TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 12 de septiembre de 2024 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86 001 33 33 002 2022 00048 01 Demandante: José Libardo Meza Cortés Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Auto de segunda instancia ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 24 de abril de 2023, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, el señor José Libardo Meza Cortés presentó demandada contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, a fin de que se declarara la nulidad del oficio No. 2021109073822541 del 18 de noviembre de 2021, expedido por la Fiduprevisora S.A. que negó la petición radicada el 21 de septiembre de 2021, relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria en razón a que no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías ordenado mediante Resolución No. 2364 del 21 de junio de 2018. A juicio del actor, la mora se presentó desde el 24 de julio de 2018 y hasta el 30 de agosto de 2018, cuando se realizó el pago.
También pidió que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquiden intereses moratorios. De igual manera, requirió que se condenara en costas a las demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA (Samai, índice 1, archivo 1 OneDrive). El auto apelado Mediante auto del 24 de abril de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa declaró “inepta demanda por falta de requisitos formales, por no haber agotado la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad”, al considerar que la sanción moratoria no corresponde a un derecho laboral sino a una penalidad para el empleador “por incumplir con la consignación de las cesantías en el fondo correspondiente”.
En tal virtud, consideró que la sanción moratoria no constituye una prestación social en sí misma, por lo que “dicho derecho si es conciliable y por tal razón debía agotarse el requisito de la conciliación extrajudicial, previo a acceder a esta jurisdicción”. Finalmente, declaró terminado el proceso (Samai, índice 1 archivo 11, OneDrive).
El recurso de apelación Oportunamente, la parte actora apeló, porque, a su juicio, el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial es facultativo, de conformidad con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, por tratarse de un asunto de carácter laboral. Sostuvo que la sanción moratoria reclamada tiene origen en el vínculo laboral existente entre el docente y la Nación, “cumpliendo de esta forma con lo enunciado razón por la cual el requisito de procedibilidad se vuelve facultativo y no obligatorio como lo quiere hacer ver el Despacho”.
En apoyo de lo anterior, citó la sentencia SU-041 de 2020 de la Corte Constitucional así como una decisión tomada por el Juez Segundo Administrativo de Zipaquirá, destacando que la sanción moratoria “por ser esta pretensión de carácter resarcitorio y conciliable, no la transfigura en un reconocimiento de origen común, siendo plenamente aplicable lo indicado por el legislador en al reforma al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, donde vuelve este requisito de conciliación facultativo” (Samai, índice 1 archivo 13, OneDrive).
CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, literal g)1 de la Ley 1437 de 2011. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si las pretensiones de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías parciales a un docente reviste la naturaleza de asunto de carácter laboral y, por tanto, no es exigible el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. 1 ARTÍCULO 125.
DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1° a 3° y 6° del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia (…). La Sala anticipa que sí es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad cuando se pretenda el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías parciales a un docente, toda vez que la naturaleza jurídica de esa figura reviste el carácter de una penalidad de carácter económico a cargo del empleador que retardó el pago de las cesantías y no de un derecho laboral.
En consecuencia, se confirmará el auto apelado. Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, ii) la naturaleza jurídica de la sanción moratoria y iii) análisis del caso concreto. La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad El numeral 1 del artículo 161 del CPACA prevé que, cuando los asuntos sean conciliables, el agotamiento de la conciliación extrajudicial constituye requisito de procedibilidad en las demandas en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
Con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021 (artículo 34) se estableció la posibilidad de que el requisito de procedibilidad sea facultativo en los asuntos: i) laborales, ii) pensionales, iii) en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, iv) en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, v) en el medio de control de repetición y vi) cuando el demandante sea una entidad pública.
Respecto de los asuntos que no son conciliables y que, por tanto, no hay lugar a agotar el requisito de procedibilidad, el Consejo de Estado2 ha decantado los siguientes supuestos: i) los que versen sobre conflictos tributarios; ii) aquellos que deban tramitarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales; iii) en los que haya caducado la acción, iv) que se solicite el decreto y la práctica de medidas cautelares, de contenido patrimonial; v) los casos en que se controviertan derechos laborales, ciertos e indiscutibles.
La naturaleza jurídica de la sanción moratoria Sobre la naturaleza jurídica de la sanción moratoria, el Consejo de Estado ha considerado que no se trata de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económico a cargo del empleador que retardó el pago de las cesantías. Así lo expuso3: Desde la óptica del empleado, si bien la sanción moratoria representa una suma de dinero considerable, sucesiva mientras no se produzca el pago de las cesantías; ella ni lo compensa ni lo indemniza por la ocurrencia de la mora del empleador en cumplir con su obligación de dar, puesto que su propósito es procurar el pago oportuno de la prestación social, razón por la cual, no es posible hablar que estamos ante un derecho o una acreencia derivada de la relación de trabajo o de las eventualidades que el empleador ampare en virtud de lo que ordena la ley. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, 22 de noviembre de 2018, radicado: 110010325000201200458 00 (1900-2012).
Posición reiterada en auto del 4 de agosto de 2022, de la Sección Segunda Subsección B, con ponencia del Magistrado César Palomino Cortés, radicado bajo el número 05001-23-33-000-2019-02401-01. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B. M.P. Sandra Lisset Ibarra López, 18 de julio de 2018, radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01 (4961-15).
De ahí que, en materia de sanción moratoria sea necesario distinguir su naturaleza de la voluntad legislativa de orientar que el empleado fuera su beneficiario, y en ese panorama concluir que se trata de un derecho; pues contrario a ello, no se erige como una prerrogativa prestacional en la medida que no busca proteger al trabajador de las eventualidades a las que puede verse sometido durante una relación laboral, sino que se instituye como una penalidad económica contra el empleador por su retardo en el pago de la prestación social de las cesantías y en favor del servidor público.
En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía (…). Análisis del caso concreto La Sala confirmará la decisión apelada, por las siguientes razones: El apoderado del actor afirma que el objeto del debate es de carácter laboral y que, por tanto, es facultativo el agotamiento de la conciliación. Sin embargo, la Sala considera que no le asiste razón, toda vez que lo que se controvierte es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
En efecto, la sanción moratoria no es un derecho de carácter laboral, sino que se trata de una penalidad económica contra el empleador, por su retardo en el pago de las cesantías parciales y en favor del empleado. Esta postura concuerda con la tesis de la Sección Segunda del Consejo de Estado (sala especializada en asuntos de derecho administrativo laboral), en cuanto considera que esa penalidad no tiene por finalidad compensar ni indemnizar al empleado por la ocurrencia de la mora, sino que lo que pretende con ella es lograr el pago oportuno de la prestación social (cesantías parciales).
Ese es el criterio que acoge la Sala para concluir que la sanción moratoria no se trata de un derecho o acreencia originada en la relación laboral o de alguna contingencia que el empleador ampare por mandato legal, como lo alegó el demandante. Esclarecido lo anterior, es importante resaltar que el artículo 161 del CPACA (numeral 1) no previó que tratándose de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en donde se cuestione la legalidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, el agotamiento de la conciliación extrajudicial sea facultativo.
En el presente asunto, las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, con el consecuente restablecimiento económico. Por lo tanto, la parte actora debió agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. Como así no lo hizo, corresponde a la Sala confirmar el auto pelado.
Por lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Confirmar la providencia del 24 de abril de 2023, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que declaró probada la exceptiva de inepta demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, por las razones expuestas en la parte motiva. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.