TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Especial de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 208 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez Radicación: 17001-23-33-000-2024-00194-00 Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 062 del 27 de septiembre de 2024 Manizales, veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez de los Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024 de mayo de 2024, expedido por el Concejo Municipal de La Dorada, “Por medio del cual se autoriza modificar la estructura interna de la oficina de Control Disciplinario Interno y algunas funciones laborales de los empleos de la planta de personal del municipio de La Dorada”.
Lo anterior, atendiendo la solicitud hecha por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación de funciones consagrada en el Decreto nº 0193 del 3 de octubre de 2016 proferido por el señor Gobernador de Caldas (E), y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES 1 En adelante, CPACA. Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 2 La solicitud de invalidez El 8 de agosto de 20242, el Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, para que se resuelva sobre su validez en tanto consideró que el Concejo Municipal de La Dorada vulneró el ordenamiento jurídico superior3.
Como fundamento fáctico y jurídico de la solicitud efectuada, el Departamento de Caldas indicó el Concejo de La Dorada vulneró el contenido de los artículos 313 numeral 2 y 315 numeral 7 de la Constitución Política de Colombia, 29 de la Ley 1551 de 2012, 119 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986 pues consideró que el acuerdo no concedió facultades pro tempore al alcalde, sino que otorgó autorizaciones sin limitación alguna.
Así mimo, consideró el Gobernador del Departamento que determinar la estructura de la administración municipal es facultad del concejo y no del alcalde. Finalmente, indicó que en materia de funciones en los empleos de la planta de personal de la administración municipal, la competencia para establecer las mismas es del alcalde y no del concejo.
Pronunciamientos frente a la solicitud de invalidez El Municipio de La Dorada en documento que obra en el archivo 008 del expediente digital expresó su oposición a la solicitud de revisión de validez radicada por el Departamento de Caldas. En relación con las facultades pro tempore para que el alcalde ejerza las funciones autorizadas en el acuerdo, mencionó que en virtud del principio de analogía se debe entender que las mismas son por el término indicado en el numeral 10 del artículo 150 constitucional.
Expuso que mediante Acuerdo Municipal 043 de 2022, el Concejo Municipal, creó la oficina de Control Disciplinario Interno de la alcaldía de La Dorada adicionándola como dependencia a la estructura prevista en el artículo 1° del Decreto Municipal 147 de 2021, y así mismo dispuso la función principal de conocer en sede de instrucción o investigación los procesos disciplinarios que se adelantan contra los funcionarios de la administración municipal, disponiendo en el mismo acuerdo las funciones generales de la oficina de control disciplinario interno, de la Secretaría General y Administrativa y de la 2 Archivo nº 001 del expediente digital. 3 Páginas 9 y siguientes del archivo nº 002 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 3 División Jurídica. Adujo que los alcaldes tienen dentro de sus atribuciones la de crear los empleos de sus dependencias y los concejos municipales tienen facultad de determinar la estructura de la administración como las funciones de las dependencias y las escalas salariales de los diferentes empleos de la administración municipal.
Afirmó que no es procedente que un alcalde municipal a través de la expedición de un Decreto modifique la estructura, ni cree dependencias en el municipio ya que esta facultad le ha sido concedida por la Constitución Política a los Concejos municipales de conformidad con el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia.
Frente al caso en discusión afirmó que si bien es cierto los numerales segundo tercero y cuarto del Acuerdo Municipal 010 de 2024, le atribuyen una facultad al ejecutivo para ajustar funciones de los empleos, esto se ha hecho en virtud que en el año 2022, mediante Acuerdo 043 dichas funciones fueron establecidas y adicionadas al Decreto 147 de 2021 que fue mencionado inicialmente, el cual es el que determina la estructura orgánica de la administración central del municipio de La Dorada – Caldas; razón por la cual se sustenta la importancia y necesidad de autorizar la modificación que conlleva la estructura interna de la oficina de Control Disciplinario Interno y algunas funciones laborales de los empleos de la planta de personal que ello genera.
Concluyó que los fundamentos en que se basa la solicitud de revisión del Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024 expedido por el Concejo de La Dorada, presentada por el Departamento de Caldas no resultan aplicables al presente caso pues es claro que el Concejo Municipal de La Dorada creó la oficina de Control Disciplinario del Municipio y estableció sus funciones conforme a las facultades otorgadas por el Constituyente y a través del acuerdo demandando lo que se autoriza al ejecutivo es a ajustarlas pues la norma y la jurisprudencia solo le permite a los alcaldes señalar funciones especiales, concepto que ya fue aclarado por el Consejo de Estado según la jurisprudencia. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 8 de agosto de 20244 y allegado en la misma fecha al Despacho del Magistrado ponente. 4 Archivo nº 001 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 4 La solicitud de validez fue admitida el 9 de agosto de 20245, ordenando su fijación en lista, la notificación personal al Ministerio Público, y la comunicación al presidente del Concejo Municipal de La Dorada y al alcalde de ese municipio. A través de providencia del 30 de agosto de 20246, el Despacho Sustanciador abrió el proceso a pruebas.
Según constancia secretarial del 10 de septiembre de 20247, en esa fecha el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1. Competencia La revisión de la validez de un acuerdo o decreto municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez. 5 Archivo nº 004 del expediente digital. 6 Archivo nº 011 del expediente digital. 7 Archivo nº 025 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 5 ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma8, procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.
Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: 8 En tanto el acuerdo objeto de estudio fue radicado en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 25 de mayo de 2023 (página 25 del archivo nº 002 del expediente digital), y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 26 de junio siguiente.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 6 ▪ ¿El Concejo Municipal de La Dorada violó el principio de temporalidad de las facultades otorgadas al Ejecutivo con la expedición del Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024? ▪ ¿Para la expedición del acuerdo objeto de análisis, se vulneraron las disposiciones constitucionales y legales que establecen como competencia del concejo, y no del alcalde respectivo, la determinación de la estructura de la administración municipal? ▪ ¿En materia de funciones de los empleos de la planta de personal de la administración municipal, la competencia para establecerlas corresponde al alcalde o al concejo municipal? 3.
El acuerdo sometido a análisis de validez El examen de validez se predica de los Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024, cuyo contenido esencial se sintetiza de la siguiente manera. Se indicó que dicho acto se expedía en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Concejo Municipal de La Dorada, en especial las contenidas en los numerales 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política y el parágrafo 1° del artículo 71 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
El texto de la parte resolutiva del acuerdo es del siguiente tenor: Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 7 4. Marco normativo De conformidad con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas, las disposiciones que en su criterio vulnera el mencionado acuerdo, son las que se citan a continuación: • Artículos 313 y 315 de la Constitución Política:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) (Negrilla de la Sala). Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 8 ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (…) • Numeral 7 del artículo 92 del Decreto 1333 de 1986 por el cual se expide el Código de Régimen Municipal: Artículo 92º.- Son atribuciones de los Concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes: (…) 7ª Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar, empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que corresponden a los Concejos, y (…) • Artículo 29, Ley 1551 de 2012: Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 5.
Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 9 funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. Los acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al alcalde para que sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro témpore, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política.
(…) (Negrilla de la Sala). 5. Examen del caso concreto Pasa esta Sala a analizar cada uno de los cargos de invalidez expuestos en la solicitud hecha por el Departamento de Caldas, los cuales resume este Tribunal en: i) la falta de observancia del requisito de temporalidad en las facultades concedidas al ejecutivo, ii) La competencia —del concejo o del alcalde— para determinar la estructura de la administración municipal y establecer las funciones en la planta de cargos.
En síntesis, el acuerdo demandado en los artículos primero, tercero y cuarto, consagró autorizaciones al ejecutivo municipal para modificar la estructura interna de la Oficina de Control Disciplinario Interno, así como ajustar las funciones de los empleos de Secretario General y Administrativo, Director Administrativo de la Dirección Jurídica, Director Administrativo de Personal y Profesional Universitario Código 219 Grado 02.
En el artículo segundo, es el Concejo Municipal de La Dorada el que directamente suprime funciones de índole disciplinario del Secretario General y Administrativo. 5.1.- Sobre las facultades pro tempore El primer cuestionamiento que hace el Departamento de Caldas alude a la presunta falta de observancia del principio de temporalidad al momento de conceder facultades al ejecutivo municipal en el acuerdo objeto de revisión. Sobre la temporalidad de las autorizaciones contenidas en el Acuerdo 010 de 2024, específicamente en los artículos primero, tercero y cuarto, la Sala considera que al no indicarse expresamente un término para que el ejecutivo desarrolle esas facultades se viola a este principio.
La Sala no comparte lo expuesto sobre esta materia por el Municipio de La Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 10 Dorada en el pronunciamiento aportado a este trámite, en el sentido que en virtud del principio de analogía se debe entender que las mismas son por el término indicado en el numeral 10 del artículo 150 constitucional, esto es, seis meses.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la norma constitucional mencionada regula un supuesto diferente al que convoca el pronunciamiento de esta Corporación. En efecto, el mencionado numeral 10 expresa que el congreso podrá “Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos”.
Como se advierte de la lectura de la anterior disposición, en este asunto no procedente asimilar una autorización que concede el Concejo Municipal de La Dorada al alcalde de ese municipio, con la que puede otorgar el Congreso de la República al Presidente de la República para ejercer precisas facultades extraordinarias hasta por seis meses.
La Sala recuerda que tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del año 20019, señaló: “En relación con las facultades extraordinarias que otorga el Congreso al Presidente de la República, y cuyos criterios generales son igualmente válidos para el caso de las facultades extraordinarias que conceden los Concejos a los Alcaldes, se tiene que siendo del Congreso la atribución legislativa, su eventual ejercicio por el Presidente de la República, en tanto que extraordinario, es de interpretación estricta, de donde surge la consecuencia de la inexequibilidad de los decretos leyes que el Ejecutivo expida al amparo del artículo 150-10 de la Constitución cuando actúa por fuera del término expresamente señalado en la ley habilitante o se ocupa en la tarea de legislar sobre materias diferentes a las allí contempladas.
En tales circunstancias, el Gobierno invade la órbita exclusiva de competencias del legislador ordinario, quebranta la Constitución y desconoce postulados básicos del Estado de Derecho”. 9 Sentencia de 4 de octubre de 2001, Rad. 08001-23-31-000-1997-03133-01 (6840). M.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 11 Igualmente, la misma Corporación, en un caso similar se pronunció en sentencia del 12 de abril de 201210 sobre la prórroga de las facultades pro tempore otorgadas al jefe del ejecutivo, así: En efecto el artículo 313-3 solo establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro tempore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que no es materia de la acusación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que tampoco es objeto de cuestionamiento.
La primera condición no fue cumplida por el acto acusado pues extiende a 150 días el término inicial de 90 días de duración que el artículo 77 del Acuerdo 004 de febrero 12 de 1999 había otorgado para la realización de las actividades allí previstas y que se cumplió sin que el alcalde las hubiera ejercido. Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos a los alcaldes corresponden a funciones de aquéllos que se pueden trasladar a los alcaldes por un tiempo determinado y por una materia específica; pero vencido dicho término sin haberse cumplido los cometidos para los que fueron concedidas, esas facultades revierten automáticamente al concejo; perdiendo por ende el alcalde competencia sobre dichos asuntos.
(…) De manera análoga a las consideraciones expuestas para el nivel nacional, el Constituyente quiso limitar la posibilidad de delegación de funciones propias de los Concejos Municipales de manera indefinida en los alcaldes, para evitar que éstos en su condición de jefes del ejecutivo, pudieran ostentarlas mediante sucesivas prórrogas que desnaturalizarían la distribución de funciones previstas en el ordenamiento jurídico entre dichas corporaciones y los alcaldes.
Por otro lado, en sentencia del 18 de julio de 201211, la Sección Primera del Consejo de Estado se refirió a las facultades pro tempore concedidas al Gobernador por parte de la Asamblea Departamental, reiterando que las mismas solo pueden ser conferidas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente. Al respecto se dijo: “De esta disposición se deprende con claridad entonces que la autorización que se confiera por la Asamblea Departamental al Gobernador para que éste ejerza la función consistente en “determinar la estructura de la 10 Sentencia del 12 de abril de 2012.
Rad. 23001-23-31-000-1999-01518-01. M.P. María Claudia Rojas Lasso 11 Sentencia del 18 de junio de 2012. Rad.: 50001-23-31-000-2005-20282-01. M.P.: Marco Antonio Velilla Moreno (E) Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 12 administración departamental” - concepto que lógicamente supone medidas como la reorganización y/o la reestructuración de la Administración -, debe tener previa iniciativa gubernamental e igualmente un límite temporal definido y ser precisa en cuanto a su objeto.
Además, debe precisar la Sala que las facultades pro tempore que las Asambleas conceden a los Gobernadores solo pueden ser otorgadas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente y que, vencido el término por el cual fueron concedidas sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, tales facultades revierten automáticamente a la Asamblea, perdiendo por el (sic) ende el Gobernador competencia sobre dichos asuntos”.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prórroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses). Así mismo, se infiere que una vez vencido el término por el cual fueron concedidas dichas facultades sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, estas revierten automáticamente al Concejo Municipal o a la Asamblea Departamental.
En este sentido, considera el Tribunal que las autorizaciones concedidas por el concejo al ejecutivo municipal de La Dorada omitieron el cumplimiento de lo previsto en el numeral 3 del artículo 313 constitucional, el cual establece la función de los concejos municipales relacionada con la autorización al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponde al concejo. 5.2.- La competencia —del concejo o del alcalde— para determinar la estructura de la administración municipal y establecer las funciones en la planta de cargos De las normas constitucionales relacionadas al inicio de estas consideraciones, artículos 313 numeral 6 y 315 numeral 7, se infiere que la administración municipal cuenta con una estructura que se compone a su vez de dependencias, siendo el concejo municipal quien determina con cuáles debe contar la administración y qué funciones debe cumplir cada una.
Esa estructura toma forma con los cargos que se incorporan a cada dependencia, empleos que determina el alcalde, señalando a cada cargo qué funciones específicas corresponden para ejecutar el cometido de la dependencia. Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 13 El H. Consejo de Estado12 precisó el ámbito de competencias entre el alcalde y el Concejo Municipal en materia de estructura y plantas de cargos dentro de la administración central municipal.
“Frente a este marco normativo la Constitución de 1991 introdujo en estas materias una clara distinción. Si bien reprodujo, como ya se hizo notar, el precepto contenido en el numeral 3º del Artículo 197 de la derogada Carta, señaló funciones propias al alcalde y estableció en favor de éste la facultad de crear, suprimir o fusionar empleos y de fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, lo que antes estaba atribuido al concejo.
En otras palabras, el concejo perdió la facultad de establecer las plantas de personal; y la de fijar los salarios, la que ahora corresponde al alcalde, dentro de los señalamientos que previamente y de manera general haya hecho el concejo en cuanto a organización administrativa, funciones generales de las dependencias, escalas salariales y categorías de empleos y presupuestos para gastos de personal.
Si bien, conservó la de determinar la estructura de la administración, las funciones generales de las dependencias, las escalas de remuneración y categorías de cargos (Artículo 316 - 6 C.P.), como las de fijar las plantas de personal de los organismos de control (contraloría, auditoría, revisoría, personería) y la del propio concejo (Artículo 289, inc. 2 C.R.M.), al no ser objeto estas últimas funciones de regulación en la Constitución. (…) Pues bien, la Constitución Política de Colombia fija la competencia que a los concejos y a los alcaldes corresponde, en el Artículo 313 numeral 6, para aquéllos, y en el Artículo 315, numeral 7, para éstos.
Dicen las normas: (…) De acuerdo con las anteriores normas y de las del Código de Régimen Municipal que no las contraríen, como los artículos 288 y 289, inciso segundo, al Concejo Municipal compete determinar las escalas de remuneración de las distintas categorías de los empleos de la Administración Municipal, y determinar las plantas de personal de la contraloría, personería, auditoría, revisoría, donde existan y la del propio concejo, y fijar sus emolumentos.
Por su parte, al alcalde corresponde la determinación de las plantas de personal de su despacho, de sus dependencias, lo que se manifiesta en la competencia para crear, suprimir o fusionar los empleos de la Administración Central Municipal, dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por el concejo; así mismo, le corresponde fijar los sueldos del personal de la 12 Sección Primera. 13 de junio de 1996, Consejero Ponente: Doctor Juan Alberto Polo Figueroa, Referencia: Expediente No. 3429.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 14 Administración Central Municipal (alcaldía, secretarías, departamentos administrativos, oficinas, etc.). Precisando más, debe decirse que el Concejo, al determinar la estructura de la Administración central Municipal puede, por ejemplo, señalar cuántas y cuáles secretarías debe tener la Administración, y al elaborar el presupuesto de rentas y gastos asignar en lo que a gastos de personal se refiere, las partidas globales que a cada una de esas secretarías corresponden.
Pero la determinación de la planta del personal de cada una de ellas y la fijación de los emolumentos o salarios de los funcionarios, corresponde al alcalde, quien, al hacerlo, no podrá exceder, por concepto de sueldos, el monto total de ese renglón fijado por el concejo en el respectivo presupuesto. Es esta una distribución de competencias, que deslindando con precisión las atribuciones del concejo y las facultades del alcalde en materia de personal, señala un marco definido de actuación para los respectivos órganos, cuyo desconocimiento origina violación de los preceptos superiores que lo delimitan, por desajuste con la regla de fondo a la cual debe sujetarse la respectiva actuación administrativa.
En efecto, de los artículos 6 y 121 de la nueva Constitución emerge el principio, según el cual, a diferencia de los particulares que pueden hacer todo aquello que no les está prohibido, los funcionarios públicos y las entidades de esta naturaleza sólo pueden ejecutar aquello que expresamente les está mandado. De este modo, la supresión de cualquier empleo de la Administración Central Municipal, excluidos los del concejo, de la Contraloría, Auditoría, Revisoría, y Personería, compete exclusivamente al alcalde; y el concejo, si se suprime uno o más cargos de la Alcaldía y sus dependencias, incurre en insurpación de competencia o extralimitación de funciones.
Lo mismo sucede si el concejo señala, mediante acuerdo, los salarios o emolumentos correspondientes a cada uno de los empleos de la alcaldía y sus dependencias, porque como se ha expresado, ello es atribución propia del alcalde, que le ha sido dada por la Constitución”. En otro pronunciamiento13, la misma Corporación se refirió a este tema en los siguientes términos: En efecto, mientras que al Concejo le corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, el Alcalde 13 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA SUBSECCION “A”. Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO. Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000-23-25-000-2007-00602-01(1225-10). Actor: JOSE IGNACIO MORALES ARRIAGA. Demandado: ALCALDIA MUNICIPAL DE CACHIPAY. Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 15 está facultado para crear, modificar, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales.
Es así como en el caso concreto se evidencia que la modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera necesitado para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, como por ejemplo, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden.
En otras palabras, el Alcalde actuó en ejercicio de su competencia constitucional y legal y por este aspecto no aparece el vicio que se le quiere atribuir al proceso de reestructuración. Sobre el particular, esta Corporación14 ha precisado que si bien del artículo 315 numeral 7 de la Constitución se podría suponer que el Alcalde Municipal debe sujetar sus decisiones tendientes a modificar la planta de personal de la Administración Municipal a lo señalado por el Concejo Municipal mediante un Acuerdo, lo cierto es que no es así. Al respecto señaló: “Para no caer en interpretaciones erróneas, es necesario precisar que las funciones conferidas por la Constitución a un Alcalde Municipal para suprimir, crear o fusionar empleos deben ser ejercidas autónomamente, esto es, para el ejercicio de sus facultades constitucionales éste no debe ser autorizado por otro órgano para ejercerlas.
Un Alcalde Municipal debe realizar sus funciones constitucionales de manera directa, sin la necesidad de que se le haya otorgado competencia por parte de otra autoridad, pues basta con que la Constitución se la haya brindado. Al respecto esta Corporación ha dicho: “En el presente caso, la creación, supresión o modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería de ser revestido de facultades para ejercitarla ( )15 Así las cosas, la Constitución reviste de competencia a los Concejos Municipales para establecer la estructura de la administración municipal, al igual que para determinar las funciones de las diferentes dependencias de la administración local. 14 Exp.2710-08.
Actor: Jhon Martínez Gil Cp. Víctor Alvarado Ardíla. 15 Exp.2655-05. Actor: Secundino Osorio Villamizar. Cp. Alejandro Ordóñez Maldonado Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 16 Sin embargo, puede otorgar facultades pro tempore al Alcalde Municipal para que realice las funciones constitucionales encomendadas. Entonces, la función del Alcalde Municipal se limita a crear, suprimir o fusionar empleos dentro de la planta de personal de la administración municipal sin necesidad de que otra autoridad lo revista de competencia para hacerlo.
En cambio, el Concejo Municipal en virtud del mandato constitucional anteriormente enunciado debe determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias. Lo descrito permite entonces inferir, a manera de síntesis, las siguientes competencias de concejo y ejecutivo municipal en relación con el objeto del presente asunto: Concejo municipal Alcalde Función Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias.
Crear, modificar, suprimir, fusionar empleos. Señalar funciones especiales. Aplicando lo anterior al caso concreto, considera la Sala que le asiste razón al señor Gobernador en la demanda de validez, en tanto en el artículo 1° del Acuerdo demandado16, el Concejo Municipal de La Dorada autorizó al ejecutivo municipal para modificar la estructura interna de la administración municipal en relación con la dependencia denominada Oficina de Control Disciplinario Interno, función que le corresponde a la mencionada Corporación y que se trasladó al ejecutivo municipal sin establecer un límite temporal.
En relación con el artículo 2° del acuerdo demandado17, la Sala considera que en esa disposición el Concejo Municipal de La Dorada no otorgó ninguna autorización al ejecutivo municipal, sino que directamente suprimió funciones de un empleo de la administración central (Secretario General y Administrativo), con abierta carencia de competencia ya que dicha función está asignada a los alcaldes.
Ahora, en los artículos 3° y 4° del Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024, se emiten por el concejo autorizaciones —sin indicar el destinatario de las 16 Artículo primero: AUTORIZAR al Alcalde Municipal modificar la estructura interna de la Oficina de Control Disciplinario Interno prevista en el artículo 043 de 2022, la cual quedará así: (…) 17 Artículo segundo: SUPRIMIR las funciones de índole disciplinario previstas en el numeral 13 del numeral 3.2. del artículo 6° del Acuerdo 043 de 2022, de las funciones del Secretario General y Administrativo que expone: (…) Así mismo suprimir las funciones del numeral 9 del numeral 3.2.4. del artículo 6 del Acuerdo 043 de 2022 de las funciones del Director Jurídico que reza: (…).
Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 17 mismas— para ajustar las funciones de los empleos de Secretario General y Administrativo, Director Administrativo de la Dirección Jurídica, Director Administrativo de Personal y Profesional Universitario Código 219 Grado 02, facultades que están expresamente asignadas por la Constitución Política al ejecutivo municipal y que al constituir una competencia que le es propia, no requiere autorización del cabildo municipal como sucedió en este asunto.
Conclusión En ese sentido, el Tribunal concluye que le asiste razón al Departamento de Caldas al observar que el artículo 1° del Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024 vulnera la concesión de facultades pro tempore, en tanto se constató que la autorización para modificar la estructura interna de la Oficina de Control Disciplinario Interno no se otorgó para ser ejercida por el alcalde en un periodo de tiempo determinado.
Adicionalmente, se constató que dicho cambio en la estructura de la administración municipal es una competencia que le corresponde ejercer al Concejo de La Dorada y no al ejecutivo. Sobre el artículo 2° del acuerdo demandado, la Sala verificó que en esa disposición el Concejo Municipal de La Dorada no otorgó autorización al ejecutivo municipal, sino que directamente suprimió funciones del empleo de Secretario General y Administrativo, con abierta carencia de competencia ya que dicha función está asignada al alcalde del mencionado municipio.
Finalmente, respecto de los artículos 3° y 4° del Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024, la Sala advirtió que se emiten por el concejo autorizaciones —sin indicar el destinatario de las mismas— para ajustar las funciones de algunos empleos de la administración central18, facultades que están expresamente asignadas por la Constitución Política a los alcaldes y que al constituir una competencia que les es propia, no requiere autorización del cabildo municipal.
Por lo analizado, como el Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024 quebranta el ordenamiento jurídico descrito por el Departamento de Caldas, esta Sala accederá a las pretensiones de la demanda y declarará la invalidez del mencionado acuerdo. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 18 Secretario General y Administrativo, Director Administrativo de la Dirección Jurídica, Director Administrativo de Personal y Profesional Universitario Código 219 Grado 02 Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 18 FALLA Primero. DECLÁRASE la invalidez del Acuerdo 010 del 11 de julio de 2024, “Por medio del cual se autoriza modificar la estructura interna de la oficina de Control Disciplinario Interno y algunas funciones laborales de los empleos de la planta de personal del municipio de La Dorada”, emanado del Concejo Municipal de La Dorada, Caldas.
Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al señor Alcalde del Municipio de La Dorada, al señor Presidente del Concejo Municipal de La Dorada, así como al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría de esta Corporación, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Exp. 17001-23-33-000-2024-00194-00 19 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.