – 2015, SE REAJUSTA EL VALOR DEL EFECTO PLUSVALIA PARA EL INMUEBLE OBJETO DE LICENCIAMIENTO BAJO EL RADICADO 68547-0-13-0561, para un AEREA NETA de 16.457,07 M2, por un valor de $99.466. 872.oo. b) RESOLUCION P – 619 – 2015, SE REAJUSTA EL VALOR DEL EFECTO PLUSVALIA PARA EL INMUEBLE OBJETO DE LICENCIAMIENTO BAJO EL RADICADO 68547-0-13-0560, para un AEREA NETA, por un valor de $83.606. 482.oo. c) RESOLUCION P – 918 – 2015, SE REAJUSTA EL VALOR DEL EFECTO PLUSVALIA PARA EL INMUEBLE OBJETO DE LICENCIAMIENTO BAJO EL RADICADO 68547-0-14-0387, para un AEREA NETA de 8.062,85 M2, por un valor de $50.680.653,94.oo. d) RESOLUCION P – 817 – 2015, SE REAJUSTA EL VALOR DEL EFECTO PLUSVALIA PARA EL INMUEBLE OBJETO DE LICENCIAMIENTO BAJO EL RADICADO 68547-0-13-0625, para un AEREA NETA de 8.672,74 M2, por un valor de $53.981. 343.oo. 1.4.
El valor pagado por MARVAL S.A. por concepto de participación en la plusvalía por el hecho generador de incorporar suelo rural a suelo de expansión urbana, NO cubrió el área total licenciada para los proyectos de vivienda. 1.5. La negligencia de la administración municipal para adelantar el procedimiento del cálculo del efecto plusvalía del PLAN PARCIAL TABLANCA DE LA ZONA DE EXPANSION URBANA NORTE, y la vulneración de la normatividad nacional y municipal con respecto a la exigibilidad y cobro de la participación en la plusvalía, hizo posible que se concedieran y expidieran licencia de urbanización y de construcción modalidad obra nueva, sin el cobro de la participación en la plusvalía que causan los hechos generadores de establecimiento del régimen o zonificación de usos del suelo y un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, contenidos en los numerales 2 y 3 del art. 74 de la ley 388 de 1997. 1.6.
La OAP, desconoció el parágrafo ibidem, que dispone: cuando sobre un mismo inmueble se produzca simultáneamente dos o más hechos generadores, en el cálculo del mayor valor por metro cuadrado, se tendrá en cuenta los valores acumulados.
1.7. PLAN PARCIAL “TABLANCA” adoptado con el Decreto 136 de 2012, en el art. 69 APLICACIÓN DEL EFECTO PLUSVALIA, dispuso: “el monto de la participación en la plusvalía del plan parcial se calculó en la simulación financiera. Sin embargo, se deberá dar cumplimiento a las disposiciones consignadas en el Acuerdo Municipal 020 de 2006 sobre el particular.” PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 1.8.
La simulación financiera se contiene en el anexo 4 del documento técnico de soporte DTS, que hace parte del Decreto de adopción del plan parcial “TABLANCA” y, el Acuerdo Municipal 020 de 2006 Estatuto tributario -vigente para la época- dispone sobre la reglamentación de la participación en la plusvalía. 1.9. El PBOT Acuerdo Municipal 028 de 2003, con respecto a la densidad y aprovechamiento para la ZONA DE EXPANSION NORTE, fijó las normas urbanísticas. 2.
Pretensiones. 2.1. “Se amparen los derechos e intereses colectivos y fundamentales a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, que están siendo amenazados y vulnerados por el MUNICIPIO DE PIEDECUESTA y por la URBANIZADORA MARVAL S.A. por las siguientes hechos y actuaciones administrativas: Por el no pago de la PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA a favor del municipio de Piedecuesta, por los hechos generadores de establecimiento del régimen o zonificación de usos del suelo y por la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificaciones, causados con la expedición del Decreto 136 de 2012, que adoptó PLAN PARCIAL TABLANCA DEL SUELO DE EXPANSION URBANA NORTE.
Por el no pago total de la participación en la plusvalía por el hecho generador de incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana, de toda el área licenciada, de conformidad con la Resolución 088 de 2010 que liquidó el efecto plusvalía por cambio de uso del suelo. 2.2. Se ordene al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA que de conformidad con el art. 80 de la ley 388 de 1997, en el menor tiempo posible, contrate los avalúos necesarios para calcular el efecto plusvalía, del PLAN PARCIAL TABLANCA DEL SUELO DE EXPANSION URBANA NORTE, que adoptó mediante el Decreto 136 de 2012. 2.3.
Se ordene al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA que, una vez calculado y liquidado el efecto plusvalía para los inmuebles que conforman EL PLAN PARCIAL TABLANCA DEL SUELO DE EXPANSION NORTE, se proceda a través de la OFICINA ASESORA DE PLANEACION, a cuantificar el valor de la participación en la plusvalía de los inmuebles para los cuales se les concedió licenciamiento urbanístico con las siguientes resoluciones: A) Resolución P – 384 – 2015, se concedió LICENCIA URBANISTICA CLASE URBANIZACION Y CONSTRUCCION -MODALIDAD OBRA NUEVA- PARA EL PROYECTO VIVIENDA “PRADERA DEL HATO”, para un área neta urbanizable de 19.466,24 M2 y la construcción de 108 viviendas NO VIS, para una densidad de 55,48 viviendas por ha.
Neta urbanizable, para vivienda unifamiliar. B) Resolución P – 666 – 2015, se concedió LICENCIA URBANISTICA CLASE URBANIZACION Y CONSTRUCCION -MODALIDAD OBRA NUEVA-PARA EL PROYECTO VIVIENDA “BOSQUES DEL HATO”, para PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 un área neta urbanizable de 17.193.56 M2 y la construcción de 510 viviendas NO VIS, para una densidad de 296,20 viviendas por ha.
Neta urbanizable y una altura de 12 pisos para vivienda multifamiliar. C) Resolución P – 953 – 2015, se concedió LICENCIA URBANISTICA CLASE URBANIZACION Y CONSTRUCCION -MODALIDAD OBRA NUEVA- PARA EL PROYECTO VIVIENDA “COLINA DEL HATO”, para un área neta urbanizable de 10.078.57 M2 y la construcción de 192 viviendas NO VIS, para una densidad de 190,50 viviendas por ha.
Neta urbanizable, y una altura de 12 pisos para vivienda multifamiliar. D) Con la Resolución P – 919 – 2015, se concedió LICENCIA URBANISTICA CLASE URBANIZACION Y CONSTRUCCION - MODALIDAD OBRA NUEVA- PARA EL PROYECTO VIVIENDA “SERRANIA DEL HATO”, para un área neta urbanizable de 10.840,89 M2 y la construcción de 288 viviendas NO VIS, para una densidad de 288 viviendas por ha.
Neta urbanizable, y una altura de 12 pisos para vivienda multifamiliar. E) Resolución P – xxx – 2015, se concedió LICENCIA URBANISTICA CLASE URBANIZACION Y CONSTRUCCION -MODALIDAD OBRA NUEVA- PARA EL PROYECTO VIVIENDA “SABANA DEL HATO”, para un área neta urbanizable de xxxx M2 y la construcción de viviendas NO VIS, para una densidad de xxxx viviendas por ha.
Neta urbanizable, y una altura de 12 pisos para vivienda multifamiliar. 2.4. Se ordene al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA que, una vez determinado el valor de la participación en la plusvalía, se proceda a su cobro a través de la Secretaría de Hacienda. 2.5. Se ordene al MUNICIPIO DE PIEDECUESTA que, a través de la OFICINA ASESORA de PLANEACION, liquide el valor-diferencia del efecto plusvalía que resulta del área liquidada con las resoluciones Nros.
P-081, P-619, P-918, P-817 de 2015, y el área neta urbanizable licenciada con las resoluciones que concedieron licencias urbanísticas, de conformidad con lo expuesto en el numeral 3 del acápite de los hechos. 2.6. Se ordene a la URBANIZADORA MARVAL S.A. que, una vez en firme la liquidación del efecto plusvalía realizado por la OFICINA ASESORA de PLANEACION, proceda al pago inmediato de la participación en la plusvalía, producto de las acciones urbanísticas configuradas en el plan parcial “TABLANCA”, decreto 136 de 2012, y adicional a ello, el valor-diferencia planteado en la PRETENSION QUINTA. 2.7.
Se le reconozcan las expensas y agencias en derecho.” 3. Derechos colectivos amenazados o vulnerados Con el escrito de la demanda, se indicó como derecho e interés colectivo vulnerado, conforme al literal b) y e) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 II.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. Municipio de Piedecuesta El ente territorial señaló que, el actor popular pretende endilgar responsabilidad al Municipio, porque a su consideración ha omitido el cobro debido y total de la participación por plusvalía con ocasión del desarrollo del Plan Parcial Tablanca del suelo de expansión urbana norte, donde expidió licencias urbanísticas para el desarrollo de los proyectos que conforman aquel plan, tales como: “Pradera del Hato”, “Bosque del Hato”, “Colina del Hato” y “Serranía del Hato”.
Manifestó además que, de acuerdo con los distintos actos administrativos que envolvieron todo el Plan Parcial Tablanca del suelo de expansión urbana norte, incluyendo las licencias urbanísticas que se expidieron, era evidente que, en relación con la participación en la plusvalía, la administración municipal adelantó la liquidación y cobro de tal concepto conforme la normatividad, para lo cual, recalca que se tuvo en cuenta: (i) el hecho generador que, para el caso en concreto, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 de la Ley 388 de 1997, correspondía únicamente a la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana y (ii) las deducciones que por disposición legal debían efectuarse al valor del área bruta total de los predios objeto de los mencionados proyectos urbanísticos.
Consecuentemente, indicó que, el valor por concepto de participación en plusvalía se liquidó conforme quedó establecido en la Resolución 088 del 07 de septiembre de 2010, y que corresponde a lo que generó el efecto de plusvalía por cambio de uso del suelo; por tanto, señaló que, no es de recibo entender la exigencia de un doble cobro de plusvalía por el desarrollo del PLAN PARCIAL pues el pago por tal concepto, solo correspondía al que se generó por cuenta del cambio de la clasificación y uso del suelo.
Concluyó señalando que, no existe una vulneración a los derechos e intereses colectivos deprecados por el actor popular en tanto que, la administración municipal no solo liquidó y cobró lo referente a la participación por plusvalía respecto de los proyectos urbanísticos referenciados, sino que, además, aquella liquidación se hizo conforme a la normatividad que rige la materia.
2. URBANIZADORA MARIN VALENCIA S.A. Señaló que la administración municipal liquidó la participación en plusvalía a todos los proyectos desarrollados en el sector del Plan Parcial Tablanca y el urbanizador pagó la totalidad del valor liquidado. Manifestó que, no es cierto que no haya existido liquidación del efecto plusvalía para los proyectos Pradera del Hato, Bosques del Hato, Colina del Hato y Serranía del Hato, dado que el cobro de esta entró a ser exigible mediante las licencias de construcción. Finalmente, recalca que las actuaciones de la Sociedad Urbanizadora Marín Valencia S.A. ha sido acordes a la ley y se ha actuado con buena fe.
III. SENTENCIA APELADA El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió negar las pretensiones de la demanda, las cuales pretendían la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, dado que, a su consideración las licencias otorgadas para la construcción PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 de los proyectos Pradera del Hato, Bosques del Hato, Colinas del Hato, Serranía del Hato y Sabana del Hato, no desconocieron la regulación específica contenida en el Plan parcial como instrumento que buscó el desarrollo de la normatividad urbanística para el sector donde estaba ubicado el predio denominado “El Triunfo”.
Señaló que, se puso de presente dentro del expediente, que con la expedición de las licencias que acá se relacionaron, en modalidad de construcción de obra nueva NO VIS, cuestionadas por el actor popular, no se incurrió en vulneración a la moralidad administrativa, persiguió el iter normativo que para este caso tiene autorizada la ley y la normatividad local de Piedecuesta.
Adicionalmente sustentó que, frente a los actos administrativos relacionados con el reajuste del efecto plusvalía, el actor popular no cumplió con la carga de indicar y probar, de qué manera los reajustes efectuados a la liquidación del efecto plusvalía para cada uno de los proyectos no se adecuó a las normas legales vigentes y sobre todo, cómo esos reajustes afectaron el derecho colectivo a la moralidad administrativa, más allá del principio de legalidad, y al patrimonio público.
Concluye manifestando que, de cara a los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, considerando sus elementos tanto objetivo como subjetivo, debe precisarse que no se evidencia que haya algún tipo de afectación al mismo, por lo que en el proceso de establecimiento de los desarrollos urbanos en el PPTUSEUN, se pudo observar que estuvo acompañado del principio de legalidad, conforme al ejercicio de la función pública urbanística, de la que no se puede advertir que se infringió alguna disposición local o nacional sobre el manejo de estas acciones urbanísticas.
IV. APELACIÓN El actor popular indicó que, los decretos municipales, 107 de 2008 -art. decimo primero- y 0077 de 2012 -art. sexto- delegaron en la OFICINA ASESORA DE PLANEACIÓN la función y competencia de liquidar el efecto plusvalía, a efecto que la Secretaría de Hacienda, ejerciera la función del recaudo de la participación en la plusvalía. Consecuentemente indicó que, la expedición por parte de la OAP de la Resolución P – 384, Resolución P – 666, Resolución P – 919, Resolución P – 953, y otra, mediante las cuales se licenció urbanísticamente un área superior a 70.000 M2, para la construcción de viviendas NO VIS, sin que previamente el titular de estas licencias urbanísticas -MARVAL- hubiera pagado al municipio de Piedecuesta la participación en la plusvalía, que se había causado con los hechos generadores de establecimiento del régimen o zonificación del total de la participación en la plusvalía causado por el hecho generador de incorporar suelo rural a suelo de expansión urbana, por lo tanto, violó el derecho colectivo de la defensa del patrimonio público.
Por último, manifestó que, esta conducta negligente e ineficiente del funcionario público, lesiona el erario público del municipio, afectando el presupuesto de inversión en lo referente al desarrollo urbanístico, el mejoramiento del espacio público y el desarrollo de programas de la vivienda de interés social para las familias más vulnerables.
VI. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 1. Actor Popular El actor popular señala que, teniendo en cuenta el artículo 8 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 27 de la ley 2078 de 2021, la configuración del hecho generador de la participación en plusvalía, del artículo 74 de la ley en cita, recae sobre las acciones contenidas en los numerales 1 “clasificar el territorio en el suelo urbano, rural y de expansión urbana” y 3 “establecer la zonificación y localización de actividades residenciales y definir los usos específicos, intensidades de uso, los porcentajes de ocupación, las clases y los usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas”.
Indicó que, las acciones urbanísticas se configuran en dos estadios: “Uno cuando a través del PBOT, artículo 69, el predio o globo mayor denominado “EL TRIUNFO” con número predial 68547 00 00 0008 0074 000 y matrícula inmobiliaria 314 – 72245, del cual se desprendieron los inmuebles licenciados por MARVAL, pasó de suelo rural a suelo de expansión y otro cuando se adoptó el PPT-USEUN con el Decreto 136 de 2012, y mediante el cual se Establecieron zonificación y localización de actividades residenciales y se definieron los usos específicos, las intensidades de uso, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas, para un plural de inmuebles, dentro de los cuales se encuentra el predio denominado “EL TRIUNFO” con número predial 68547 00 00 0008 0074 000 y matrícula inmobiliaria 314 – 72245, propiedad de MARVAL”.
Frente a la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa manifestó que, la conducta desplegada por la Oficina Asesora de Planeación, encuadra dentro del elemento objetivo del concepto de moralidad administrativa al vulnerar las distintas normas del ordenamiento urbanístico, ya que el funcionario que tenía competencia para la expedición de licencias urbanísticas, también tenía competencia para liquidar el efecto plusvalía que se diera por los hechos generadores de participación en la plusvalía, consagrados en el artículo 74 de la ley 388 de 1997 y artículo 449 del acuerdo municipal 020 de esta tributo.
Además, señala que la conducta del funcionario fue inmoral y arbitraria, pues por sus competencias él sabía que no se podían conceder licencias urbanísticas para inmuebles beneficiados de acciones contenidas en los numerales 1 y 3 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 2021. En lo que respecta al derecho de la defensa del patrimonio público, indicó que, la conducta negligente e ineficiente del funcionario público, lesiona el erario público del Municipio afectando el presupuesto de inversión en lo referente al desarrollo urbanístico, el mejoramiento del espacio público y el desarrollo de programas de la vivienda de interés social para las familias más vulnerables. 2.
Municipio de Piedecuesta El ente territorial señaló que, no se ha generado vulneración alguna a los derechos e intereses colectivos deprecados por el accionante, dado que, el cálculo del valor de la plusvalía respecto de los predios en relación con los cuales se otorgaron las licencias urbanísticas para la construcción de los proyectos de vivienda enunciados por el accionante, se efectuó de conformidad con el valor que por tal concepto se estableció para el área contentiva de aquellos proyectos en la Resolución P-088 del 07 de septiembre de 2010.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 Indicó además que, respecto con la participación en la plusvalía, la administración municipal adelantó la liquidación y cobro de tal concepto conforme a la normatividad que regula el asunto, teniendo en cuenta el hecho generador y las deducciones que por disposición legal debían efectuarse al valor del área bruta total de los predios.
Adicionalmente, recalcó que el actor popular está confundiendo dos momentos “uno el de determinación del precio comercial con momentos de hechos generadores de plusvalía, por eso él manifiesta EN EL HECHO 3 que “no se tuvo en cuenta el efecto plusvalía que se generó con el plan parcial “TABLANCA”, debiéndose poner de presente que el PLAN PARCIAL NO ES EL QUE GENERÓ EL HECHO GENERADOR DE PLUSVALÍA, ya que esto se dio al momento de generarse el cambio de clasificación del suelo de rural a expansión urbana mediante el Acuerdo 028 de 2003, lo que sucede es que aquello se hizo exigible con el Plan Parcial ya que en este se precisaron las normas que se establecieron con el citado acuerdo; es decir, es allí, esto es, una vez se aprobó el PLAN PARCIAL respectivo en donde se hizo exigible el pago por el hecho generador de plusvalía reseñado sin que aquel plan per se constituya un nuevo hecho generador de plusvalía ya que, se itera, el hecho surgió con el acuerdo 028 de 2003”.
Por otro lado, señaló que, el juez constitucional de la acción popular no posee competencia para resolver sobre la legalidad de los actos administrativos. Resaltó que, el actor popular pretende el amparo a los derechos colectivos de la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público a partir del presunto no pago de plusvalía, y que el PBOT fue desconocido con la expedición de aquellas licencias, razón por la cual, manifestó que se debió acudir a los mecanismos ordinarios tales como la nulidad y restablecimiento del derecho en virtud de lo que el demandante denomina “violación de la norma urbanística de carácter municipal”, pues considera que el actor pretende que se le restablezca un derecho como lo es que se realice una nueva liquidación por concepto de plusvalía. En relación a los hechos generadores, expuso que solo fue uno y se dio al momento de generarse el cambio de clasificación del suelo de rural a expansión urbana mediante el acuerdo 028 de 2003, y que frente a lo señalado por el actor popular en relación con considerar como hechos generadores los numerales 2 y 3 del artículo 74 de la ley 388 de 1997, los numerales disponen respectivamente “El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo”, “La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”, así señaló que estos se encuentran inmersos dentro de la clasificación del suelo y solo el plan parcial precisa lo ya establecido en este, razón por la cual no pueden ser tomados como hechos generadores.
3. URBANIZADORA MARIN VALENCIA S.A. La Sociedad alegó de conclusión señalando que el actor popular se equivoca al considerar que existen dos hechos generadores derivados del Plan Parcial Tablanca y de las Licencias de Urbanización y Construcción, y de igual manera, cae en un error al calcular las densidades para cada proyecto en particular, para lo cual manifiesta que, esa densidad es promedio para todo el plan parcial, lo cual conduce a un número de viviendas máximo en total para los inmuebles que conforman el plan parcial y no es correcto compararlo uno a uno como lo hace el demandante.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 Así las cosas, señaló que, (i) no es cierto que no haya existido liquidación del efecto plusvalía para los proyectos Pradera del Hato, Bosques del Hato, Colina del Hato y Serranía del Hato. Se liquidaron y pagaron previamente a la expedición de las licencias urbanísticas.
(ii) no es cierto que exista un nuevo hecho generador con la expedición de las licencias urbanísticas por autorización de mayor aprovechamiento del suelo, pues la densidad aplicada es la que permite el plan parcial Tablanca. Por otro lado, manifestó que, dentro del proceso está probado que frente a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio no existe una vulneración, teniendo en cuenta que el proceso de expedición de las licencias otorgadas para la construcción de los proyectos Pradera del Hato, Bosques del Hato, Colinas del Hato, Serranía del Hato y Sabana del Hato, no se desconoció la regulación específica contenida en el PLAN PARCIAL “TABLANCA” DEL USO DEL SUELO DE EXPANSION URBANA NORTE, como instrumento que buscó el desarrollo de la normatividad urbanística para el sector, ya que la expedición de las mismas se fundamentó en un acto condición cual fue el PPT – SEUN.
Frente a las nuevas pruebas decretadas señaló que, el informe de avalúo comercial 1574-21#001 y la resolución que lo incorpora señaló que no corresponde al área de intervención de los proyectos Pradera del Hato, Bosques del Hato, Colina del Hato y Serranía del Hato y por lo tanto indicó que no tienen que ver con este proceso. Respecto al “INFORME DE AVALÚO COMERCIAL CORPORATIVO LONJA SCA- S- DOCUMENTO BASE AVALÚO PARTICIPACIÓN POR PLUSVALÍA – PLAN PARCIAL TABLANCA, VEREDA GUATIGUARÁ – PIEDECUESTA NÚMERO: 1574-21 #001 correspondiente al predio denominado “LOTE TERRENO 1 EL TRIUNFO” indicó que fue objetado y a la fecha está siendo revisado por el Municipio, por lo tanto, su contenido no se encuentra en firme.
En cuanto a la Resolución P 262- 2022, Expedida por la Oficina Asesora de Planeación, se liquidó el efecto plusvalía por metro cuadrado del predio con número catastral 68547 00 00 0008 0074 000 y matrícula inmobiliaria 314 - 72245, que corresponde al LOTE TERRENO 1 EL TRIUNFO, con una plusvalía por metro cuadrado de $392.596,31, manifestó que se trata de un acto general mediante la cual se incorporó el avalúo, y la misma no se encuentra en firme hasta no ser resuelto el anterior recurso.
Finalmente concluye que, el material probatorio allegado recientemente al expediente en nada modifica la situación aquí estudiada ya que no se relaciona con el asunto aquí debatido y adicionalmente porque los Actos Administrativos allegados como pruebas no se encuentran en firme y por lo tanto su contenido aun no surte efecto legal alguno. V. TRÁMITE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023), se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia fechada veintitrés (23) de marzo de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral Del Circuito Judicial De Bucaramanga.
PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Conforme lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 2.
Problema jurídico 2.1. Se circunscribe a determinar, si, ¿se vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público al no realizarse el cobro de la participación en la plusvalía con la expedición por parte de la Oficina Asesora de Planeación de la Resolución P-384 de 2015, Resolución P- 666 de 2015, Resolución P-953 de 2015 y la Resolución P-919 de 2015 mediante las cuales se concedieron licencias urbanísticas? 3.
Tesis de la sala 3.1. No. 4. Marco normativo y jurisprudencial 4.1. Moralidad administrativa La moralidad administrativa se encuentra dentro de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de la acción popular, al tenor de lo establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y del artículo 4 de la ley 472 de 1998.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la ley 472 no trajo consigo una definición de moralidad administrativa, la jurisprudencia ha desarrollado una construcción conceptual a partir del análisis de su relación con la legalidad, así como con fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, la ética, el recto manejo de bienes y recursos del Estado y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros1.
Así las cosas, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado2 ha señalado que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos: En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen 1 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007, Exp. 76001-23-31-000-2005-00549-01 2 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 8 de junio de 2011, Rad: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP) PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos, sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad3”.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad4. En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido que: “(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa5.” Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero6”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder7”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) La relación entre la moralidad y la juridicidad es importante para efectos de dar un alcance más preciso, a saber: “Para la Sala, es completamente claro que las más de las veces la moral (o lo correcto o lo bueno) nutre al derecho, de forma tal que aquella subyace a éste y se constituye en una parte importante de su estructura; en tales casos se presenta, bajo la exteriorización de una norma, de manera concomitante, 3 CORTE CONSTITUCIONAL.
Sentencia C-046 de 1994. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz 4 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-913 de 2009. M.P.: Juan Carlos Henao Pérez. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Exp. AP-166 de 2001.C.P.: Alier Hernández 5 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007.
Exp. 35501 y CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2002. “Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre ésta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la ‘moralidad administrativa” con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la Administración pública” 6 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 26 de enero de 2005. Expediente AP-03113. “En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa” 7 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Exp. AP-2305- 01. C.P.: Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase sentencia del 6 de octubre de 2005, Exp. AP-2214. C.P.: Ruth Stella Correa PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 un contenido moral y uno jurídico que vinculan imperativamente a los miembros del conglomerado social.
Es ese contenido moral, cuando se hace referencia a la moralidad administrativa, el que se ampara como derecho colectivo, y es por ello que la protección comprende un ámbito diferente del de la legalidad, entendida en su connotación pura y simple de juridicidad”. 4.2. De la defensa al Patrimonio Público El derecho colectivo al patrimonio público alude no solo a “la eficiencia y trasparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado8”.
En virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos bien “porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio”. Mediante sentencia del 1 de febrero de 2022 el H. Consejo de Estado unificó jurisprudencia, en el sentido de dar una definición de patrimonio público y determinar el alcance del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público: (…) “el patrimonio público es el conjunto de los bienes y recursos, cualquiera que sea su naturaleza, que son propiedad del Estado y que le sirven para el cumplimiento de sus cometidos, conforme a la legislación positiva.
En ellos se incluyen, además del territorio, los bienes de uso público y los fiscales, los inmateriales y los derechos e intereses que no son susceptibles de apreciación pecuniaria cuyo titular es toda la población, los valores tangibles e intangibles o no fácilmente identificables, tales como el patrimonio cultural de la Nación, el patrimonio arqueológico, los bienes que conforman la identidad nacional y el medio ambiente”.
Ahora bien, el patrimonio público, conforme lo ha determinado el H. Consejo de Estado, tiene al igual que el derecho colectivo a la moralidad administrativa, una doble naturaleza, la primera comprende un elemento subjetivo, el cual le otorga el calificativo de derecho, y la segunda, un elemento objetivo o de principio, que se convierte en la obligación de las entidades públicas de gestionarlo de acuerdo a lo establecido en el artículo 209 de la Constitución Política, de forma eficiente, transparente y observando la legalidad presupuestal vigente, al respecto se recalcó que: “En consecuencia, para que se configure la vulneración a la garantía colectiva a la defensa del patrimonio público se requiere de la confluencia de los elementos: i) subjetivo, referido al análisis de la gestión de ese patrimonio a cargo del funcionario, de modo que si ésta se hace de forma irresponsable, deshonesta o negligente, se transgrede el interés colectivo protegido y, ii) objetivo, que se relaciona con el deber de las entidades estatales de gestionar el patrimonio público, de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia contemplados en el artículo 209 de la Constitución Política”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) Por otro lado, el H. Consejo de Estado ha señalado que existe una conexidad e inescindibilidad que por regla general se configura entre la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio 8 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia de 13 de febrero de 2006. Exp. AP - 1594 de 2001. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 público, toda vez que casi siempre la vulneración de uno implica la trasgresión del otro, al respecto se manifestó que: “Además, se observa que, si bien es posible pensar un daño a la moralidad administrativa separado de sus consecuencias, en la práctica, es difícil suponer un evento en el que la administración abandone los postulados del principio de la moralidad, sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público. «Ello se explica porque en los términos de los artículos 88 y 209 de la Constitución Política, la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público gozan de una doble naturaleza, en tanto son principios infranqueables a los que debe ceñirse la actividad de la administración y derechos colectivos inalienables […] De aquí que, a través de la acción popular se pretende corregir las irregularidades que lesionan principios rectores de la actividad administrativa, conjurando oportunamente hechos u omisiones capaces de generar daños colectivos a la moralidad y al patrimonio público con el fin de superarlos; no se trata de que el juez popular realice un juicio de legalidad formal, como quedó dicho, pues ello le corresponde al juez natural, sino que propenda por la protección de la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público sin los límites de las acciones ordinarias”. 4.3.
Caso concreto Con el recurso de apelación interpuesto se pretende revocar la sentencia de primera instancia de fecha veintitrés (23) de marzo dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, y que en su lugar se disponga acceder a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento que, con la expedición de las licencias de urbanismo y construcción a favor de la sociedad Urbanizadora Marín Valencia S.A. sin que se realizara el pago total de la participación en la plusvalía al Municipio, vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, dado que, el funcionario que tenía la competencia para la expedición de las licencias urbanísticas también tenía competencia para la liquidación del efecto plusvalía bajo los hechos generadores de la participación en la plusvalía y que además conocía que según el numeral 1 del artículo 83 de la ley 388 de 1997 al momento de la solicitud de la licencia de urbanización o construcción, era exigible el cobro de este tributo inmobiliario. 4.3.1 Análisis normativo –efecto plusvalía- La Sala procederá a realizar un estudio normativo de los conceptos a tener en cuenta en tema de participación en la plusvalía. Así las cosas, la ley 388 de 1997 en su artículo 73 dispone: “ARTICULO 73.
NOCION. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 Consecuentemente, el artículo 8 ibidem define la acción urbanística de la siguiente manera: “ARTICULO 8o. ACCION URBANISTICA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2079 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto.
Son acciones urbanísticas, entre otras: 1. Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. 2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos. 3.
Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas. 4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas. 5.
Determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda. 6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. 7.
Calificar y localizar terrenos para la construcción de viviendas de interés social. 7. <sic> Calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 8. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes. 9.
Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 10. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 11. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 12.
Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 13. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 14. Identificar y localizar, cuando lo requieran las autoridades nacionales y previa concertación con ellas, los suelos para la infraestructura militar y policial estratégica básica para la atención de las necesidades de seguridad y de Defensa Nacional”.
Por otro lado, el artículo 36 ibidem nos diferencia la actuación urbanística: “ARTÍCULO 36. ACTUACIÓN URBANÍSTICA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2079 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Son actuaciones urbanísticas la parcelación, urbanización y construcción de inmuebles. Cada una de estas actuaciones comprenden procedimientos de gestión y formas de ejecución con base en las decisiones administrativas contenidas en la acción urbanística, de acuerdo con los contenidos y criterios de prevalencia establecidos en los artículos 13, 15, 16 y 17 y demás disposiciones de la presente ley.
Los actos administrativos de contenido particular y concreto en firme que autorizan las actuaciones urbanísticas consolidan situaciones jurídicas en PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 cabeza de sus titulares y los derechos y las obligaciones contenidas en ellas. La autoridad municipal o distrital competente deberá respetar los derechos y obligaciones que se derivan de tales actos.
Son actos administrativos de contenido particular y concreto las licencias de parcelación, urbanización, construcción y demás establecidas por la normatividad nacional. Cuando por efectos de la regulación de las diferentes actuaciones urbanísticas los municipios, distritos y las áreas metropolitanas deban realizar acciones urbanísticas que generen mayor valor para los inmuebles, quedan autorizados a establecer la participación en plusvalía en los términos que se establecen en la presente ley.
Igualmente, las normas urbanísticas establecerán específicamente los casos en que las actuaciones urbanísticas deberán ejecutarse mediante la utilización del reparto de cargas y beneficios tal como se determina en el artículo 38 de esta ley. En los programas, proyectos y obras que deban ejecutar las entidades públicas, como consecuencia de las actuaciones urbanísticas previstas en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen, las entidades municipales y distritales competentes, sin perjuicio de su realización material por particulares, podrán crear entidades especiales de carácter público o mixto para la ejecución de tales actuaciones, de conformidad con las normas legales generales y con las especiales contenidas en la presente ley y en la Ley 142 de 1994.
Igualmente, las entidades municipales, distritales y las áreas metropolitanas podrán participar en la ejecución de proyectos de urbanización y programas de vivienda de interés social, mediante la celebración, entre otros, de contratos de fiducia con sujeción a las reglas generales y del derecho comercial”. Con ese horizonte en mente, la acción urbanística emana de la autoridad pública que tenga competencia en materia de ordenamiento territorial, y en ese entendido, debe diferenciarse las acciones urbanísticas de las actuaciones urbanísticas que señala el artículo 36, dado que estas se concretan en gestiones y ejecución de medidas orientadas por el plan de ordenamiento territorial y corresponden a la parcelación, urbanización y edificación de inmuebles, así lo ha señalado el H. Consejo de Estado: Tales actuaciones podemos agruparlas en el licenciamiento o autorización que emiten ciertas autoridades — curadurías— para intervenir suelos u obras específicas (licencias de urbanización, parcelación y construcción), actos administrativos que no pueden equipararse a las acciones urbanísticas, por cuanto no tienen la entidad de ordenar el territorio.
A este respecto, de conformidad con el inciso tercero de la citada norma, la regulación de dichas actuaciones administrativas puede derivar en que los municipios, distritos o áreas metropolitanas deban adoptar acciones urbanísticas que, eventualmente, generen mayor valor a los inmuebles en cuyo caso se causará el derecho a PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 participar en el plusvalor, pero, aún en ese evento, es la acción urbanística la que concretará la realización del hecho generador, que no la actuación urbanística.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) Ahora bien, el artículo 74 de la ley en cita, indica que son hechos generadores de la participación en la plusvalía “las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen”, así las cosas, dispone que los hechos generadores son: “1.
La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”. 4.3.2 VALORACIÓN CRÍTICA En atención al caso bajo estudio, en primer lugar, el actor popular señala que, el Municipio de Piedecuesta omitió determinar y liquidar el efecto plusvalía después de haber transcurrido más de ocho años de haberse expedido el Decreto Municipal No. 136 de 2012 mediante el cual se adoptó el “PLAN PARCIAL TABLANCA DEL SUELO DE EXPANSIÓN NORTE”, así las cosas, a su consideración se configuraron dos hechos generadores de la participación en plusvalía, los cuales corresponden a los numerales 1 y 3.
Ahora bien, frente al numeral 1 probado está que corresponde a un hecho generador de plusvalía dentro del presente proceso, no obstante, la controversia resulta cuando el actor popular señala que el numeral 3 también debió calcularse para su respectivo cobro, siendo omitido por el Municipio de Piedecuesta. Sobre el punto, considera la Sala que no le asiste razón al actor popular, dado que, está confundiendo dos conceptos y situaciones distintas.
Teniendo en cuenta el marco jurisprudencial y legal citado, la acción urbanística se diferencia de la actuación administrativa, en la medida en que esta última no puede interpretarse como parte del hecho generador de la plusvalía, dado que, como se mencionó anteriormente, no tiene el alcance por sí sola de ordenar el territorio, es por ello por lo que las licencias de construcción son consideradas una actuación urbanística, porque sirven para concretar las modificaciones que se pretendan sobre los predios.
Otro momento importante para tener en cuenta del efecto plusvalía es su exigibilidad, SIENDO importante traer a colación el artículo 83 de la ley en cita: “ARTICULO 83. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PARTICIPACION. <Artículo modificado por el artículo 181 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La participación en Ia plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes situaciones: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 1.
Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de Ia participación en Ia plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de Ia Ley 388 de 1997. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de Ia participación en Ia plusvalía generada por Ia modificación del régimen o zonificación del suelo. 3.
Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de Ia participación en Ia plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de Ia presente Ley”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) De donde se concluye que el cobro de plusvalía generado por la conversión de suelo rural a urbano se hace exigible al conceder la licencia de construcción sobre dicho suelo, como aconteció en el sub judice. El H. Consejo de Estado, en sentencia de unificación, señaló: 1) A efectos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la autorización específica que configura el hecho generador de la participación en plusvalía es la acción urbanística, entendida en los términos del artículo 8.º ibidem, que permita la destinación del predio a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, en los eventos señalados en la disposición. La acción urbanística podrá estar contenida en los planes de ordenamiento territorial, o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan (art. 9 Ley 388 de 1997) e, incluso, se podrá generar una nueva acción urbanística en vigencia de un mismo plan.
La participación en plusvalía se causa siempre y cuando el ente territorial, previo a la acción urbanística, haya adoptado dicha exacción. 2) La anterior regla jurisprudencial de unificación rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación. En consonancia con esta regla, la Sala puntualiza que la expedición de la licencia y los trámites de englobe, en tanto que no son acciones urbanísticas, corresponden al momento de exigibilidad de la participación en plusvalía. Es decir, tal como lo dispone el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 (antes y después de la modificación del Decreto Ley 019 de 2012), surgirá la exigibilidad de dicha obligación, previa liquidación, cuando: (i) el acto administrativo que lo liquide fije el plazo del momento de su pago, como puede suceder cuando se financian obras públicas con ese método de participación en el plusvalor (art. 87 ibidem);
(ii) ante la liquidación que surja para obtener la respectiva licencia llamada en su momento de urbanismo o de construcción y que con ocasión del Decreto 1469 de 2011, en concordancia con el Decreto Ley 019 de 2012, pasaron a denominarse licencias urbanísticas que podrán ser de urbanización, parcelación subdivisión, construcción e intervención y PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 ocupación del espacio público, según sea el caso y de acuerdo con las normas que modifiquen dichas clases de licencias;
(iii) cuando haya transferencia de dominio del inmueble se podrá exigir el pago de la participación en plusvalía en los casos de las acciones urbanísticas establecidas en los numerales 1 y 3 del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, previa liquidación, y (iv) cuando las administraciones expidan títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo y estos sean adquiridos, el momento de la exigibilidad de la deuda estará atado a las situaciones previstas en el artículo 88 y siguientes de la Ley 388 de 1997.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) De acuerdo a lo anterior, las licencias de urbanización concedidas mediante la Resolución P – 384 de 2015, Resolución P – 666 de 2015, Resolución P – 953 de 2015 y Resolución P – 919 de 2015, no pueden ser consideradas como una acción urbanística, así, le asiste razón al Municipio de Piedecuesta al señalar que, el hecho generador del efecto plusvalía se materializó con la expedición del acuerdo 028 de 2003 mediante el cual se generó el cambio de clasificación del suelo de rural a expansión urbana, no obstante, tal y como señala el numeral 1 del artículo 83 la participación de la plusvalía solo se hace exigible con la solicitud de la licencia de urbanización o construcción como aconteció en el sub examine.
Por ello, le asiste razón al juez de primera instancia al señalar que el Municipio de Piedecuesta actuó conforme a las normas que rigen el pago del efecto plusvalía. En este orden de ideas el análisis de legalidad para tener por acreditado el elemento objetivo constitutivo de la vulneración a la moralidad administrativa no salió avante razón por la cual se releva la Sala de estudiar el elemento subjetivo de la actividad de la administración. En segundo lugar, el actor popular señala que, las resoluciones mediante las cuales se concedieron las licencias urbanísticas se autorizaron por una mayor densidad a las señaladas en el PBOT.
Para realizar el estudio de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y patrimonio público, se debe tener presenta la doble connotación de dichos derechos, esto es, un componente subjetivo y objetivo. Ahora bien, aunque el actor popular no realiza la relación de cómo el otorgamiento de las licencias violenta los derechos a la moralidad administrativa y patrimonio público al conceder una densidad mayor a la estipulada en el PBOT, en aras de garantizar los derechos colectivos y atendiendo al medio de control que nos atiende, se procederá a realizar su estudio.
Así pues, desde el componente objetivo, evidencia la Sala que efectivamente la densidad otorgada en las licencias de construcción no va acorde con lo estipulado en el PBOT, dado que, en su artículo 198 se señaló en relación con las densidades de la destinación de vivienda así: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 Ahora, en las licencias de construcción otorgadas se dispuso: Atendiendo a lo anterior, se puede evidenciar que, la densidad superó los estipulado en el PBOT.
Por otro lado, al amparo del marco jurisprudencial anteriormente citado, la moralidad administrativa tiene origen en el ejercicio de la función administrativa y para hablarse de su vulneración debe transgredirse el ordenamiento jurídico y acreditarse la mala fe de la administración. La Sala precisa que, no toda irregularidad administrativa o incumplimiento a la normatividad implica per se una violación a la moralidad administrativa, ya que debe confluir el elemento objetivo y subjetivo.
Es así que, desde el componente subjetivo, el actor popular no logró probar la mala fe por parte del ente territorial que permita determinar la violación de los derechos invocados en la demanda, así las cosas, le asiste razón al a-quo, al señalar que, el actor popular debió argumentar y probar la afectación a los derechos bajo estudio.
Teniendo en cuenta lo anterior, no es posible determinar la violación de los derechos a la moralidad administrativa y patrimonio público. En este sentido, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia de fecha 23 de marzo de 2022, PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333002-2020-00179-01 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga. 6.
Condena en Costas Conforme a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia al actor popular al no advertirse temeridad o mala fe en la actuación. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de Origen previas las anotaciones en SAMAI.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados9.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala como consta en Acta No.12/2024 Firmado samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ponente Firmado samai Firmado samai IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 9 Circular PCSJC24-1 operación de SAMAI en la jurisdicción contenciosa administrativa