TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 23 de octubre de 2024 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86 001 33 31 002 2018 00188 01 Demandante: Gladis Mariela Madroñero Hernández Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de las cesantías definitivas.
Prescripción extintiva Sentencia de segunda instancia ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG contra la sentencia del 2 de agosto de 2021, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que resolvió: ( ) PRIMERO.- DECLARAR CONFIGURADO el acto administrativo ficto o presunto negativo, producto del silencio administrativo, respecto de la petición de reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, radicada ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A. el 28 de junio de 2017.
SEGUNDO. - En consecuencia, DECLARAR la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de una indemnización moratoria por el no pago oportuno de cesantía a la señora Gladys Mariela Madroñero Hernández, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído. TERCERO.- A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a que reconozca, liquide y pague a la señora GLADYS MARIELA MADROÑERO HERNANDEZ, la sanción moratoria, correspondiente a la suma resultante de los días en que la demandada incurrió en mora, esto es, desde el desde el 8 de octubre de 2013 hasta el 4 de abril de 2014.
En consecuencia, la condena implica el reconocimiento y pago de un día del salario básico - vigente para la fecha de retiro del servicio, es decir para el año 2012 - por cada día de retardo dentro del transcurso de la mora. CUARTO.- La accionada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y deberá reconocer intereses sobre los valores adeudados, si a ello hubiere lugar, en la forma prevista en el artículo 192 ibídem, de acuerdo con las consideraciones antes expuestas.
QUINTO. - Sin lugar a condenar en costas en esta instancia. ( )
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderada judicial, la señora Gladys Mariela Madroñero Hernández presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, a fin de que se declarara la nulidad del acto ficto configurado ante la falta de respuesta de la petición radicada el 28 de junio de 2017, que denegó el pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías definitivas reconocidas por valor diario de $94.081 por el término comprendido entre el 7 de septiembre de 2013 y hasta el 4 de abril de 2014, cuando se realizó el pago.
También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y, además, que se liquidaran intereses moratorios. De igual manera, pidió que se condenara en costas y agencias en derecho a la demandada (Samai índice 1, archivo 2 OneDrive). Hechos jurídicamente relevantes La señora Gladys Mariela Madroñero Hernández se desempeñó como docente oficial desde el 19 de septiembre de 1977 hasta el 1° de octubre de 2012, cuando se aceptó la renuncia al cargo.
El 4 de junio de 2013, la demandante solicitó ante la secretaría de Educación del Putumayo el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. La secretaría de educación del Putumayo, mediante resolución No.3674 del 16 de septiembre de 2013, accedió a la solicitud, efectuó los descuentos por concepto de cesantías parciales ya pagadas y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 4 de abril de 2014.
El 20 de junio de 2016, la demandante pidió a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, debido al no pago oportuno de las cesantías definitivas. El 28 de junio de 2017 insistió en la solicitud, sin obtener respuesta. Posteriormente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo.
Concepto de violación Luego de hacer referencia a las leyes 89 de 1991, 962 de 2005 y 1071 de 2006, que regulan el régimen prestacional de los docentes, la parte actora consideró que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Precisado lo anterior, sostuvo que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la demandada tenía 65 días hábiles para efectuar el pago de las cesantías, porque dicho término conforme a los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, se contabiliza 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, 5 días para su ejecutoria y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no se produjo en el presente asunto.
Que, por lo tanto, transcurrieron 208 días, sin que la entidad encargada reconociera y pagara la sanción moratoria (Samai índice 1, archivo 7 OneDrive). La oposición Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag La Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no contestó la demanda (Samai índice 1, archivo 11 OneDrive).
La decisión apelada El Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 2 de agosto de 2021, dispuso: i) declarar constituido el acto ficto presunto negativo por falta de contestación del derecho de petición presentado el 28 de junio de 2017 y ii) declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo que denegó el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías a la demandante.
A título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria, desde el 8 de octubre de 2013 hasta el 4 de abril de 2014, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada, por la parte demandante en el año 2012, fecha del retiro del servicio.
Seguidamente, reconoció intereses sobre valores adeudados, no condenó en costas y denegó las demás pretensiones. Para fundamentar la decisión, se apoyó en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, indicando que a la parte demandante le resulta aplicable la Ley 1071 de 2006 y, por esta vía, le asiste derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas.
En razón a lo anterior, consideró que se causó un periodo de mora desde el 8 de octubre de 2013 y hasta el 4 de abril de 2014. Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, no declaró la prescripción de los emolumentos reclamados, toda vez que la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria fue presentada el 20 de junio de 2016, con la cual interrumpió la prescripción por un lapso de tres años, igual a la inicial (Samai índice 1, archivo 23 OneDrive).
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se denegaran las pretensiones de la demanda, porque la solicitud se presentó el 28 de junio de 2017, esto es, después de tres años de haberse configurado la mora en el pago de las cesantías y, por lo tanto, operó la prescripción. Concretamente, explicó lo siguiente: Si observamos con detenimiento en la prueba documental donde se presentó la solicitud de reconocimiento de la cesantía, la resolución que reconoce la cesantía y los 70 días que tenía la entidad para hacer el pago que se configuró el día 16-09- 2013 (Este último día a partir del cual se tienen 3 años para hacer la solicitud del reconocimiento de la mora por incumplimiento en el pago de la cesantías “Derecho petición”), es decir, se tenía hasta el 16-09-2016 hecho que no ocurrió así, por lo que se puede concluir a todas luces que en el presente caso opero el fenómeno de la prescripción. Por otro lado, sostuvo que al tenor de lo previsto en el artículo 365 del CGP no resultaba procedente la condena en costas, porque no estaban debidamente demostradas (Samai índice 1, archivo 25 OneDrive).
Trámite en segunda instancia Mediante auto del 6 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió el recurso de apelación (Samai índice 7). Las partes y el agente del ministerio público guardaron silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 10). Por auto del 30 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Putumayo avocó el conocimiento de las presentes diligencias, en virtud de su creación y atendiendo lo previsto en el artículo 16 del Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, así como el Acuerdo No. CSJNAA24- 124 del 24 de mayo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que dispuso la redistribución de los procesos ordinarios en trámite de primera y segunda instancia provenientes del Tribunal Administrativo de Nariño. En ese listado se asignó el asunto de la referencia al despacho 001 de esta Corporación (Samai, índice 13).
CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2 y 153, de la Ley 1437 de 2011. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si el a quo contabilizó debidamente el término trienal de la prescripción extintiva de la sanción moratoria.
La Sala anticipa que confirmará la decisión del a quo, en cuanto a que no se configuró la prescripción extintiva de la sanción moratoria. Sin embargo, modificará los días de mora, porque no corresponde al periodo reconocido por el juez de primera instancia. Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) marco normativo y jurisprudencial de la prescripción extintiva de la sanción moratoria de los docentes y ii análisis del caso concreto.
Marco normativo y jurisprudencial de la prescripción extintiva de la sanción moratoria de los docentes La Sala comienza por precisar que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20181, determinó que el docente oficial, al tratarse de un servidor público, le es aplicable las 1 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). leyes 244 de 1995 y 1071 de 20062 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
Ahora, una vez el juez encuentra acreditado que se reúnen los presupuestos para ordenar el reconocimiento de la sanción moratoria debe verificar si ha operado o no la prescripción respecto al pago de esa penalidad. En cuanto al término de prescripción, el artículo 151 del CPTSS dispone lo siguiente:
ARTICULO 151. PRESCRIPCIÓN. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual.
Como se observa, es necesario tener en cuenta la fecha en que se realizó la reclamación en sede administrativa para determinar si se efectuó o no dentro de los tres años siguientes a la exigibilidad de esa obligación, es decir, al vencimiento del plazo establecido en la ley para realizar el pago de las cesantías. Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años a partir de su exigibilidad, se produce la prescripción total.
Al abordar el estudio de la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, el Consejo de Estado unificó jurisprudencia en sentencia SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del 2 de noviembre de 20233 y consideró que «El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total». En esa providencia se aclaró la naturaleza de la sanción moratoria y se ratificó que se trata de una penalidad indivisible de ejecución instantánea. Aunque se genera y acumula diariamente, esto no implica que se convierta en una prestación periódica.
Por tanto, está sujeta al término de prescripción legal. Así razonó: Por ese motivo, la contabilización del término trienal de la prescripción de la sanción moratoria inicia desde cuando esta se hace exigible, al vencer el plazo establecido en la ley para el pago de las cesantías definitivas. Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley.
En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar. Artículo 4°. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 080012333000201200200-02 (2459-2014) Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial).
Análisis del caso concreto En el presente asunto, la Sala encuentra que no se encuentra acreditada la prescripción extintiva de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales solicitadas por la docente. Sin embargo, se modificará los días que se reconocieron por mora en el pago, por las siguientes razones: Conforme a los lineamientos jurisprudencias contenidos en la sentencia de unificación unificación SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018, en este caso, los plazos transcurrieron de la siguiente manera: Tal y como se evidencia, el 4 de junio de 2013, la señora Gladys Mariela Madroñero Hernández solicitó a la Secretaría de Educación del Putumayo el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas (Samai, índice 1, archivos 2 y 7 OneDrive).
Mediante resolución No. 3674 del 16 de septiembre de 2013, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG (por conducto de la secretaría territorial) reconoció y ordenó el pago de la prestación solicitada (Samai, índice 1, archivos 2 y 7 OneDrive) La anterior resolución fue notificada personalmente el 10 de octubre de 2013 (Samai, índice 1, archivos 2 y 7 OneDrive) El valor reconocido por concepto de cesantías definitivas fue puesto a disposición el 18 de noviembre de 2013, pero como no fue cobrado por la docente, se puso a disposición nuevamente el 4 de abril de 2014, día en que ocurrió el retiro (Samai, índice 1, archivos 2 y 7 OneDrive).
El 20 de junio de 2016, la parte actora solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío del valor reconocido por cesantías. Esta solicitud la reiteró el 28 de junio de 2017 (Samai, índice 1, archivos 2 OneDrive). Teniendo en cuenta que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas se realizó el 4 de junio de 2013, la secretaría de educación contaba con 15 días hábiles para expedir la resolución, que finalizaron el 26 de junio de 2013.
Como la resolución No. 3674 fue expedida 16 de septiembre de 2013, se colige que la secretaría territorial la profirió extemporáneamente. Ahora bien, en ese escenario (acto administrativo de reconocimiento extemporáneo), la ejecutoria se contabiliza a partir del día siguiente a la fecha en que finalizó el término con que contaba la secretaría para expedir el acto, es decir, desde el 27 de junio y se extiende hasta el 11 de julio de 2013.
A partir del 12 de julio de 2013, transcurrieron los 45 días hábiles para que el FOMAG realizara el pago, el cual finalizó el 16 de septiembre de 2013. Y como el dinero fue puesto a disposición de la demandante el 18 de noviembre de 2013, se presentó mora en el pago del valor reconocido como cesantías definitivas por el término de 62 días.
En este punto, conviene precisar que no es procedente tomar la fecha en que la docente realizó el retiro del dinero en la entidad bancaria (4 de abril de 2014) porque implicaría dejar a su arbitrio la causación o no de la mora. Conforme con lo anterior, la Sala modificará el ordinar segundo del fallo de primera instancia, en el sentido de precisar que los días de mora son 62 (desde el 17 de septiembre de 2013 hasta el 17 de noviembre de 2013), y no el periodo reconocido en la sentencia apelada (desde el 8 de octubre de 2013 hasta el 4 de abril de 2014).
Establecido lo anterior, es necesario analizar si en el presente asunto se ha configurado la prescripción extintiva de la sanción moratoria de las cesantías definitivas reclamada por la actora, según los parámetros de la sentencia SUJ- 034 - CE-S2 - 2023 del 2 de noviembre de 2023. Para el efecto, se presenta la información de la siguiente manera: Partiendo de la base que la obligación se hizo exigible el 17 de septiembre de 2013 (día siguiente al vencimiento de los 45 días para efectuar el pago), la parte actora contaba con tres años para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria los cuales vencieron el 17 de septiembre de 2016.
Como la reclamación de la sanción moratoria se hizo el 20 de junio de 2016 (Samai, índice 001, OneDrive primera instancia, documento 02, página 24-25), esto es, antes del vencimiento de dicho término, se concluye que no operó la prescripción extintiva. Si bien el apelante alegó que el término de prescripción debe contarse a partir de la segunda petición presentada por la actora el 28 de junio de 2017, lo cierto es que la solicitud que interrumpió el término de prescripción fue la presentada el 20 de junio de 2016.
Por lo tanto, esa es la reclamación que debe tenerse en cuenta para efectos de contabilizar la prescripción Finalmente, respecto al cuestionamiento realizado por el apelante relacionado con la condena en costas, la Sala advierte que el fallo de primera instancia no condenó en costas ni agencias en derecho. Por tanto, no hay lugar a emitir pronunciamiento al respecto, por sustracción de materia.
Costas En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Modificar el ordinal segundo de la sentencia del 2 de agosto de 2021, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, por las razones anotadas, los cuales, quedarán de la siguiente manera: SEGUNDO.- Como restablecimiento del derecho, se condena a la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de un día de salario por cada día de retardo a título de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por 62 días de mora causados desde el 17 de septiembre de 2013 hasta el 17 de noviembre de 2013, día anterior al del pago de las cesantías, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la parte demandante para la fecha de retiro del servicio, es decir, para el año 2012.
Confirmar en lo demás la providencia apelada. Condenar en costas a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a favor de la parte actora, de conformidad con la parte motiva. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.