Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 Cartagena de Indias D.T. y C., nueve (09) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13001-33-33-010-2018-00231-01 Demandante WILLINTONG MUÑIZ MENDOZA Demandado DISTRITO DE CARTAGENA - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE CARTAGENA - DATT Tema Confirma - Contrato realidad de agente regulador del tránsito del DATT Magistrado Ponente MOISÉS RODRÍGUEZ PÉREZ II.- PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala Fija de Decisión No. 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar a decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante1 y demandada2, contra la sentencia del veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintiuno (2021)3, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cartagena, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.
III.- ANTECEDENTES 3.1. La demanda4. 3.1.1. Pretensiones5. 1- Se decrete la nulidad del acto administrativo ficto producto de la falta de respuesta a la petición de 29 de diciembre de 2016. En consecuencia, Se declare que entre el demandante y la demandada existió una relación legal y reglamentaria irregular y se condene a la accionada al reconocimiento y pago de los emolumentos dejados de percibir por el actor, tales como las prestaciones sociales, cesantías, intereses de cesantías, primas de servicios, prima de vacaciones, primas de navidad, prima técnica, vacaciones, aportes a pensión y salud, diferencias salariales dejados de pagar, devolución de la retención en la fuente, indemnización por despido sin justa causa, dotación y uniformes, horas extras, recargos nocturnos, sanción moratoria por el no pago oportuno de las prestaciones sociales y la sanción moratoria por despido injusto.
Lo anterior debidamente indexado. 1 Doc. 23 2 Doc. 24 3 Doc. 21 4 Fols. 1-17 doc. 01 5 Fols. 1-2 doc. 01 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 3.2. Hechos6. El demandante estuvo vinculado al DATT de Cartagena, por el periodo comprendido entre el 23 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2013, en calidad de regulador de tránsito, en forma continua e ininterrumpida, año tras año, desarrollando actividades administrativas de carácter permanente, que corresponde a la función misional de la entidad.
Durante el desarrollo de la labor encomendada al señor Muñiz Mendoza, se dieron los elementos necesarios para que se estructurara un contrato de trabajo tales como: (i) subordinación: a la cual estuvo sometido al cumplir horarios de trabajo, sin poder ausentarse, ni dejar de asistir injustificadamente al lugar de trabajo sin previa autorización, instrucciones de un superior y la entera disponibilidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena – DATT, quedando claro, que no actuaba por cuenta propia;
(ii) prestación personal del servicio: pues ejecutaba en forma personal y directa las funciones que impartía el contratante, todo ello, en procura de facilitar la labor de los otros miembros del equipo y con el único fin de lograr el cumplimiento de funciones de la entidad, (iii) y por último, la contraprestación, representada en el salario percibido.
Mediante derecho de petición radicado de fecha 29 de diciembre de 2016, el actor presentó solicitud de reconocimiento del contrato realidad y el correspondiente pago de las prestaciones sociales, sin embargo, la entidad no dio respuesta, configurándose así el acto ficto producto del silencio administrativo negativo.
3.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA7. La entidad accionada contestó la demanda oponiéndose a la totalidad de las pretensiones. Manifestó que, si bien el demandante estuvo vinculado al DATT Cartagena, por los periodos señalados, la misma se dio en virtud de varios contratos de prestación de servicio discontinuos entre los años 2009 y 2013, que no completaban el año de prestación e incluso entre muchos de estos se observan espacios considerablemente amplios.
Es decir, la labor no fue realizada en forma continua ni por contratos sucesivos sino que ello obedecida a distintos proyectos y no a funciones de la planta de personal, Explicó que, no se reúnen los elementos del contrato de trabajo, pues si bien se aportaron algunos turnos realizados, los mismos corresponden a la relación de coordinación entre contratante y contratista, y no se allegó pruebas de ordenes impartidas.
Frente al presupuesto de la contraprestación, indicó que al actor no se le cancelaba salario sino honorarios. 6 Fols. 2-5 Cdno 1 7 Fols. 80-87 doc. 01 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 Aclaró que, el vinculo mediante contratos de prestación de servicios no resultan contrarios a la Ley, sino que fue dispuesta por la Ley 80 de 1993 y cubre necesidades administrativas por ausencia de personal de planta, por ello, puede que se realicen las mismas funciones, pero su naturaleza no es la misma, ni en su desarrollo se ejerce subordinación sino coordinación, la cual incluye cumplimiento de horarios instrucciones, y la obligación de rendir informes sobre resultados.
Reconoció que no se dio respuesta a la petición formulada por el actor, por ende, se generó un acto ficto negativo. Como excepciones de merito propuso las siguientes: (i) Aplicación de precedente existente para el caso en cuestión; (ii) Inexistencia de relación laboral; (iii) Legalidad del acto administrativo; y (iv) la innominada.
3.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA8. Por medio de providencia del 29 de septiembre de 2021, el Aquo dirimió la controversia sometida a su conocimiento, concediendo las pretensiones de la demanda, por encontrar demostrados los elementos del contrato realidad con ocasión de la prestación de servicios del demandante al DATT, como agente de tránsito, entre el 03 de marzo de 2009 y el 31 de diciembre de 2012, es decir, durante el periodo efectivamente contratado.
Como sustento de su decisión, explicó que el actor desempeñaba funciones propias de un empleado público de la planta de personal del DATT del Distrito de Cartagena en forma personal, a excepción de la imposición de ordenes de comparendos y levantamiento de croquis; con remuneración y bajo continua subordinación, pues debía atender un horario estricto y acudir a las instalaciones de la entidad, para recibir las ordenes, tal como los agentes de tránsito.
Por último, señaló que entre los contratos que suscribió el demandante con el demandado no se presentaron interrupciones mayores o superiores a treinta días hábiles, motivo por el cual contabilizó la prescripción a partir de la terminación del último contrato, es decir, desde el 31 de diciembre de 2012. No obstante, declaró el fenómeno extintivo de los derechos prestacionales, a excepción de las cotizaciones a pensión, por haberse presentado la reclamación el 29 de diciembre de 2016, cuando habían transcurrido más de 3 años desde el fenecimiento del vínculo.
3.5. RECURSO DE APELACIÓN. 3.5.1. Parte demandante9 El señor Muñiz Mendoza manifestó su inconformidad con la decisión anterior únicamente en lo atinente a los extremos temporales en los cuales se reconoció la existencia de la relación laboral y sus consecuencias 8 Doc. 21 9 Doc. 23 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 prestacionales, pues el Aquo solo declaró el contrato realidad desde el 13 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2012, y a juicio del actor, la misma se extendió realmente hasta el 31 de diciembre de 2013.
Al respecto, explicó que, si bien la entidad accionada no allegó la totalidad de los contratos celebrados, pese a habérselo solicitado, el lapso durante el cual se mantuvo vigente el vínculo laboral (13/02/09 – 31/12/13) quedó suficientemente demostrado con los testimonios rendidos dentro del proceso. Sustentó su argumento, en las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, fechadas 11 de noviembre de 2019, y la SU del 19 de septiembre de 2021. 3.4.2 Parte demandada.10 La entidad accionada solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, manifestado que, el A quo de manera errónea, interpretó y concluyó que estaban demostrados los elementos esenciales para que se declarara la existencia de un contrato realidad, cuando a contrario sensu, se probó que en muchos periodos el demandante prestó servicios de forma ocasional y en estricta relación de coordinación con su superior para el cumplimiento del objeto contractual, más no bajo la subordinación del demandado.
Sostuvo que, el demandante no probó con sus testimonios la subordinación y permanencia en la Secretaría de Tránsito y Transporte DATT, a contrario sensu, ejercía obligaciones distintas a los empleados de planta o carrera administrativa y de forma ocasional. Refirió que, de las declaraciones de los señores Tony Domingo Barrios y Francisco Masco, se pudo concluir que no eran testigos presenciales de la forma como trabajaba el accionante, toda vez que tenían turnos diferentes y ocasionalmente se encontraba con él en las instalaciones del DATT.
Además, explicaron que el demandante no hacia las mismas funciones desempeñadas por los servidores públicos vinculados a la administración, es decir, no hacia comparendos ni levantaba croquis y su labor era más de apoyo ocasional. Indicó que, en el caso concreto, el cumplimiento de horarios, las instrucciones, la rendición de informes, solo se habían dado una relación de coordinación, necesaria para el cumplimiento del contrato, que en ningún caso puede devenir en forma automática como un contrato laboral. 3.6.
ACTUACIÓN PROCESAL. El proceso en referencia fue repartido ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 30 de junio de 202211, por lo que se procedió a dictar auto admisorio del recurso el 28 de julio de dicho año12. 10 Doc. 24 11 Doc. 27 12 Doc. 08 cdno 2° inst. 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004
3.7. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Tramitada la primera instancia y dado que, no se observa causal de nulidad, impedimento o irregularidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir la controversia suscitada entre las partes, previas las siguientes, V.- CONSIDERACIONES 5.1.
Competencia. Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en segunda instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA. De igual forma se aclara que dicha competencia se circunscribe únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, conforme los artículos 320 y 328 del C.G.P. 5.2. Problema jurídico De conformidad con los hechos expuestos, y los argumentos expresados en el recurso de alzada, corresponde a esta Sala establecer si ¿Si entre el demandante y el DATT, existió una relación laboral encubierta entre el 23 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2013, en virtud de los contratos de prestación de servicios celebrados, de la cual se derive el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales? Para dar solución al interrogante anterior, se deberá verificar si se encuentra probada de manera inequívoca, los elementos de prestación personal, remuneración y subordinación que desvirtúan el contrato de prestación de servicios.
Además, si el extremo temporal de la relación se extendió hasta el 31 de diciembre de 2013. 5.3. Tesis de la Sala La Sala confirmará la sentencia apelada, por considerar que se encuentran demostrados los elementos esenciales constitutivos de la relación laboral encubierta, pero solo dentro del periodo comprendido entre 2009-2012.
5.4. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL13 13 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN "B", Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS, Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020)., Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00341-01(2001-13) Actor: RICARDO JOSÉ CORRALES, Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA. 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 5.4.1.
Sentencia de Unificación del Consejo de Estado en materia de contrato realidad14. El Honorable Consejo de Estado, en reciente jurisprudencia de unificación definió los parámetros que han de guiar al juez contencioso-administrativo para determinar la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual, frente a los elementos de prestación personal del servicio, (ii) la contraprestación; y (iii) la subordinación. Así, se hizo un recuento de la naturaleza jurídica y las características del contrato estatal de prestación de servicios, y se fijaron los indicios de la continuada subordinación. Por último, el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo, unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar las siguientes reglas: “3.4.
Síntesis de las reglas objeto de unificación 167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal”.
5.5. CASO CONCRETO 5.5.1. Análisis de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial. Para resolver el problema jurídico planteado, es preciso tener en cuenta los presupuestos que regulan el contrato realidad y con fundamento en el antecedente jurisprudencial se entrará a analizar los elementos que demuestran la relación laboral, así: - La prestación personal del servicio Del análisis de las pruebas aportadas en el proceso se tiene que, el demandante celebró varios contratos de prestación de servicios con la demandada, como pasa a relacionarse: CONTRATO15 OBJETO OBLIGACIONES VALOR PERIODOS 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sección Segunda. Sentencia de fecha 9 de septiembre de 2021. Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). C.P 15 También se cuenta con la relación de contratos suscritos entre la accionada y el actor, en formato Excel que reposa en los archivos de la entidad. Doc. 14 exp.
Dig. Se tomó de la 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 No. 217 del 23/02/200916. Prestación de Servicios de apoyo a la gestión que desarrolla el DATT 1.- Prestar sus servidos al DATT. específicamente en la Subdirección Operativa de: DATT realizando las siguientes actividades: (a) regulación del tránsito.
(b) apoyar en los casos que se requiera operativos, actividades y campañas educativas desarrolladas por la oficina de educación vial c) Reportar la información que le corresponde de acuerdo con los requerimientos de la Subdirección Operativa y la Dirección del DATT. $4.000.000 03/03/2009 02/07/2009 4 meses NO supera 30 días hábiles – vencían el 18/08/2009 No. 685 del 12/08/200917 con adicional No. 01 del 31/12/200918 Prestación de Servicios de apoyo a la gestión que desarrolla la Subdirección Operativa del DATT Bis.
Se añade controlar y regular la movilidad a lo largo del sistema integrado de transporte masivo SITM Transcaribe $5.666.666 14/08/2009 – 20/01/2010 5 meses y 8 días. NO supera 30 días hábiles. No. 10 del 27/01/201019 Prestación de Servicios de apoyo a la gestión que desarrolla la Subdirección Operativa y Técnica del DATT Bis.
Se añade encontrarse a paz y salvo con los aportes al sistema general de seguridad social en salud y pensión. 29/01/2010 28/07/2010 6 meses NO supera 30 días hábiles. No. 756 19/08/201020 Bis Bis $5.000.000 19/08/2010 - 31/12/2010 4 meses y 12 días Supera 30 días hábiles – vencían el 14/02/11 – Transcurre 1 solo día hábil a la celebración. audiencia de pruebas, en tanto que el formato Excel presenta errores. 16 Fols. 23-24 doc. 01 17 Fols. 26-27 doc. 01 18 Fol. 25 doc. 01 19 Fols. 28-29 doc. 01 20 Fols. 30-31 doc. 01 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 202 del 15/02/201121 con Adicional del 13/10/201122 bis Bis $10.500.00 0 17/02/2011 - 31/12/2011 10 meses y 16 días NO supera 30 días hábiles 46 de 20/01/201223 bis Bis $3.600.000 20/01/2012 - 20/04/2012 3 meses NO supera 30 días hábiles 493 del 23/04/ 201224 bis Bis.
Se añade presentar informes mensuales de gestión. $9.960.000 23/04/ 2012- 31/12/2012 8 meses y 8 días Como se aprecia, dicha vinculación se desarrolló entre los años 2009 a 2012, y de la cláusula segunda (2°) de los mencionados contratos, se desprende que las labores desempeñadas por el demandante, consistían esencialmente en las mismas, relacionadas con el control y vigilancia del tránsito.
Adicionalmente, se tiene que, la cláusula décimo cuarta (14°) de los contratos prohibió en forma expresa y tajante la cesión parcial o total del objeto y obligaciones contractuales, por cuanto, el vínculo respondía a la idoneidad y calidad del contratista, por ello, era este quien debía dar cumplimiento al mismo en forma personal y directa.
Ahora bien, frente a los extremos laborados, el recurrente aduce que el reconocimiento del tiempo de servicios debe extenderse hasta el 31 de diciembre de 2013, pues dicha temporalidad se encuentra acreditada con las testimoniales practicadas, debido a que ambos testigos fueron coincidentes en indicar que ejerció labores de regulador de tránsito hasta finales del año 2013.
No obstante, tales declaraciones no se estiman como suficientes para reconocer el periodo laborado durante el año 2013, pues los testigos no suministraron elementos de juicio suficientes que llevaran al juez a la convicción de que el actor continuó desempeñando el mismo objeto contractual en la referida anualidad, y bajo la autorización o anuencia de la entidad accionada; solo se cuenta con el decir general de los señores Tony Domingo Barrios y Francisco Masco, y no con pruebas adicionales que puedan corroborar lo manifestado ante el Aquo, dotándola de certeza. 21 Fols. 33-34 doc. 01 22 Fol. 35 doc. 01 23 Fols. 37-38 doc. 01 24 Fols. 40-43 doc. 01 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 La Sala coincide con lo plasmado en el fallo objeto de revisión en el sentido en que no hay registro presupuestal ni, estudios de necesidad del servicio que indiquen que el actor se desempeñó en el año 2013, documentos estos que según la jurisprudencia de unificación del año 2021 se requieren para la existencia de un contrato estatal, y que demuestran la existencia de la relación. b) La remuneración De la lectura de los contratos por prestación de servicios suscritos entre las partes, que militan en el expediente, se advierte la fijación de una cláusula en la que se señalaba el valor a pagar como consecuencia de la prestación del servicio pactado, tal como se relaciona en el cuadro de pruebas visible en el literal a) de esta providencia. Por ello, el servicio fue adquirido por la entidad demandada a título oneroso y sobre el cual no existen ningún reparo por los apelantes. c) La Subordinación. A efectos de determinar si dentro de la relación contractual, sostenida entre las partes se generó en forma inequívoca la continuada dependencia, se deben analizar las condiciones de tiempo, modo y lugar de las vinculaciones, remitiéndonos al cuadro resumen de contratos contenido en el literal a) de este proveído.
Adicionalmente, se trajeron al proceso distintos testimonios, cuya declaración se trascribe a continuación: • Testimonio del señor Tony Domingo Barrios Buelvas25: - Manifestó encontrarse actualmente vinculado al DATT, cargo que ocupa en carrera administrativa desde el año 1996. Conoce al demandante desde inicios de 2009 cuando ingresó al DATT como regulador de tránsito durante aproximadamente 5 años, y salió en diciembre de 2013, pero actualmente se encuentra trabajando nuevamente con la entidad.
Frente a las funciones que cumplía el actor, sostuvo que eran iguales a las de los agentes de tránsito: regulaba el tránsito y acompañaba a los agentes en operativos de soluciones viales, mal parqueo, a excepción de imposición de comparendos y levantamiento de croquis de accidentes, actividades que no podía realizar. Los contratistas prestaban sus servicios en un horario de 8 horas diarias, distribuidos en 3 turnos diferentes que van de 6 am - 2 pm, 2 pm - 10 pm, 10 pm - 6 am, y los iban rotando una semana de mañana, otra en la tarde y cada 2 meses turnos de amanecida.
La misma rotación aplicaba para agentes como para contratistas, todos controlados por los mismos supervisores. Tiene conocimiento de los horarios porque cuando él llegaba, llegaban ellos (los contratistas) y cuando él se iba, se iban ellos. 25 Doc. 11, Min 9:33 – 29:00 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 - Expresó que los supervisores impartían consignas o directrices a los contratistas, les asignaban los puestos diariamente o semanalmente, tal como a los agentes de tránsito.
Los supervisores para esa época eran Orlando Villarreal, Wilfrido Pinto, Robinson Arrieta. Los contratistas usaban un uniforme azul parecido a los agentes, solo que no tenían el logo o distintivo de los agentes de tránsito, pero no sabe si les suministraban el mismo o lo compraban con sus recursos. - Informó los contratos tenían periodicidad de un año, y cuando vencían, quedaban trabajando sin salario, prestando las mismas funciones, mismos turnos y ante los mismos supervisores y autorizados por ellos, mientras le daban el nuevo contrato, a veces demoraban 5 días o un mes esperando para suscribir el nuevo contrato. - Indicó que cuando habían puestos de control y operativos, los contratistas siempre estaban acompañados de agentes de tránsito, nunca estaban solos, a excepción de cuando les asignaban en la calle baloco26, en el centro histórico, en cochera27, plaza de aduanas y eran ellos los reguladores de tránsito. • Testimonio del señor Francisco Masco28 - Expuso que, actualmente es agente de tránsito vinculado a la Unidad Criminalística del DATT, desde el 19 de agosto de 1991, tiene 29 años de servicio y está en carrera administrativa.
Manifestó que el demandante ingresó como OPS en el año 2009 hasta finales de 2013, cuando se le terminó el contrato y, posteriormente, entró como agente de transito en propiedad, cargo que ocupa actualmente. - El actor desempañaba funciones de regulación del tránsito, cumplía las mismas funciones de organizar el tráfico como los agentes de tránsito, a diferencia que no podía levantar informes de accidente ni levantar comparendos.
Frente al día a día de un regulador de tránsito, explicó que normalmente se cuenta con un documento denominada “orden del día” donde reposan todas las consignas y funciones a realizar durante la semana, con los horarios a atender, para agentes de tránsito vinculados en la planta de personal como a los de OPS, todos aparecen ahí con el objeto de tener control sobre la ubicación y asistencia de las unidades de tránsito en cada fecha, en caso de presentarse una queja.
Dicho documento era firmado por los supervisores, el supervisor general y el subdirector operativo. - Expresó que los OPS cumplían los mismos horarios de todos los agentes de tránsito, que son 3 turnos de 6 am - 2 pm, 2 pm - 10 pm, 10 pm - 6 am. Esos horarios los cumplía el señor Muñiz, además, recibía órdenes directas de los auxiliares de supervisión, del supervisor general, del subdirector operativo y del director de tránsito; para ese momento, estaban los señores Wilfrido Olivares y Hernando Pinto. 26 La cual queda ubicada al lado de la iglesia Santo Domingo 27 Debe entenderse plaza de los coches. 28 Doc. 11, Min 34:28 – 50:00 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 - Indicó que los OPS, normalmente terminan contratos a 31 de diciembre de cada año, algunos antes y otros después. Los compañeros OPS tenían que conseguir uniformes por sus propios medios porque no les daban, incluso a veces, él mismo les regalaba uniformes cuando le daban nueva dotación. De las pruebas anteriores, se desprende claramente lo siguiente: 1.
La labor desempeñada correspondía al objeto misional del DATT → Todos los contratos obligaban al accionante a ejecutar sustancialmente la misma labor, tales como regular el tránsito, velar por la seguridad vial, evitar la accidentalidad vehicular, controlar la movilidad en el SITM, reportar información y prestar apoyo en operativos, actividades y campañas educativas, que corresponden a la labor misional e inherente del servicio público a cargo del DATT, pues así se hizo constar en las consideraciones de los respectivos contratos al expresar la necesidad de contratar personal que apoyen en el normal y correcto desarrollo de la misión de la entidad y su labor propia, como regulador de tránsito. 2.
Desempeñaba las mismas funciones encomendadas a los agentes de tránsito vinculados en planta → En primer lugar, se advierte que, para ejercer control y vigilancia del tránsito y transporte, la Ley 1310 de 2009 previó la existencia de los agentes de tránsito, definiéndolos en su artículo 2, como “todo empleado público investido de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.” Nótese que la función desarrollada por el actor, debe ser ejercida por personas que ostenten la calidad de empleados públicos, por ende, entre el organismo de tránsito y los agentes debe haber una relación legal y reglamentaria Como se observa, las actividades ejecutadas por el accionante, corresponden a las competencias misionales e intrínsecas del DATT de Cartagena, las cuales deben ser ejercidas por servidores públicos, pues dichos funcionarios fungen como autoridad en el respectivo ámbito de competencia. En efecto, en la parte motiva de los contratos se indica que la contratación tenía por finalidad suplir la falta de personal para cubrir las labores de control del tránsito de la ciudad, motivo por cual, resulta claro que el actor desplegó la misma función encomendada a los agentes de tránsito vinculados a la planta de personal de la entidad.29 Aunado a lo anterior, en la declaración rendida por los señores Tony Domingo Barrios y Francisco Masco, informaron sobre la diferencia entre las funciones que cumplía un agente de tránsito de carrera administrativa y 29 Ver fol. 16-17 de la sentencia de primera instancia, donde relacionan que el cargo de agente de tránsito pertenece al nivel asistencial con código 403 y grado 03, y donde se pueden observar que las funciones que estos cumplen son similares a las pactadas en los contratos de prestación de servicios que aquí se analizan. 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 uno vinculado por OPS, indicando que las funciones desarrolladas por uno y otro son las mismas, salvo que estos últimos no pueden elaborar comparendos ni levantar informe de tránsito.Si bien es cierto, los agentes de tránsito cuentan con unas responsabilidades adicionales, ello por sí solo no desvirtúa la relación laboral del regulador del tránsito, pues dichas excepciones se sustentan en el mismo carácter de OPS del cual los han dotado para encubrir el vinculo subyacente. 3.
Lugar de trabajo → Se advierte que el actor debía presentarse en la Sede Operativa del DATT dentro del horario asignado y ahí recibiría consignas junto con las tareas y las unidades de control en las cuales iba a desarrollar su labor de regulador de tránsito. Por ende, se concluye que tenía un lugar de trabajo, específicamente las instalaciones del DATT, pues inicialmente se requería la presencia física, para dictar la orden del día, y luego, debía desplazarse a los lugares de la ciudad a los que se les enviaba a prestar el servicio según las instrucciones de los supervisores, lo cual no podía estar supeditado a la autonomía del contratista, como sostuvieron los testigos. 4.
Cumplimiento de horarios → Al demandante se le imponía el deber de acatar las instrucciones y horarios que se le impartían durante el plazo de duración del contrato, a través de la orden del día de acuerdo con los turnos implementados por el DATT; por ello, existía un control efectivo de las actividades a ejecutar, que sobrepasaba la mera coordinación de actividades De acuerdo con lo anterior, encuentra esta Corporación que, contrario a lo que se alega en el recurso de apelación, sí es posible valorar los testimonios rendidos dentro del asunto, por cuanto los testigos sí compartían con el señor Muñiz Mendoza en la realización de sus actividades contractuales, como quiera que este les servía de apoyo en las labores de control del tráfico y las demás funciones asignadas por el DATT.
Si bien es cierto en los turnos se presentaban rotaciones, estas no eran definitivas, por lo que estos y el demandante no solo coincidían al momento de dictarse los horarios e instrucciones mediante la orden del día en las instalaciones del DATT, sino también en diversos turnos durante los años en los cuales el actor estuvo vinculado con la administración por prestación de servicio. 5.
La función desplegada tenía vocación de permanencia, contraria al carácter ocasional que rige la prestación de servicios30 → 30 Debe tenerse en cuenta también que, de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, la Administración Pública, puede celebrar contratos de prestación de servicios que comprendan, como objeto, atender funciones ocasionales por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra pública –como peritos, técnicos y obreros–; y, también, de manera excepcional y temporal, cumplir funciones pertenecientes al objeto misional de la respectiva entidad, siempre que no haya suficiente personal de planta o se requieran conocimientos especializados. 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 En el caso concreto, se advierte que, verificadas las fechas de los contratos, la necesidad del servicio no era ocasional o por un término estrictamente indispensable; por el contrario, tenían vocación de permanencia, toda vez que entre la terminación de un contrato y el inicio del siguiente, no trascurrió suficiente tiempo para entender la solución de continuidad, pues todos los contratos fueron celebrados con menos de los 30 días hábiles exigidos por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, a excepción del periodo transcurrido entre los contratos Nos. 756 19/08/2010 al 202 del 15/02/2011, habiendo trascurrido solo 31 días hábiles entre la finalización del primero y la celebración del segundo; lapso que no se estima razonable para concluir la interrupción del vínculo, extendiéndose así, la existencia de la relación laboral entre una y otra vinculación con la entidad pública, lo cual está fundamentado en la declaración del testigo Masco, quien depone que entre un contrato y otro habían 5 o varios días en los cuales seguían prestando el servicio y nadie demostró lo contrario.
Lo anterior, significa que, la prestación del servicio realmente no fue de carácter transitorio o esporádico, por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, sin ruptura de una verdadera relación laboral, tanto así que la falta de personal y las labores a desarrollar, debieron ser cubiertas por un periodo de aproximadamente 3 años y 10 meses (03/03/2009 – 31/12/2012), término que desnaturaliza el carácter esencialmente temporal u ocasional de la vinculación por prestación de servicios, lo cual denota una función de carácter permanente, que no puede ser suplida mediante ordenes de prestación de servicio, especialmente, cuando su objeto es consustancial al de la entidad, del cual se desprende la indiscutible intención del DATT de dotar de permanencia un vínculo que no puede ser suplido mediante ordenes de prestación de servicio, con el objeto de desconocer sus derechos prestacionales31.
Por consiguiente, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, por el contrario, el empleador tenía la posibilidad de disponer en forma continua del trabajo de la demandante, bajo una relación de subordinación, lo cual deja en evidencia que el señor Muñiz Mendoza no conservaba ningún margen de autonomía en la realización de sus labores, por lo que no puede ser de recibo lo afirmado por la parte demandada de que los auxiliares de tránsito no cumplían una laboral misional porque no tenían iguales funciones que los agentes de tránsito, ya que no podían imponer comparendos ni levantar croquis, olvidando la recurrente que en las funciones de estos están la de los 31 Al respecto, se tiene que el art. 2 del Decreto 2400 de 1968, dispuso que para el ejercicio de funciones permanentes se deben crear cargos correspondientes y en ningún caso podrá celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.
Dicha norma, fue declarada exequible en sentencia C-614 del 2009, en donde se manifestó que tal prohibición se erige como una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, por ende, la permanencia indica la existencia de relación laboral. 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 auxiliares y muchas más, entre ellas, la de policía judicial, los que ejercen esta última función tampoco pueden imponer comparendos ni levantar croquis, de manera habitual por la labor que cumplen, y por ello, no dejan de ser servidores públicos.
Así las cosas, no prosperan los cargos expuestos por las partes recurrentes, pues estudiadas con detenimiento las pruebas allegadas al proceso, se logra evidenciar que los contratos de prestación de servicios entre el demandante y el DATT Cartagena, realmente encubrían una relación laboral, pero solo dentro del periodo comprendido entre 2009 a 2012 En ese orden de ideas, se procederá a CONFIRMAR la sentencia de primera instancia. 5.6.
De la condena en costa. El artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080/21 artículo 47, establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Ahora bien, por otra parte, los artículos 365 y 366 del CGP., determina que, en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. Adicionalmente, se advierte que la jurisprudencia del H. Consejo de Estado32, ha adoptado un criterio objetivo-valorativo de la imposición de condena en costas, precisando que no se debe atender a la conducta de las partes para determinar su procedencia, es decir, si las mismas actuaron con temeridad o mala fe, por el contrario, su imposición atiende a aspectos objetivos relacionados con la causación de las costas.
Así las cosas, esta Sala NO condenará en costas, como quiera que los argumentos de los recursos de apelación presentados por las partes no fueron acogidos, y estos tampoco actuaron en esta instancia, por lo que no se causaron costas que haya lugar a imponer. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 32 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de enero de 2021.
Radicación: 25000-23-42-000-2013-04941-01 (3806-2016; y sentencia del 07 de abril de 2016. Radicación: 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). M.P. William Hernández Gómez. 13001-33-33-010-2018-00231-01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No.003/2024 SALA DE DECISIÓN No. 004 VI.- FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, conforme a lo establecido en los artículos 188 del CPACA y del 365 -366 del CGP.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de rigen, previas las anotaciones de ley en los sistemas de radicación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en Sala No.006 de la fecha. LOS MAGISTRADOS