República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE Dr. CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Ibagué, trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 73001-33-33-006-2019-00166-01 Interno: No. 2022-00332 Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandante: JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA Asunto: Sentencia de segunda instancia – Contrato realidad OBJETO DE LA PROVIDENCIA Se encuentran las presentes diligencias en esta Corporación a efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia dictada el 11 de marzo de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante la cual decidió acceder a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ, obrando a través de apoderado judicial, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra el MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA, con el fin de que se hagan las siguientes, DECLARACIONES Y CONDENAS1 “1. DECLARACIONES: 1.1 Declarar nulo el acto administrativo No. 1302 – 98448 del 9 de octubre de 2018, mediante el cual se niega la demandada a dar aplicación al principio constitucional de la realidad sobre las formas y se abstiene de declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria de carácter laboral desde el 1 de abril de 2008 hasta el 5 de octubre de 2015 y al pago de conceptos prestacionales e indemnizatorios solicitados. 2.
CONDENAS: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de 1 Fl. 114 a 115 del Doc 001 CUADERNO PRINCIPAL.pdf del expediente del juzgado en SAMAI. 2 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 los conceptos, durante la época comprendida entre el 1 de abril de 2008 hasta el 5 de octubre de 2015: 2.1 Pagar las cesantías durante todo el vínculo y de forma retroactiva 2.2 Pagar los intereses a las cesantías durante todo el vínculo 2.3 Pagar la prima anual y semestral de servicios durante todo el vínculo. 2.4 Pagar las vacaciones o indemnización de vacaciones que se causaron durante todo el vínculo laboral 2.5 Pagar la bonificación por servicios durante todo el vínculo laboral; 2.6 Pagar la prima de Navidad durante todo el vínculo laboral 2.7 Pagar la prima de vacaciones a que tiene derecho 2.8 Pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y/o devolución de los mismos por haber sido sufragados por mi cliente sin que tuviere que hacerlo 2.9 Pago del incremento de la asignación básica 2.10 Pagar el incremento a la nivelación salarial con referencia al trabajador de planta que desarrolla iguales o similares funciones del reclamante 2.11 Pago del auxilio de transporte durante todo el vínculo 2.12 Pago de la bonificación por servicios prestados 2.13 Pago de la bonificación especial de recreación 2.14 Pago de dotaciones 2.15 Pagar la indemnización moratoria por no consignación de cesantías en el fondo de cesantías. 2.16 Indexación o corrección monetaria”.
HECHOS 2 Como sustento fáctico relevante, se relaciona: 1. Que el señor Jorge Eduardo Bonilla Sánchez, prestó sus servicios en el municipio de Ibagué, desarrollando actividades de bibliotecario, desde el 01 de abril de 2008 hasta el 30 de diciembre de 2015 y dicha vinculación se hizo a través de contratos de prestación de servicios que suscribió con la Secretaría de Cultura del Municipio de Ibagué. 2.
Que el objeto contractual se relacionaba con actividades propias o normales del municipio de Ibagué, como lo es: apoyar la actividad en las bibliotecas adscritas al programa de red de bibliotecas del municipio de Ibagué, correspondiéndole, entre otras, orientar a la comunidad en el adecuado uso de las fuentes de información, en la red de bibliotecas públicas de Ibagué; estar permanentemente informados y actualizados en el ámbito cultural en temas asociados a la literatura, poesía, cuento, narrativa y bibliotecología e identidad regional; velar por el buen uso de las colecciones bibliográficas, mobiliario y equipos de la biblioteca; organizar la biblioteca asignada según el sistema de clasificación Dewey, realizando la depuración y reparación del material bibliográfico; realizar actividades y acciones tendientes a aumentar de forma mensual el porcentaje de usuarios en un 5%, tomando como base los datos del año anterior, registrar y mantener actualizados los datos estadísticos a través de la llave del saber del servicio bibliotecario, en las 2 Fl. 115 a 117 del Doc 001 CUADERNO PRINCIPAL.pdf del expediente del juzgado en SAMAI. 3 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 fichas de asistencia por cada una de las personas que son atendidas en la biblioteca, realizar un cronograma de actividades de forma trimestral; desarrollar en conjunto con el asesor de Cultura, el plan Municipal de Lectura que se llevará a cabo en la red pública de bibliotecas, realizar las convocatorias y promocionar la oferta de servicios con lo que cuenta la red de bibliotecas en la comunidad. 3.
Que el demandante prestó los servicios cumpliendo órdenes impartidas por personal del Municipio de Ibagué – Secretaria de Cultura, cumpliendo horario de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 12:00 p.m.; de 2:00 p.m. a 6:00 p.m. y los sábados de 7: 00 a.m. hasta las 12:00 del mediodía. 4. Que, como remuneración mensual, el demandante en el último contrato, percibió la suma de un millón cien mil pesos ($1.100.000). 5.
Que las labores fueron ejecutadas por el demandante, de manera permanente, en las instalaciones de la secretaría de cultura, con las herramientas, equipos y espacios de la entidad. 6. Que el demandante presentó reclamación administrativa ante la alcaldía Municipal de Ibagué y, esta fue despachada negativamente a través de oficio No. 1302 – 98448 del 09 de octubre de 2018.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA3 Dentro del término de traslado contemplado en el artículo 172 de la Ley 1437 de 2011, el extremo demandado contestó el libelo introductorio oponiéndose a la prosperidad de las súplicas de la demanda, para lo cual indicó: “Bajo esta óptica, se avizora una coordinación entre la entidad y el demandante pero ello no implicó una relación laboral, pues, era necesario armonizar la actividad de la entidad con la cumplida por los integrantes del programa de "diagnósticos, estudios, diseños, construcción, mejoramiento y optimización de la malla vial en el municipio de Ibagué", ósea, las orientaciones impartidas obedecen a la necesidad de que las acciones emprendidas por un conjunto humano sirvan a un propósito; y en efecto así fue, pues tuvieron como finalidad la satisfacción de los distintos objetos contractuales, y no de subordinar al contratista.
En lo referente al horario de trabajo, es necesario advertir, que no existe claridad sobre esto, es decir, no existe material probatorio que conduzca a la certeza al juez de conocimiento, no obstante, en el evento de que lo haya cumplido, resulta claro que la existencia de una jornada de trabajo no implicó relación de subordinación sino que ella hacia aparte de la coordinación y dirección que el contratista de prestación de servicios debía efectuar para que fueran fructíferas sus actividades, ya que si no se precisaban horarios para el despliegue de las actividades difícilmente podrían lograrse resultados exitosos en el cumplimiento del objeto contractual. 3 Fl 152 a 173 del Doc 001 CUADERNO PRINCIPAL.pdf del expediente del juzgado en SAMAI. 4 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 En ese orden de ideas, el cumplimiento de un horario no puede, entonces, considerarse como un indicio necesario sobre la existencia de relación de subordinación.” Finalmente, formuló las siguientes excepciones: “INEPTA DEMANDA”, “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DEMANDADA Y COBRO DE LO NO DEBIDO”, “BUENA FE”, “PRESCRIPCIÓN”, “RECONOCIMIENTO OFICIOSO DE ALGUNA EXCEPCIÓN” y “EXTRA Y ULTRAPETITA”.
SENTENCIA APELADA4 El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, mediante sentencia proferida el 11 de marzo de 2022, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de PRESCRIPCIÓN con respecto a las sumas adeudadas con anterioridad al 27 de marzo de 2015, conforme las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad del oficio No. 1302 – 9848 del 09 de octubre de 2018, expedido por el Municipio de Ibagué, a través del cual se negó la existencia de la relación laboral con la demandante y el consecuente pago de las prestaciones sociales reclamadas.
TERCERO: CONDÉNESE al Municipio de Ibagué a reconocer y pagar al señor JORGE EDUARDO BONILLA SÀNCHEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 14.138.318, el valor de las prestaciones sociales adeudadas, las cesantías y los intereses de las cesantías, correspondientes a las devengadas y efectivamente pagadas a un empleado público de la entidad demandada, desde el 27 de marzo y hasta el 24 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta para ello los honorarios contractuales fijados y devengados mensualmente por el demandante ($1.100.000) en los términos expuestos en la parte considerativa de la demanda.
CUARTO: Condenar al Municipio de Ibagué que proceda a realizar la devolución de las sumas de dinero aportadas por el demandante y que le corresponden como empleador por concepto de pensión en los términos de la ley 100 de 1993, durante el periodo del 27 de marzo al 24 de diciembre de 2015, en virtud del fenómeno de la prescripción.
QUINTO. - Las sumas que arrojen los numerales anteriores deberán ser actualizadas, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE teniendo en cuenta lo expuesto en la parte considerativa de la providencia.
SEXTO. - La entidad demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
SÉPTIMO. - CONDÉNESE en costas a la parte accionada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, para lo cual se fija la suma equivalente al 4% de lo pedido, como agencias en derecho. 4 Doc. 027 Sentencia 20220311.pdf del expediente del juzgado en SAMAI. 5 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 ( )”.
Para llegar a la anterior decisión, el a quo consideró: “11.1. Subordinación. De las pruebas allegadas al plenario, se observan sendos contratos de prestación de servicios firmados por el señor Jorge Eduardo Bonilla Sánchez y el Municipio de Ibagué cuyo objeto consistía en apoyar la gestión en el fortalecimiento de las bibliotecas adscritas al programa de red de bibliotecas del Municipio de Ibagué. ( ) De lo expuesto en precedencia, se arriba a la conclusión que la actividad desarrollada por el accionante no fue transitoria, como lo sugieren los contratos de prestación de servicios antes relacionados, sino que era de carácter permanente, al punto que prestó sus servicios desde el año 2008 y, hasta el mes de diciembre de 2015.
Se advierte entonces que la actividad realizada por el señor Bonilla Sánchez consistía en prestar apoyo en una de las bibliotecas adscritas a la red de pública de Bibliotecas del municipio de Ibagué, específicamente, en el corregimiento de San Juan de la China, la cual ejerció desde el año 2008 y, hasta el mes de diciembre de 2015. De acuerdo con el objeto contractual y, las obligaciones a su cargo, se colige que, la labor que desarrolló el actor era subordinada, toda vez, que para ejecutar la actividad debía acudir y permanecer en el lugar en el que funcionaba la biblioteca, debía atender y orientar a la comunidad, custodiar las colecciones bibliográficas, mobiliario y equipos, convocar a capacitaciones, y realizar actividades tendientes a aumentar el porcentaje de usuarios; labor que presupone cumplimiento de horario y, acatar órdenes de un superior, sea del coordinador o del Secretario de Cultura y Turismo, sin perder de vista además que debía realizar actividades que debían ser aprobadas por la entidad competente dentro del ente territorial accionado.
Debe decirse también, que la labor desarrollaba por el demandante guarda relación con las funciones asignadas a la secretaría de Cultura, Turismo y Comercio, de ahí que se infiera que no gozaba de autonomía, sino que recibía órdenes relacionadas con las actividades a ejecutar, cambios de horarios, campañas, implementación de planes y programas para cumplir con los objetivos de la red pública de bibliotecas; con ello, se desvanecerá el argumento de la coordinación contractual.
( ) A partir del análisis integral de los elementos de prueba se pudo determinar que el demandante prestó sus servicios en el ente accionado, las tareas y funciones las cumplió bajo las directrices impartidas por la Secretaría de Cultura, Turismo y Comercio, lo que, aunado a la prueba testimonial, deja en evidencia que se obvió de manera flagrante el alcance de la figura de contrato de prestación de servicios.
Es claro entonces que en el caso bajo estudio se rompió la temporalidad y se constituyeron una sucesión de contratos, quedando inmersa la situación de la demandante en una subordinación. 6 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 Advertida la irregularidad en la contratación del demandante, atendiendo las circunstancias que desconfiguran una relación de autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, queda acreditado el elemento de la subordinación, en tanto, las labores realizadas por el accionante se dieron con sujeción a las directrices impartidas por el demandado, las que no fueron desvirtuadas a lo largo de la actuación por las accionadas.
( ) 11.3. Prestación personal del servicio Finalmente, de lo antes discurrido surge con claridad que de acuerdo con los contratos de prestación de servicio antes relacionados, en concordancia con las documentales relacionadas, y las declaraciones recaudadas a lo largo de la actuación, sin lugar a duda el demandante prestó de forma personal sus servicios a la entidad demandada, concluyendo entonces que este elemento se encuentra probado.
En orden a lo anterior, se declarara que tuvo lugar una verdadera relación laboral entre el Municipio de Ibagué en calidad de empleador, y el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ como empleado, pese a haber sido ocultada bajo la figura de contrato de prestación de servicios, configurándose un verdadero contrato realidad traído en virtud de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 constitucionales, relación laboral que considera el despacho se encuentra demostrada con los elementos de prueba obrante en el plenario.
( )
12. PAGO DE LAS PRESTACIONES SOCIALES SOLICITADAS. En primer lugar, se dirá que desvirtuada la presunción de legalidad que revestía la situación contractual bajo la que prestaba sus servicios el accionante, ante la primacía de la realidad sobre las formas, habrá lugar a ordenar el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas por el ente territorial, en virtud de los principios constitucionales reconocidos en el artículo 53 superior, que consagra la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”.
(…) En tal sentido, se ordenará el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales adeudadas, además de las cesantías y los intereses a las mismas, que devengue un empleado público del nivel al que corresponde la accionante en su calidad de bibliotecario, teniendo en cuenta para su liquidación los honorarios que fueron pactados en los contratos de prestación de servicios. 13.
PRESCRIPCIÓN ( ) Así las cosas, como quiera que se verifica que entre uno y otro contrato medio un lapso de interrupción superior a 30 días, para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales adeudadas con respecto a lo debido, los contratos celebrados con anterioridad al 27 de marzo de 2015, se encuentran prescritos, razón por la cual así se declarará y por lo tanto se reconocerá lo pretendido con efectos a partir 7 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 de esa fecha en adelante y hasta el 24 de diciembre de 2015 (contratos 1145 y 2745 de 2015).
(…) 16. RECAPITULACIÓN Así las cosas, se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, como quiera que los elementos de prueba obrantes en el plenario, dan cuenta que en el presente asunto se configuró una verdadera relación laboral entre el demandante y el Municipio de Ibagué, a pesar de haber sido ocultada bajo la figura del contrato de prestación de servicios, configurándose el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 constitucionales.
Por lo tanto, se declarará la nulidad del acto administrativo enjuiciado y como consecuencia se ordenará el pago de las prestaciones sociales, las cesantías y los intereses a las mismas adeudadas al demandante y que hubiesen sido devengadas por un empleado público de la planta de personal de la entidad demandada, durante el período en que el demandante laboró bajo las órdenes y prestando el servicio a dicha entidad, teniendo en cuenta el monto mensual pagado por concepto de honorarios contractuales ($1.100.000), efectivas a partir del el 27 de marzo y hasta el 24 de diciembre de 2015, en virtud del fenómeno de la prescripción. Así mismo, se ordenará al Municipio de Ibagué reintegrar las sumas canceladas por el actor al Sistema de Seguridad social por concepto de los aportes a pensión efectuados durante los períodos atrás referidos, como quiera que de las pruebas aportadas, se concluye que los mismos fueron asumidos en su integridad por el demandante, sumas también afectadas por el fenómeno de la prescripción antes mencionado.”.
LA APELACIÓN5 Oportunamente, la apoderada judicial de la parte demandada interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, el 11 de marzo de 2022, para lo cual formuló las siguientes censuras en contra de la decisión de primer grado: “Sea lo primero indicar que, con relación a la subordinación que el despacho encontró acreditada respecto del demandante, y que por tal razón se configura una relación de total dependencia, manifiesto respetuosamente total desacuerdo, en razón a que, se obvió efectuar un debido análisis sobre si la actividad prevista en el objeto de los contratos suscritos se ejecutaba de manera independiente por el contratista y correspondía a una labor coordinada entre este y la entidad contratante, independientemente al cumplimiento esporádico de horarios, y que por tanto, no se ajustaba a la prestación de un servicio en las condiciones que corresponde a las de un funcionario de planta.
Al respecto, se advierte que el señor Jorge Eduardo Bonilla Sánchez fue contratado por la administración municipal mediante la modalidad de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993; la ejecución de su actividad si bien implicó la prestación de sus servicios personales, lo fue con independencia en 5 Doc 030 Poder Municipio Ibagué y Recurso Apelación 20220325.pdf del expediente del juzgado en SAMAI. 8 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 el cumplimiento de su labor, pues consistía básicamente en brindar apoyo en la orientación de las actividades propias de la Coordinación de la Red de Bibliotecas, sin que se evidencie pérdida de autonomía e independencia para la ejecución de la labor contratada, por lo cual resulta indudable que el accionante no se encontraba en las mismas condiciones de los empleados de planta, pues no realizó la labor contratada en un cargo que conlleva la característica de permanente: no se estipularon horarios ni turnos en el contrato, aspectos que dan cuenta de que no estaba sujeto a subordinación y dependencia, y que únicamente estaba supeditado a las necesidades de coordinación acorde a su calidad de contratista.
( ) Así las cosas, el hecho de suscribir contratos de prestación de servicios no viola el derecho de igualdad, ya que la situación del empleado público, que se estructura por la concurrencia de elementos sin los cuales dicha relación no tiene vida jurídica, es distinta de la que se origina en razón de un contrato de prestación de servicios, es decir, esta última no genera una relación laboral ni prestacional, menos aún, el hecho de encontrarnos ante la presencia de imposición de horarios e impartición de instrucciones y/o directrices -expresiones de la subordinación laboral-, pues ello no implica necesariamente la existencia de ésta, puesto que estos elementos los podemos hallar en otros contratos distintos al de trabajo.
Así las cosas, y aplicando la tesis al caso concreto, es menester concluir que no existe una prueba que permita inferir que el demandante no tenía la posibilidad de actuar con independencia, es decir, que el señor BONILLA SÁNCHEZ laboraba de forma subordinada porque debía cumplir la intensidad horaria al igual que los demás funcionarios de planta, como tampoco aparece probado en el plenario, que recibía órdenes o instrucciones por parte de funcionarios del Municipio de Ibagué. Al respecto, tenemos los testimonios de los señores BLANCA LILIA CASASBUENAS, OLGA MARTINEZ CASASBUENAS y JAVIER DE JESÚS MANCO RODRIGUEZ, algunos de ellos antiguos compañeros del demandante, y el último Presidente de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento San Juan de la China, quienes coincidieron en las siguientes afirmaciones: En relación a las tareas asignadas en virtud de las órdenes de prestación de servicios, indicaron que éstas estaban directamente relacionadas con las actividades propias del funcionamiento de la Biblioteca de San Juan de la China, apoyo en eventos culturales y atención al público.
Señalaron, además, que la Coordinadora de la Red de Bibliotecas (Luz Marina), les impartía las tareas para llevar a cabo las actividades semanales o mensuales, y los diferentes eventos culturales; que esta labor se efectuaba en ocasiones mediante llamadas telefónicas, y en otras en reuniones en la misma Biblioteca o en Ibagué. Con determinación y coherencia, como se afirma en el fallo atacado, informaron que tales reuniones eran generales y no particulares, siendo menester revisar el hecho manifestado por los deponentes en cuanto que lo único que hacía la señora Coordinadora de la Entidad era entregar las pautas y seguidamente el contratista era quien, de acuerdo a su conocimiento o calidad, desarrollaba su actividad.
Revelan igualmente que el producto de las actividades se verifica en el respectivo informe mensual a través de registro fotográfico, presentado ante los supervisores de la Secretaría de Cultura del Municipio de Ibagué. Indicaron así mismo respecto a los horarios, que debían permanecer entre las 8 a.m. y 12 m. de lunes a viernes, y los sábados en jornada de mediodía, bien en la mañana o bien en la tarde, y que el respectivo seguimiento lo efectuaban los supervisores y los líderes comunales. 9 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 Y resulta lógico, que tratándose de actividades que debían realizarse o ejecutarse en zonas rurales del Municipio, se debían ajustar a un rango mínimo de atención a la comunidad, dadas las características propias de la zona y el área a impactar.
Explorando más allá, resulta que quien funge como Presidente de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento San Juan de la China, JAVIER DE JESÚS MANCO RODRIGUEZ, coincide en estas afirmaciones, e informa que personalmente CERTIFICABA las entregas de elementos y los inventarios, en razón a que se encontraba facultado o investido dada su condición, lo cual resulta inexplicable, pues no se trata de un servidor de la administración municipal, ni le han sido otorgadas o delegadas funciones de esta categoría, ni siquiera por ministerio de la Ley.
Su señoría, el Consejo de Estado en la Sección Segunda en sentencia reciente dentro del proceso con radicado N° 73001233300620120019501 del 3 de octubre del 2019, precisó que la prueba de la subordinación es esencial para efectos de la declaratoria de la relación laboral y que el medio de convicción testimonial no es suficiente para acreditarla, razón por la cual nuevamente se insta respetuosamente, se tenga en cuenta este pronunciamiento del órgano de cierre habida cuenta que podría el despacho haber sido inducido en error, frente a la subordinación, además que no existe dentro del expediente documento que pruebe y evidencie el horario que se manifiesta, teniendo en cuenta además, que dos de los deponentes son antiguos compañeros de labores del demandante.
INEXISTENCIA DE CONTRATO REALIDAD Los servicios prestados por el accionante no eran de carácter permanente sino de índole temporal; por lo tanto, de acuerdo a las necesidades institucionales, la entidad que representó estaba facultada para contratarlos, bajo la modalidad de prestación de servicios. Soporte de ello son los documentos que reposan en el expediente, y las pruebas recaudadas, pues el actor jamás probó la existencia de la subordinación, y no se puede confundir la normal supervisión de un contrato de prestación de servicios, - la cual es de orden legal- con el concepto de subordinación. En consideración del precepto contenido en el artículo 32 numeral 3o. de la Ley 80 de 1993, su vinculación se efectuó a través de contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes dado el conocimiento del demandante y que sus actividades eran de índole temporal, ya que no existía cargo en la planta de personal que tuviera las funciones relacionadas con las tareas desarrolladas por el demandante.
Todo esto fue aceptado por el actor al suscribir los contratos de prestación de servicios. Y es que el señor BONILLA SÁNCHEZ realizó sus actividades con autonomía técnica, administrativa y financiera, sin subordinación; habida cuenta que no se le daban órdenes, simplemente se le supervisaba, impartía instrucciones y controlaban los resultados.
Obsérvese cómo, los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y el Municipio de Ibagué, presentaron interrupciones hasta por 5 meses y diez días, tal como se relacionó en escritos anteriores, a los que me remito en aras de no redundar, interrupciones que demuestran que el servicio no se prestó de manera continua por parte del actor a la entidad territorial. 10 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 Y es que el señor BONILLA SÁNCHEZ realizó sus actividades con autonomía técnica, administrativa y financiera, sin subordinación; habida cuenta que no se le daban órdenes, simplemente se le supervisaba, impartía instrucciones y controlaban los resultados.
Obsérvese cómo, los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y el Municipio de Ibagué, presentaron interrupciones hasta por 5 meses y diez días, tal como se relacionó en escritos anteriores, a los que me remito en aras de no redundar, interrupciones que demuestran que el servicio no se prestó de manera continua por parte del actor a la entidad territorial.” TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante proveído fechado el 12 de mayo de 2022 (Doc. 6 AUTO ADMITE RECURSO APELACIÓN del Cuaderno Principal del expediente del tribunal en SAMAI.), posteriormente, el expediente ingresó al Despacho para proferir sentencia el 13 de junio de 2022 (Doc. 10_ALDESPACHOPARASENTENCIA_ALDESPACHO_00620190016601NY del Cuaderno Principal del expediente del tribunal en SAMAI.).
Al no observarse causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia conforme a las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SEGUNDA INSTANCIA 1. Competencia En primer lugar, es menester indicar que de conformidad a la cláusula general de competencia consagrada en el inciso 1º del artículo 104 del C.P.A.C.A., esta jurisdicción puede aprehender el conocimiento del presente asunto, pues se trata de una controversia originada en un acto sujeto al derecho administrativo expedido por una entidad pública.
Como corolario de lo anterior, según las voces del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para resolver el recurso de alzada contra las sentencias proferidas por los Jueces Administrativos en primera instancia y como quiera que según la regla general consagrada en el inciso 1º del artículo 243 ibídem, los fallos emitidos por los Jueces y Tribunales Administrativos son pasibles de ser apelados, es claro que esta Colegiatura es competente para dirimir el presente asunto en Sala de Decisión tal y como lo prevé el artículo 125 ejusdem. 1.2.
Definición del recurso Conforme a lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, normativa aplicable al caso de autos por remisión expresa del canon 306 de la Ley 1437 de 2011, el estudio en esta segunda instancia se circunscribe a los puntos de inconformidad formulados por la parte demandada en contra de la sentencia de primer grado. 11 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 2.
Problema jurídico a resolver El problema jurídico a resolver consiste en determinar si entre el Municipio de Ibagué y el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ se configuró una relación laboral, legal o reglamentaria a pesar de su vinculación mediante contratos de prestación servicios, y en caso afirmativo, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las acreencias laborales que reclama; es decir, se estudiará si el oficio No. 1302 – 98448 del 09 de octubre de 2018, expedido por la entidad demandada, se encuentra o no ajustado a derecho.
En aras de desatar la controversia que ocupa la atención de la Sala, se hará mención: i) al acto administrativo acusado, ii) los hechos probados, iii) el régimen legal aplicable al caso de autos y, finalmente, iv) el caso concreto. 3. El acto administrativo acusado Se encuentra contenido en el oficio No. 1302 – 98448 del 09 de octubre de 2018, expedido por MARIA PATRICIA TOBAR TRIBIN, Directora del Grupo de Contratación del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, por medio del cual se denegó la existencia de una relación laboral entre el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ y la entidad demandada. 4.
Hechos probados De conformidad con los elementos de convicción aportados al expediente con el lleno de los requisitos legales y dentro del término legal, la Sala encuentra probados los siguientes hechos de carácter relevante: Pruebas documentales a) Que el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ suscribió contratos de prestación de servicios con el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, entre el 07 de abril del 2008 al 23 de diciembre de 2015, cuyo objeto fue el “APOYO A LA GESTIÓN DE CARÁCTER ASISTENCIAL PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS BIBLIOTECAS ADSCRITAS AL PROGRAMA DE RED DE BIBLIOTECAS DEL MUNICIPIO DE IBAGUÉ”, como se observa en el siguiente cuadro: 12 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 6 Fl. 44 a 53 del Doc.
CONTRATO 171-2008 y CONTRATO 121-2009, fl. 41-45 de la Carpeta 009 Contratos. 7 Fl. 54-59 y 74 del Doc. CONTRATO 121-2009 de la Carpeta 009 Contratos. 8 Fl. 55-62 y 74 del Doc CONTRATO 1425-2009 de la Carpeta 009 Contratos. 9 Fl. 51 a 56 del Doc. CONTRATO 851-2010; 03 DOC CONTRATISTA –contrato 0565-2013, folio 28-33; 03 DOC CONTRATISTA –contrato 0637- 2014, folio 27-32 de la Carpeta 009 Contratos. 10 Fl. 67- 71 del Doc.
CONTRATO 851-2010; 03 DOC CONTRATISTA –contrato 0565-2013, folio 48-52 de la Carpeta 009 Contratos. 11 Fl. 55- 62, 68 del Doc CONTRATO 453-2011; 03 DOC CONTRATISTA –contrato 0565-2013, folio 40-47; 03 DOC CONTRATISTA-contrato 0637-2014, folio 33-40 de la Carpeta 009 Contratos. 12 Fl. 177-178 del Doc CONTRATO 453-2011 de la Carpeta 009 Contratos.
Número Periodo de ejecución Valor 171 del 01 de abril de 20086 6 meses Desde el 07 de abril de 2008 al 07 de octubre de 2008 $6.000.000 121 del 13 de febrero de 20097 6 meses Desde el 26 de febrero de 2009 al 26 de agosto de 2009 $6.600.000 1425 del 19 de noviembre de 20098 1 mes y 15 días Desde el 23 de noviembre de 2009 al 8 de enero de 2010 $1.650.000 427 del 05 de marzo de 20109 5 meses Desde el 05 de marzo de 2010 al 05 de agosto de 2010 $5.850.000 851 del 01 de septiembre de 201010 4 meses Desde el 01 de septiembre de 2010 al 01 de enero de 2011 $4.680.000 453 del 29 de marzo de 201111 7 meses Desde el 30 de marzo de 2011 al 30 de octubre de 2011 $8.599.500 Adición al contrato 453 del 29 de marzo de 201112 1 mes y 15 días Desde el 1 de $1.842.750 13 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 13 Fl. 6-11 del Doc 001 C.Ppal y 03 DOC CONTRATISTA-contrato 0565-2013, folio 34-39. 14 Fl. 1-8 del Doc 04 MINUTA; subcarpeta CPS 0565-2013; 07 ACTA DE INICIO, folio 1 contrato 0565-2013; 03 DOC CONTRATISTA –contrato 0637-2014, folio 41-47 de la Carpeta 009 Contratos y C.Ppal. folio 12-18. 15 Fl. 20-26 del Doc 001 C.Ppal. 16 Fl. 27-34 C.Ppal; 02 MINUTA –contrato 1933- 2014, folio 1-8; 01 etapa precontractual, folio 39-46 contrato 1145-2015; 01 etapa precontractual contrato 2745-2015, folio 47-54. 17 Fl. 36 a 43 C.Ppal.; 02 MINUTA, folio 1-8 contrato 1145-2015; 04 ACTA DE INICIO contrato 1145-2015; 01 etapa precontractual contrato 2745- 2015, folio 55-61. noviembre de 2011 al 16 de diciembre de 2011 0506 del 03 de mayo de 201213 6 meses Desde el 03 de mayo de 2012 al 03 de noviembre de 2012 $7.371.000 565 del 11 de marzo de 201314 180 días a partir de la legalización del contrato Desde el 13 de marzo de 2013 al 13 de septiembre de 2013 $7.776.000 0637 del 21 de enero de 201415 180 días calendario, contados desde el cumplimient o de los requisitos.
Desde el 21 de enero de 2014 al 21 de julio de 2014. $7.776.000 1933 del 29 de agosto de 201416 115 días calendario, desde el cumplimient o de los requisitos. Desde el 29 de agosto de 2014 al 24 de diciembre de 2014. $3.833.300 1145 del 09 de marzo de 201517 180 días. Desde el 10 de marzo de $6.600.000 14 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 b) Que el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ radicó el día 27 de marzo de 2018 petición ante el MUNICIPIO DE IBAGUÉ consistente en que se le reconociera la existencia de una relación laboral entre aquel y la Secretaría de Cultura del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, desde el 1 de abril de 2008 al 22 de diciembre de 2015 y que como consecuencia de lo anterior se le realizará el pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales dejados de percibir (fl. 64-67 C.Ppal.). c) Que mediante Oficio No. 1302-98448 del 09 de octubre del 2018, la Secretaria de Apoyo a la Gestión y Asuntos de la Juventud Grupo de Contratación del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, resolvió de forma negativa la anterior petición, indicando que la vinculación del señor BONILLA SÁNCHEZ se había efectuado a través de contratos de prestación de servicios y por lo tanto no se configura un contrato realidad (fl. 69-79 C.Ppal.).
Pruebas testimoniales En la audiencia de pruebas celebrada el 30 octubre de 202019, se recepcionó los testimonios de los señores BLANCA LILIA CASAS BUENAS, OLGA MARTÍNEZ CASAS BUENAS y JAVIER DE JESÚS MANCO RODRIGUEZ, quienes fueron citados a solicitud de la parte demandante e indicaron: BLANCA LILIA CASASBUENAS Mencionó que conoció al demandante desde el año 2004 y hasta el 2008, cuando trabajó con él en la red de bibliotecas públicas, señalando que el señor JORGE EDUARDO trabajaba en el corregimiento de SAN JUAN DE LA CHINA y ella en 18 Fl. 44 a 51 C.Ppal.
Samai. 19 Carpeta 018 Audiencia Pruebas 20201030 del expediente del Juzgado en SAMAI. 2015 al 10 de septiembre de 2015. 2745 del 05 de octubre de 201518 78 días calendario, contados desde el cumplimient o de los requisitos. Desde el 05 de octubre de 2015 al 23 de diciembre de 2015 $2.860.000 15 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 SAN BERNARDO, pero que siempre se encontraban en reuniones que les hacían en la ciudad de Ibagué. Aunado a lo anterior, manifestó que trabajando con la coordinadora, visitaban varias bibliotecas, y que dentro de las labores desarrolladas por el demandante se encontraba, realizar obras de cuento, lecturas, maleta viajera, servicio al cliente con niños y adultos; que el servicio al cliente lo prestaban todos los días en un horario de 8 a.m. a 12 p.m. y de 2 p.m. a 6 p.m. de lunes a viernes, y el sábado trabajaban solo medio día, en la jornada de la mañana o de la tarde.
En esa misma línea, la testigo señala que sus labores eran supervisadas por una coordinadora en la ciudad de Ibagué, llamada Candelaria Castillo, vinculada a la Secretaría de Cultura de Ibagué, a quien le entregaban soportes del trabajo realizado por medio de informes, videos y fotos, también que trabajaban con el material que se encontraba en las bibliotecas, propiedad del MUNICIPIO DE IBAGUÉ. Sumado a lo anterior, indica que el pago que recibían en un principio se daba a través de cooperativas, pero que en los períodos posteriores al 2008 no le constaba en qué forma le pagaban al demandante, así mismo señala que aunque ella dejó de laborar en el año 2008, tiene conocimiento que él demandante continuó trabajando en la Red de Bibliotecas Públicas hasta el año 2015, debido a la comunicación que posteriormente sostuvieron, sin embargo indica no costarle su forma de vinculación para esos lapsos de tiempo.
Por último mencionó, que si necesitaban ausentarse del lugar de trabajo debían solicitar autorización de la Coordinadora de la Secretaría de Cultura de Ibagué y que no podían dejar a nadie en reemplazo, dado que debían prestar personalmente el servicio. OLGA MARTÍNEZ CASASBUENAS Señaló que conocía al demandante porque habían sido compañeros de trabajo en las bibliotecas, refiriendo que ella laboraba en la de SAN BERNARDO y él en la del CORREGIMIENTO DE SAN JUAN DE LA CHINA, además que ella trabajó desde el año 2008 hasta el 2015.
Igualmente manifestó que estuvo vinculada por contrato de prestación de servicios con la Alcaldía, y que ambos fueron bibliotecarios que prestaban servicios a la comunidad en diferentes actividades como biblioteca al parque, vacaciones recreativas y servicio al cliente, en los horarios de 8 a.m. a 12 p.m. y de 2 p.m. a 6 p.m. de lunes a viernes, y los sábados de 2 p.m. a 6 p.m., señalando que era el mismo horario que cumplía el demandante debido a que el reglamento era para todos los integrantes del grupo de red de bibliotecas.
Seguidamente indicó que se reunían periódicamente en la biblioteca Soledad Rengifo cuando eran citados por la Coordinadora de la red de bibliotecas, de forma mensual, quincenal o extraordinaria, además que eran capacitados durante dos o 16 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 tres días anteriores de desarrollar las vacaciones recreativas de fin de año, también señaló que dicha Coordinadora era quien les controlaba el horario para las actividades.
Sumado a lo anterior, indicó que para que les cancelarán los honorarios debían remitir un informe mensualmente de las actividades realizadas más la evidencia de las labores desarrolladas, así mismo señaló que ellos debían aportar para su seguridad social, que se devengaba un sueldo de $1.100.000 y de ahí se descontaba para realizar aportes al sistema de seguridad social.
En esa misma línea, manifestó que los computadores e implementos con los que laboraban eran de propiedad de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ, y que los bibliotecarios eran los responsables de su cuidado y manejo. Finalmente señaló que cuando necesitaban un permiso, previamente debían comunicarle a la Coordinadora para solicitar autorización, y que no permitían enviar a un tercero para sustituir su ausencia; también que sus vinculaciones terminaron cuando se presentó un cambio de Alcalde y que posteriormente no los volvieron a llamar para trabajar, pero que sin embargo nunca les comunicaron por escrito, sino que se enteraron cuando ya estaban contratadas otras personas para cumplir sus anteriores funciones.
JAVIER DE JESÚS MANCO RODRIGUEZ Mencionó que conocía al demandante debido a que fueron vecinos del corregimiento SAN JUAN DE LA CHINA donde residió durante 16 años, desde el año 2000 hasta el 2016 y conoció al demandante en el año 2002, ya que el mismo tenía una finca en donde recolectaba café para la época. Aunado a lo anterior, manifiesta que el señor JORGE EDUARDO era el Auxiliar de la Biblioteca Pública del CORREGIMIENTO SAN JUAN DE LA CHINA, y que lo anterior le constaba debido a que él vivía allá para la época en que el demandante trabajaba en la Biblioteca; además señaló que fungió para el año 2012 al 2015 como Presidente de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento, desempeñándose en actividades recreativas dentro del Corregimiento que tenían que ver con cultura.
Seguidamente señaló que el demandante estuvo trabajando en la Biblioteca desde el año 2008 hasta el año 2015, con funciones de bibliotecario en el corregimiento, enseñando lecturas, desarrollando paseos recreativos y llevando libros a las veredas para que los niños estudiaran; cumpliendo un horario de 8 a.m. a 12 a.m. y de 2 p.m. a 6 p.m. de lunes a viernes y los sábados de 2 p.m. a 6 p.m., y que cumplía ordenes de la Secretaria de Cultura de Ibagué a través de la Coordinadora, indicando que le constaba lo anterior por haber residido en frente de las instalaciones de la Biblioteca para la época.
Por último indicó que en algunas ocasiones le certificó al demandante la entrega de implementos a fin de año, y que como Presidente de la Junta de Acción Comunal mantenía pendiente y controlando los procesos llevados a cabo por la Biblioteca, 17 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 también que nunca vio a otra persona en reemplazo para cumplir las funciones del demandante y que cuando la Biblioteca no prestaba servicio era con justificación, como por ejemplo encontrarse en capacitaciones. 5.
Elementos que configuran la relación laboral La Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1997 a través de la cual declaró exequibles las expresiones "no puedan realizarse con personal de planta o" y "En ningún caso generan relación laboral ni prestaciones sociales" contenidas en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, expresó claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, así: “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continua subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales- contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo, se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de la subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante en impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de un horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.”.
(Negrilla fuera del texto original) De la jurisprudencia en cita se logra extraer que para que exista una relación laboral, se requiere la configuración de tres elementos esenciales a saber20: 1. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; 20 Los cuales se encuentran contemplados en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 18 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 2.
La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponer reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato. Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y 3.
Un salario como retribución del servicio. Además de los tres (3) elementos legales en cita, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia21, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
El Honorable Consejo de Estado ha señalado reiteradamente que para que se configure una relación laboral con la administración deben concurrir los elementos en mención, los cuales una vez demostrados prevalecerán sobre cualquier denominación que haya recibido determinado vínculo entre las partes, surgiendo de esta manera el derecho al pago de las prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, conforme lo dispone el artículo 53 de la Constitución22.
Ahora bien, el contrato de prestación de servicios consagrado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, preceptúa que sólo puede celebrarse esta modalidad de contrato con personas naturales, cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de una entidad estatal no puedan ser realizadas con personal de planta o se requiera conocimientos especializados, así: “Son contratos de prestación de servicios los que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de fecha 29 de septiembre de 2005, radicación No. 68001-23-15-000-1998-01445-01, referencia Nro. 02990-05, actor: Mónica María Herrera Vega, demandado: Municipio de Floridablanca, C.P.: Dr. Tarsicio Cáceres Toro. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 25 de marzo de 2010.
Expediente N° 0817-2009. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Consejo de Estado. Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008. Rad No. 2776-05. C.P. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008. Rad. No. 1694-07. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de julio de 2008. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 14 de agosto de 2008. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 19 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Apartes subrayados CONDICIONALMENTE EXEQUIBLES).
Asimismo, debe señalarse que el artículo 7° del Decreto 1950 de 1973, prohíbe, salvo tratándose de los trabajadores oficiales, la celebración de contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente. En este contexto, la jurisprudencia y la doctrina en general han buscado establecer el elemento determinante que permita distinguir la relación laboral de cualquier otro tipo de vínculo y ha encontrado que no puede ser otro que la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, la cual es definida por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.
Se destaca dentro del elemento subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre éste para asegurar un comportamiento y una disciplina acordes con los propósitos de la organización empresarial y el respeto por la dignidad y los derechos de aquél”.23 Así las cosas, la viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta. 6.
Caso concreto Aborda la Sala el estudio de los elementos que constituyen la relación laboral de la siguiente forma: En primer lugar, se observan contratos de prestación de servicios, suscritos por el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ TOLIMA, a partir del 07 de abril de 2008 al 23 de diciembre de 2015, con interrupciones, para prestar servicios como Gestor Cultural en la Biblioteca Pública del CORREGIMIENTO DE SAN JUAN DE LA CHINA, desarrollando actividades relacionadas con “APOYO A LA GESTIÓN DE CARÁCTER ASISTENCIAL PARA 23 Sentencia C-386 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell. 20 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 EL FORTALECIMIENTO DE LAS BIBLIOTECAS ADSCRITAS AL PROGRAMA DE RED DE BIBLIOTECAS DEL MUNICIPIO DE IBAGUÉ”.
De igual forma, obran en el cartulario los testimonios solicitados a cargo del extremo demandante, los cuales coinciden en señalar que el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ, laboró en la Biblioteca Pública de San Juan de la China, desde el año 2008 y hasta el año 2015, cumpliendo con las funciones de un bibliotecario. Desempeñando actividades como obras de cuento, actividades lúdicas, lecturas, maleta viajera, servicio al cliente con niños y adultos, biblioteca al parque, vacaciones recreativas y llevar libros a las veredas para que los niños estudiaran.
Se adujo que el demandante debía presentar informes mensuales del trabajo que desempeñaba, para efectuar el cobro de sus honorarios; que su jefe fue la Coordinadora de la Red de Bibliotecas Públicas del Municipio de Ibagué adscrita a la Secretaría de Cultura del Municipio y que recibía órdenes y directrices de ella, quien fue su jefa inmediata y a quien le rendía sus informes.
Se mencionó igualmente que el horario de trabajo era el que se cumplía en toda la Red Pública de Bibliotecas de Ibagué, de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., de lunes a viernes y el sábado de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., que cuando necesitaban un permiso, previamente debían comunicarle a la Coordinadora para solicitar autorización, y que no permitían enviar a un tercero para sustituir su ausencia. Se aludió que el demandante asistía a reuniones en la ciudad de Ibagué con la Coordinadora de la Red de Bibliotecas Públicas de este municipio, y a las capacitaciones que organizaba el Municipio de Ibagué dirigidas a la atención de las diferentes actividades lúdicas que desarrollaban como Gestores Culturales y Bibliotecarios; igualmente se señaló que el monto de sus últimos honorarios fue de $1.100.000.
Lo anterior lleva al convencimiento de la Sala que el demandante prestó sus servicios en forma personal como Gestor Cultural y Bibliotecario de la Biblioteca Pública del Corregimiento de San Juan de la China, adscrita al Municipio de Ibagué. En lo atinente a la contraprestación económica, se aprecia diáfanamente que según los medios probatorios arrimados el expediente tanto por la parte demandante como por el extremo demandado, existe pluralidad de contratos de prestación de servicios suscritos entre ambas partes en donde se establecen los valores que se pactaron y pagaron al señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ.
Con respecto a la subordinación, el Consejo de Estado ha establecido que tanto la prueba documental como la testimonial son procedentes para demostrar dicho elemento, para lo cual ha señalado lo siguiente: 21 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 “A la parte actora le corresponde acreditar los elementos de la relación laboral que se dejaron enunciados…para lograr este objetivo, tendrá que revestir el proceso, de pruebas testimoniales, documentales y demás medios que sean pertinentes A través de las documentales, tendrá que demostrar por ejemplo, que las actividades asignadas mediante contrato son similares o iguales a las cumplidas por el personal de planta; que al contratista se le brindaba el trato propio de un empleado público por que recibía órdenes y llamados de atención; que se le asignaban actividades que implican subordinación y dependencia; que recibía por concepto de honorarios unos ingresos aproximados a los devengados por el personal de planta (para efectos de desvirtuar indiciariamente el concepto de honorarios)… “A través de las testimoniales, podrá demostrar la subordinación, la dependencia, el cumplimiento de horario y de órdenes.”24 (Destaca la Sala).
Como primera medida, advierte la Sala que de las pruebas testimoniales se tiene que las órdenes y funciones que recibía el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ como Gestor Cultural y Bibliotecario las desempeñaba de acuerdo a los criterios que eran impartidos por una funcionaria de la Secretaría de Cultura del MUNICIPIO DE IBAGUÉ, debiendo presentarse ante ella y el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, como lo acreditan tanto las pruebas documentales como testimoniales obrantes en el plenario, así mismo los elementos de trabajo requeridos para desempeñar la actividad eran suministrados por el extremo demandado, debía elaborar informes en relación con el objeto contractual y cumplía con un horario de trabajo mínimo de 8 horas diarias.
Ahora bien, en cuanto al requisito de permanencia que se debe cumplir, como se indicó en primera instancia, el mismo se configuró de acuerdo a los elementos de prueba relacionados que se desprenden de los contratos de prestación de servicio suscritos por ambas partes y que superan un lapso de más de 7 años, en cumplimiento del mismo objeto por el extremo demandante, concluyendo que no se efectuaron estas actividades de forma temporal o transitoria como se ejecutan en los contratos de prestación de servicios, sino que por el contrario se evidencia una permanencia en el tiempo desde el 07 de abril de 2008 hasta el 23 de diciembre de 2015, con interrupciones, como a continuación se pasa a relacionar: VINCULACIÓN CONTRACTUAL CONTRATOS FECHA DE INICIO FECHA DE FINALIZACIÓN 1 Contrato N° 171 del 01 de abril de 2008 7 de abril de 2008 7 de octubre de 2008 Interrupción más de 4 meses 2 Contrato N° 121 del 13 de febrero de 2009 26 de febrero de 2009 26 de agosto de 2009 Interrupción más de 3 meses 3 Contrato N° 1425 del 19 de noviembre de 2009 29 de noviembre de 2009 8 de enero de 2010 Interrupción de 1 mes y 28 días 4 Contrato N° 427 del 05 de marzo de 2010 5 de marzo de 2010 5 de agosto de 2010 26 días 5 Contrato N° 851 del 01 de septiembre de 2010 1 de septiembre de 2010 1 de enero de 2011 Interrupción de 2 meses y 29 días 6 Contrato N° 453 del 29 de marzo de 2011 30 de marzo de 2011 30 de octubre de 2011 24 Sentencia del 31 de octubre de 2002, M.P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado. 22 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 7 Adición al contrato 453 del 29 de marzo de 2011 1 de noviembre de 2011 16 de diciembre de 2011 Interrupción más de 4 meses 8 Contrato N° 0506 del 03 de mayo de 2012 3 de mayo de 2012 3 de noviembre de 2012 Interrupción de más 4 meses 9 Contrato N° 565 del 11 de marzo de 2013 13 de marzo de 2013 13 de septiembre de 2013 Interrupción de más 4 meses 10 Contrato N° 0637 del 21 de enero de 2014 21 de enero de 2014 21 de julio de 2014 Interrupción de 1 meses y 8 días 11 Contrato N° 1933 del 29 de agosto de 2014 29 de agosto de 2014 24 de diciembre de 2014 Interrupción más de 2 meses 12 Contrato N° 1145 del 09 de marzo de 2015 10 de marzo de 2015 10 de septiembre de 2015 13 Contrato N° 2745 del 05 de octubre de 2015 5 de octubre de 2015 23 de diciembre de 2015 Conforme a lo expuesto, se observan nueve interrupciones dentro del período comprendido entre el 7 de abril de 2008 al 23 de diciembre de 2015 en donde el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ prestó sus servicios a la entidad demandada, en la medida que, entre la terminación de uno y la iniciación de otro, se superó el termino de 1 mes.
Del acervo probatorio arrimado al expediente, la Sala infiere que el demandante prestó sus servicios en situación de subordinación con el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, en la medida que existe como se observa en el cuadro expuesto continuidad en la labor desempeñada por el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ, así mismo cabe precisar que el servicio prestado por el demandante corresponde a una labor permanente, inherente a la esencia y objeto de la entidad demandada.
En este caso, encuentra la Sala desvirtuados los elementos de autonomía e independencia en la prestación del servicio, así como la temporalidad que debe primar en un verdadero contrato de esta categoría; contrario sensu, encuentra probados los elementos de la relación laboral, tales como la prestación personal del servicio, la remuneración como contraprestación directa y proporcional del mismo, la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad y el desempeño de una labor de carácter permanente propia de la Entidad.
Se puede concluir en el sub lite, que la Administración utilizó equivocadamente la figura del contrato de prestación de servicios, para ocultar una verdadera relación laboral, siendo del caso dar aplicación a los principios dispuestos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política para declarar la existencia de un contrato realidad.
No puede perderse de vista que las diferentes situaciones administrativas y necesidades del servicio, no son patentes de corso para que las entidades estatales vinculen precaria e ilegalmente personal para el desempeño permanente de funciones públicas, desconociendo las formas sustanciales del derecho administrativo, y las garantías laborales y derechos fundamentales de quienes así resultan vinculados.
De otra parte, vale precisar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado el Supremo Tribunal de esta Jurisdicción, dicha calidad no se adquiere por el sólo hecho de trabajar para el Estado: “Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en 23 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 la Ley.
La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”.25 En virtud de lo expuesto, esta Corporación confirmará parcialmente la sentencia recurrida en el sentido de declarar la nulidad del acto administrativo acusado, contenido en el oficio No.1302 – 98448 del 9 de octubre de 201826 por el cual el MUNICIPIO DE IBAGUÉ denegó la existencia de una relación laboral entre el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ y la entidad demandada, así como el reconocimiento de las prestaciones sociales a que hubiere lugar.
De acuerdo al pronunciamiento en sentencia de unificación27 de nuestro Órgano de cierre se reiteró que no es aplicable la prescripción en relación a los aportes a pensión, debido a la periodicidad del derecho pensional, como se pasa a exponer: “(…)” “ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad.”.
En esta misma línea, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto por el Sistema de Seguridad Social Integral previsto en la Ley 100 de 1993, el cual garantiza el cubrimiento de las contingencias, tales como pensión y salud. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condenará al MUNICIPIO DE IBAGUÉ, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional28 del demandante, es decir, el valor de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios, dentro de los periodos laborados incluidos aquellos sobre los cuales operó el fenómeno de la prescripción, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por el señor BONILLA SÁNCHEZ como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador29. 25 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 26 Fl. 69-79 del Doc 001 CUADERNO PRINCIPAL.pdf del expediente del juzgado en SAMAI. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Consejero: Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Municipio de Ciénaga de Oro. «[…] no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó […]». 28 Para el efecto y según la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir, corresponderá a los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios. 29 Consejo de Estado, Sala de la Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub seccional A, Consejero: William Hernández Gómez, sentencia del 22 de noviembre de 2018, Radicación número: 08001-23-33-000- 2014-01649-01(2275-16), Actor: Jennifer Sarmiento Sossa, Demandado: Ministerio de Defensa, Policía Nacional, Dirección de Sanidad de la Policía y Clínica de la Policía Nacional. 24 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 En lo que concierne a los aportes en salud, establecidos en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, se debe hacer la remisión a la postura que impartió el órgano de cierre en sentencia de unificación proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia de fecha 9 de septiembre de 2021, actuando como demandante GLORIA LUZ MANCO QUIROZ contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN - PERSONERÍA DE MEDELLÍN Y OTRO, donde se indicó: “164.
Las anteriores razones han conducido a esta Sección a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente. Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal, estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».
(…) 166. En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” Motivo por el cual, no habrá lugar a efectuar devolución de los aportes efectuados por la contratista al sistema de seguridad social en salud.
Sobre el tema pensional, la Sección Segunda del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, reconoce tal prestación ordenando computar el tiempo laborado para efectos pensionales, explicando que una vez demostrada la relación laboral, el verdadero principio de la realidad sobre las formalidades permite el otorgamiento de los derechos implícitos, sin ello constituya un fallo extra petita con el siguiente tenor literal: "Así las cosas, el Estado infractor no puede entonces beneficiarse de su conducta irregular y pretender trasladar la responsabilidad de su actuación a quien ha sido de esa manera contratado, pues el verdadero sentido del principio de la realidad sobre la formalidad lo que impone es que se le reconozca con certeza y efectivamente todo derecho que deviene del despliegue de su actividad laboral.
( ) Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la 25 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 existencia de tal relación…”.30 En este orden de ideas, en aplicación de la jurisprudencia decantada por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado31, se ordenará al MUNICIPIO DE IBAGUÉ, tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional (calculados sobre los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios) del demandante durante el periodo comprendido entre el 07 de abril de 2008 y el 23 de diciembre de 2015, para que cotice al respectivo fondo de pensiones el monto que le correspondía como empleador para la época de los contratos, y en ese sentido se modificará el fallo recurrido.
En razón a ello el demandante deberá acreditar las cotizaciones realizadas al sistema durante su vinculación con la entidad, y en caso de que no se hubieren efectuado o existiere diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar y/o completar el porcentaje que le compete como trabajador, más el señor JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ no tiene derecho a pago alguno proveniente del extremo demandado por este concepto. 7.Prescripción Conforme a lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, “En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.” (Negrilla de la Sala). De esta forma, la codificación procesal que rige las actuaciones judiciales tramitados ante esta jurisdicción, impone el deber en cabeza del juzgador, de resolver en la sentencia las excepciones previas, mixtas o de mérito que se encuentren probadas, con la única limitante que constituye el principio de la no reformatio in pejus.
En este punto, advierte la Sala que se encuentra demostrada la configuración de la excepción de prescripción en el caso de ciernes como pasa a analizarse: En principio, el Honorable Consejo de Estado señaló en reiterados pronunciamientos que el término de prescripción de tres años contemplado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 se contabiliza desde que la obligación se hace exigible, pero que en el contrato de prestación de servicios, el derecho surge desde el momento en que la sentencia lo constituye a favor del contratista junto al restablecimiento traducido en el pago de la suma indemnizatoria, porque previo a la expedición de la sentencia que declara la primacía de la realidad laboral sobre la contractual, no existe ningún derecho a favor del contratista de prestación de 30 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, había ordenado el reconocimiento de estos efectos, en sentencia del 17 de abril de 2008, Radicación número: 54001-23-31-000-2000-00020-01(2776-05), Actor: JOSÉ NELSON SANDOVAL CÁRDENAS, Demandado: INSTITUTO FINANCIERO PARA EL DESARROLLO DE NORTE DE SANTANDER - IFINORTE, Magistrado Ponente Dr. JAIME MORENO GARCÍA. 31 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, Sentencia del 18 de septiembre de 2014, Expediente No. 68001-23-33-000-2013-00161-01 (0739-2014) Actor: Elkin Hernández Abreo. 26 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 servicios emanado de un vínculo laboral, con lo que resulta, que es imposible que se pueda predicar la prescripción de un derecho que no ha nacido a la vida jurídica32.
No obstante lo anterior, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo modificó el anterior criterio mediante providencia del 9 de abril de 2014, 0131-13, Sección Segunda – Subsección A, con ponencia del Doctor Luis Rafael Vergara Quintero, en la que indicó: “En esta oportunidad, la Sala debe precisar que si bien la anterior es la tesis que se aplica en la actualidad y, en efecto, se reitera que el derecho a reclamar las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo se hace exigible a partir de la sentencia que declara la existencia de la relación laboral; también lo es que el particular debe reclamar de la administración y del juez el reconocimiento de su relación laboral, dentro de un término prudencial que no exceda la prescripción de los derechos que reclama.
Lo anterior quiere decir que si finiquitó la relación que inicialmente se pactó como contractual, el interesado debe reclamar la declaración de la existencia de la relación laboral, en un término no mayor de 3 años, so pena de que prescriba el derecho a reclamar la existencia de la misma y el consecuente pago de las prestaciones que de ella se derivan.
Lo anterior quiere decir que si bien es cierto, conforme al criterio fijado por la Sala de la Sección Segunda en la sentencia transcrita, sólo se puede predicar la prescripción de los derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de la existencia de la relación laboral, también lo es que la solicitud de la declaración de la existencia de la relación laboral, debe hacerse dentro de los 3 años siguientes al rompimiento del vínculo contractual, so pena de que prescriba el derecho a que se haga tal declaración.” (Subrayas de la Sala).
Concretamente, la directriz jurisprudencial en cita señala que actualmente se exige que la petición que debe elevar el contratista ante la Administración en procura del reconocimiento de la relación laboral y de las prestaciones sociales causadas con motivo de esta, debe radicarse dentro de un plazo razonable, que ha sido fijado en tres (3) años siguientes a la terminación del contrato de prestación de servicios, o como lo ha precisado la Alta Corporación “sólo se puede predicar la prescripción de los derechos prestacionales con posterioridad a la declaración de la existencia de la relación laboral, pero siempre y cuando la solicitud de la declaración de la existencia de dicha relación se hubiese realizado dentro de los tres años siguientes al rompimiento del vínculo contractual.”33 Sin embargo, en el asunto de autos se observa que el señor JORGE EDUARDO BONILLA SANCHEZ mantuvo vínculos contractuales con el MUNICIPIO DE IBAGUÉ, con algunas interrupciones, por tal razón, es procedente el estudio de este aspecto en particular.
Para el efecto, se observa que, en sentencia de unificación 32 Ver Sentencia del 6 de marzo de 2008, M. P. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, Exp. 2152-06, Actor: ROBERTO URANGO CORDERO y Sentencia de febrero 19 de 2009, Consejera Ponente: BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ, expediente No. 730012331000200003449-01, No. Interno: 3074-2005. 33 Al respecto, ver sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, expediente 11001-03-15-000-2016-02717-00(AC).
C.P. Dr. William Hernández Gómez. 27 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 del 25 de agosto de 2016, el Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección “B”, manifestó:34 “Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.” (Negrillas de la Sala).
Vale precisar que la jurisprudencia ha aceptado que en materia de contrato realidad, existe solución de continuidad cuando entre la finalización de un contrato y la celebración del siguiente, se presenta una interrupción del servicio superior a 1 mes o 30 días35. Conforme a lo anterior, es necesario establecer que se presentaron 9 interrupciones dentro de la relación contractual mencionada, las cuales son: ● Del 7 de octubre de 2008 al 26 de febrero de 2009, ● Del 26 de agosto de 2009 al 29 de noviembre de 2009, ● Del 8 de enero de 2010 al 5 de marzo de 2010, ● Del 1 de enero de 2011 al 30 de marzo de 2011, ● Del 16 de diciembre de 2011 al 3 de mayo de 2012, ● Del 3 de noviembre de 2012 al 13 de marzo del 2013, ● Del 13 de septiembre de 2013 al 21 de enero de 2014, ● Del 21 de julio de 2014 al 29 de agosto de 2014, y ● Del 24 de diciembre de 2014 al 10 de marzo de 2015.
De lo cual se desprende que se dividió en diez momentos la relación laboral del demandante los cuales quedan comprendidos de la siguiente forma: ✔ Desde el 07 de abril de 2008 al 07 de octubre de 2008, ✔ Del 26 de febrero de 2009 al 26 de agosto de 2009, ✔ Del 23 de noviembre de 2009 al 8 de enero de 2010, ✔ Del del 5 de marzo de 2010 al 1 de enero de 2011, ✔ Del 30 de marzo de 2011 al 16 de diciembre de 2011, ✔ Del 3 de mayo de 2012 al 3 de noviembre de 2012, ✔ Del 13 de marzo de 2013 al 13 de septiembre de 2013, ✔ Del 21 de enero de 2014 al 21 de julio de 2014, ✔ Del 29 de agosto de 2014 al 24 de diciembre de 2014, y 34 Radicación Nº. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16.
M.P. Dr. Carmelo Perdomo Cueter. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación emitida el 9 de septiembre de 2021, actuando como demandante Gloria Luz Manco Quiroz contra el municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro. 28 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 ✔ Del 10 de marzo de 2015 al 23 de diciembre de 2015.
Para mayor ilustración se realizará un cuadro para contar el término de la prescripción para cada uno de los vínculos contractuales: Periodo contractual Plazo para reclamar 7 de abril de 2008 al 7 de octubre de 2008 07 de octubre de 2011 26 de febrero de 2009 al 26 de agosto de 2009 26 de agosto de 2012 23 de noviembre de 2009 al 8 de enero de 2010 8 de enero de 2013 05 de marzo de 2010 al 1 de enero de 2011 1 de enero de 2014 30 de marzo de 2011 al 16 de diciembre de 2011 16 de diciembre de 2014 3 de mayo de 2012 al 3 de noviembre de 2012 3 de noviembre de 2015 13 de marzo de 2013 al 13 de septiembre de 2013 13 de septiembre de 2016 21 de enero de 2014 al 21 de julio de 2014 21 de julio de 2017 29 de agosto de 2014 al 24 de diciembre de 2014 24 de diciembre de 2017 10 de marzo de 2015 al 23 de diciembre de 2015 23 de diciembre de 2018 Descendiendo al sub judice, y en aplicación de la regla general de prescripción, se encuentra que la relación contractual global culminó el 23 de diciembre de 2015 con ocasión de la finalización de ejecución del contrato número 2745 del 5 de octubre de 2015, mientras que la reclamación de reconocimiento de las prestaciones sociales fue elevada el 27 de marzo de 2018, lo que significa que no había vencido el término de tres (3) años para que la demandante reclamara sus derechos laborales económicos derivados de la declaración de existencia de la relación laboral pero únicamente para el período comprendido entre el 10 de marzo de 2015 al 23 de diciembre de 2015.
Lo anterior conduciría a declarar prescritas las prestaciones a que hubiera lugar con anterioridad al 10 de marzo de 2015. Es decir, solo se encuentran en vigor los contratos Nros. 1145 y 2745 de 2015, siendo este el último lapso de tiempo en el cual se desempeñó el demandante al servicio de la entidad demandada; ya que en los anteriores contratos (cada uno por separado), el término prescriptivo se inició un día después de la terminación y se extinguieron las acciones, para lo cual se concluye que los lapsos de tiempo no prescriptos son los contenidos entre el 10 de marzo de 2015 al 23 de diciembre de 2015 (último fragmento de tiempo laborado por el demandante).
De acuerdo a lo anterior, si el demandante pretendía el reconocimiento de las prestaciones sociales derivadas de los contratos celebrados en los periodos comprendidos entre el: 29 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 07 de abril de 2008 al 07 de octubre de 2008 26 de febrero de 2009 al 26 de agosto de 2009 29 de noviembre de 2009 al 8 de enero de 2010 5 de marzo de 2010 al 1 de enero de 2011 30 de marzo de 2011 al 16 de diciembre de 2011 3 de mayo de 2012 al 3 de noviembre de 2012 13 de marzo de 2013 al 13 de septiembre de 2013 21 de enero de 2014 al 21 de julio de 2014 29 de agosto de 2014 al 24 de diciembre de 2014 10 de marzo de 2015 al 23 de diciembre de 2015 debió dentro del término de prescripción trienal para cada lapso de tiempo laborado elevar la reclamación en aras de obtener el reconocimiento de los derechos prestacionales generados de los contratos previamente celebrados y así evitar la prescripción del derecho.
En consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de los derechos prestacionales causados con anterioridad al 10 de marzo de 2015 por efecto de la prescripción trienal. En este orden de ideas, al encontrarse acreditada la excepción de prescripción de las prestaciones sociales reclamadas en virtud de la figura del contrato realidad, se modificarán los numerales primero, tercero y cuarto de la misma, en el entendido que el restablecimiento del derecho consistirá en el pago del valor equivalente a las prestaciones sociales ordenadas, pero a partir del 10 de marzo de 2015 y no desde el 27 de marzo de 2015, como allí se ordenó. 8.Síntesis Así las cosas, al encontrarse demostrado en este caso que convergen los elementos que desarticulan un vínculo contractual, y que por el contrario, estructuran una verdadera relación laboral; en virtud del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, es procedente confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en razón a que se configuró la excepción de prescripción de las prestaciones sociales derivadas de la existencia de un vínculo legal y reglamentario; y, en cuanto a las cotizaciones para pensión, se amparan todos los períodos en que se ejecutaron los contratos de prestación de servicios. 9.Condena en costas En el sub lite, pese a que se ha resuelto desfavorablemente la alzada interpuesta por la parte demandada (art. 365-1 C.G.P.), esta Sala se abstendrá de emitir condena en costas, esto, en razón a que el extremo demandante, no ha intervenido en esta instancia procesal.
Por lo tanto, se profiere la siguiente, DECISIÓN 30 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA: Primero: CONFIRMESE PARCIALMENTE la sentencia apelada proferida el 11 de marzo de 2022, por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Ibagué, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en consonancia con las consideraciones expuestas en parte motiva de la presente sentencia. Segundo MODIFÍQUESE el numeral primero de la sentencia recurrida el cual quedará así: “PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de PRESCRIPCIÓN con respecto a las sumas adeudadas con anterioridad al 10 de marzo de 2015, conforme las razones expuestas en precedencia.” Tercero: MODIFÍQUESE el numeral segundo de la sentencia recurrida el cual quedará así: “SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad del oficio No. 1302 – 98448 del 09 de octubre de 2018, expedido por el Municipio de Ibagué, a través del cual se denegó la existencia de la relación laboral con la demandante y el consecuente pago de las prestaciones sociales reclamadas.” Cuarto: MODIFÍQUESE el numeral tercero de la sentencia recurrida el cual quedará así: “TERCERO: CONDÉNESE al Municipio de Ibagué a reconocer y pagar al señor JORGE EDUARDO BONILLA SÀNCHEZ identificado con cédula de ciudadanía No. 14.138.318, el valor de las prestaciones sociales adeudadas, las cesantías y los intereses de las cesantías, correspondientes a las devengadas y efectivamente pagadas a un empleado público de la entidad demandada, desde el 10 de marzo de 2015 y hasta el 23 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta para ello los honorarios contractuales fijados y devengados mensualmente por el demandante ($1.100.000) en los términos expuestos en la parte considerativa de la demanda.” Quinto: MODIFÍQUESE el numeral cuarto de la sentencia recurrida el cual quedará así: “CUARTO: Condenar al Municipio de Ibagué que proceda a realizar la devolución de las sumas de dinero aportadas por el demandante y que le corresponden como empleador por concepto de pensión en los términos de la ley 100 de 1993, durante el periodo del 07 de abril de 2008 al 23 de diciembre de 2015.” Sexto: CONFIRMESE en lo demás, según los argumentos expuestos. 31 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO JORGE EDUARDO BONILLA SÁNCHEZ Vs. MUNICIPIO DE IBAGUÉ- SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Y CULTURA RAD. 2019-00166-01 INT. 2022-00332 Séptimo: ABSTENERSE de imponer condena en costas, de conformidad con las razones insertadas en parte motiva de la sentencia. Octavo: Una vez en firme ésta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia, previas las anotaciones de rigor.
Ésta providencia fue estudiada y aprobada en Sala del día trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSE ANDRÉS ROJAS VILLA JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO Magistrado Magistrado CARLOS ARTURO MENDIETA RODRÍGUEZ Magistrado Firmado Por: Carlos Arturo Arturo Mendieta Rodriguez Rodriguez Magistrado Oral 4 Tribunal Administrativo De Ibague - Tolima Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b40734dc24aca27a0bf21c2fefb8dcc7b79a983d3b6a99edd1f5bc7d0431e30e Documento generado en 14/12/2023 11:42:28 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica