SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680012333000 2024 00081 00 MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDOS SOLICITANTE: Juvenal Díaz Mateus en su calidad de Gobernador del Departamento de Santander NORMA REVISADA: Artículo 10 del acuerdo no. 033 del 27 de noviembre de 2023, del municipio de Concepción, Santander, “por medio del cual se crea la Estampilla para la Justicia Familiar en el municipio de Concepción, Santander, y se dictan otras disposiciones” NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS: notificaciones@santander.gov.co fortalecimiento@santander.gov.co alcaldia@concepcion-santander.gov.co notificacionjudicial@concepcion-santander.gov.co concejo@concepcion-saantander.gov.co personeria@concepcion-santander.gov.co SENTENCIA No 012 TEMA: REVISIÓN DE ACUERDOS – ENTRADA EN VIGENCIA DE TRIBUTO MUNICIPAL MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Se decide en única instancia el medio de control de Revisión de Observaciones a Acuerdos Municipales, interpuesto por el Gobernador del Departamento de Santander, de conformidad con lo previsto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y el Decreto Ley 1333 de 1986, en contra el artículo 10 del Acuerdo Municipal No. 033 de 27 de noviembre de 2023 Revisión de Acuerdos Sentencia de Única Instancia Demandante: Gobernador de Santander Norma demandada: Acuerdo 033 de 2023 del Concejo de Concepción, Santander Radicado: 680012333000 2024 00081 00 del Municipio de Concepción Santander, «Por medio del cual se crea la estampilla para la justicia familiar en el municipio de Concepción, Santander, y se dictan otras disposiciones», artículo que establece la entrada en vigencia del tributo municipal.
I.
ANTECEDENTES
1. NORMA OBJETADA «ACUERDO NO. 033 DE 2023 NOVIEMBRE 27 DE 2023 “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PARA LA JUSTICIA FAMILIAR EN EL MUNICIPIO DE CONCEPCIÓN, SANTANDER, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
ARTÍCULO DÉCIMO: VIGENCIA. El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y publicación. A los contratos de la vigencia 2023 celebrados con las entidades que hacen parte del Presupuestos Anual Municipal con anterioridad a la fecha de sanción y publicación del presente Acuerdo no se les aplicará la Estampilla para la justicia familiar» 2.
FUNDAMENTOS DE LAS OBSERVACIONES El Gobernador del Departamento de Santander consideró que la norma acusada viola el principio de legalidad tributaria, previsto en el artículo 338 de la Constitución Política, porque incurrió en un exceso de la autonomía territorial, prevista en el artículo 287 de la Carta, pues, al determinar la vigencia del tributo el Concejo creó una exención al hecho generador que no estaba autorizada en la Ley.
Indica que la estampilla para la justicia familiar fue creada en los artículos 22 a 24 de la Ley 2126 de 20141 y que dicha disposición no estableció la posibilidad de que los concejos crearan exenciones al tributo. Finalmente señaló que la Ley es la única norma que tiene la potestad de fijar los efectos en el tiempo de las leyes tributarias y que, al haberlo hecho el Concejo municipal de Concepción, desconoció principios como la certeza jurídica, la seguridad jurídica, la legalidad tributaria y el debido proceso, además que excedió sus facultades para establecer los tributos de conformidad con lo regulado en los 1 “Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones” Revisión de Acuerdos Sentencia de Única Instancia Demandante: Gobernador de Santander Norma demandada: Acuerdo 033 de 2023 del Concejo de Concepción, Santander Radicado: 680012333000 2024 00081 00 artículos 313 de la Constitución, los numerales 6 y 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 19942.
II. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA El proceso fue radicado el 18 de enero de 20243 y remitido simultáneamente a la Alcaldía, al Concejo Municipal y al Personero de Concepción Santander4. Ese mismo día, la Secretaría repartió el asunto al Despacho 09 del Tribunal Administrativo de Santander. Se admitió para su estudio por auto del 23 de enero de 20235.
A partir del 25 enero siguiente se publicó en la página web del Tribunal Administrativo y el 8 de febrero entró al despacho para decidir de fondo, sin intervenciones ni solicitudes probatorias. III. CONSIDERACIONES a. Competencia del Tribunal Administrativo De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer en única instancia sobre las observaciones formuladas por el Gobernador, contra los acuerdos municipales del respectivo departamento. b. Competencia temporal del Gobernador para formular objeciones a los acuerdos municipales Según el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 19866, el Gobernador tiene 20 días, contados a partir del día siguiente de haber recibido el acuerdo municipal, para ejercer su competencia ante el Tribunal Administrativo.
Los días del término deben entenderse como días hábiles, excluyendo para el cómputo del término los días de 2 Ley 136 de 1994, Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 3 Las observaciones fueron radicadas en la Secretaría de la Corporación a través de correo electrónico del 17 de enero de 2024, a las 4:47 pm, a través del buzón electrónico sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co Como el escrito fue radicado después de las 4:30 pm, término de la hora judicial en Bucaramanga, se tiene por radicado al día siguiente, de conformidad con lo previsto en el inciso 4 del artículo 109 del CGP. 4 Folio 3, PDF 02 de la demanda.
Índice 3 de SAMAI. 5 Índice 5 de Samai. 6 “Artículo 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez”. Declarado exequible a través de la Sentencia C-869 de 1999 Revisión de Acuerdos Sentencia de Única Instancia Demandante: Gobernador de Santander Norma demandada: Acuerdo 033 de 2023 del Concejo de Concepción, Santander Radicado: 680012333000 2024 00081 00 vacancia judicial, al tenor de lo previsto en el artículo 62 de la Ley 4 de 19137 y en el inciso 8 del artículo 118 del CGP8.
A folio 22 del PDF 3 de la demanda9 consta que el alcalde municipal de Concepción radicó el acuerdo hoy impugnado, en la Gobernación de Santander, el 26 de diciembre de 2023. De lo anterior se deriva que los 20 días hábiles siguientes iniciaron a contar el 11 de enero de 2024 y fenecían el 7 de febrero de 2024. Como el medio de control fue radicado el 18 de enero, el Gobernador ejerció su competencia en tiempo, y se procederá al estudio de fondo. c. Problemas jurídicos a resolver Pj.
¿Viola la legalidad tributaria o la autonomía territorial que el Concejo determine, como norma de vigencia, que la Estampilla creada no aplique a los contratos celebrados con anterioridad a la sanción y publicación del acuerdo que adopta el tributo? La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha determinado que la creación de los tributos territoriales se efectúa a través del ejercicio de unas competencias concurrentes, entre la Nación y las autoridades territoriales, conforme lo normado en los artículos 338, 287, 300-4 y 313-4 de la Constitución. Ese ejercicio de competencias concurrentes implica un balance entre el principio de la legalidad y la autonomía territorial, según el cual el Congreso tiene la potestad exclusiva de autorizar la creación de los tributos territoriales y las Asambleas o Concejos terminan el proceso, concretando específicamente el tributo en su respectiva entidad territorial10, incluso pudiendo, eventualmente, regular algunos elementos del tributo, en el marco de la Ley.
Ahora bien, más allá de las referidas competencias concurrentes entre el Congreso y las Asambleas o Concejos, lo cierto es que la creación de los tributos territoriales 7 Art. 62, Ley 4 de 1913, Sobre régimen político y municipal: «En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario» 8 Inciso 8, Art. 118 CGP: «En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado». 9 Índice 03 de Samai 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-30 de 2019.
Revisión de Acuerdos Sentencia de Única Instancia Demandante: Gobernador de Santander Norma demandada: Acuerdo 033 de 2023 del Concejo de Concepción, Santander Radicado: 680012333000 2024 00081 00 es un proceso que sólo termina cuando la entidad territorial expide el respectivo acto que concreta el tributo, a través de una Ordenanza o de un Acuerdo.
Lo anterior implica una clara consecuencia, y es que los tributos territoriales solo existen como normas vigentes a partir de la sanción y publicación del respectivo Acuerdo u Ordenanza que los adopta, por lo que es un error considerar que los tributos territoriales puedan surtir efectos hacia el pasado, o que sean aplicables por el solo hecho de la expedición o vigencia de la Ley que los autoriza.
La señalada Ley es parte del proceso de creación de los tributos territoriales, pero no es su culminación. Por lo anterior, cuando el artículo 47 de la Ley 2126 del 4 de agosto 202111, establece que la estampilla para la justicia familiar, señalada en su artículo 22, empieza a regir dos años después de su promulgación, lo que quiere decir es que, a partir del 4 de agosto de 2023 los Concejos Municipales podían poner en vigencia el acuerdo que adoptara la estampilla en su municipio y no quiere decir, que los Consejos están autorizados a exigir retroactivamente la estampilla en el evento que el respetivo acuerdo fuera expedido y publicado en una fecha posterior al 4 de agosto de 2023.
De otro lado, a partir del inciso 3 del artículo 338 de la Constitución12 la jurisprudencia ha elaborado la distinción entre dos tipos de impuestos, los de ejecución instantánea y los impuestos de período. Mientras los primeros se aplican a todos aquellos hechos generadores que se produzcan inmediatamente después de la sanción y publicación de la norma que los crea, los segundos, es decir los de período, no pueden aplicarse durante el período fiscal que se encuentra en curso al momento que se expide la respectiva norma que crea el impuesto, sino que únicamente generan efectos tributarios desde el inicio del siguiente periodo fiscal.
Por lo anterior, los Concejos y las Asambleas no solo tendrían prohibido determinar que un impuesto de ejecución instantánea aplique a los hechos generadores que se consolidaron en los momentos previos a la publicación y sanción del Acuerdo u Ordenanza que determina el impuesto, sino que tampoco podrían establecer que un impuesto de período aplicara para el 11 Art. 47, Ley 2126 de 2021: «Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del Artículo 5, los Artículos 6, 8, 9, 11, 22, 25, el inciso 1 del Artículo 27, el Artículo 28, el Artículo 29 a excepción de su parágrafo 3o y el capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia. 12 Inciso 4, art. 338 de la Constitución Política: “Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
Revisión de Acuerdos Sentencia de Única Instancia Demandante: Gobernador de Santander Norma demandada: Acuerdo 033 de 2023 del Concejo de Concepción, Santander Radicado: 680012333000 2024 00081 00 período fiscal que se encuentra en curso, cuando se profiere la norma territorial que concreta el gravamen. Al revisar el artículo 4 del Acuerdo 033 de 2023 se encuentra que hecho generador de la Estampilla para la Justicia Familiar en el Municipio de Concepción corresponde con «los contratos y las adiciones a los mismos, suscritos con las entidades que conforman el presupuesto anual del Municipio».
A pesar de que la suscripción de un contrato pueda implicar un proceso precontractual, la celebración de un contrato y de cada una de sus adiciones se cataloga tributariamente como un hecho de ejecución instantánea, que ocurre cuando el referido contrato o la referida adición nace a la vida jurídica, con la suscripción. Por lo anterior, lo que el Concejo de Concepción tenía prohibido establecer, como norma de vigencia, era tratar de aplicar o extender los efectos del tributo a aquellos contratos que ya se habían suscrito en forma previa a la sanción y publicación del Acuerdo 033 de 2023.
En otras palabras, cuando el acuerdo acusado dispone que el tributo creado no aplica para los contratos ya celebrados con anterioridad a la sanción y publicación del acuerdo en estudio, materialmente no está creando ninguna exención tributaria, sino que simplemente está explicitando o aclarando la regla ordinaria de vigencia de los tributos de ejecución instantánea, según la cual, esa clase de tributos no pueden aplicarse a los hechos generadores que ya se hubieren consolido en forma previa a la expedición de la norma que los crea.
Lo que sí resultaría un error de interpretación de la norma acusada y una violación de la legalidad tributaria, sería darle al artículo 10 del Acuerdo 033 de 2023 del Municipio de Concepción un efecto que no tiene, e interpretar que los contratos celebrados antes de la sanción y publicación del acuerdo deban entenderse como una especie «periodo», y por ello, concluir erradamente que las adiciones contractuales que se celebren a esos contratos también estarían excluidas del tributo.
Todo lo contrario, como esas adiciones constituyen hechos generadores diferentes al contrato inicial, las adiciones celebradas en los contratos preexistentes al tributo sí quedarían cobijados por la estampilla, en el evento que tales adiciones se celebren con posterioridad a la entrada en vigencia del acuerdo acusado. Revisión de Acuerdos Sentencia de Única Instancia Demandante: Gobernador de Santander Norma demandada: Acuerdo 033 de 2023 del Concejo de Concepción, Santander Radicado: 680012333000 2024 00081 00 En conclusión, como la norma acusada simplemente adopta la regla de vigencia ordinaria para los impuestos de ejecución instantánea, el acuerdo no adolece del vicio alegado.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA VALIDEZ de la expresión « A los contratos de la vigencia 2023 celebrados con las entidades que hacen parte del Presupuestos Anual Municipal con anterioridad a la fecha de sanción y publicación del presente Acuerdo no se les aplicará la Estampilla para la justicia familiar» contenida en el artículo diez de «Acuerdo No. 033 de 27 de noviembre de 2023, del Concejo de Concepción, Santander, «por medio del cual se crea la Estampilla para la Justicia Familiar en el municipio de Concepción, Santander, y se dictan otras disposiciones», por las razones estudiadas en esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR por la Secretaría de esta Corporación este proveído al señor Gobernador de Santander, al señor alcalde del Municipio de Concepción y al presidente del Concejo Municipal de ese municipio.
TERCERO: ARCHÍVESE el expediente, una vez ejecutoriada esta decisión y REGÍSTRESE la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial del Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. Aprobado por la Sala como consta en Acta No.012 del 2024 Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema de Gestión Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente Revisión de Acuerdos Sentencia de Única Instancia Demandante: Gobernador de Santander Norma demandada: Acuerdo 033 de 2023 del Concejo de Concepción, Santander Radicado: 680012333000 2024 00081 00 -Firmado a través del Sistema de Gestión Judicial SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada Firmado a través del Sistema de Gestión Judicial SAMAI- IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado