TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 197 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Popular Radicación: 17001-33-33-001-2023-00344-02 Demandante: Enrique Arbeláez Mutis Demandado: Departamento de Caldas Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 058 del 6 de septiembre de 2024 Manizales, seis (06) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO Esta Sala de Decisión, en sede de segunda instancia, decide el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Caldas, contra la sentencia del veintidós (22) de julio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El Señor Enrique Arbeláez Mutis a través de escrito radicado el 11 de septiembre de 2023, instauró acción popular contra el Departamento de Caldas1. Pretensiones El actor popular solicitó declarar responsable al Departamento de Caldas de vulnerar los derechos colectivos a: (i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, (ii) el goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, (iii) el acceso a los servicios públicos y a que su 1 Archivos n° 006 y 030 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 2 prestación sea eficiente y oportuna, y (iv) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. Como consecuencia de ello pidió que se ordene: − Pavimentar la vía que tienen que ver con el sector de malpaso a San Peregrino por encontrarse en estado deplorable. − Hacer las obras pertinentes en los sitios que requieran de pantallas u otra obra donde se presentan deslizamientos de tierra. − Canalización de aguas lluvias en todo el sector.
Hechos de la demanda Describió que en los corregimientos el Remanso y Panorama de Manizales, la carretera que conduce de Malpaso a San Peregrino, se encuentra en malas condiciones generales, hundimientos y fracturas, por lo que se pone en riesgo los derechos de las personas que transitan el sector. Derechos colectivos invocados como vulnerados El actor popular consideró vulnerados los derechos colectivos contemplados en los literales a), d), j) y l) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que se refieren “al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias”, “el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”, “el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” y, “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Departamento de Caldas2 Indicó que la vía a la que hace referencia la acción popular, pertenece a la red vial departamental y que la Secretaría de Infraestructura del departamento realiza actividades de mantenimiento periódico en la vía, dichas actividades consisten en el suministro y compactación de material de afirmado, conformación de cunetas, basureo, atención de emergencias y remoción de deslizamientos.
Informó que la vía denominada “QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO” es de tercera categoría y posee una longitud de 13,84 2 Archivos n° 009, 010 y 022 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 3 kilómetros de los cuales 6 kilómetros son pavimentados y el resto se encuentran en afirmado. Agregó que la Secretaría de Infraestructura ha realizado varias visitas técnicas, determinando que la vía presenta desgaste de la capa de rodadura.
Manifestó que el desgaste corresponde a la desintegración superficial de la capa por una pérdida gradual de agregados, haciendo la superficie más rugosa y exponiendo de manera progresiva los materiales a la acción del tránsito y a los agentes climáticos. Expresó que con el propósito de atender y darle solución a la problemática del deterioro de la vía del sector de San Peregrino, la entidad accionada ha determinado incluir esta vía en el sistema de gestión de atención vial del departamento para su priorización y atención en la medida de la disponibilidad presupuestal.
Al respecto, afirmó que de conformidad con los informes allegados al proceso, el departamento ha realizado todas aquellas acciones tendientes para mantener la vía en condiciones óptimas de transitabilidad y de seguridad. En cuanto a las excepciones formuló las denominadas: • “INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS POR PARTE DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS”, en tanto la entidad a través de la Secretaría de Infraestructura ha realizado todas las acciones pertinentes para mantener la vía en óptimas condiciones. • “CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES RESPECTO DEL MANTENIMIENTO DE LA VÍA OBJETO DE LA DEMANDA POR PARTE DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS”, indicando que el departamento ha adoptado todas las medidas técnicas, administrativas y presupuestales, realizando monitoreos constantes y obras necesarias para garantizar la corrección de las fallas en la estructura de la vía departamental. • “INEXISTENCIA DE PRUEBA QUE DEMUESTRE OMISIÓN O VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS POR PARTE DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS”, señalando que de las pruebas no se evidencia vulneración o amenaza por parte de la entidad accionada y que, al contrario, se ha demostrado que la misma ha actuado conforme a la ley. • “FUERZA MAYOR Y CASO FORTUITO”, expresando que en el Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 4 presente caso se estructura caso fortuito, toda vez que las abundantes precipitaciones son las causantes de las afectaciones en la vía y taludes colindantes.
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 27 de febrero de 2024, comparecieron únicamente el accionante y el Ministerio Público a la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida, habida cuenta de las posiciones planteadas por los asistentes3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN Reparto y admisión Al encontrarse satisfechos los presupuestos contenidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el numeral 4 del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, el Juez de instancia admitió la acción popular mediante providencia del 4 de octubre de 2023.
En igual sentido ordenó comunicar sobre el trámite adelantado al representante legal del Departamento de Caldas, al Defensor del Pueblo, al Procurador Judicial Administrativo y a los miembros de la comunidad en general. Notificación y traslado El 5 de octubre de 2023 se notificó la demanda mediante mensaje de datos a las partes del proceso; momento a partir del cual corrió el término de traslado de la demanda.
Pacto de cumplimiento La audiencia se llevó a cabo el 27 de febrero de 2024 con la asistencia de la parte actora y el representante del Ministerio Publico; informándose sobre la inasistencia de la apoderada y representante legal de la entidad accionada a la oficina de control interno disciplinario del Departamento de Caldas para que adopte las decisiones pertinentes y, finalmente, declarándose fallida teniendo en cuenta las posiciones planteadas por los asistentes5.
LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, mediante 3 Fls. 1 a 2 del Archivo n° 034 del expediente digital. 4 En adelante, CPACA. 5 Fls. 1 a 2 del Archivo n° 034 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 5 sentencia del 22 de julio de 2024, accedió a las pretensiones del actor popular6.
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, encontró demostrado que la vía objeto de la presente acción popular presenta baches y hundimientos que pueden representar un riesgo para la seguridad y circulación de las personas, el cual se concreta con la falta de mantenimiento sobre algunos sectores de la malla vial y zonas paralelas a la misma, como lo son las cunetas conductoras de aguas de escorrentía y zonas verdes.
Al respecto señaló que, si bien es cierto que el departamento había identificado y efectuado una actividad contractual para mejorar y adecuar la malla vial, también lo es que no ha sido suficiente para solucionar de manera efectiva y real con criterio de anticipación los problemas que aquejan a la comunidad. Así mismo, acreditó la existencia de vulneración a los derechos colectivos invocados por el actor, pues consideró que las fotografías, la respuesta al requerimiento al actor y, en especial, la afirmación realizada por el departamento sobre la necesidad de priorizar la intervención de la vía, son una clara muestra de la necesidad urgente de intervención tanto en la malla vial como en el manejo de las aguas lluvias.
Con lo expuesto, mencionó que es necesaria la intervención de la autoridad territorial habida cuenta de la falta de adecuación de medidas preventivas que eviten un daño mayor, siendo necesaria la pavimentación de la calle, la construcción de huellas vehiculares y el mantenimiento o construcción de obras para el manejo de aguas lluvias.
Como consecuencia de los anterior dispuso en la parte resolutiva del fallo: “PRIMERO: DECLARAR LA VULNERACIÓN de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a realizar construcciones respetando las disposiciones jurídicas ordenadas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por parte del departamento de Caldas.
SEGUNDO: ORDENAR al departamento de Caldas, que, en un término máximo de 6 meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicie y culmine los estudios técnicos para concretar las acciones y obras que se deben realizar para la solución definitiva a la problemática que se presenta en la vía “QUIEBRA DEL BILLAR-EL ALGARROBO- EL 6 Archivo n° 036 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 6 CHUZO- MALPASO”, con el fin de efectuar la pavimentación de la vía o la construcción de huellas vehiculares, así como la adecuación o construcción de las obras de manejo de aguas de escorrentía sobre la vía (o la intervención civil de similares condiciones que se estime necesaria desde el punto de vista técnico).
Una vez se cuenten con los estudios técnicos contará con 18 meses para culminar las obras, siguiendo las recomendaciones que sean dadas en los conceptos técnicos y demás estudios actualizados y especializados que se realicen al momento de su contratación.” EL RECURSO DE ALZADA Departamento de Caldas Inconforme con la decisión, el 26 de julio de 2024 la apoderada judicial del Departamento de Caldas interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el fallador de primer grado7.
Reiteró que el ente territorial no ha desatendido las necesidades de la población, pues ha realizado obras de mantenimiento en la vía objeto de la presente acción. Explicó que la vía “QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO” es una vía terciaria de 13,8 kilómetros, indicando que 5,8 kilómetros se encuentran en un óptimo estado de conservación y el restante en condiciones de transitabilidad.
Agregó la forma en la que se le realiza el mantenimiento a la vía, expresando que de acuerdo con la caracterización y clasificación del tramo se utiliza material afirmado. Mencionó que se cuenta con un inventario de red vial municipal terciario de 2.377 kilómetros, de los cuales solamente se encuentran pavimentados 22,1 kilómetros y el resto en afirmado, toda vez que el ente territorial no cuenta con los recursos suficientes para garantizar que las vías terciarias sean atendidas con pavimentación o con la construcción de huellas vehiculares.
Al respecto, refirió que el CONPES 3874 de 2016 estableció que las vías terciarias deben ser en afirmado, y de llegar a pavimentarse deben cumplir con las condiciones geométricas fijadas por las vías secundarias. Con lo expuesto, solicitó que se revoque la decisión y en su lugar, se modifique de conformidad con las manifestaciones expuestas por la entidad.
ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 7 Archivo n° 037, 038 y 039 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 7 El Despacho sustanciador, mediante auto del 20 de agosto de 2024 admitió el recurso de apelación presentado por el Departamento de Caldas, contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales.
El 27 de agosto del año en curso el expediente ingresó a Despacho para sentencia de segunda instancia. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El señor agente del Ministerio Público no aportó concepto en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria de la acción popular, esta Corporación es competente para conocer de la misma en segunda instancia. Presupuestos procesales En el presente caso los presupuestos procesales se hallan satisfechos, esto es, la demanda en forma, la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, el derecho de postulación ejercido por las partes y, además, no existen causales de nulidad que vicien lo actuado, por lo que es procedente dictar la sentencia de rigor.
Generalidades La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio de la cual las personas naturales o jurídicas, pueden demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, con el objeto de evitar un daño contingente, hacer cesar algún peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 8 Elementos para la procedencia de la acción popular En el mismo sentido y dado la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema jurídico En consideración a lo expuesto por el accionante se resolverán las siguientes cuestiones: ▪ ¿Se encuentran vulnerados los derechos colectivos a “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, “al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y “a realizar construcciones respetando las disposiciones jurídicas ordenadas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” por parte del Departamento de Caldas ante la ausencia de conservación de la vía terciaria “QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO”? Hipótesis de solución del caso Para abordar las soluciones del problema jurídico precisado, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que el Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 9 Departamento de Caldas vulneró los derechos colectivos a “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, “al goce del espacio público” y “a realizar construcciones respetando las disposiciones jurídicas ordenadas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”, en tanto la vía “QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO” presenta fallas en el mantenimiento y cuidado de la malla vial y sus alrededores.
En torno a la orden emitida por el Juez de primera instancia, la Sala considera preliminarmente que la misma debe modificarse bajo el entendimiento que los estudios deben tener en cuenta la condición de vía terciaria y, por lo tanto, la utilización de material de afirmado para el mantenimiento de la vía. 1.- Competencia para la conservación y mantenimiento de vías El artículo 82 de la Constitución Política impone al Estado, representado por las autoridades territoriales, la obligación de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el particular, así: “Artículo 82.
Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.” (Subrayas de la Sala) En este sentido al determinar lo que se debe entender por espacio público el artículo 5 de la Ley 9 de 1989 prevé: “ARTICULO 5o.
Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 10 terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.”(Subrayas de la Sala) Por su parte Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, estableció: "Artículo 19.
Constitución y conservación. Corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley." "Artículo 20. Planeación e identificación de prioridades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del orden nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las entidades territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Para estos efectos, la Nación y las entidades territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley.” En ese orden de ideas, el Departamento de Caldas tiene la responsabilidad de construir y conservar la infraestructura de transporte, vías urbanas y suburbanas de su propiedad, incluyendo el mobiliario para el desplazamiento vehicular y peatonal. 2.- El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Sobre este derecho o interés colectivo el H. Consejo de Estado ha sostenido: La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas, es por tal motivo que las entidades públicas tienen la obligación de construir un modelo que provea de esas medidas, de manera que sea posible anticipar los riesgos propios a las circunstancias en que se desarrollan las actividades sociales, con miras a reducir la probabilidad de materialización de desastres.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 11 En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz; así debe verse desde la perspectiva de promoción en la que las autoridades estatales adelanten actuaciones, expidan reglamentos o celebren contratos, entre otras manifestaciones, orientadas a adoptar las medidas pertinentes, anticipándose a las calamidades.8 La misma Corporación acerca del contenido y alcance del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente estableció lo siguiente9: Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”, ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).
Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 14 de marzo de 2019, Radicación: 68001-23-31-000-2010-00593-01(AP), Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 26 de marzo de 2015, Radicado: 15001-23-31-000-2011-00031-01, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 12 por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional. En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.
De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”.
Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.
No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales (…)”. En este contexto, se advierte que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está ligado al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, específicamente al de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades”. 3.- La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes De acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia, este derecho implica la necesidad de proteger la adecuada Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 13 utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contra del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén por fuera de su marco normativo10.
El derecho en mención comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada y coherente, con el objeto de que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos.
Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros11.
Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado: Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial -bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población.12 Por otro lado, al fijar el alcance de este derecho el Consejo de Estado precisó lo siguiente: Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana.
Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.). Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 6 de marzo de 2008, Radicado: AP-2005-00901, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 11Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 21 de febrero de 2007, Radicado: 63001-23-31-000-2004-00243-01(AP), Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 24 de mayo de 2019, Radicado: 25000-23-24-000-2010-00748-01(AP), Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 14 de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997).
El acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas - de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997).
Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.
Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial - bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población 13 En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes, implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo. 4.- El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público En relación con este derecho colectivo el H. Consejo de Estado14 ha expresado 13 Consejo de Estado, Sección Primera, 7 de abril de 2011, Rad: 63001-23-31-000-2004-00688-01(AP), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla. 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00715-01 (AP), Actor: AMAURY PUELLO MERCADO, Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR;
MUNICIPIOS DE SAN ESTANISLAO, ARJONA y VILLANUEVA (BOLÍVAR); e INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVÍAS), Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCI Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 15 que “La Constitución Política también consagra, entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público, como la infraestructura dispuesta para el tránsito y la movilidad de las personas, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común y a la especial protección del Estado en materia de producción de alimentos.” Así mismo indicó en la misma providencia lo siguiente sobre el goce del espacio público: “Esta Sección, mediante sentencia de 18 de febrero de 2010 (M.P: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta)15, amparó el derecho colectivo al goce del espacio público, ahondando en su consideración y alcance, de conformidad con las siguientes consideraciones: «[…].
De otra parte, según el artículo 82 de la Constitución Política, el Estado debe velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés general. (…) “Artículo 3°. El espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos: a) Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo; b) Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público; c) Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este decreto.” En efecto, es claro que las vías vehiculares cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional son bienes de uso público. […].
En relación con el deber de las autoridades de velar por la integridad del espacio público y garantizar su destinación al uso común, el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998 prevé que en el cumplimiento de la función pública de urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio 15 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de febrero de 2010, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Rad.
N.º 25000-23-24-000-2004-01094-00(AP). Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 16 público sobre los demás usos del suelo. […]. Por lo anterior, para la Sala es evidente que existe vulneración al derecho colectivo al goce del espacio público. Entonces, el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- y la Alcaldía Mayor de Bogotá son responsables de tal omisión, pues como se vio previamente, la primera entidad es la encargada de realizar las obras de desarrollo urbanístico, dentro de las cuales se encuentra incluido el espacio público y la Alcaldía en razón a que dentro de sus atribuciones está la de dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público. […]». [Resalta la Sala]. 5.- Análisis del caso concreto En el presente asunto la parte actora solicitó la protección de los derechos colectivos a “al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias”, “el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”, “el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna” y, “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente” en atención a la falta de mantenimiento que presenta la vía “QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO”.
En primera instancia se encontró acreditada la vulneración de los derechos colectivos a “la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, “al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y “a realizar construcciones respetando las disposiciones jurídicas ordenadas y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes” por parte del Departamento de Caldas y se le ordenó iniciar estudios técnicos para concretar las acciones y obras que se deben realizar para la solución definitiva a la problemática que presenta la vía, con el fin de efectuar la pavimentación de la vía o la construcción de huellas vehiculares, así como la adecuación o construcción de las obras de manejo de aguas de escorrentía sobre la vía. Frente a la orden dispuesta por el Juez de primera instancia, la entidad territorial demandada expresó en el recurso de apelación, en síntesis, que ha realizado las obras necesarias de mantenimiento y que la vía objeto de la presente acción debe ser intervenida con material afirmado. 5.1.- De las pruebas aportadas y practicadas en este medio de control Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 17 Precisado el marco de la controversia sobre los derechos colectivos en este asunto, la Sala de decisión advierte que, en resumen, las pruebas que obran en el proceso son las siguientes: Parte accionante - Petición del 26 de mayo de 2023 dirigida a la Gobernación de Caldas, solicitando visita técnica y el mantenimiento de la vía que conduce de Mal Paso a San Peregrino16. - Respuesta con radicado D.S.0700 del 21 de junio de 2023 expedida por la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Caldas, mediante la cual se brindó informe acerca del estado de la vía y las múltiples intervenciones que ha realizado la entidad territorial17. - Fotografías aportadas por el accionante18.
Parte accionada - Ordenanza n° 230 del 12 de diciembre de 1997, por la cual se adopta la red vial departamental de Caldas, siendo parte de la misma la vía “41. Quiebra del billar – el chuzo - malpaso”19. - Contrato de obra pública n° 02102019-1295 de 2019 suscrito entre el Departamento de Caldas y JEMAG ingeniería S.A.S, cuyo objeto es “INTERVENCIÓN SITIO CRITICO, K7+000 VÍA QUIEBRA DEL BILLAR- EL CHUZO -MALPASO, MUNICIPIO DE MANIZALES, DEPARTAMENTO DE CALDAS”, acta de liquidación y acta de recibo de obra20. - Contrato de obra pública n° 02082022-11196 de 2022 suscrito entre el Departamento de Caldas y Activa Ingeniería EU, cuyo objeto es “CONSTRUCCION DE OBRAS PARA EJECUTAR ACTIVIDADES PARA LA RECUPERACION DE SITIOS CRITICOS DE LA RED VIAL DEPARTAMENTAL ZONA CENTRO MANIZALES VIA DENOMINADA QUIEBRA DEL BILLAR EL CHUZO MAL PASO DE DEPARTAMENTO DE CALDAS”, minuta del contrato, acta de liquidación y acta de recibo de obra21. 16 Fls. 4 del archivo 02 del expediente digital. 17 Fls. 5 a 13 del archivo 02 del expediente digital. 18 Fls. 14 a 18 del del archivo 02 del expediente digital. 19 Fls. 24 a 30 del archivo 09 del expediente digital. 20 Fls. 31 a 39 del archivo 09 del expediente digital. 21 Fls. 40 a 72 del archivo 09 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 18 - Informe de ejecución del contrato n° 02082022-119622. - Minuta del contrato, acta de liquidación y entrega de obra del contrato n° 15062022-09655 suscrito entre el Departamento de Caldas y Ricardo Tabares González, cuyo objeto es “MEJORAMIENTO Y REHABILITACIÓN MEDIANTE PARCHEO EN LA SUBREGIÓN CENTRO SUR DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS”23. - Cuadro de relación de intervenciones por parte del Departamento de Caldas, a través de la Secretaría de Infraestructura del sector Quiebra el Billar, El Algarrobo, El Chuzo, Malpaso24. - Oficio n° D.S.0700 del 21 de junio de 2023, a través del cual el Departamento de Caldas da respuesta a una petición radicada por el accionante25. - Informe de las atenciones realizadas en la vía “QUIEBRA DEL BILLAR – EL ALGARROBO – EL CHUZO - MALPASO” por parte de la Secretaría de Infraestructura desde el año 2020 y hasta el año 202426.
Con el propósito de abordar el análisis del conjunto de órdenes emitidas por el Juez de primera instancia en este asunto, la Sala de decisión inicialmente advierte que por petición del 26 de mayo de 2023 dirigida a la Gobernación de Caldas, la parte accionante solicitó lo siguiente: “1. Se proceda a una visita técnica, con diagnóstico, evidencia fotográfica y soluciones a la carretera que conduce de mal paso a san peregrino, que está en pleno abandono, ha tenido derrumbes, la comunidad – juntas o camineros – atacan la maleza con veneno lo que es perjudicial al ambiente.
Son muchos huecos y pasos en mal estado que ponen en riesgo a la gente que vive en el sector, se moviliza y tiene toda la vida en problemas sociales, económicos, ambientales y culturales por falta de una vía en buenas condiciones, que precisa de pavimentación, mantenimiento. 2. Es urgente una visita todo el requerimiento técnico para el diagnóstico. 3.
Pongo de presente el art. 144 del código administrativo para que se adopten 22 Archivo 010 del expediente digital. 23 Fls. 73 a 97 del archivo 09 del expediente digital. 24 Fls. 98 a 100 del archivo 09 del expediente digital. 25 Fls. 101 a 109 del archivo 09 del expediente digital. 26 Archivo 028 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 19 medidas tendientes que no se vulneren derechos colectivos de la ley 472 de 1998 entre ellos: ambiente sano, obras públicas eficientes y oportunas, prevención de desastres” Por su parte, el Departamento de Caldas en el Oficio n° D.S.0700 del 21 de junio de 2023 respondió a la petición mencionada, indicando que: “(…) la vía denominada “QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO”, categorizada de tercer orden que conduce a San Peregrino, posee una longitud de 13,84 kilómetros de los cuales 6 kilómetros se encuentran pavimentados y 7,84 kilómetros se encuentran en afirmado; la Secretaría de Infraestructura para el año 2022, realizó las atenciones de acuerdo a las necesidades presentadas en la vía. Adicionalmente, con el fin de continuar impulsando el mantenimiento, conservación, y rehabilitación de la infraestructura vial, así como el mejoramiento de la conectividad de la población entre los diferentes centros urbanos y rurales como contribución al desarrollo económico y social del sector, le indicamos que el día 1 de agosto del año 2022, se firmó el CONVENIO SOLIDARIO con la junta de Acción Comunal de La Vereda San Peregrino Sector El Rodeo del Corregimiento Panorama, para el mantenimiento de los 13.8 kilómetros por un valor total de DIECINUEVE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y DOS MIL DIECISÉIS PESOS M/C, CON APORTE DE LA JAC ($19.932.016).
El aporte de la Gobernación de Caldas fue por un total de $16.344.251, con contrato electrónico en el SECOP II: CO1.PCCNTR.3780622, con fecha de inicio: 1 de agosto de 2022 y fecha finalización: 16 de diciembre de 2022. Como es de su conocimiento, la finalidad de este convenio es realizar actividades de mantenimiento (rocería, limpieza, mantenimiento de cunetas y obras) para el buen estado de la vía. Aunado a lo anterior, la Gobernación de Caldas, con el fin de asegurar la movilidad proteger y salvaguardar la seguridad de las personas que transitan por este sector y así cumplir con sus objetivos, redundando en el cabal cumplimiento de su misión institucional, en las vías secundarias y terciarias del departamento, le informamos que; se ejecutó el contrato de obra No. 02082022-1196 para el año 2022 cuyo objeto es: “CONSTRUCCION DE OBRAS PARA EJECUTAR ACTIVIDADES PARA LA RECUPERACION DE SITIOS CRITICOS DE LA RED VIAL DEPARTAMENTAL ZONA CENTRO MANIZALES VIA DENOMINADA QUIEBRA DEL BILLAR – EL CHUZO – MAL PASO DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS”, por un valor de $ 251.309.388, se anexa registro fotográfico para mayor ilustración. Es sustancial anotar que, la situación vial acaecida es el resultado de las fuertes Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 20 lluvias que afrontó el departamento de Caldas durante el año 2022, - evidenciándose ello en la declaración de calamidad pública Departamental mediante el Decreto No.096 del 04 de marzo de 2022, prorrogado por el Decreto no.411 del 01 de septiembre de 2022, hasta el mes de marzo de 2023- y en lo que va corrido del año 2023; que ha venido generando a su vez, el trabajo activo y demandante para esta Secretaría, bajo el entendido que son 27 municipios de los cuales debe de hacerse el mantenimiento vial y que por la temporada invernal, las emergencias viales aumentan a lo largo y ancho del Departamento, teniendo la necesidad de priorizar los sitios en estado crítico.
Nuevamente le mencionamos que, la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Caldas, comprometida con el bienestar de los Caldenses y en aras de dar respuesta de fondo a su solicitud, despliega acciones tendientes a la realización de diferentes visitas para verificar técnicamente la situación que se presenta en la vía de orden departamental denominada “QUIEBRA DEL BILLAR-EL ALGARROBO- EL CHUZO- MALPASO” de acuerdo con lo establecido en la resolución número 0005134 de 2016 “Por la cual se expide la categorización de las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional correspondientes al Departamento de Caldas”.
Se evidencia desgaste de la capa de rodadura, lo que corresponde a la desintegración superficial de la misma debido a una pérdida gradual de agregados, haciendo la superficie más rugosa y exponiendo de manera progresiva los materiales a la acción del tránsito y a los agentes climáticos. Así las cosas, la Secretaría de Infraestructura, con el propósito de atender y darle solución a la problemática del deterioro de la vía del sector de San Peregrino, ha determinado incluir esta vía en el Sistema de Gestión de Atención Vial del Departamento para su priorización y atención en la medida de la disponibilidad presupuestal.” En este sentido, la Sala encuentra que de conformidad con los cuadros de intervenciones y los contratos n° 02102019-1295, 02082022-11196 y 02082022- 11196, el Departamento de Caldas desarrolló actividades encaminadas al mantenimiento y cuidado de la vía terciaria denominada “QUIEBRA DEL BILLAR-EL ALGARROBO- EL CHUZO- MALPASO”.
Por su parte, sobre el estado de conservación de los alrededores de la malla vial, el informe de ejecución del contrato n° 02082022-1196 de 2022 señaló: “Los trabajos se realizaron en la vía de orden departamental denominada “QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO” en el sector la palaya. Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 21 La vía requiere ser atendida con el fin de asegurar su funcionamiento y proteger y salvaguardar la seguridad de las personas que la transitan y así cumplir con su principal objetivo de garantizar la conexión de las comunidades.
Al transitar por este corredor vial se evidencia la necesidad de intervención en la vía QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO” en el sector la palaya, debido a inestabilidad presentada en taludes por inadecuada canalización y manejo poco eficiente de las aguas de escorrentía. De acuerdo con lo anterior, se realizaron obras de excavaciones, perfilados, canales en enrocado para proteger los drenajes naturales, cunetas en concreto y canales en concreto.
Se instaló tubería de 36” para captar las aguas de escorrentía y llevarlas a un descole en concreto reforzado que a su vez entrega a la quebrada en forma controlada. Para la Secretaría de Infraestructura, la movilidad es uno de los factores más importantes que determina el desarrollo de las comunidades y regiones en un país, dado que la infraestructura vial se comporta como uno de los factores que favorecen una ágil movilidad y que, marca una pauta importante en las características de medición del crecimiento económico y la comodidad de la comunidad que la transita.” No obstante lo anterior, la Sala observa a partir de las fotografías obrantes en el expediente, que algunos sectores de la vía terciaria objeto del presente proceso continúan presentando problemas de desgaste y hundimientos, como se advierte a continuación: Adicionalmente, este Tribunal infiere que la causa del mal estado de la vía puede atribuirse a las fuertes lluvias que afrontó el Departamento de Caldas durante Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 22 el año 2022, -lo que produjo la declaración de calamidad pública Departamental mediante el Decreto No.096 del 04 de marzo de 2022, prorrogado por el Decreto no.411 del 01 de septiembre de 2022, hasta el mes de marzo de 2023- y en lo que va corrido del año 2023, así como al desgaste de la capa de rodadura por la acción del tránsito.
Los mismos documentos de la entidad territorial demandada permiten concluir que al transitar por este corredor vial se evidencia la necesidad de intervención en la vía QUIEBRA DEL BILLAR - EL ALGARROBO - EL CHUZO - MALPASO” en el sector la palaya, debido a inestabilidad presentada en taludes por inadecuada canalización y manejo poco eficiente de las aguas de escorrentía. De acuerdo con lo expuesto, en criterio de este Tribunal se encuentra acreditado que en el presente asunto algunos tramos de la vía descrita en la demanda no tienen un estado óptimo que permita el goce del espacio público en los términos normativos y jurisprudenciales descritos.
Así mismo, si bien es cierto que el departamento ha desarrollado actividades encaminadas al manejo de aguas de escorrentía en la vía, también lo es que estas han sido insuficientes en algunos sectores de la vía, lo cual genera la acumulación de aguas y residuos en los alrededores de la malla vial, especialmente en temporadas de incremento de lluvias.
En efecto, el mencionado derecho colectivo se refiere al disfrute del “conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes”.
En el caso concreto, la Sala considera que el goce del espacio público debe entenderse sobre elementos arquitectónicos en buen estado de conservación, frente a los cuales el departamento tiene una clara función de protección, recuperación y conservación que no puede evitar apoyándose en circunstancias que minimicen el mal estado de las áreas requeridas para la circulación peatonal y vehicular bajo el argumento de pasadas intervenciones.
Así mismo, como expresó la Sala en el apartado normativo, el ente territorial tiene la responsabilidad de brindar seguridad y accesibilidad al espacio público, en este caso, con la reparación y mejora de la malla vial que permita la libre locomoción de los ciudadanos. 5.2- Sobre lo ordenado en primera instancia Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 23 El Departamento de Caldas en el recurso de apelación expresó que la vía objeto de la presente acción de acuerdo con su caracterización y clasificación debe funcionar con material afirmado, toda vez que la entidad no cuenta con los recursos suficientes para la pavimentación y porque de esa forma cumple con lo previsto en el CONPES 3857 de 2016 “Lineamientos de política para la gestión de la red terciaria”.
En efecto, la Sala advierte sobre la utilización del material afirmado para las vías terciarias que, el Manual de Diseño Geométrico de Carreteras del 2008 adoptado como Norma Técnica para los proyectos de la Red Vial Nacional mediante la Resolución número 0744 del 4 de marzo del 2009, dispuso lo siguiente: “1.2. CLASIFICACIÓN DE LAS CARRETERAS Para los efectos del presente Manual las carreteras se clasifican según su funcionalidad y el tipo de terreno. 1.2.1.
Según su funcionalidad Determinada según la necesidad operacional de la carretera o de los intereses de la nación en sus diferentes niveles: (…) 1.2.1.3. Terciarias Son aquellas vías de acceso que unen las cabeceras municipales con sus veredas o unen veredas entre sí. Las carreteras consideradas como Terciarias deben funcionar en afirmado.
En caso de pavimentarse deberán cumplir con las condiciones geométricas estipuladas para las vías Secundarias.” (Negrilla de la Sala) Por otro lado, sobre la disponibilidad presupuestal, el Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia ha indicado que la ejecución de obras públicas para la satisfacción de necesidades locales está supeditada al agotamiento de los pasos previos de formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, inclusión en los Planes de desarrollo departamentales y municipales y en el presupuesto; sin embargo este punto no es razón suficiente para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 24 En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas, de planeación, contractuales y presupuestales encaminadas a que los respectivos proyectos se incluyan -si es que no lo están- en el Plan de Desarrollo, cuenten con disponibilidad presupuestal y, luego de cumplirse las exigencias legales, puedan ejecutarse27.
Se debe resaltar que la falta de disponibilidad presupuestal no puede eximir a las entidades púbicas de las órdenes impartidas por el juez o Tribunal que haya encontrado demostrada la vulneración de los derechos colectivos. Sin dejar de lado que lo procedente ante la falta de disponibilidad presupuestal sea ordenar a las autoridades departamentales a que realicen las gestiones administrativas y financieras necesarias para la obtención de los fondos necesarios.
En este sentido, esta Corporación considera pertinente modificar lo ordenado en primera instancia bajo el entendimiento que debe considerarse entre las soluciones de conservación y mejora de la vía “QUIEBRA DEL BILLAR-EL ALGARROBO- EL CHUZO- MALPASO” la utilización del material afirmado. Conclusión De acuerdo con lo analizado en esta instancia, considera este Tribunal que, de una parte, se acreditó la vulneración a los derechos colectivos invocados, y de otra, se determinó la pertinencia de incluir el material afirmado entre las opciones de conservación y mejora de la vía “QUIEBRA DEL BILLAR-EL ALGARROBO- EL CHUZO- MALPASO”.
Por lo expuesto en la parte motiva, este Tribunal modificará la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia proferida en el proceso de la referencia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales el 22 de julio de 2024, el cual quedará así: 27 Consejo de Estado, Salda de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 10 de abril de 2008, Radicación: 15001-23-31-000-2001-01961-01(AP), Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 25 “SEGUNDO: ORDENAR al Departamento de Caldas, que, en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicie y culmine los estudios técnicos para identificar los puntos específicos de la vía “QUIEBRA DEL BILLAR-EL ALGARROBO- EL CHUZO- MALPASO” que requieren intervención de la capa de rodadura, así como obras de canalización y manejo de las aguas de escorrentía sobre la vía (o la intervención civil de similares condiciones que se estime necesaria desde el punto de vista técnico).
Una vez se cuente con los estudios técnicos mencionados, el Departamento de Caldas realizará las obras respectivas, siguiendo las recomendaciones que sean dadas en los conceptos técnicos y demás estudios actualizados y especializados que se realicen al momento de su contratación o ejecución. La entidad territorial demandada intervendrá la capa de rodadura en los puntos identificados en el estudio ordenado, con el material y criterios técnicos previstos para vías terciarias.
Para lo anterior se concede un término de dieciocho (18) meses contado a partir de la finalización del plazo concedido para realizar el estudio técnico ordenado en esta providencia. Segundo. CONFÍRMASE en lo demás la providencia apelada. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Exp. 17001-33-33-001-2023-00344-02 26 CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.