TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S. 198 Asunto: Sentencia de segunda instancia Acción: Popular Radicación: 17-001-33-33-001-2023-00063-02 Demandante: María Constanza Montoya Naranjo Demandado: Municipio de Manizales y Biotecnología de Colombia S.A.S Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 058 del 6 de septiembre de 2024 Manizales, seis (06) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO Esta Sala de Decisión, en sede de segunda instancia, decide el recurso de apelación interpuesto por la señora María Constanza Montoya Naranjo en calidad de parte demandante, contra la sentencia del cuatro (04) de marzo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, que declaró probadas las excepciones de improcedencia de la acción y caducidad por carencia de objeto propuestas por el Municipio de Manizales y por el Consorcio Manizales 2022, en la que adicionalmente se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La parte accionante, a través de escrito del 28 de febrero de 2023 (archivo 03, C.1), radicó acción popular contra el Municipio de Manizales y Biotecnología de Colombia S.A.S. Pretensiones El actor popular solicitó que se declare que el Municipio de Manizales – Secretaría del Deporte y la sociedad Biotecnología de Colombia S.A.S, vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 2 patrimonio público y, en consecuencia: Se tomen las medidas necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados.
Se ordene la finalización de todas las acciones precontractuales y contractuales que tengan como propósito “la realización de obras para el mejoramiento y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas del Municipio de Manizales. Se compulsen copias a la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, de aquellos funcionarios que pudieran tener responsabilidad en la licitación LP – 004 – 2022, de la señora Janeth Camacho Jaimes, en su calidad de representante legal de Biotecnología de Colombia S.A.S y de la Cámara de Comercio de Barrancabermeja.
Hechos de la demanda Manifestó la accionante que en el año 2019, el Eje Cafetero resultó elegido para la realización de los Juegos Nacionales y Paranacionales 2023, por lo cual, la Alcaldía de Manizales y la Secretaría de Deporte Municipal introdujeron en el plan de desarrollo 2020-2023 la remodelación de varios escenarios deportivos, entre ellos el Coliseo Menor Ramón Marín Vargas.
Indicó que en virtud de su cargo como Concejal del Municipio de Manizales, pudo ejercer una revisión rigurosa a las condiciones de contratación del proyecto de mejoramiento y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas. Informó que la Alcaldía de Manizales y la Secretaría de Deporte Municipal adelantaron el proceso de licitación pública LP-004-2022, con el fin de realizar las obras mencionadas, para lo que se dispuso un presupuesto de $9.186’208.008.
Expresó que del 17 de febrero al 03 de marzo de 2022, la administración municipal publicó en SECOP II el pliego de condiciones para participar del proceso de selección. Afirmó que a través de la Resolución n° 0383 del 29 de abril de 2022, se ordenó la apertura del proceso de licitación referido, al que se presentaron un total de 18 proponentes.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 3 Expuso que por medio de la Resolución n° 0470 del 18 de mayo de 2022, se designó el comité evaluador encargado de hacer el estudio, análisis y revisión de todas las ofertas presentadas dentro del proceso licitatorio. Adujo que dicho comité calificó con la mayor puntuación a la empresa Biotecnología de Colombia S.A.S, identificada con el NIT: 800226646-0, por lo que a través de la Resolución n° 0532 del 02 de junio de 2022, el señor Carlos Alberto Arias Jiménez, Secretario de Deporte para la época, adjudicó el contrato de obra a dicha entidad.
Manifestó que dicho contrato fue suscrito por las entidades el 13 de julio de 2022. Reiteró que en su condición de Concejal del Municipio de Manizales y en virtud de las demoras en la ejecución de la obra, inició una investigación al trámite precontractual llevado a cabo por la administración. Aseguró que en virtud de las denuncias presentadas por el Distrito de Bogotá contra Biotecnología de Colombia S.A.S por la presunta falsificación de experiencia dentro de otra licitación pública, la accionante dispuso su equipo de trabajo para analizar la documentación obrante en SECOP II.
Advirtió que del estudio de los documentos pre contractuales, se observaron similitudes con la experiencia acreditada por Biotecnología S.A.S en Bogotá D.C, específicamente en unos supuestos contratos celebrados con Ecopetrol S.A. Indicó que con el fin de acreditar la experiencia afirmada por la contratista, solicitó a Ecopetrol S.A. el informe de los vínculos contractuales que hubiese suscrito con Biotecnología de Colombia S.A.S. Refirió que la experiencia aportada por Biotecnología de Colombia S.A.S a la licitación pública LP-004-2022, no concuerda con la certificación expedida por Ecopetrol S.A. Explicó que las actividades económicas reportadas por la empresa Biotecnología de Colombia S.A.S en su certificado de existencia y representación, nada tienen que ver con labores de ingeniería civil, construcción de edificios, consultoría técnica civil o edificación de instalaciones deportivas cubiertas.
Relató que a la fecha de radicación de la demanda, no obra información en la plataforma SECOP II respecto del desembolso del anticipo acordado en el contrato. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 4 Aclaró que la empresa Biotecnología S.A.S cedió el contrato a un consorcio denominado Consorcio Manizales 2022, al cual tampoco le ha sido consignado el anticipo del 30% previsto en el contrato.
Derechos colectivos invocados como vulnerados El actor popular consideró vulnerados los derechos colectivos contemplados en el artículo 4, literales b) y e), de la Ley 472 de 1998, que se refieren a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Biotecnología de Colombia S.A.S1 Actuando dentro del término previsto para ello, Biotecnología de Colombia S.A.S se pronunció frente a la acción incoada, para oponerse a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en lo siguiente.
Expuso que la parte actora no probó las razones por las cuales esa entidad no era apta para que se le adjudicara el contrato, máxime cuando no se advierten inhabilidades o pronunciamientos judiciales contra esa demandada. Indicó que conforme a lo expuesto en la demanda, el contrato 2207130732 de 2022, fue suscrito por Biotecnología S.A.S y la Secretaría de Deporte Municipal el 13 de julio de 2022, por lo cual la etapa precontractual ya se encuentra finalizada.
Así mismo, consideró que la fase contractual ya culminó, toda vez que fueron aprobadas las garantías y se firmó el acta de inicio. Determinó que la aparente inconsistencia en la documentación aportada al proceso de selección LP-004-2022 no implica que los funcionarios que participaron en el mismo hayan quebrantado el ordenamiento jurídico, o que hubiesen actuado en beneficio propio o de terceros.
Consideró que debe tenerse en cuenta que las certificaciones de experiencia aportadas por Biotecnología de Colombia S.A.S al trámite de licitación no fueron tachadas por los demás proponentes, ni existe decisión judicial alguna que haya declarado su falsedad, por lo cual deben tenerse como ciertas hasta tanto un pronunciamiento de autoridad competente así lo determine.
Propuso los medios exceptivos que denominó: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA FIRMA BIOTECNOLOGIA (sic) DE COLOMBIA S.A.S”, en la medida en que dicha entidad cedió el contrato al 1 Archivo n° 18 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 5 Consorcio Manizales 2022, cesión autorizada por la entidad contratante en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y la cláusula 18 del acuerdo de voluntades suscrito entre las entidades.
Municipio de Manizales2 Manifestó que el Municipio de Manizales no ha vulnerado ni amenazado los derechos colectivos invocados por la accionante, por lo que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Advirtió que el trámite de licitación pública se adelantó con toda la rigurosidad que exige la ley, tanto así que no hubo observaciones o reparos por parte de los medios de comunicación, veedurías ciudadanas, organismos de control o demás entidades encargadas de hacer seguimiento al proceso de selección. Precisó que las entidades encargadas de certificar la experiencia de todas las empresas contratistas son las Cámaras de Comercio a través del Registro Único de Proponentes (RUP), documento que acredita las experiencias inscritas por cada sociedad.
Afirmó que las facultades de la comisión evaluadora designada por la entidad contratante, son las de verificar la inscripción, calificación, clasificación y capacidad económica obrante en el RUP, mas no constatar la veracidad de la información entregada a la Cámara de Comercio por parte de los posibles contratistas. Expresó que el accionar de la administración durante la adjudicación del contrato debe respetar los criterios de ponderación y evaluación establecidos previamente en el pliego de condiciones, sin valerse de interpretaciones subjetivas y en atención a los postulados de la buena fe.
Adujo que en este momento no existe etapa precontractual que pueda ser susceptible de suspensión, puesto que, el contrato se celebró el 13 de julio de 2022, ya fue suscrita el acta de inicio y el 24 de octubre de 2022 se efectuó el pago del anticipo al contratista. Expuso que tal y como fue afirmado por la accionante en los hechos de la demanda, el contrato fue cedido al Consorcio Manizales 2022, por lo que la empresa Biotecnología de Colombia S.A.S ya no tiene ningún vínculo contractual con el Municipio de Manizales. 2 Archivo n° 13 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 6 Resaltó la improcedencia técnica de suspender la obra de remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas y el desequilibrio económico que le causaría al contratista tener que dilatar la ejecución de la misma. Formuló las excepciones que denominó: “NULIDAD DE TODO LO ACTUADO POR NO AGOTAR EL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA INCOAR LA ACCIÓN Y NO VINCULACION (sic) DE TERCEROS CON INTERES (sic) LEGÍTIMO”; con fundamento en que el actor popular no cumplió con la reclamación administrativa como presupuesto de procedibilidad de la acción popular; adicionalmente, estimó que no fueron vinculadas todas aquellas personas que tienen un interés directo en la resulta del proceso;
“IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN”, en la medida en que la Administración Municipal no ha vulnerado ni puesto en peligro los derechos colectivos invocados por el demandante, pues esta ha actuado de conformidad con la ley; “INEXISTENCIA DE LOS PRESUPUESTOS LEGALES PARA INCOAR LA ACCIÓN”, toda vez que los hechos y pretensiones formulados por la parte actora no corresponden al trámite de una acción popular, además que no se acredita la relación de causalidad entre la acción u omisión de la entidad territorial y la presunta afectación de los intereses colectivos;
“CARENCIA DE PRUEBA QUE CONSTITUYA PRESUNTA VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS”, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, la carga de la prueba corresponde al demandante; “EXCEPCIÓN GENÉRICA”, solicitando que se declare cualquier excepción de mérito que se encontrare probada en el expediente. Consorcio Manizales 20223 Se opuso a la prosperidad de las pretensiones radicadas por la accionante con fundamento en los siguientes argumentos.
Indicó que el Consorcio Manizales 2022 es un tercero de buena fe exento de culpa al que no le constan las denuncias de la parte demandante contra la firma Biotecnología de Colombia S.A.S. Adujo que ese Consorcio no participó en el proceso de selección que adelantó el Municipio de Manizales, pues se encuentra ejecutando la obra en virtud de la cesión efectuada por Biotecnología de Colombia S.A.S, llevada a cabo en cumplimiento de las facultades y requisitos legales para ello.
Solicitó que se declaren probadas las siguientes excepciones: “TERCERO DE BUENA FE, EXENTO DE CULPA”, toda vez que el Consorcio Manizales 2022 3 Archivo n° 25 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 7 es un tercero de buena fe exento de culpa que no se puede ver afectado por los posibles vicios del primer adjudicatario;
“PRESUMIR POR CIERTA LA INFORMACIÓN PUBLICA (sic)”, habida cuenta del principio de buena fe que debe regir todas las actuaciones de la administración pública y por lo cual el Municipio de Manizales no podía poner en duda si la información anexada por los proponentes era cierta o falsa; “CADUCIDAD POR CARENCIA DE OBJETO”, puesto que Biotecnología de Colombia S.A.S ya no funge como empresa contratista, de acuerdo con la cesión efectuada al Consorcio Manizales 2022.
AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 25 de julio de 2023, se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida teniendo cuenta que no se logró formula de pacto4. TRÁMITE DE LA ACCIÓN Reparto y admisión: Al encontrarse satisfechos los presupuestos contenidos en el artículo 18 de la Ley 472 de 1998, y después de ordenarse la corrección de la demanda, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales admitió la acción popular mediante providencia del 14 de marzo de 2023, ordenando comunicar sobre el trámite adelantado al sujeto pasivo de la acción, al Defensor del Pueblo, al Procurador Judicial Administrativo y a los miembros de la comunidad en general.
LA PROVIDENCIA APELADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en sentencia del 04 de marzo de 2024, declaró improcedente el medio de control incoado por la señora María Constanza Montoya Naranjo. Inicialmente, citó el artículo 144 del CPACA, frente al cual determinó la imposibilidad del Juez popular de declarar la nulidad de los actos precontractuales o contractuales que se hayan emitido en un proceso de selección y/o contratación Desarrolló la jurisprudencia del H. Consejo de Estado en relación con la prohibición legal de anular actos contractuales a través del medio de control de defensa y protección de los derechos e intereses colectivos.
Afirmó que pese al cambio en la redacción de las pretensiones de la demanda, lo perseguido por la actora popular se encuentra relacionado con la revisión 4 Archivo n° 38 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 8 de las posibles irregularidades que se cometieron en el trámite de un proceso contractual, acciones íntimamente ligadas a la competencia del Juez Administrativo en el contexto del medio de control de controversias contractuales.
Indicó que tanto las pruebas aportadas al presente asunto, como las pretensiones obrantes en la solicitud de medida cautelar, informan del verdadero propósito pretendido por la demandante, esto es, la suspensión del proceso contractual y precontractual adelantado para el mantenimiento y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas.
Agregó que en virtud de los documentos obrantes en el expediente digital, se encuentra acreditada la figura de carencia actual de objeto, toda vez que, al momento de proferir sentencia la obra se encontraba avanzada en un 90%, los Juegos Nacionales y Paranacionales ya fueron celebrados en la ciudad y el contrato no fue ejecutado por Biotecnología de Colombia S.A.S, pues fue cedido legalmente al Consorcio Manizales 2022.
Concluyó que no se advierte la necesidad de adoptar medidas para la protección de derechos e intereses colectivos, al no encontrar evidencia que las fundamente, sin embargo, recordó a la actora popular la posibilidad de formular las denuncias ante las autoridades competentes por la presunta comisión de actos que configuren conductas punibles.
De conformidad con lo anterior el Juez a quo dispuso lo siguiente en la parte resolutiva de la sentencia:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de “nulidad de todo lo actuado por no agotar el requisito de procedibilidad para incoar la acción y no vinculación de terceros con interés legítimo” formulada por el municipio de Manizales y probadas las de “improcedencia de la acción” y “Caducidad por carencia de objeto” propuestas por dicho ente territorial y por el Consorcio Manizales 2022, respectivamente.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente el medio de control formulado por la señora María Constanza Montoya Naranjo en contra del municipio de Manizales y Biotecnología de Colombia S.A.S.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.
CUARTO: EXPEDIR copia de este fallo con destino a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 9 QUINTO: EJECUTORIADA esta providencia procédase con el archivo del asunto. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la accionante, María Constanza Montoya Naranjo interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el fallador de primer grado, a través de escrito radicado el 08 de marzo de 20245.
En el recurso de alzada la apelante enuncia las siguientes inconformidades: Indicó que las pretensiones de la demanda no versan respecto de la nulidad del contrato suscrito entre la Administración Municipal y Biotecnología de Colombia S.A.S, pues la pretensión de la acción popular requería la terminación de las acciones llevadas a cabo con el fin de evitar el desarrollo del objeto contractual.
Manifestó que el Juez de primera instancia únicamente hizo referencia a los argumentos de la demanda y no se pronunció respecto de las pretensiones y pruebas aportadas. Adujo que el Juez a quo omitió realizar un análisis de fondo del caso y en consecuencia violó las garantías fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, entre otras.
Precisó que lo pretendido con la acción popular era la suspensión de la etapa precontractual o contractual, hasta tanto se aclararan las presuntas irregularidades expuestas en la demanda. Expresó debe tenerse en cuenta la violación del término de 20 días con el que contaba el Juez de primera instancia para proferir sentencia, lo cual “genera la percepción de que la sentencia estaba más orientada a salir fácilmente del proceso que a realizar un análisis de fondo del mismo”.
Finalmente reiteró las pretensiones de la demanda y solicitó la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados por la demandada. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA 5 Archivo n° 56 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 10 El agente del Ministerio público se pronunció en esta etapa procesal y consideró que el Juez de primera instancia debió declarar la nulidad de todo lo actuado por no haberse agotado el requisito de procedibilidad previsto en el inciso tercero del artículo 144 del CPACA.
Indicó que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada con fundamento en la prohibición expresa contenida en el artículo 144 del CPACA, que dispuso la imposibilidad de abordar el estudio de legalidad de contratos o actos contractuales a través del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos. Coincidió con el Juez a quo en que los medios probatorios allegados al expediente, informan que ya se ejecutaron las obras y se adelantaron los procesos contractuales que buscaba evitar la actora popular, todo esto sin que se haya probado un deterioro o menoscabo al patrimonio público.
Afirmó que no es procedente tomar medidas tendientes a evitar la amenaza o violación de los intereses colectivos invocados por la accionante, pues no obra prueba alguna de la desviación o malversación de recursos públicos. Expresó que del recurso radicado por la demandante, es posible concluir que los argumentos versan en relación con la indebida escogencia del contratista o la cesión del contrato, aspectos que se enmarcan dentro del ámbito de una acción contractual.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998, reglamentaria de la acción popular, esta Corporación es competente para conocer de la misma en segunda instancia. Presupuestos procesales En el presente caso los presupuestos procesales se hallan satisfechos, esto es, la demanda en forma, la legitimación en la causa tanto por activa como por pasiva, el derecho de postulación ejercido por las partes y, además, no existen causales de nulidad que vicien lo actuado, por lo que es procedente dictar la sentencia de rigor.
Generalidades Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 11 La acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia está instituida como un mecanismo procesal elevado a rango constitucional con trámite preferencial, por medio de la cual las personas naturales o jurídicas, pueden demandar del Estado en cualquier tiempo, aún durante los estados de excepción, la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, con el objeto de evitar un daño contingente, hacer cesar algún peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los mismos o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Elementos para la procedencia de la acción popular En el mismo sentido y dado la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción popular son las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Problema jurídico En consideración a lo expuesto por la parte accionante en la demanda y el recurso de apelación, así como lo dispuesto por el Juez de primera instancia, se deberá resolver los siguientes interrogantes: Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 12 • ¿Es procedente el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos radicado por la parte accionante? En caso afirmativo • ¿Vulneraron las accionadas los derechos colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público invocados por la señora María Constanza Montoya Naranjo? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual, en este proceso, se acreditó la procedencia parcial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en relación con algunas de las pretensiones solicitadas por la accionante.
Así mismo, el Tribunal considera preliminarmente que no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público contenido en los literales b) y e) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. Para despejar el problema planteado, la Sala abordara los siguientes aspectos: i) hechos debidamente acreditados; ii) derecho colectivo a la moralidad administrativa; iii) derecho colectivo al patrimonio público; iv) caso concreto 1.
Hechos debidamente acreditados ▪ El 07 de marzo de 2022, la Alcaldía de Manizales certificó la disponibilidad presupuestal de $9.186’208.008 destinados a la realización de obras para el mejoramiento y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas del Municipio de Manizales. ▪ El 26 de julio de 2021, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá comunicó a la opinión pública que denunció las inconsistencias en las que presuntamente había incurrido la empresa Biotecnología de Colombia S.A.S durante un proceso de licitación pública llevado a cabo en la ciudad de Bogotá D.C. ▪ Con Resolución n° 0383 de 2022, la Secretaría del Deporte Municipal ordenó la apertura del proceso de licitación pública LP-004-2022, con el fin de adelantar las obras de mejoramiento y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas del Municipio de Manizales.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 13 ▪ Por medio de Resolución n° 0532 de 2022, la Secretaría del Deporte Municipal adjudicó a la empresa Biotecnología de Colombia S.A.S, el contrato correspondiente a la licitación pública LP-004-2022 con objeto de realizar las obras para el mejoramiento y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas del Municipio de Manizales. ▪ El 13 de julio de 2022, Biotecnología S.A.S suscribió el contrato de obra n° 2207130732 con la Secretaría de Deporte del Municipio de Manizales. ▪ Biotecnología S.A.S cedió, con aprobación de la Secretaría del Deporte de Manizales, al Consorcio Manizales 2022, el contrato n° 2207130732 de 2022. 2.
Derecho colectivo a la moralidad administrativa Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial decantado tanto por el H. Consejo de Estado como por la H. Corte Constitucional, en un Estado pluralista como el que se adopta en la Constitución de 1991, la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones.
Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa, la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación, sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley6. De esta forma, puede decirse que la moralidad administrativa ostenta una naturaleza dual, fungiendo tanto como principio de la función administrativa como derecho colectivo.
Así, en sentencia del 8 de junio del 20117, la Suprema Corporación de lo Contencioso Administrativo indicó lo siguiente: (…) En efecto, funge como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo. En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción normativa infra- constitucional e infra-legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha reconocido esta corporación en fallos anteriores.
Así las coS.A.S, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han señalado que el 6 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2006, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 15001-23-31-000-2004-00857- 01(AP). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2011, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, exp. 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP).
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 14 derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos. En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad. (…) Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder.
(Negrillas de la Sala) En síntesis, la moralidad administrativa se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados o particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico en el ejercicio de tal función, lleve consigo la vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto no toda violación al principio de legalidad implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Debe precisar la Sala de Decisión que para acreditar la transgresión de la moralidad administrativa se requiere la demostración por la vía de dolo o culpa grave, de afectación de bienes jurídicos como el principio de legalidad, la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, entre otros. En términos del H. Consejo de Estado8, la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA CONSEJERO PONENTE: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP) Actor: FERNANDO GARCÍA-HERREROS CASTAÑEDA Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL y CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 15 interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder. En esta línea el H. Consejo de Estado en sentencia del 01 de diciembre de 20159 unificó el concepto del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en los siguientes términos: (…) 2.2.1.
Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho. (i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública.
El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. (…) 2.2.2. Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.
Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular (…) 3.
Derecho colectivo a la defensa del patrimonio público 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, 01 de diciembre de 2015, radicado n° 11001-33-31-035-2007-00033-01. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 16 En relación con el contenido del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, el H. Consejo de Estado ha desarrollado su estudio tomando como punto de partida la noción individual que la jurisprudencia le ha dado al patrimonio público.
De esta manera, el máximo órgano de lo contencioso administrativo ha encontrado que este concepto se encuentra integrado por los siguientes aspectos: El concepto de patrimonio público que ha dado la jurisprudencia asume como punto de partida la relativa claridad conceptual que tiene la noción de patrimonio. En tal dirección, se dijo por el Consejo de Estado en un primer momento, que se trataba de la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva.
No obstante lo anterior, en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, se amplió este contenido involucrando bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en donde el papel del Estado es de regulador, controlador y proteccionista, pero que indudablemente está en cabeza de toda la población. En síntesis, este concepto de patrimonio, abarca todos los bienes materiales e inmateriales que se encuentran en cabeza del Estado como su titular (bienes de uso público, bienes fiscales y el conjunto de derechos y obligaciones que contraiga) y aquellas que lo constituyen (es decir todo aquello que se entiende incluido en la definición de Estado como territorio)10.
(Negrilla de la Sala) En ese sentido, el alcance de este derecho colectivo alude, tanto a la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de dichos recursos, como a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado. Igualmente, así lo ha concluido el H. Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia11 sobre esta prerrogativa, en la cual ha desarrollado ambos aspectos en los cuales es posible advertir una afectación al patrimonio público, 10 Cita de la Cita, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata, sentencia del 31 de mayo de 2022, radicado n° 20001- 33-31-000-2007-00042-01 (Por la cual se unifica la jurisprudencia a propósito de la relación entre la moralidad administrativa y el patrimonio público). 11 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencias del 21 de mayo de 2008.
Exp. 2004- 01415; 16 de agosto de 2007. Exp. 2004-00992; 17 de marzo de 2021. Exp. 00542-01. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 17 es decir, bien por la administración negligente o ineficiente de los recursos o bien por la destinación indebida de esos bienes. Así las cosas, la Sala debe precisar que el análisis tendiente a verificar el carácter negligente o descuidado de la conducta ejercida por los funcionarios en el marco de un ejercicio contractual, no puede desbordar la competencia que, por su naturaleza, le concierne al juez ordinario en el marco de una acción contractual, por lo tanto, el análisis se deberá centrar únicamente en la acción u omisión del agente y su influencia en el patrimonio público. 4.
Solución del caso concreto En el presente asunto, la parte demandante pretende la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, al considerar que fueron vulnerados por el Municipio de Manizales – Secretaría del Deporte y Biotecnología de Colombia S.A.S por las presuntas inconsistencias en los documentos aportados a la licitación LP-004- 2022 por parte de dicha empresa.
Como consecuencia de dicha declaración, la accionante solicitó que se tomen todas las medidas necesarias para hacer cesar la vulneración de estos derechos, así como la terminación de todas las acciones precontractuales o contractuales, que tengan como propósito las obras de mejora y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas del Municipio de Manizales.
Al respecto, Biotecnología de Colombia S.A.S expresó que la accionante no aportó prueba alguna que informe de alguna inhabilidad o sanción por la cual dicha entidad se encontrara impedida para participar en la licitación o para ser la adjudicataria de dicho contrato. Adicionalmente, advirtió que no existe ninguna decisión judicial que haya declarado la falsedad de las certificaciones de experiencia aportadas al proceso de selección. Por su parte, el Municipio de Manizales manifestó que la entidad encargada de certificar la experiencia de los proponentes es la Cámara de Comercio a través del RUP, por lo que es obligación de la entidad territorial que su actuar durante el proceso de selección se encuentre apegado al principio de buena fe en la valoración de los documentos aportados.
Indicó que si el reproche de la demandante se encontraba relacionado con la idoneidad del contratista al que le fuera asignada la obra, debe tenerse en cuenta que, en virtud de la cesión al Consorcio Manizales 2022, dicho contrato no fue ejecutado por Biotecnología S.A.S. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 18 En relación con lo anterior, el Consorcio Manizales 2022, vinculado al presente trámite constitucional, afirmó que no estaba en la obligación de conocer y verificar la documentación aportada por su cedente al trámite licitatorio, por tal motivo, dicho consorcio no puede verse afectado por los presuntos vicios del primer adjudicatario.
Bajo estos parámetros, el Juez de primera instancia concluyó que las pretensiones del accionante se escapan de la naturaleza del Juez popular, pues requieren un análisis propio del medio de control de controversias contractuales previsto en la Ley 1437 de 2011, además no encontró pruebas que permitieran concluir que las demandadas hubiesen vulnerados los derechos e intereses colectivos invocados por la accionante.
Así las cosas, la parte demandante cuestionó los siguientes aspectos de la decisión adoptada por el Juez a quo, frente a los cuales se pronunciará esta Sala de decisión en los estrictos términos del recurso de apelación interpuesto por la señora María Constanza Montoya Naranjo. En primer lugar, indicó que no fue solicitado en la demanda la nulidad de los actos contractuales o de los contratos suscritos por las entidades públicas como fue afirmado por el Juez de primera instancia, frente a lo cual precisó que lo realmente pretendido era: “la suspensión de la etapa precontractual, y si esta ya había pasado, la etapa contractual, desembolso de dinero y demás”.
Como segundo aspecto, manifestó en la alzada que las pretensiones relacionadas con la declaratoria de vulneración de los intereses y derechos colectivos, así como la adopción de medidas para cesar dicha transgresión, no fueron analizadas en la sentencia de primera instancia. Con fundamento en lo anterior, este Juez plural estudiará los argumentos planteados por la parte recurrente de la siguiente manera: i) procedencia de las pretensiones de la accionante; y ii) vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados. 4.1.
Procedencia de las pretensiones Preliminarmente, la Sala precisa que si bien las pretensiones solicitadas por la accionante son consecuencia propia de encontrar acreditada una vulneración o amenaza a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, en criterio de esta Corporación, la controversia suscitada de la declaración de improcedencia de la acción resuelta por el Juez de primera instancia, debe dilucidarse de manera previa Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 19 al estudio de la transgresión de los intereses colectivos alegados por la demandante.
Dicho esto, este Tribunal encuentra que en la demanda se solicitaron las siguientes declaratorias y medidas: PRIMERA: Que se DECLARE la vulneración de los derechos y principios colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público por parte de la Administración Municipal de Manizales, Secretaría del Deporte y Biotecnología de Colombia SAS.
SEGUNDA: Que, en consecuencia, el despacho, tome todas las medidas necesarias que considere posibles para hacer cesar la vulneración de estos derechos TERCERO: Que, como consecuencia de lo anterior, se terminen todas las acciones precontractuales y contractuales, si se han iniciado, que tengan como propósito el desarrollo del objeto contractual indicado.
CUARTO: Se COMPULSEN copias a Los entes de control (Contraloría General de la República, Fiscalía General de la Nación y Procuraduría General de la Nación), frente aquellos funcionarios que pudieran tener responsabilidad en el proceso licitatorio LP-004-2022 y contractual, en contra de la representante legal de la Empresa Biotecnología de Colombia S.A.S JANETH CAMACHO JAIMES con C.C. No. 63.467.842 y en contra de la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, y de las demás personas que el honorable despacho estime pertinentes, para lo de sus competencias, si a esto hay lugar.
Frente a las pretensiones primera y segunda, este Tribunal no comparte el argumento del Juez a quo, según el cual, ocultan o pretenden verdaderamente la nulidad del proceso contractual llevado a cabo por el Municipio de Manizales, pues si bien es cierto que el cambio de redacción proviene de la orden de corrección dada en providencia del 01 de marzo de 2023, también lo es que dichas solicitudes guardan congruencia con lo previsto en el artículo 144 del CPACA, que a la letra dispuso: Artículo 144.
Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 20 Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
(…) (Negrilla de la Sala) En efecto, la Sala considera que la pretensión tendiente a que se tomen medidas que detengan la vulneración de derechos colectivos se encuentra acorde a las facultades legales conferidas al Juez popular, por lo que, en relación con dichas peticiones, deberá estudiarse si las entidades demandadas vulneraron los intereses colectivos invocados por la señora María Constanza Montoya Naranjo, y en caso afirmativo, la necesidad de ordenar acciones que hagan cesar la amenaza o vulneración. Ahora bien, en relación con la solicitud de terminación de las acciones precontractuales y contractuales, la parte accionante expresó en el recurso de apelación que lo pretendido realmente era la suspensión de la etapa precontractual o contractual, y no la nulidad del contrato estatal como se consagró en la sentencia de primera instancia. En relación con este argumento, el Tribunal reitera que si bien dentro de la actividad contractual del Estado puede encontrarse vulnerado un derecho colectivo, ello no significa que la acción popular pueda reemplazar la acción contractual instituida por el legislador, precisamente, para obtener dichas declaraciones.
En ese sentido, el H. Consejo de Estado ha establecido que “el juez de la acción popular no puede evadir la prohibición de anular actos administrativos o contratos estatales, a través de medias alternativas, por ejemplo, la suspensión o la inaplicación de un acto, o dejar sin efectos un contrato -facultad reservada a las partes a través de la institución del mutuo disenso art. 1602 CC-.
Un proceder en ese sentido equivaldría a violar un mandato expreso del legislador, mediante figuras que soterradamente se intentan asemejar a la nulidad.12”. Así mismo, respecto del alcance de la prohibición contenida en el artículo 144 del CPACA, el H. Consejo de Estado determinó que esta implica: “considerar que es el juez del contrato el que, dentro de la acción contractual regulada en la ley, 12Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 27 de abril de 2020.
Rad No. 81001- 23-39-000-2015-00023-01(AP). C.P. Guillermo Sánchez Luque. Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 21 tiene competencia para: (i) decretar las medidas cautelares <<preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión>> reguladas en el CPACA, las cuales pueden ser ordenadas <<de urgencia>> luego de hacer un juicio de ponderación de intereses que permita concluir <<que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla>>13”.
Por lo anterior, la Sala concluye que el análisis sobre la suspensión del contrato solicitado por la accionante es propio del medio de control dispuesto en el artículo 141 del CPACA, por lo cual se mantendrá su improcedencia y de conformidad con lo expuesto, se analizarán las pretensiones frente a las cuales se concluyó su adecuación con el objetivo de la acción popular. 4.2.
Del derecho colectivo a la moralidad administrativa Precisado lo anterior, este Tribunal partirá del análisis del elemento objetivo como primer componente del derecho a la moralidad administrativa, el cual, ha sido definido por el H. Consejo de Estado como el “quebrantamiento del ordenamiento jurídico” en la actuación de la entidad estatal.
Frente a dicho elemento, esta Corporación considera que, con las pruebas aportadas al expediente digital, no se encuentra acreditado que las entidades demandadas hubiesen quebrantado el ordenamiento jurídico o las disposiciones legales que rigen el proceso contractual. Así mismo, la Sala considera que los recortes de prensa sobre las supuestas irregularidades en las que incurrió Biotecnología de Colombia S.A.S en su participación en un proceso de licitación en el Distrito de Bogotá, no constituyen prueba de una vulneración al ordenamiento jurídico en las actuaciones de dicha entidad dentro del proceso contractual desarrollado en el Municipio de Manizales.
En esta línea, no le corresponde a este Juez constitucional estudiar la ilegalidad de los actos administrativos de registro de experiencia proferidos por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, en tanto, estos gozan de presunción de legalidad y únicamente pueden ser controvertidos a través de juez competente y mediante los mecanismos judiciales idóneos.
Así las cosas, en relación con el elemento objetivo del derecho colectivo a la moralidad administrativa, la Sala de decisión concluye que no se advierte que las demandadas hayan transgredido el principio de legalidad, los principios generales del derecho o de la contratación pública. 13 Cita de la cita, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Dr. Martín Bermúdez Muñoz, sentencia del 27 de julio de 2023, Rad. 25000234100020170008302 (64048).
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 22 Ahora bien, respecto del criterio subjetivo, de acuerdo con las consideraciones que anteceden, este consiste en el actuar -u omisión- inmoral, deshonesto o corrupto por parte de un funcionario que, vulnerando los lineamientos de una recta administración pública, opera en beneficio personal o de un tercero. En este contexto, el actor popular no aportó prueba alguna que le permita a este Juez plural deducir que los funcionarios intervinientes en el proceso de contratación hubieran actuado en razón de intereses privados que desconocieran los mandatos éticos y morales que fungen como principios rectores de las actuaciones administrativas.
En efecto, de la actuación reprochada por la accionante, únicamente es posible concluir que el Municipio de Manizales actuó en observancia del principio de buena fe y en congruencia con la presunción de legalidad de los documentos aportados por los proponentes a la licitación pública LP-004-2022. De lo anterior, la Sala estima que no es posible concluir el carácter inmoral o torticero requerido dentro del elemento subjetivo del derecho colectivo a la moralidad administrativa, por lo cual, y en vista que no fueron acreditados los supuestos jurisprudenciales necesarios para configurar una vulneración a esa prerrogativa, esta Corporación no encontró amenaza o violación alguna de dicha garantía que requiera la intervención de este Juez constitucional. 4.3.
Del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público En relación con el interés colectivo a la defensa del patrimonio público, el Tribunal precisa que, si bien este derecho se encuentra estrechamente relacionado con el cumplimiento de los imperativos de la moralidad administrativa, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha puntualizado que aunque “pueda imaginarse un daño a la moralidad administrativa aislado de sus consecuencias, en la práctica, es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público, el de la libre competencia económica, el de la seguridad pública o el de la prevención de desastres técnicamente previsibles, entre otros.
Lo anterior no impide que se consolide la vulneración al patrimonio público con independencia de que exista o no violación a la moral administrativa, pero necesariamente la accionante debe demostrar la amenaza o el detrimento al patrimonio público, aspecto que debe ser estudiado a pesar de que no se haya acreditado vulneración a la moralidad administrativa”14.
(Negrillas de la Sala) 14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 29 de enero de 2009, Exp. 2003-00013-01 (AP). Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 23 En este sentido el H. Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en la sentencia del 31 de mayo de 2022, en la que dispuso “UNIFICAR (…) que, pese a la conexidad, la vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa se debe analizar de manera independiente”15.
Por lo anterior, este Tribunal analizará si el actor popular acreditó efectivamente la administración negligente o ineficiente del patrimonio público o bien la destinación indebida del mismo por parte de los funcionarios públicos encargados de su custodia. En este respecto, si bien la accionante invocó como vulnerado el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, no se informó en la demanda de conductas desplegadas por los servidores públicos encargados de su custodia que le permita a la Sala concluir la ocurrencia de una malversación o negligencia en el cuidado de dichos recursos.
Ciertamente, de las actuaciones desarrolladas en el marco de la celebración del contrato de obra para el mejoramiento y remodelación del Coliseo Menor Ramón Marín Vargas del Municipio de Manizales, no se desprende que las partes hayan administrado de manera negligente el presupuesto dispuesto para desarrollar tal fin. En este sentido, la Sala encuentra probado que finalmente el contrato de obra adjudicado a la empresa Biotecnología de Colombia S.A.S fue cedido y desarrollado por el Consorcio Manizales 2022, contratista que no fue destinatario de reparos por parte de la accionante.
Así las cosas, este Juez plural no encuentra acreditado que durante los trámites precontractuales y contractuales efectuados por el Municipio de Manizales con el objetivo de mejorar y remodelar el Coliseo Menor Ramón Marín Vargas, se hubiese afectado o amenazado el interés colectivo al patrimonio público, ya fuese por inoperancia, negligencia o descuido dentro de la función administrativa.
En vista de lo anterior, para esta Sala de Decisión no es viable concluir que la entidad accionada haya desplegado conductas por las cuales sea atribuible la vulneración o amenaza de los derechos colectivos alegados por la demandante. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 14 Especial de Decisión, C.P. Dr. Alberto Montaña Plata, sentencia del 31 de mayo de 2022, radicado n° 20001-33-31-000-2007- 00042-01 (Por la cual se unifica la jurisprudencia a propósito de la relación entre la moralidad administrativa y el patrimonio público).
Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 24 Finalmente, en relación con la pretensión de compulsar copias a las entidades de control, el Tribunal concluye que al no encontrarse probados los hechos en los que se fundamenta la demanda, esta Corporación no accederá a dicha solicitud, ello, sin perjuicio de las acciones que por su cuenta pueda adelantar la accionante en materia de responsabilidad fiscal, disciplinaria o penal contra los funcionarios encargados del proceso contractual en el que se fundamenta este medio de control.
Conclusión Esta Sala observa que, de acuerdo con las pruebas recaudadas en el proceso, se acreditó la procedencia parcial de las pretensiones radicadas por la accionante. Sin embargo, al estudiar el fondo del asunto en relación con algunas pretensiones de la demanda, esta Sala de decisión no encontró se acreditadas las circunstancias descritas como vulneradoras de derechos colectivos.
Por lo expuesto este Tribunal modificará la sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE Primero. MODIFÍCASE el ordinal primero de la sentencia de primera instancia proferida el cuatro (04) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el cual quedará así:
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de “nulidad de todo lo actuado por no agotar el requisito de procedibilidad para incoar la acción y no vinculación de terceros con interés legítimo” formulada por el municipio de Manizales y probadas las de “carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos” y “presumir por cierta la información pública” propuestas por dicho ente territorial y por el Consorcio Manizales 2022, respectivamente.
Segundo. MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia recurrida, en el sentido de declarar improcedente únicamente la pretensión tendiente a que “se terminen todas las acciones precontractuales y contractuales, si se han iniciado, que Exp. 17001-33-33-001-2023-00063-02 25 tengan como propósito el desarrollo del objeto contractual indicado.”.
Tercero. CONFÍRMASE en todo lo demás el fallo objeto de impugnación. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen y háganse las anotaciones pertinentes en la plataforma informática “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.