SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, diecinueve (19) de julio del dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-002-2017-00487-01 Demandante: Wilson José Cordero Osorio Demandado: Municipio de Canalete Tema: Contrato realidad docente Decisión: Modifica sentencia de primera instancia El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada contra la sentencia de fecha 30 de junio de 2020, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1) La demanda. 1.1. Pretensiones. Solicita se declare la nulidad del oficio sin fecha notificado el día 29 de marzo de 2017, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales y sanción moratoria por haber laborado como docente. Asimismo, que se declare la nulidad de la Resolución No 615 de 14 de agosto de 2017, a través de la cual se revoca la Resolución No. 0053 de 10 de mayo de 2007 y 00006 de 24 de enero de 2018 por medio de la cual se les reconocía y liquidaba los derechos laborales al demandante.
Se declare que entre la demandante y el municipio de Canalete existió una relación laboral de hecho, desde el 23 de julio de 2001 y a partir de esa fecha en forma legal y reglamentaria en virtud del Decreto de nombramiento No. 00-43. A título de restablecimiento del derecho solicita se ordene a la demandada que reconozca y pague los derechos laborales y prestaciones sociales a la demandante durante el período comprendido entre los años 1996 a 2002 en los que prestó la labor docente con ocasión de la vinculación mediante contrato de prestación de servicios profesionales.
En forma subsidiaria, se ordene a la demandada hacer la depuración correspondiente a la liquidación de las prestaciones sociales a la demandante reconocida en la Resolución No. 0053 de 10 de mayo de 2007, por medio de la cual se le reconocieron y liquidaron las prestaciones sociales que se pretenden y que fueron objeto de transacción ante la Superintendencia de Sociedades, aprobada mediante auto de fecha 28 de junio de 2010.
Se reconozca y se liquide lo correspondiente a la Seguridad Social conforme a la Ley 100 de 1993 y a la sentencia de enero 29/97. Se dé al demandante el mismo trato de un empleado público de la época para la que laboró como docente por prestación de servicios. Finalmente solicita se cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA, se condene en costas y agencias en derecho y se falle teniendo en cuenta principios ultra y extra petite.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 2 1.2. Fundamentos fácticos. El demandante relata que laboró en el municipio de Canalete como docente por el período comprendido desde el año 1996 a 2002 en el Colegio nuestra señora del Carmen de Popayán y en la Escuela Viejo Loco, vinculaciones que inicialmente fueron por orden o contrato de prestación de servicios, y posteriormente, mediante Decreto No. 00-43 de 23 de julio de 2001 fue nombrado en forma legal y reglamentaria.
Sostiene que las labores realizadas como docente estuvieron bajo la subordinación directa de los coordinadores de las mencionadas escuelas y de los alcaldes de la época según su período, cumpliendo con los horarios establecidos en las instituciones educativas. Afirma que desde el momento en que fue vinculado como docente al Departamento de Córdoba, se presentaron solicitudes ante el municipio de Canalete para la liquidación de prestaciones sociales causadas hasta el 31 de diciembre de 2002 y ante la falta de reconocimiento, el 1º de diciembre de 2006 se peticionó nuevamente ante el ente territorial obteniendo como resultado la Resolución No. 053 de 10 de mayo de 2007 a través de la cual se reconocieron prestaciones sociales a docentes pertenecientes a la Ley 60 de 1993 y que estuvieron a su cargo antes de entrar en vigor la Ley 715 de 2001.
Acto fue demandado ejecutivamente y suscitó inconformidad en la administración presentándose denuncia penal, así como una acción popular y de simple nulidad, decisiones que afectaron los derechos laborales reconocidos al presentarse la suspensión del acto. En virtud del acuerdo de restructuración de pasivos en el que se encontraba el municipio de Canalete, el promotor nombrado por el Ministerio de Hacienda demandó la inclusión de la resolución a través de un proceso verbal sumario ante la Superintendencia de Sociedades, proceso que culminó con una transacción en fecha 28 de junio de 2010 y las acreencias se declararon ajustadas a derecho.
Sin embargo, la Resolución No. 00053 de 2007 se dejó sin efectos por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Montería dentro del proceso con radicado 23-001-33-31-702-2011-00044 a través de la providencia de fecha 7 de octubre de 2014, en la que además ordenó al municipio de Canalete que iniciara los trámites de revocatoria directa o en su lugar demandara el acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La anterior decisión fue modificada por el Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la sentencia de fecha 30 de junio de 2016, en la que prohibió realizar pago alguno judicial o extrajudicial con fundamento en la Resolución No. 00053 de 2007, sin perjuicio que los docentes pudieran solicitar de manera individual el reconocimiento de sus presuntos derechos de carácter laboral.
Por lo anterior, el día 18 de octubre de 2016 a fin de agotar la vía gubernativa solicito el reconocimiento y cancelación de los salarios, prestaciones sociales y sanción moratoria por el tiempo que laboró como docente por contrato de prestación de servicios, petición que le fue negada mediante oficio sin fecha notificado el 29 de marzo de 2017.
Finalmente señala que el día 24 de julio de 2017 presentó petición ante el municipio de Canalete a fin de que se diera cumplimiento a lo establecido en el acuerdo de restructuración y en la transacción aprobada por la Superintendencia de Sociedades, petición que no fue posible obtener, toda vez que el Alcalde municipal yendo en contra de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Córdoba revocó la Resolución No. 00053 de 10 de mayo de 2007 y la Resolución No. 00006 del 24 de enero de 2008, acabando con el reconocimiento de los derechos de la demandante. 1.3.
Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de la violación. Relaciona como normas violadas: los artículos 2, 13, 23, 25, 29, 53 83, 228 y demás concordantes de la C.N.; Decretos 3135 de 1968; 1848 de 1969; 2127 artículos 1, 2 y 50, Decreto 1042 artículo 31 y 33. Ley 100 de 1993, Ley 446 de 1998; Ley 244 de 29 de diciembre de 1995.
Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 1996 aprobado mediante la Ley 74 de 1 g,68 Convenios 87, 98, 100 y 111 de la OIT aprobados por las Leyes 26 y 27 de 1976; 54 de 1962 y 22 de 1967 respectivamente. Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, invoca las sentencias de la Corte Constitucional que considera aplicables al caso.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 3 En síntesis, considera que dichas normas se vulneran al no reconocer el pago de los derechos laborales que le corresponden por el tiempo de servicio que prestó en favor del municipio de Canalete y que se demuestra con los contratos de prestaciones de servicios aportados al proceso, desconociendo con ello los principios laborales.
Con relación al acto de revocatoria directa expone que no dice cuál es la causal invocada para revocar el acto y la sola referencia al artículo 93 del CPACA no es suficiente para para ello, por lo que se desconoce el procedimiento reglado en el artículo 97 del mismo código, por lo que existe una violación del artículo 83 de la CN y la confianza legitima. 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Municipio de Canalete. Se opuso a las pretensiones de la demanda argumentando que no existe causa jurídica ni legal para acceder al reconocimiento de los derechos laborales reclamados. Además, no existe congruencia con la reclamación administrativa de fecha 18 de octubre de 2016, en la que no se requiere a la demandada la revocatoria del acto administrativo por presuntamente incurrirse en nulidad y además no se cumplió con el requisito de conciliación prejudicial.
Por otra parte, señala que los derechos reclamados se encuentran prescritos al no reclamarse dentro de los tres años siguientes a la terminación de su vínculo contractual y que la Resolución No. 0053 de 2007 y el proceso ejecutivo que inició en nada reviven ese término trienal. Aunado a lo anterior, sostiene que con relación a la Resolución No. 0053 de 2007 se presentó una pérdida de ejecutoria del acto administrativo ya que transcurrieron 5 años sin que la alcaldía de Canalete hubiera realizado ninguna actuación para ejecutarla.
Todo lo contrario, esta fue revocada mediante la Resolución No. 65 de 14 de agosto de 2016 y además existen dos sentencias que prohíben el pago de cualquier suma de dinero que tenga fundamento en la mencionada resolución. Formuló las excepciones de mérito denominadas: “Prescripción”; “caducidad de la acción”; “pérdida de ejecutoria del acto administrativo”;
“buena fe”; “tasación excesiva de la petición de restablecimiento del derecho”; “falta de agotamiento del requisito de procedibilidad (conciliación extrajudicial)”; “no existe congruencia entre las pretensiones de la conciliación extrajudicial y las pretensiones de la demanda”; “inexistencia de una causal de nulidad contra el acto administrativo demandado”;
“compensación”; “excepción genérica”. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería emitió sentencia de primera instancia el día 30 de junio de 2020, en la cual resolvió declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 615 de 14 de 2017 en lo que atañe al demandante y la nulidad del oficio sin número de 29 de marzo de 2017.
De igual manera, declaró la existencia de la relación laboral entre el señor Wilson José Cordero Osorio y el municipio de Canalete – Córdoba, condenado al municipio a efectuar las cotizaciones respectivas en la entidad o entidades de previsión en las que estuvo vinculado el demandante durante los periodos comprendido del 2 de febrero al 01 de mayo y del 01 de agosto al 13 de diciembre de 2002 y así mismo, ordenó que dicho periodo fuera computado para efectos pensionales.
Por otra parte, declaró el fenómeno de la prescripción extintiva de las prestaciones sociales reclamadas por la parte demandante y negó las demás pretensiones de la demanda. El A quo consideró que la entidad demandada procedió de manera arbitraria al revocar directamente la Resolución N° 0053 de 10 de mayo de 2007 sin obtener el consentimiento de los beneficiarios de la misma y sin garantizar los derechos de audiencia y defensa, encontrando procedente declarar la nulidad de la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017, aclarando que dicha declaratoria en manera alguna invalida la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba de prohibir realizar pago alguno, judicial o extrajudicial con base en dicha resolución. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 4 Con relación al contrato realidad, el juzgado encontró acreditados los elementos de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración fijados por la jurisprudencia respecto de los períodos que van del 2 de febrero al 01 de mayo y del 01 de agosto al 13 de diciembre de 2002 en los que se acredita que el demandante prestó el servicio docente bajo la figura de contrato de prestación de servicios.
Precisó que si bien en la demanda se solicita el reconocimiento de la relación laboral desde el año 1996, el reconocimiento de la pretensión desde dicha anualidad resulta improcedente al no existir órdenes de prestación de servicios. Pese a lo anterior, declaró la configuración del fenómeno jurídico de la prescripción extintiva, toda vez que la reclamación en sede administrativa no se presentó dentro de los tres años siguientes al retiro del último contrato de prestación de servicios, siendo la fecha del último el 31 de diciembre de 2002 y la fecha de la presentación de la primera petición el 1 de diciembre de 2006, lo que indica que entre una fecha y otra transcurrieron casi 04 años.
Respecto al reclamo de los derechos pensionales ordenó el reconocimiento de las cotizaciones al sistema de pensiones que en virtud de los contratos de prestación de servicios debió pagar el accionante, teniendo en cuenta que tiene el carácter de irrenunciables e imprescriptibles. 4) El recurso de apelación. La parte demandante interpone recurso de apelación solicitado que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se le reconozcan los derechos laborales y que no se aplique la prescripción por encontrarse vigentes.
Manifiesta que en el caso, está demostrado que el demandante estuvo vinculado desde el año 1995 hasta el 31 de diciembre de 2002 como docente, inicialmente vinculado mediante órdenes de prestación de servicios con el municipio de Canalete y desde el 23 de julio de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2002 en forma legal y reglamentaria con dicho ente territorial, pero que en virtud de la Ley 715 de 2001 entró hacer parte de la nómina de docentes del Departamento de Córdoba, por lo que nunca ha dejado de laborar, no existiendo interrupción alguna de su relación laboral.
Sostiene que en virtud del agotamiento de la vía gubernativa en conjunto con un grupo de docentes en fecha 1 de diciembre de 2006, se expidió la Resolución No. 0053 de Mayo 10 de 2007 a través de la cual el municipio reconoció sus derechos laborales, pero a pesar de iniciarse un proceso ejecutivo al encontrarse el municipio en Ley 550 de 1999 se iniciaron por la demandada varias acciones judiciales en contra del acto administrativo, lo que conllevó a que de forma individual iniciara el reclamo de los derechos que se pretenden con la demanda.
Por lo que considera que para la prescripción debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 58 numeral 13 de la Ley 550 de 1999 que establece que durante la negociación y ejecución del acuerdo de restructuración se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial.
La parte demandada interpone recurso de apelación solicitado que se revoquen los numerales primero, segundo, tercero, cuarto primero, (hay 2 cuartos), quinto sexto y noveno, en cuanto ordenó declarar la nulidad parcial de la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017, declaró la nulidad del oficio sin fecha y sin número del 29 de marzo de 2017 y declaró la existencia de la relación laboral entre el demandante y la Alcaldía de Canalete, llegando a condenar al Municipio a reconocer y a pagar al actor los aportes a pensión durante el tiempo que se declaró la relación laboral del actor.
Considera que los contratos de trabajo no tienen origen en un contrato de trabajo, sino que su génesis tiene fundamento en el inciso 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y por ello no generan una relación laboral y aunque la imposición de horarios y la impartición de instrucciones son expresiones de la subordinación laboral, no puede concluirse por esto que la presencia de aquellas implique necesariamente la existencia de esta, pues a las mismas se les puede hallar en otros contratos distintos del trabajo.
En ese mismo sentido Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 5 indica que no se probó en debida forma la subordinación, por cuanto, no se allegaron testigos al proceso, que demostraran tal elemento. Finalmente, manifiesta que el pago de las cotizaciones a pensión como condena impuesta al municipio de Canalete también se encuentra afectada por el fenómeno de la prescripción de acuerdo con las normas del C.S.T. Para el recurrente, lo que no prescribe es el derecho a la pensión, pero el pago de las cotizaciones si, pues es un derecho que se debe reclamar en el término de tres (3) años luego de fenecido el vínculo laboral, por lo que, solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 12 de noviembre de 2021.
Posteriormente, mediante auto de fecha 24 de junio de 2022 se corrió traslado para alegar de conclusión. La parte demandante, demandada y el agente del Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia emitida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal resolver: - ¿Si en el caso concreto se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre el señor Wilson José Cordero Osorio y el Municipio de Canalete o si, por el contrario, lo que se dio en efecto fue la suscripción de contratos de servicios para desarrollar la función de docente? - En el caso de encontrarse demostrada la existencia de una relación laboral, entre el demandante y el ente territorial demandado, debe determinarse si hay lugar a declarar la prescripción extintiva de las prestaciones sociales reclamadas.
Resuelto lo anterior, corresponde determinar si hay lugar a revocar o modificar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Debe precisarse, que si bien en su recurso la entidad demandada solicita que se revoque el numeral primero de la sentencia apelada, en cuanto declaró la nulidad parcial de la Resolución N° 615 de 14 de agosto de 2017 a través de la cual se revocó la Resolución No. 00-53 de 10 de mayo de 2007, la Sala se abstendrá de estudiar dicha solicitud, toda vez que el estudio de dicho acto es ajeno al reconocimiento de la relación laboral que fue reconocida por el juez de primera instancia y los argumentos del recurso no guardan congruencia con lo decido por el A quo frente a la nulidad de dicho acto administrativo, pues únicamente se exponen las razones por la cuales considera debe revocarse los numerales que reconocieron la existencia de la relación laboral y el pago de las cotizaciones pensionales.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 6 Al respecto, se trae a colación la sentencia de fecha 6 de marzo de 2024 dictada por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado1, en la que recordó: “En ese orden, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida, al no existir correspondencia lógica ni jurídica con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Ello materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual, los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.
(…) En esas condiciones, debe concluirse que la competencia del superior se supedita o limita al estudio de aquellos argumentos que fueron expuestos por el apelante, de ahí que, si esos planteamientos no hacen referencia al tema de fondo que decidió el a quo, no puede en segunda instancia efectuarse pronunciamiento alguno, lo que trae como consecuencia que la apelación sea fallida.
(…)” Así las cosas, para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados se procederá a analizar los siguientes puntos: (i) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad, y (ii) Caso concreto. c) Marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad. El artículo 32 numeral 3° de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios señalando que son aquellos que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y que sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, precisando que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.
Sobre el tema, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016 indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”2.
De igual forma, frente a la configuración del contrato realidad en docentes el H. Consejo de Estado sostuvo: “La Corte Constitucional, en las consideraciones del citado fallo, sostuvo además que la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, de conformidad con “Las características asociadas a la celebración de contratos administrativos de prestación de servicios con docentes temporales, por las notas de permanencia y subordinación que cabe conferir a la actividad personal que realizan, pueden servir de base para extender a ésta la protección de las normas laborales”.
Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidad de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de 1 Radicado 17001-23-33-000-2017-00103-01 (3564-2022) 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 7 la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios, comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno, de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio.
A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado”.
Por otra parte, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 20213, se unificaron los siguientes aspectos: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.” (negritas propias del texto) Con relación a la prescripción de los derechos derivados de la existencia de la relación laboral el Consejo de Estado unificó su criterio indicando que quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión4. ii) Caso concreto.
Hechos relevantes probados: - Mediante petición de fecha 01 de diciembre de 2006, la demandante solicitó el reconocimiento y orden de pago de los derechos laborales en su condición de docente del municipio de Canalete desde el 01 de febrero de 2001al 31 de diciembre de 2002 en el Centro Educativo Cadillo. 3 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 8 - A través de la Resolución No. 00-53 de 10 de mayo de 2007 el municipio de Canalete reconoció a unos docentes, entre los que se encuentra la demandante, liquidación por concepto de prestaciones por su vinculación como docentes cumpliendo los elementos propios de una relación laboral. - El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de fecha 30 de junio de 2016 proferida dentro de una acción popular con radicado 23001333170220110004402, resolvió modificar la sentencia de fecha 7 de octubre de 2014 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión, declarando que la Resolución No. 00-53 de 10 de mayo de 2007 por amenazar el derecho colectivo al patrimonio público y prohibió realizar pago alguno, judicial o extrajudicial con base en la misma. - El municipio de Canalete expidió la Resolución No. 615 de 14 de agosto de 2017 revocando la Resolución No. 0053 de fecha 10 de mayo de 2007 y la Resolución No. 00006 de 24 de enero de 2008.
Dicho acto fue comunicado a la apoderada de la demandante mediante oficio de fecha 17 de agosto de 2017. - Conforme a la certificación de fecha 21 de octubre de 2013 expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Canalete se tiene que el demandante laboró como docente por los siguientes periodos: - Se acompañó copia de los siguientes recibos de nómina de maestros correspondiente a los meses: febrero, abril, mayo de 1996; agosto de 1997 a nombre del demandante y en los que se observa que al indicar el cargo se refiere “Licencia”.
Por si parte en los recibos de septiembre, octubre, diciembre del 2000, al indicar el cargo se refiere “Docente Rural”. - También se acompañó copia de los siguientes recibos de nómina de maestros marzo, abril, mayo de 2001 en los que se observan pagos a nombre de la demandante indicándose el cargo de docente rural, grado, sueldo, subsidio de transporte, prima de alimentación, así como descuentos por salud, pensión, ademacor, libranzas y otros. - Planilla de pago en los meses de mayo y junio de 1996 en los que se indica empleo maestro licencia. - Oficio de fecha 1 de abril de 2002 en el que el alcalde municipal de Canalete solicita al demandante la prestación de los servicios como docentes en la Escuela Viejo Loco. - Formatos de cancelación de sueldos suscritos por el demandante de fechas abril, mayo, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre del año 2002; julio de 2003 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 9 - Orden de prestación de servicios de fecha 2 de febrero de 2002 en el que el alcalde municipal de Canalete solicita al demandante la prestación de los servicios como docentes en la Escuela Viejo Loco, durante los meses de febrero a abril de 2002, indicándole que el valor del salario mensual era de $1.200.000 - Orden de prestación de servicios de fecha 1 de abril de 2002 en el que el alcalde municipal de Canalete solicita al demandante la prestación de los servicios como docentes en la Escuela Viejo Loco, indicándole que el valor del salario mensual era de $1.200.000 - Orden de prestación de servicios de fecha 1 de agosto de 2002 en el que el alcalde municipal de Canalete solicita al demandante la prestación de los servicios como docentes en la Escuela Viejo Loco, durante los meses de agosto, septiembre y octubre de 2002, indicándole que el valor del salario mensual era de $1.200.000. - Orden de prestación de servicios de fecha 1 de noviembre de 2002 en el que el alcalde municipal de Canalete solicita al demandante la prestación de los servicios como docentes en la Escuela Viejo Loco, durante los meses de noviembre y 13 días del mes de diciembre de 2002, indicándole que el valor del salario mensual era de $573.329. - Respuesta de fecha 14 de febrero de 2003 a través del cual el alcalde da respuesta a una petición elevada por el demandante sobre reubicación laboral. - Resolución No. 00-090 de 30 de diciembre de 2003, por medio del cual el alcalde del municipio de Canalete reconoce y ordena el pago de unas prestaciones sociales en favor del demandante por haber laborado como docente entre el 3 de febrero al 14 de diciembre de 2002. - Comprobante de pago No. 4241 de 30 de diciembre de 2003 de pago liquidación de prestaciones sociales, valor que coincide con el reconocido en la resolución No. 00- 090 de 30 de diciembre de 2003. - Por medio de petición radicada el 18 de octubre de 2016, la demandante solicitó al municipio de Canalete que diera aplicación a la sentencia de fecha 30 de junio de 2016 en el sentido que los docentes involucrados en la Resolución No. 00-53 de 10 de mayo de 2007 e iniciara el trámite de depuración, liquidación y pago de la acreencia como docentes por el tiempo laborado desde el 1 de febrero de 1992 hasta el 30 de diciembre de 2002 en la Escuela Nueva Lorenza los Volcanes y los años 1995 a 2002 certificados por la Secretaría de Educación del municipio de Canalete. - A través de oficio notificado el día 29 de marzo de 2017, se resolvió negar el reconocimiento de una relación laboral entre la demandante y el municipio de Canalete, bajo el argumento que su vinculación fue a través de unas órdenes de prestación de servicios. - Mediante petición radicada el 24 de julio de 2017, el demandante solicitó que se cumpliera lo establecido en la restructuración de pasivos teniendo en cuenta la transacción aprobada.
De acuerdo a lo anterior, se procede a resolver el primer problema jurídico planteado. ¿Si en el caso concreto se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral entre el señor Wilson José Cordero Osorio y el Municipio de Canalete o si, por el contrario, lo que se dio en efecto fue la suscripción de contratos de servicios para desarrollar la función de docente? Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 10 Corresponde precisar que las pretensiones de la demanda se dirigen al reconocimiento de la relación laboral como docente por el período comprendido entre los años 1996 a 2002, con relación a la cual se acompañó certificación de fecha 21 de octubre de 2013 expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Canalete en la que se indica que el demandante laboró como docente vinculado mediante contrato de prestación de servicios desde el año 2001 y hasta el año 2002, precisando que el período laborado por cada año corresponde a 12 meses, así como el valor correspondiente por concepto de asignación mensual.
Es de anotar, que si bien en los casos en los que se pretende el reconocimiento de una relación laboral, se exige que se allegue al proceso copia de los contratos suscritos entre las partes, que den cuenta del objeto y de las condiciones en que debía desarrollarse el mismo, documentos que no obran en el presente proceso, la Sala dará valor probatorio a la certificación de fecha 21 de octubre de 2013, a través de la cual se especifica que la vinculación del demandante por los períodos 2001 a 2002 se dio a través de la modalidad de contrato de prestación de servicio y que la labor desarrollada era como docente, documento que no fue tachado de falso por la demandada y que valorado en conjunto con las órdenes de servicio que se acompañaron para los meses de febrero a mayo de 2002 y agosto y diciembre del mismo año, así como los recibos de nóminas aportados al proceso para algunos meses del año 2001 y 2002, permiten concluir que se dio una prestación personal del servicio y que se recibió una remuneración por el mismo.
Lo anterior, bajo el entendido que de acuerdo con los lineamientos trazados en el marco normativo y jurisprudencial de la presente providencia, la labor docente tiene como característica la de ser realizada de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación, lo que conlleva a concluir que se encuentra demostrada con total plenitud la existencia de la relación laboral durante el tiempo que el demandante se desempeñó dicha función vinculada al municipio de Canalete por órdenes de prestación de servicios, por lo que resulta procedente reconocer su existencia. Ahora bien, debe precisarse que se acompañó copia de la Resolución No. 00-090 de 30 de diciembre de 2003 por medio del cual el alcalde del municipio de Canalete reconoce y ordena el pago de unas prestaciones sociales en favor del demandante por haber laborado como docente entre el 3 de febrero al 14 de diciembre de 2002.
Sin embargo, revisado los considerandos del mencionado acto en este no se hace claridad sobre el tipo de vinculación que da origen al reconocimiento de estas, por lo que no puede concluirse que el demandante estaba vinculado de forma legal y reglamentaria por dicho periodo. Aunado a ello, la entidad al momento de contestar se opuso al hecho quinto de la demanda, en el que se afirma que el actor fue vinculado en forma legal y reglamentaria con el municipio a través de la Resolución -0043 del 23 de julio de 2001, manifestando: “No es cierto este hecho, debido a que no existe acto administrativo en donde se haya nombrado al actor como docente en el municipio para ese periodo, y mucho menos aparece el docente en la Resolución -0043 del 23 de julio de 2001, además se contradice el demandante como quiera que aporta contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad demandada en el año 2002.” Así las cosas, si bien para el año 2002 existió un reconocimiento de prestaciones sociales por parte de la entidad, al no existir acto de nombramiento y posesión del demandante, ni constancia de la realización por parte de la entidad de aportes a seguridad social del actor como docente vinculado a la misma, se encuentra procedente declarar la existencia de la relación laboral incluyendo dicho tiempo, con el fin de que tenga efectos sobre el pago de los aportes a pensión. Por otro lado, con relación al período comprendido entre 1996 a 2000, se tiene que si bien se aportaron recibos de nómina de maestros correspondiente a los meses febrero, abril, mayo de 1996; agosto de 1997, en estos se al momento de referir el cargo se indica “licencia” y por los meses de septiembre, octubre, diciembre del 2000 se refiere “Docente Rural” sin acompañar otro documento a partir del cual se pueda determinar el tipo de Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 11 vinculación que sostuvo con el municipio por dichos periodos y si en efecto correspondió a una vinculación por órdenes o contratos de prestación de servicios.
Razón por la cual, al no existir otro elemento de prueba incorporado al proceso que permita establecer sin lugar a dudas que durante dichos años también se ejerció la labor docente por órdenes de prestación de servicios, no se reconocerá la existencia de la relación laboral por este periodo de tiempo. Por lo anterior, encuentra la Sala que al haberse reconocido por el A quo como relación laboral, solo el período comprendido entre el 2 de febrero al 01 de mayo y del 01 de agosto al 13 de diciembre de 2002 hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia para efectos de indicar que el período frente al cual se demostró la existencia de una relación laboral comprende desde el 01 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2002.
Anotado a lo anterior, se procede a resolver el segundo problema jurídico planteado. - Si hay lugar a declarar la prescripción extintiva de las prestaciones sociales reclamadas. Es del caso señalar que la parte demandante argumentó en el recurso de apelación que contrario a lo expuesto por el A quo no se configuraba la prescripción de los derechos laborales, debido a que la labor desarrollada como docente ha sido de forma ininterrumpida desde el año 1996 hasta el 30 de diciembre de 2002 de forma directa con el Municipio de Canalete y que desde el año 2003 a través del departamento de Córdoba, en virtud de la Ley 715 de 2001, encontrándose vigente su vinculación al momento de presentar la demanda.
Además, aduce que durante toda su relación contractual peticionó el reconocimiento de sus derechos y desde el 1 de diciembre de 2006 se agotó la vía gubernativa ante el ente territorial. En ese orden de ideas y una vez revisado el material probatorio obrante en el proceso, se tiene que el vínculo contractual del demandante se dio desde el 01 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2002, sin embargo, teniendo en cuenta que para este último año la entidad reconoció el pago de prestaciones sociales, sería procedente únicamente entrar a reconocerlas por el tiempo comprendido entre 01 de enero al 31 de diciembre de 2001.
Ahora bien, como quiera que no se demostró que se presentó la reclamación administrativa dentro de los tres (3) años siguientes a la terminación de la relación contractual, esto es, antes del 01 de enero de 2006, operó el fenómeno de la prescripción frente a estas. Debe precisarse, que si bien se alega que, a partir del año 2003, fue vinculado al Departamento de Córdoba y viene ejerciendo su labor docente, lo cierto es que además de no aportarse prueba sobre ese hecho, dicha vinculación no puede tenerse en cuenta en razón a que de conformidad a la jurisprudencia citada, es a partir de la fecha de terminación del vínculo contractual con el municipio de Canalete que se debe contabilizar el término de prescripción, sin tener en cuenta las vinculaciones que con posterioridad tenga el demandante en otras entidades del Estado.
Por otro lado, trae a colación que existió un reconocimiento de los derechos a través de la Resolución No. 0053 de 10 de mayo de 2007 y que se presentó una suspensión del término de prescripción y caducidad con ocasión del proceso de restructuración en que se encontraba el municipio de Canalete. Argumentos que tampoco resultan de recibo por cuanto, como lo ha sostenido la jurisprudencia lo que interrumpe el término de prescripción es la petición de reconocimiento de los derechos, ejercida dentro del término de 3 años siguientes a la terminación del vínculo contractual, lo que no ocurrió en el presente caso, toda vez que la petición que dio origen al acto administrativo que se aduce fue radicada el día 01 de diciembre de 2006, esto es, por fuera del término indicado.
Además, a través de la sentencia de fecha 30 de junio de 2016 proferida dentro de una acción popular con radicado 23001333170220110004402, el Tribunal Administrativo de Córdoba, prohibió realizar pago alguno, judicial o extrajudicial con base en la Resolución No. 00-53 de 10 de mayo de 2007 por amenazar el derecho colectivo al patrimonio público.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 12 Ahora bien, siendo procedente la declaratoria de prescripción de los derechos laborales, se dará aplicación a la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre el carácter imprescriptible de los aportes a pensión en la que se indicó: “Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.”5 En ese orden, contrario a lo afirmado por la entidad demandada en su recurso de apelación, no hay lugar a decretar la prescripción con relación a los aportes a pensión, por lo que se comparte la decisión adoptada por el juez de primera instancia sobre este punto.
Consecuente con lo expuesto, se modificarán los numerales cuarto y quinto de la sentencia de primera instancia para efectos de precisar que el periodo que debe ser reconocido como relación laboral para efectos pensionales comprende el 01 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2002, confirmando en todo lo demás la sentencia apelada. d) Costas.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que ambas partes recurrieron y ninguna de ellas se pronunció en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Primero: Modificar los numerales cuarto y quinto de la sentencia de 30 de junio de 2020 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, conforme a lo expuesto en la parte motiva, los cuales quedarán así: “CUARTO.- CONDÉNESE al Municipio de Canalete a efectuar las cotizaciones respectivas en la entidad o entidades de previsión en las que estuvo vinculado el señor WILSON JOSÉ CORDERO OSORIO durante los periodos comprendidos entre el 01 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2002, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Para ello, la entidad accionada deberá tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional del demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
QUINTO. - Declarar que el tiempo laborado por el actor, el señor WILSON JOSÉ CORDERO OSORIO, mediante contratos de prestación de servicios con el Municipio de Canalete en los períodos comprendidos del entre el 01 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2002, debe ser computado para efectos pensionales.” Segundo: Confirma en todo lo demás la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016), radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15)CE-SUJ2-005-16.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-002-2017-00487-01. 13 Tercero: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que el anterior auto fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase Los Honorables Magistrados, Luz Elena Petro Espitia Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega