TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.:183 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-009-2022-00025-02 Demandante: Dora Zoraida Fandiño Pérez Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Departamento de Caldas – Secretaría de Educación Departamental Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 056 del 30 de agosto de 2024 Manizales, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala de Decisión decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 contra la sentencia del veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Dora Zoraida Fandiño Pérez contra la entidad recurrente.
LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 27 de septiembre de 2022 (archivo 01, C.1), se solicitó lo siguiente: 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, FOMAG. Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 2 Pretensiones 1. Que se declare la nulidad de los actos administrativos n° 0354-6 del 24 de enero de 2022 y n° 1605-06 del 04 de abril de 2022, que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que prevé la Ley 1071 de 2006 por el pago tardío de las cesantías. 2.
Que se declare que a la parte actora le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria referida. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles a partir de la fecha en la cual quedó en firma el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas. 4.
Que se condene a la accionada a reconocer y pagar los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, tomando como base la variación del índice de precios del consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de ejecutoría de la sentencia que ponga fin al proceso. 5.
Que se ordene a la demandada a dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 6. Que se condene a la accionada al pago de costas y agencias en derecho. Hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente: 1. La accionante laboró como docente adscrita al Departamento de Caldas, devengando un salario de $1’624.511. 2.
Con Resolución n° 2538-6 del 26 de abril de 2019, le fue reconocida a la parte demandante el valor de $3’603.641 por concepto de cesantías definitivas. 3. Dicha Resolución fue notificada personalmente el día 14 de mayo de 2019 en la oficina de atención al ciudadano de la Secretaría de Educación Departamental. Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 3 4.
En virtud de que no se interpusieron recursos, el acto administrativo de reconocimiento adquirió firmeza el 28 de mayo de 2019. 5. El 07 de septiembre de 2021, el Banco BBVA pagó el valor liquidado por concepto de cesantías definitivas, transcurriendo así 833 días de mora contados a partir del 27 de junio de 2019, fecha máxima que tenía la entidad para el reconocimiento y pago. 6.
Por Resolución n° 0354-6 del 25 de enero de 2022, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías definitivas. 7. El 15 de febrero de 2022, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la Resolución n° 0354 del 25 de enero de 2022, la cual fue atendida negativamente a través del acto administrativo n° 1605-06 del 04 de abril de 2022. 8.
En comunicación n° 20221070687911 del 23 de marzo de 2022, la Fiduprevisora S.A. le informó a la accionante que cumplía con los requisitos para acceder al reconocimiento de la sanción moratoria. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante estimó como violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política: artículos 1, 2, 6, 25 y 33;
Ley 244 de 1995; Ley 1071 de 2006; Código Civil: artículo 1614; Código de Comercio: artículo 831; Ley 1437 de 2011: artículos 1,3 y 138. Argumentó que las entidades responsables del reconocimiento y pago de las cesantías incurrieron en mora durante el pago de dicha prestación, violando la normativa aplicable en esta materia. Refirió que a través de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 se reguló el pago de las cesantías parciales y definitivas a los servidores públicos, estableciéndose un término de cuarenta y cinco (45) días para su pago contado a partir de la expedición del acto administrativo correspondiente.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Nación – Ministerio de Educación – FOMAG (Archivo 07, C.1). Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 4 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones con sustento en los siguientes argumentos: Indicó que la Ley 1071 del 2006, dispuso que el reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores del sector público se debe dar en cumplimiento de los siguientes términos: 15 días para la expedición del acto de reconocimiento de la prestación, 10 días para su ejecutoria y 45 días para el pago efectivo de los dineros.
Precisó que el Decreto 2831 de 2005, consagró el procedimiento exclusivo para el reconocimiento de prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin realizar discriminación alguna respecto del tipo de prestación que se debe tramitar siguiendo dicha disposición, quedando entonces las cesantías sujetas a aquel.
Afirmó que de conformidad con el referido Decreto, el pago de las cesantías se realiza cuando exista la disponibilidad presupuestal en estricto orden cronológico de aprobación y recepción de las resoluciones, siendo esta sujeción al principio de sostenibilidad financiera la que precisamente influye en el pago tardío que aduce la demandante, así como la falta de cumplimiento de las entidades territoriales.
Explicó que de acuerdo con la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, no se le debe dar aplicación a lo previsto en el artículo 187 del CPACA relacionado con la actualización de las condenas tomando como base el Índice de Precios del Consumidor, pues acceder a esa pretensión haría más gravosa la situación de la administración y pasa por alto que la sanción moratoria ya cubre la actualización monetaria.
Sostuvo que de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad y obligación de pago de sanción moratoria recae sobre la entidad territorial en aquellos casos en los que la expedición de la resolución de reconocimiento de cesantías se dé de manera extemporánea. Manifestó que la fecha que debe tenerse en cuenta como extremo final de la sanción moratoria debe ser el 17 de diciembre de 2019, data en la cual se puso a disposición de la accionante el dinero por concepto de cesantías definitivas.
Propuso los medios exceptivos que denominó: “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA”, “LITIS CONSORTE (sic)”, “LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ATACADOS DE NULIDAD”, “COMPENSACIÓN - DEDUCCIÓN DE PAGOS”, “COBRO DE LO NO DEBIDO”, “EXCEPCIÓN GENÉRICA”, “BUENA FE E IMPROCEDENCIA DE IMPOSICIÓN DE COSTAS Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 5 PROCESALES”.
Departamento de Caldas Se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora con fundamento en los siguientes argumentos. Indicó que el Departamento de Caldas, cumplió con los términos legales dispuestos legalmente para las actuaciones de su competencia, por lo cual la responsabilidad en la demora en el pago de las cesantías solicitadas por el demandante es de la entidad Fiduciaria administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Determinó que las prestaciones de la parte demandante se refieren única y exclusivamente a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo cual, la entidad territorial debe ser desvinculado del presente trámite. Propuso como medios exceptivos: “FALTA DE LEGIMITACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” con fundamento en que a la entidad territorial no le asiste ningún tipo de responsabilidad en cuanto los hechos y pretensiones de la demanda;
“INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN CON FUNDAMENTO EN LA LEY” expresando que al Departamento de Caldas no le asiste responsabilidad alguna en cuanto al pago de la obligación que reclama la parte actora; “BUENA FE” con fundamento en que en el presente asunto de presentarse los presupuestos para declararse obligación alguna a cargo del Departamento, existen circunstancias eximentes de tal responsabilidad, como quiera, que de acuerdo al trámite establecido en la Ley, en los pagos de prestaciones sociales en el régimen excepcional de los docentes, el Departamento de Caldas, siempre ha obrado con correcto diligenciamiento y cumpliendo cabalmente los términos estipulados en la Ley; y “PRESCRIPCION” en caso de acceder a las suplicas de la demanda, le solicito con todo respeto Señor Juez, se sirva aplicar la prescripción trienal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 y el Decreto 3115 de 1965.
LA SENTENCIA APELADA El 28 de septiembre de 2023, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en el asunto de la referencia3, en la cual accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones. 3 Archivo n° 18 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 6 Explicó que de acuerdo con la normativa y la jurisprudencia aplicable al presente asunto, el trámite de reconocimiento de cesantías parciales y definitivas debe desarrollarse en los siguientes términos: la entidad territorial cuenta con máximo 15 días hábiles desde la radicación de la solicitud para la expedir del acto administrativo de reconocimiento y liquidación de cesantías, y 45 días a partir de la fecha en la que quede en firme dicho acto para garantizar el pago de dicha prestación. no se advierten actuaciones a cargo de la Secretaría de Educación Departamental por lo cual declaró fundada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por la entidad territorial.
Manifestó que las entidades territoriales solo responderán por las moratorias que les sean atribuibles cuando las solicitudes reconocimiento y pago del auxilio de cesantías haya sido radicado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2919, después del 25 de mayo de 2019. Adujo que para la solución del caso concreto debe tenerse en cuenta la fecha en la cual la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio haya puesto a disposición de la demandante los dineros correspondientes a las cesantías solicitadas.
Encontró acreditado que la señora Dora Zoraida Fandiño Pérez solicitó el pago de las cesantías el 27 de marzo de 2019 y el Departamento de Caldas emitió el acto administrativo de reconocimiento de manera extemporánea el día 26 de abril de 2019, y que las mismas quedaron a disposición de la demandante a partir del 17 de septiembre de 2019.
Afirmó que como quiera que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías a favor de la parte actora fue extemporáneo, así como el pago de las mismas, debe entenderse que una vez transcurridos 70 días hábiles desde la presentación de la solicitud radicada por la parte actora, se causa el derecho a recibir la indemnización por mora.
Explicó que la causación de la sanción por mora comprende el periodo del 12 de julio hasta el 16 de septiembre de 2019, la cual será liquidada con base en el salario devengado por la demandante en el año 2017. Finalmente ordenó actualizar las sumas adeudadas de conformidad con el artículo 187 del CPACA. EL RECURSO DE APELACIÓN Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 7 Inconformes con la decisión adoptada por el Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte actora y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG interpusieron recurso de apelación contra el fallo de primera instancia (archivos 20 y 21, C.1), alegando que ésta no se ajusta al ordenamiento jurídico aplicable, por las siguientes razones.
Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Afirmó que de acuerdo con el acto administrativo n° VADMSXM253 del 28 de marzo de 2022, a la accionante le fue pagada la suma de $4’009.393 correspondiente a 68 días de mora. Agregó que el presente asunto adolece actualmente de objeto litigioso, toda vez que el pago de la sanción moratoria conlleva ineludiblemente a la extinción de la pretensión de pago solicitada por la accionante.
Solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que, pese a compartir el computo de días efectuado por el Juez a quo la obligación ya ha sido pagada por esa demandada a través de la vía administrativa. Parte actora Informó que pese a múltiples intentos de comunicación con la Fiduprevisora S.A. con el fin de averiguar cuando serían pagadas las cesantías solicitadas por la demandante, solo fue en virtud de una acción de tutela que dicha entidad manifestó que dicho auxilio había sido devuelto y reprogramado.
Cuestionó el proceder de la Fiduprevisora S.A. pues, pese a las incontables solicitudes de información, la fiduciaria omitió notificar a la accionante el momento en que el dinero de la cesantía había sido puesto a su disposición, generando una tardanza de dos años hasta que la demandante pudiese disponer del derecho que le asistía. Concluyó que la accionante no tiene la responsabilidad de asumir la pérdida poder adquisitivo causada por la desidia y negligencia de la Fiduprevisora S.A., que siendo conocedora de la información de contacto de la demandante, no le informó que las cesantías habían sido puestas a su disposición. Requirió que se modifica la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, en el sentido en que los días que se causaron de mora fueron 833 y no 67 como se indicó en la providencia recurrida.
Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 8 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes demandante y demandada guardaron silencio en esta oportunidad procesal. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en este asunto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 08 de noviembre de 2023, y allegado el 15 de noviembre del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia (archivo 2, C.2).
Admisión y alegatos. Por auto del 15 de noviembre de 2023 se admitió el recurso de apelación (archivo 02, C.2). El Ministerio Público no emitió concepto fiscal en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 22 de mayo de 2024 el proceso de la referencia ingresó a Despacho para sentencia (archivo 04, C.2), la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos propuestos en aquél. Problema jurídico En el presente asunto, el problema jurídico se contrae a despejar los siguientes interrogantes: Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 9 ¿Cuál debe ser el extremo final de la sanción moratoria reconocida a favor de la parte actora? ¿Se acreditó en debida forma el pago de la sanción moratoria a la parte actora? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que el extremo final de la sanción moratoria concuerda con el establecido en la sentencia de primera instancia y en consecuencia la sentencia recurrida debe ser confirmada en este aspecto.
Previa demostración de lo anterior, como producto del examen fáctico y jurídico pertinente, la Sala considera preliminarmente que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no acreditó en debida forma el pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 y reconocida a la accionante. Para despejar el problema planteado, este Tribunal abordará los siguientes aspectos: i) sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías; ii) causación de la sanción moratoria; iii) unificación jurisprudencial sobre la materia; y iv) examen del caso concreto. 1.
Sanción moratoria por el pago extemporáneo de cesantías El artículo 4 de la Ley 1071 de 20064 estableció que la entidad a cargo del reconocimiento y pago de las cesantías tiene un plazo máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, para expedir la resolución correspondiente, si el solicitante reúne todos los requisitos determinados en la ley5.
Por su parte, el artículo 5º de la misma Ley 1071 de 2006, relativo a la mora en el pago de tal prestación, en su primer inciso prevé que para efectuar el pago 4 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación”. 5 El artículo 4 de la Ley 1071 de 2006 dispone: “ARTÍCULO 4o.
TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”.
Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 10 la entidad dispone de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contado a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que lo ordena6. Las normas citadas se encuentran dotadas de enunciados propios de las reglas deónticas o regulativas, que mandan, permiten, prohíben o castigan.
De ahí que este Tribunal Administrativo haya sostenido en múltiples providencias que la Ley 1071 de 2006 es una típica regla o norma jurídica de acción, destinada a evitar ponderación alguna por parte de la administración, por cuanto una vez reunidas las condiciones de aplicación, los términos empleados en la preceptiva legal son concluyentes y perentorios, tal como acaece respecto del reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
En sentencia de la Sala Plena del H. Consejo de Estado del 27 de marzo 2007, con ponencia del Dr. Jesús María Lemus Bustamante7, se precisó que “(…) la Ley 244 de 1995, artículo 1, al establecer un término perentorio para la liquidación de las cesantías definitivas buscó que la administración expidiera la resolución en forma oportuna y expedita para evitar corrupción, favorecimientos indebidos y perjuicios a los trabajadores.
(…)”; afirmación que se predica igualmente frente a la Ley 1071 de 2006, modificatoria de la Ley 244 de 1995. En la exposición de motivos del proyecto de ley que a la postre se convirtió en la Ley 244 de 1995, la cual fue adicionada y modificada por la Ley 1071 de 2006, se precisó que la finalidad de la norma era la de lograr el pago puntual de las cesantías del servidor público, mediante un cronograma y un procedimiento ágil, que evitaran que aquél recibiera una suma devaluada8. 6 Preceptúa el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006: “ARTÍCULO 5o.
MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la (sic) cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro”. 7 Rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ).
Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 8 Ver Gaceta del Congreso 225 de 1995, página 1. En efecto, en aquella oportunidad se indicó: “(…) Si bien es cierto el inciso tercero del artículo 53 de la Constitución Nacional establece que ‘…el Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales…’, ello no significa que las demás prestaciones y retribuciones por el trabajo no deban ser pagadas oportunamente.
Todo lo contrario, los salarios y prestaciones sociales deben ser pagados oportunamente entre otras razones porque ese fruto es el sustento de los trabajadores y de sus familias. // No obstante lo anterior, la vida diaria enseña que una persona especialmente en relación a los servidores públicos, comienza un largo proceso de burocracia y de tramitología para lograr el cobro de sus cesantías, bien porque requiera la liquidación parcial o porque ha terminado su vinculación laboral con la administración; circunstancias éstas que traen consigo, como es sabido, la posibilidad y efectividad de corrupción, porque ante la necesidad económica del trabajador, se hace presente la mordida o coima para los funcionarios que están en la obligación de hacer esos trámites (…)”.
Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 11 La H. Corte Constitucional ha reconocido en innumerables ocasiones que las cesantías deben pagarse completa y oportunamente a los trabajadores, so pena de violar sus derechos fundamentales9. Por otra parte, debe aclararse que la exigencia contenida en el artículo 14 de la Ley 344 de 1996, en punto al deber de contar con apropiación presupuestal para todo gasto público, no constituye una excusa para no reconocer y pagar oportunamente las cesantías a los trabajadores, pues el tiempo prudencial concedido por la Ley 1071 de 2006 en armonía con el artículo 345 de la Carta Política, que se ha calculado en total en 65 o 70 días, es suficiente para efectuar los trámites administrativos correspondientes.
Adicionalmente, hay que considerar que el reconocimiento y pago oportuno no se opone al cumplimiento del orden en que debe pagarse las cesantías, conforme lo manda el artículo 6 de la Ley 1071 de 2006, porque la teleología de la norma es la pronta atención de las solicitudes de liquidación de las cesantías (parciales o definitivas). No puede olvidarse que las cesantías son ahorros del servidor público, que está administrando el Estado-empleador, para entregar al servidor en el momento que lo necesite, bien cuando quede cesante de manera definitiva, o bien en los eventos contemplados en la ley, que autoriza el anticipo parcial de las mismas, para vivienda o educación, básicamente.
Lo anterior permite colegir que, sin importar que en el trámite para el reconocimiento y pago de las cesantías deban concurrir o no varias entidades, los términos perentorios contenidos en la Ley 1071 de 2006 sobre el particular, deben cumplirse so pena de la sanción moratoria de un un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago, que prevé el parágrafo de su artículo 510. 2.
Causación de la sanción moratoria 9 En la sentencia T-777 de 2008, la Corte expresó lo siguiente sobre las cesantías parciales: “(…) (iv) igualmente reiteró que desde el punto de vista de la entidad pública obligada, ésta, de conformidad con el artículo 345 de la Constitución, no podría efectuar el correspondiente gasto público sin la suficiente disponibilidad presupuestal, pero no lo es menos que, por una parte, el tiempo que transcurra entre la liquidación y el desembolso, inclusive por causas presupuestales, implica un deterioro del poder adquisitivo de la moneda, y por otra, que el costo respectivo no debe asumirlo el trabajador sino el patrono. Si éste desea que tal costo disminuya, habrá de procurar el pronto pago, mediante la agilización de los trámites presupuestales, pero no le será lícito prolongar indefinidamente la iniciación de los mismos, cargando al trabajador con las consecuencias.
(…)”. 10 El parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 prevé: “En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 12 En sentencia del H. Consejo de Estado del 27 de marzo de 200711, se expuso con suficiencia que de reconocerse y pagarse las cesantías tardíamente, se debe computar el término desde la fecha de presentación de la solicitud de liquidación o anticipo.
Además, el Alto Tribunal sostuvo que cuando la Administración resuelve la solicitud de liquidación de cesantías en forma tardía, el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria12.
Hay que tener en cuenta que cuando el H. Consejo de Estado en la mencionada sentencia hizo relación a 5 días de ejecutoria, se refería a las disposiciones del anterior Código Contencioso Administrativo, pero actualmente hay que entender que si la solicitud se hace en vigencia de la Ley 1437 de 2011, como la ejecutoria del acto administrativo se configura a los 10 días, deberán sumarse 5 días más para el cálculo que hizo entonces el Alto Tribunal, quedando un total de 70 días hábiles. 3.
Unificación de jurisprudencia En sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 201813, el Consejo de Estado se pronunció en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. Sentencia del 27 de marzo de 2007.
Radicado número: 76001-23-31-000-2000- 02513-01(IJ). 12 Señaló textualmente en dicha providencia el Consejo de Estado: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 [entiéndase también la Ley 1071 de 2006], el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria. // Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante”. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 18 de julio de 2018. Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 13 las cesantías a los docentes, sentando las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” (Resaltado original del texto). 4. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 14 a) El 27 de marzo de 2019, la señora Dora Zoraida Fandiño Pérez solicitó el reconocimiento y pago de cesantía definitiva, correspondiente a los servicios prestados como docente. b) Por Resolución n° 2538-6 del 26 de abril de 201914, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, actuando en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, reconoció cesantía definitiva a favor de la parte accionante. c) De conformidad con la certificación de pago obrante en el expediente, las cesantías fueron puestas a disposición de la parte actora el 17 de septiembre de 201915. d) Según el certificado de pago del banco BBVA, las cesantías de la accionante fueron reprogramadas para el 27 de agosto de 202116 y cobradas el 07 de septiembre del mismo año17. e) A través de Resolución n° 0354-6 del 24 de enero de 2022, la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria18. 5.
Del caso concreto La parte actora expresó en el recurso de apelación que debe modificarse el extremo final de causación de la mora reconocido en la sentencia de primera instancia, pues Fiduprevisora S.A. en calidad de administradora y vocera del Fomag, no informó a la accionante que las cesantías habían sido puestas a su disposición el 17 de septiembre de 2019 y solo fue tras 2 años que se enteró que el pago se encontraba disponible para su cobro en la entidad bancaria.
Por su parte la Nación – Ministerio de Educación – Fomag manifestó que el valor de la sanción por mora reconocido por el Juez a quo fue cancelado por vía administrativa a la accionante, por lo cual, el presente asunto carece de objeto litigioso pues la pretensión de la demandante ya fue atendida por esa demandada. Así las cosas, procede entonces la Sala a examinar los citados temas, así: 14 Páginas 16 a 17 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 15 Página 16 del archivo nº 07 del cuaderno 1 del expediente digital. 16 Página 18 del archivo n° 02 del cuaderno 1 del expediente digital 17 Ibidem. 18 Páginas 19 a 22 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 15 5.1. Extremos temporales de la sanción moratoria Sobre este aspecto la Sala encuentra acreditado que el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas solicitadas por la accionante se dio en los siguientes términos: TÉRMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 27/03/2019 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (artículo 4 de la Ley 1071 de 2006) 17/04/2019 Resolución de reconocimiento de las cesantías solicitadas 26/04/201919 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días tras el vencimiento del término para expedir el acto20 06/05/2019 Vencimiento del término para el pago – 45 días21 11/07/2019 Extremo inicial de causación de la sanción moratoria22 11/07/2019 Fecha del pago 17/09/2019 Fecha de retiro de las cesantías por parte de la demandante 07/09/2021 En este punto, la Sala debe indicar que no es procedente tomar como extremo final de la causación de la mora el 07 de septiembre de 2021, esto es, cuando fue reprogramado el pago de la prestación o cuando fue efectivamente retirada, ya que dentro del procedimiento de reconocimiento de las 19 Extemporánea. 20 Toda vez que en el presente asunto la resolución de reconocimiento de cesantías fue expedida de manera extemporánea, se debe aplicar la siguiente regla prevista en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018: 21 Ibidem. 22 Ibidem.
Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 16 prestaciones sociales de los docentes a cargo del FOMAG (Decretos 2831 de 2005 y 1278 de 2018) no existe obligación a cargo de la entidad de notificar al peticionario la circunstancia de que el dinero fue puesto a su disposición, de manera que esta situación no puede serle imputada al fondo. Para esta Corporación, la tardanza en el pago efectivo de las cesantías bien pudo haber surgido de la propia negligencia e inoperancia de la parte interesada –circunstancia que no se rebate con la simple manifestación en contrario–, lo que significa que tomar como fecha límite de la mora aquella en la que se reprogramó el pago de la prestación sería imponerle una carga excesiva a la entidad accionada, quien cumplió con su deber al momento de consignar la suma reconocida, la cual quedó a disposición de la parte demandante.
Ante ese panorama, concluye la Sala que se configuró la sanción moratoria de que trata el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, la cual se hizo exigible desde el 12 de julio de 2019 –día siguiente al vencimiento del término para el pago de la prestación– hasta el 16 de septiembre de 2019, día anterior a la fecha en la cual fue realizado el pago de la prestación reclamada.
Al advertirse entonces que el período por el cual se debe reconocer sanción moratoria concuerda con el establecido en la sentencia de primera instancia, el Tribunal confirmará la sentencia recurrida en este sentido. 5.2. Del pago de la sanción moratoria Sobre el pago de la sanción moratoria por vía administrativa, en criterio de la Sala, la entidad accionada no acreditó en debida forma y en las oportunidades procesales pertinentes el pago total de la sanción reconocida por la Juez a quo, motivo por el cual este Tribunal considera que la discusión propuesta por el Fomag en la alzada corresponde al escenario de un eventual proceso ejecutivo y tiene que ver en todo caso con el cumplimiento de la sentencia. En efecto, en este proceso declarativo al haberse acreditado la mora en el pago de las cesantías, lo correspondiente era declarar la nulidad del acto ficto y ordenar el restablecimiento del derecho como se hizo en primera instancia. Igualmente, esta Corporación recuerda que aquellos valores sobre los cuales la demandada demuestre efectivamente su pago, deberán ser tenidos en cuenta al momento de liquidar el dinero que deba cancelar la entidad accionada por concepto de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia. Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 17 6.
Conclusión De conformidad con lo expuesto en esta providencia, esta Corporación estima que la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales debe ser confirmada. 7. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada la causación de las mismas.
En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado23, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandada en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Dora Zoraida Fandiño Pérez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Departamento de Caldas.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 18 de enero de 2018. Radicación número: 44001-23-33-000-2014-90035-01(1575-16).
Exp. 17001-33-33-009-2022-00025-02 18 Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.