SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, primero (01) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 680013333008-2020-00005-01 Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos. Demandante: Luis Emilio Cobos Mantilla luisecobosm@yahoo.com.co luisecobos@yahoo.com.co Demandado: Municipio de Bucaramanga notificaciones@bucaramanga.gov.co Ministerio Público: Procurador 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema: Mantenimiento y Adecuación Puente Peatonal – Confirma sentencia Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos promovido por el señor Luis Emilio Cobos Mantilla contra el Municipio de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES. 1. La demanda. El ciudadano Luis Emilio Cobos Mantilla presentó demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el Municipio de Bucaramanga, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.1. Pretensiones. “PRIMERO: Que se ordene al alcalde municipal de Bucaramanga – SANTANDER, garantizar el uso y goce del bien de uso público, patrimonio público y la seguridad pública para que todas las personas, que residan o transitan por el lugar referenciado, no resulten afectados por las omisiones, como derecho he interés colectivo establecido en el artículo 4 numeral D, E y G de la LEY 472 DE 1998.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaración anterior se ordene al alcalde municipal de Bucaramanga – SANTANDER, la obra civil consistente en el arreglo total del puente peatonal localizado en la carrera 17 con calles 51 del barrio San Miguel de Bucaramanga, frente a la parroquia de NUESTRA SEÑORA DEL PERPETUO DEL SOCORRO.
TERCERO: Ordenar el cumplimiento inmediato de las acciones que se consideren necesarias para garantizar la defensa y protección de os intereses colectivo aquí violados, otorgando un término perentorio para el caso.
CUARTO: Que se condene en costas a la parte demandada”. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 1.2. Hechos. Como fundamento fáctico y normativo de sus pretensiones, el actor popular afirma que: Desde hace más de 30 años se construyó en el municipio de Bucaramanga el puente peatonal ubicado en la carrera 17 con calle 51 del Barrio San Miguel, en el cual afirma, no se ha realizado ningún tipo de mantenimiento desde la fecha de construcción, incluso pese a las múltiples solicitudes realizadas por los vecinos del sector a la administración Municipal. 2.
Trámite procesal de primera instancia. Efectuado el reparto del medio de control el día 17 de enero de 20201, correspondió al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bucaramanga. Mediante auto de fecha 28 de enero de 20202, se admite la acción popular de la referencia y ordenó la notificación al ente territorial accionado. Efectuada la publicación del aviso, y surtido el traslado de la demanda, se dispuso fijar fecha y hora para la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento para el día 24 de noviembre de 20203.
Diligencia en la que, no se presentaron fórmulas de arreglo4 y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y concepto de fondo, respectivamente. El día 01 de julio de 20225, fue proferida sentencia de primera instancia y mediante auto de fecha 02 de agosto de 2022, se concede el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Bucaramanga6.
De este trámite se destaca: 2.1. Contestación a la demanda. El municipio de Bucaramanga se pronunció frente a los hechos objeto de la demanda, y se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas por el actor popular7. Como argumento de defensa sostiene que no es responsable de los hechos que dieron origen a la acción popular, y que no basta con que una sola persona alegue la inexistencia de mantenimiento del puente peatonal para impetrar la acción. 1 OneDrive-Doc. 001.2020-005 (Folios 1 - 47) Folio 18 2 OneDrive-Doc. 001.2020-005 (Folios 1 -) Folio 20 3 OneDrive-Doc. 008.
Fija Fecha Pacto 4 OneDrive-Doc. 013. AudienciaPactoumplimiento 5 OneDrive-Doc. 027SentenciaPrimeraInstancia 6 OneDrive-Doc. 031AutoConcedeApelacion 7 OneDrive-Doc. 001.2020-005 (Folios 1 - 47) Folio 32 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 Relata que el municipio cuenta con un sinnúmero de necesidades, dentro de las cuales existe la prioridad de construcción de diversos puentes peatonales en distintos puntos de la cuidad, aspectos que se encuentran bajo estudio para ser incluidos en el Plan de Desarrollo a fin de redireccionar los recursos necesarios para adelantar los procesos de contratación para la ejecución de las obras que se requieran.
Adicionalmente solicita que el proceso sea acumulado con el que cursa dentro del el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga bajo radicado 2020-00005-00, toda vez que tienen identidad de partes y objeto; ello con el fin de dar cumplimiento a los principios de economía procesal, celeridad y seguridad jurídica. Finalmente indica que, en el presente caso la acción popular es improcedente, como quiera que no existe prueba que demuestre que el municipio de Bucaramanga haya incurrido en acciones u omisiones que lleven a vulnerar los derechos de la comunidad. 2.2.
Alegatos de conclusión y concepto de fondo. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente intervino el actor popular y el Municipio de Bucaramanga presentando sus alegatos de conclusión8. Por su parte, a través de la Procuradora delegada, la agencia del ministerio público rindió concepto de fondo9, expresando la necesidad de acceder al amparo de los derechos colectivos invocados por el accionante ordenando al municipio de Bucaramanga realizar dentro de un término prudencial, las obras necesarias para la recuperación del puente peatonal ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del Barrio San Miguel, frente a la Iglesia El Perpetuo Socorro de Bucaramanga. 3.
Providencia apelada. Proferida el primero (01) de julio de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que en su parte resolutiva dispone: “PRIMERO. AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos al goce y utilización del espacio y de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la seguridad pública, de los habitantes del Municipio de Bucaramanga, de conformidad con lo expuesto en este proveído.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, que en un plazo no mayor a SEIS (6) MESES, realice las gestiones administrativas, financieras y contractuales necesarias encaminadas a ejecutar las obras correspondientes y necesarias para la recuperación y manteamiento del puente peatonal ubicado en la Carrera 17 8 OneDrive-Doc. 14AlegatosAccionante y Doc. 15AlegatoMunicipio 9 OneDrive-Doc. 16ConceptoMinisterio Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 con Calle 51 del barrio “San Miguel” de esa municipalidad realizando las adecuaciones necesarias para garantizar el acceso a la población con movilidad reducida conforme lo dispuesto en la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 del 17 de mayo de 2005.
TERCERO. CONDÉNASE en costas al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA a favor del actor popular, las cuales serán liquidadas por secretaría conforme al artículo 366 del C.G.P.
CUARTO. ENVÍESE una copia de la sentencia a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO REGIONAL SANTANDER para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO. EJECUTORIADA ésta providencia y liquidadas las costas, ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones de rigor.” Para arribar a la decisión anterior, el A Quo sostuvo que, desde la fecha de radicación de la demanda a la fecha en que se adopta la decisión de fondo, no se allegó prueba de ninguna intervención en el puente peatonal objeto de la acción por lo que consideró necesario otorgar amparo a los derechos al goce y utilización del espacio y de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público y la seguridad pública de la comunidad del Municipio de Bucaramanga, atendiendo al carácter o la naturaleza preventiva del medio de control.
Expuso además que se trata de una estructura que no cumple con los requerimientos dispuestos en la Ley 361 de 1997, lo que es un hecho notorio, por lo tanto, es preciso realizar de manera oportuna las adecuaciones a la estructura y ordena la realización de adecuaciones necesarias para asegurar el acceso a la población con movilidad reducida conforme lo dispuesto en la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 del 17 de mayo de 2005, conforme las facultades del Juez Constitucional para proferir fallos ultra y extra petita.
Finalmente, con sustento en el artículo 38 de la ley 472 de 1998, impone condena en costas a cargo del Municipio de Bucaramanga. 4. Recurso de apelación. Municipio de Bucaramanga Inconforme con la decisión de instancia el ente territorial presenta escrito de impugnación indicando que el inadecuado uso del puente por ausencia de cultura ciudadana no es óbice para promover un detrimento patrimonial, orientada a que el municipio adelante las intervenciones en aras de conjurar unas presuntas afectaciones.
Manifiesta que, de acuerdo al certificado del Banco de Proyectos de la Secretaría de Planeación Municipal, ya está registrado el proyecto de mantenimiento a puentes peatonales, en el cual se encuentra contemplado el ubicado en la Carrera 17 con calle 51 del barrio San Miguel del Municipio de Bucaramanga, razón por la cual, se evidencia una carencia actual del objeto por hecho superado.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 Finalmente, solicita se declare improcedente el medio de control impetrado por el actor popular como quiera que no cumple con lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, esto es, no existir una vulneración de los derechos colectivos, razón por la cual, no hay cabida a una condena en costas a cargo del municipio de Bucaramanga. 5.
Trámite en segunda instancia. Por auto de fecha 19 de agosto de 202210, fue admitido el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Bucaramanga11, mediante proveído de fecha 08 de noviembre de 202312, se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión y para que el Ministerio Público emitiera concepto de fondo; destacándose lo siguiente: 5.1.
Actor Popular. Manifiesta que de las pruebas obrantes en el expediente se logra evidenciar que el puente peatonal objeto de la presente acción, no puede prestar el servicio de uso normal y adecuado a la comunidad, debido al deterioro de toda su infraestructura. Resalta que la omisión por parte del Municipio, al no realizar el mantenimiento del puente, conlleva a una vulneración de los derechos colectivos demandados, motivo por el cual, solicita sea confirmada en su totalidad la sentencia dictada por el Juez de Primera Instancia y además, y se condene en costas de segunda instancia al ente demandado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 3 del artículo 365 del CGP. 5.2.
Municipio de Bucaramanga Reitera los argumentos expuestos en el escrito de apelación e indica que, a la fecha ya fueron efectuadas las adecuaciones correspondientes en el puente peatonal objeto de la presente acción, conforme a lo cual, existe una carencia actual de objeto por hecho superado. Trae en cita la sentencia T-238 de 2017, para señalar que le corresponde al juez constitucional, examinar si durante el trámite, el hecho objeto de la acción, ya fue superado.
Finalmente, se opone al reconocimiento de agencias en derecho por cuanto no se advierte prueba de gastos en que incurrió el actor popular, y solicita se revoque el fallo de primera instancia más si en cuenta se tiene los términos administrativos en materia de contratación estatal, por cuanto las licitaciones públicas tienen periodos de publicación y revisión de requisitos adicional para un término de ejecución de obra. 10 Samai Índice 005 11 OneDrive-Doc. 30RecursoApelacion 12 Samai Índice 010 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 5.3.
Ministerio Público. No presentó concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtidas a cabalidad las etapas legales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado y como quiera que los presupuestos procesales se encuentren satisfechos, procede la Sala a dictar la sentencia de segunda instancia. 1. Competencia. Esta Corporación es competente para conocer de los recursos interpuestos, dada la naturaleza de la providencia impugnada, conforme lo dispone el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Problemas Jurídicos. De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Bucaramanga, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Se probó en el presente asunto la vulneración de los derechos e intereses colectivos por parte del Municipio de Bucaramanga con ocasión a las condiciones estructurales del puente ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del barrio San Miguel? ¿En el presente caso se configura una carencia actual de objeto por hecho superado con ocasión al mantenimiento y adecuaciones realizadas por parte del Municipio de Bucaramanga al puente mencionado, durante el trámite del proceso en segunda instancia? ¿Incurrió el juzgador de primera instancia en un yerro al condenar en costas procesales a la entidad accionada como parte vencida en el trámite de una acción popular? 3.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso concreto. 3.1. De la acción popular y su trámite. La Constitución Política de 1991, en su artículo 88, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en relación a la naturaleza de las acciones populares, establece que es un mecanismo instituido para la protección y amparo de los derechos e intereses colectivos, siendo procedente contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, teniendo como fin hacer cesar el Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas al estado anterior cuando fuere posible.
Sobre el particular, el Consejo de Estado13 ha precisado que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos cuando estos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Se identifican por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la protección de los referidos derechos cuya amenaza, vulneración, existencia del peligro, agravio o daño contingente, deberá probarse necesariamente para la procedencia del amparo.
Se tienen entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada, ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) la relación de causalidad que debe existir entre la acción u omisión y la señalada afectación de los derechos e intereses colectivos.
Ahora bien, para su trámite, el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que: “Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado.
Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez.”14 (Subraya fuera de texto original). Dentro del trámite del medio de control de la referencia se indicaron como derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados los siguientes: 3.2.
El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público Este derecho tiene origen en la Constitución Política de Colombia: “(…) Artículo 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común (…)” 13 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 15 de agosto de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. rad: 52001-23-31-000-2010-00680-01 (AP) 14 Artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 Reglamentado en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(…)” Sobre este derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, el Consejo de Estado, en sentencia de 26 de julio de 2018, ha establecido que: “i) Es deber del Estado y, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público; ii) velar por su destinación al uso común; iii) asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular; iv) ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común. (…) el derecho al goce del espacio público consiste en la posibilidad de usar, con arreglo a las normas legales o administrativas, aquellos bienes inmuebles públicos que están afectados al interés general y destinados a la utilización colectiva, por consiguiente, cualquier acción u omisión que se oponga a esta finalidad, constituye una vulneración de este derecho.”15 3.3.
La Seguridad Pública y Salubridad Pública Establecido en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998: “Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) g) La seguridad y salubridad públicas; (…)”. El Consejo de Estado en sentencia del 15 de mayo de 2014 y de 5 de octubre de 2009 determinó que el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas alude a obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
“Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”.16 Así mismo, refiere la Alta Corporación que estos derechos gozan de carácter primordial, y es por eso que el artículo 49 de la Constitución Política “encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de “procurar el cuidado integral de su 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de fecha veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018). C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicado número: 66001-23-33-000-2014-00459-01 (AP). 16 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicado número. 19001-23-31-000-2005-00067-01 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 salud y de su comunidad”.
Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias “ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”17. En concordancia con lo anterior, la Corte Constitucional18 ha entendido este derecho colectivo como el mecanismo especializado para la protección del derecho a la paz, al señalar que: “Por su parte, la Sección Primera del H. Consejo de Estado, concluyó que “(…) dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva (…)”19. 3.4. La defensa del patrimonio público. La defensa del patrimonio público encuentra su fundamento legal en el artículo 4 de la ley 472 de 1998; sin embargo, la Carta Política también contempla el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público y en forma específica como susceptible de ser protegido a través de la acción popular20.
El derecho colectivo al patrimonio público alude no solo a “la eficiencia y transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos sino también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y, en especial, con la finalidad social del Estado”21. En tal virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos, bien “porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público”22 17 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de mayo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. 19 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de fecha 15 de mayo de 2014, C.P: Guillermo Vargas Ayala, radicado número: 25000-23-24-000-2010-00609-01 (AP) 20 Constitución Política:
ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. 21 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 13 de febrero de 2006. Exp. AP - 1594 de 2001. 22 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 6 de septiembre de 2001. Exp. AP – 163 de 2001. C.P.: Jesús María Carrillo Ballesteros Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 El concepto de patrimonio público “cobija la totalidad de bienes, derechos y obligaciones, que son propiedad del Estado y que se emplean para el cumplimiento de sus atribuciones de conformidad con el ordenamiento normativo”23.
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha reconocido que el concepto de patrimonio público también se integra por “bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en donde el papel del Estado es de regulador, controlador y proteccionista, pero que indudablemente está en cabeza de toda la población”24 Asimismo, el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público implica que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial.
A su vez, el Consejo de Estado ha concluido en múltiples ocasiones “que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa” por cuanto generalmente supone “la falta de honestidad y pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos”25 Por último, es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva”26 3.5.
De las costas procesales en el trámite de las acciones populares Bajo el concepto de costas procesales se identifica aquellos gastos en los que incurre la parte vencida en un proceso, dentro de los cuales se encuentran: i) 23 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2002.
Exp. 13601. C.P.: Ligia López Díaz. 24 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2007. Exp. AP 2004-00413C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de mayo de 2008. Exp. 01423-01.C.P.: Ramiro Saavedra Becerra. 25 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. 12 de octubre de 2006. Exp. AP 857 -01.C.P.: Ruth Stella Correa Palacio. 26 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de mayo de 2008. Exp. 01423-01. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. “De allí su consagración expresa en el literal e) y f) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, como derecho a la “defensa del patrimonio público” y “defensa del patrimonio cultural de la Nación”.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 las expensas, gastos necesarios para tramitar el proceso, a modo de ejemplo el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos y ii) agencias en derecho, suma a reconocer a la parte favorecida con la decisión por los costos asumidos por la representación de un abogado o como contraprestación por el tiempo y el esfuerzo dedicados a la causa.
En el trámite de las acciones populares, las costas procesales se encuentran reguladas en los términos del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, cuyo tenor literal es el siguiente: “COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. (Subrayado fuera de texto) Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso prevé las siguientes reglas: “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” (Negrilla fuera del texto) Y en cuanto a la liquidación de las costas y agencias en derecho el artículo 366 del Código General del Proceso señala: “ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. (…) 3. La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
(…) 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.” (Negrilla y subraya fuera del texto).
De relevancia para el caso resulta el contenido de la sentencia de Unificación de fecha 06 de agosto de 201927, proferida por el Consejo de Estado en donde se precisan reglas para reconocimiento: “163. El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 166.
Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 27 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintisiete Especial de Decisión. C. ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Radicación número: 15001-33-33-007- 2017-00036-01(AP)REV-SU Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 167. En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.
Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.
Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
(…) “(negrilla fuera del texto). “72. Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. 73. Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos. 74.
Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa.” Con sustento en ello, la sección Primera del Consejo de Estado expresa que es factible concluir: “En primer lugar, en el evento en que la sentencia de una acción popular sea condenatoria, el juez ordenara el pago de las costas procesales en favor del demandante, siempre y cuando el actor popular acredite los gastos en que incurrió para el desarrollo del proceso.
Aunado a ello, procederá el reconocimiento de las agencias en derecho, con independencia de que el accionante hubiere actuado en causa propia o mediante apoderado judicial, siempre que este lo solicite y lo acredite”28. 4. Caso en concreto El actor popular alega la vulneración por parte del Municipio de Bucaramanga de los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública, goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y, defensa del patrimonio público, con ocasión a la falta de mantenimiento al puente peatonal 28 Sentencia AP.
Consejo de Estado. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sección Primera. Fecha 23 de junio de 2023. Radicado 66-001-2333-00-2019-00005-01 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del barrio San Miguel ante el evidente estado de deterioro de la estructura.
La Juez de instancia, previa valoración del acervo probatorio encontró acreditado la vulneración de derechos e intereses colectivos y, en esa medida, emitió órdenes al ente demandado, entre las cuales dispuso que, en un plazo no mayor a seis (6) meses, realizara las gestiones administrativas, financieras y contractuales necesarias encaminadas a ejecutar las obras correspondientes para la recuperación y manteamiento del puente peatonal.
El Municipio de Bucaramanga dentro de su escrito de apelación, reprocha la decisión de la juez de primera instancia argumentando la improcedencia del medio de control impetrado por el actor popular, toda vez que, a su parecer, no cumple con los requisitos establecidos en la ley 472 de 1998, esto es, no existir una vulneración de los derechos colectivos por parte del demandado.
Y de forma subsidiaria refiere que, en Banco de Proyectos de la Secretaría de Planeación Municipal, se encuentra registrado el proyecto de mantenimiento a puentes peatonales, en el cual se encuentra contemplado el ubicado en la Carrera 17 con calle 51 del barrio San Miguel del Municipio de Bucaramanga, razón por la cual, solicita se declare una carencia actual del objeto por hecho superado.
Por lo anterior, tal y como lo realiza la juez de instancia se revisará el cumplimiento de los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares: i. Acción u omisión de la parte demanda Se indica en la demanda que, la omisión en torno al mantenimiento y adecuaciones al puente peatonal ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del barrio San Miguel por parte del Municipio de Bucaramanga, afecta los derechos e intereses colectivos de la comunidad.
Al respecto, debe indicarse que según lo estipula el artículo 82 de la Constitución Política, es deber del Estado velar por la protección del espacio público; así mismo, el artículo 311 constitucional refiere que a los municipios como entidad fundamental de la división político-administrativo del Estado les corresponde construir las obras que le demande el progreso local.
Por lo anterior, y en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1504 de 1998, por medio del cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial, es posible concluir que los municipios son los encargados de realizar las adecuaciones, reparaciones y mantenimiento del espacio público y sus elementos constitutivos y complementarios.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 Descendiendo al caso en concreto y revisado el material probatorio obrante en el expediente, se logra observar que el ente territorial accionado, omitió su deber de mantenimiento y cuidado del espacio público, toda vez que, el puente objeto de la presente acción, al momento de la radicación de la demanda, esto es, el 17 de enero de 2020, se encontraba en alto estado de deterioro.
De ello da cuenta el registro fotográfico aportado con la demanda y el Informe Técnico del 10 de febrero realizado por profesional adscrito a la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Bucaramanga en donde se da cuenta de la problemática o necesidad encontrada en inspección ocular. “6. PROBLEMA O NECESIDAD. De acuerdo a la visita se pudo constatar que efectivamente que los acabados y las barandas metálicas tanto de las gradas como de los costados de la pasarela central del puente peatonal se encuentran en malas condiciones, dado el caso que ese elemento se encuentra en uso y hay personas que transitan a diario este corredor.
En las fotografías anexadas a este documento se observa que los realces que sostienen las barandas se encuentran con fisuras y ya no tienen ningún acabado por el paso de los años, además se evidencia que los elementos de soporte de las barandas se encuentran oxidados” ii. Daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravo de los derechos colectivos.
En torno al mantenimiento y adecuaciones al puente peatonal ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del barrio San Miguel por parte del Municipio de Bucaramanga, la Sala advierte que no se allegaron pruebas que den cuenta de labores de mantenimiento o siquiera limpieza por lo que se concluye que la omisión advertida, tiene la potencialidad suficiente para generar un daño considerable frente a las personas que transitan el puente peatonal referido. iii.
Relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. Se expresa en el recurso de alzada que, el mal estado en que se encuentra el puente peatonal tiene origen en la falta de cultura ciudadana, lo cual, a su parecer, no es razón suficiente para promover un detrimento patrimonial orientado a que el municipio adelante intervenciones para conjurar unas presuntas afectaciones.
Al respecto si bien a la ciudadanía le asiste deberes en cuanto al cuidado y limpieza del espacio público así como de sus elementos constitutivos y complementarios, la omisión que se reprocha corresponde el manteniendo que demanda la estructura – puente peatonal- lo cual representa una afectación a los derechos e intereses colectivos contenidos en los literales d), j) y e) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, en cabeza del Municipio de Bucaramanga quien le compete ejecutar directamente las obras relacionadas con la construcción, mantenimiento o rehabilitación de las vías del orden municipal y Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 los componentes de los perfiles viales, obligación que además, se encuentra determinada en la Ley 105 de 199329.
Conforme al análisis realizado, se concluye que, en el presente caso, se encuentra debidamente probado la procedencia de la acción impetrada por el actor popular para la defensa de los derechos e intereses colectivos de la comunidad del municipio de Bucaramanga. Resuelto lo anterior, se abordará el estudio del segundo problema jurídico planteado, referido a si, en el presente caso, se configura una carencia actual de objeto por hecho superado con ocasión al mantenimiento y adecuaciones realizadas por parte del Municipio de Bucaramanga, durante el trámite del proceso en segunda instancia al puente peatonal ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del barrio San Miguel.
Al respecto, según se registra en la hoja de reparto, la acción constitucional se presenta el día 17 de enero de 202030, encontrándose que para el momento en que se profiere la sentencia de primera instancia, esto es, el 01 de julio de 2022, la situación de deterioro del puente objeto de la presente acción, no se encontraba superada, prueba de ello, se da en el recurso de apelación interpuesto por el demandado, en el cual señala que la administración municipal se encontraba adelantando el Plan de Desarrollo, dentro del cual se incluirían los recursos destinados para adelantar las obras de mantenimientos de los puentes peatonales de la ciudad.
No obstante, durante el trámite de segunda instancia, el Municipio de Bucaramanga dentro de sus alegatos de conclusión informa, que ya fue realizado el mantenimiento al puente peatonal ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del barrio San Miguel, como se evidencia a continuación en el material fotográfico allegado por el demandado: 29 Ley 105 de 1993, Artículo 19: Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley. 30 OneDrive-Doc. 001.2020-005 (Folios 1 - 47) Folio 18 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 De igual forma, revisada la plataforma SECOP II, se logra evidenciar, según el número de proceso SI-SI- SAMC-002-202231, que el municipio de Bucaramanga adjudicó al Consorcio LA ESPERANZA R, bajo el número de contrato 297 del 2 de noviembre de 2022, el proyecto de mantenimiento de puentes peatonales de la ciudad, entre los cuales, se encuentra el ubicado en la carrera 17 con calle 52 barrio San Miguel. 31https://community.secop.gov.co/Public/Tendering/OpportunityDetail/Index?noticeUID=CO1.NTC.3 343023&isFromPublicArea=True&isModal=False Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 Al respecto, considera la Sala que los argumentos expuestos en el recurso de apelación y alegatos de conclusión referidos a que la administración municipal se encontraba adelantando el Plan de Desarrollo, dentro del cual se incluirían los recursos destinados para adelantar las obras de mantenimientos de los puentes peatonales de la ciudad, y el posterior mantenimiento del puente objeto de la presente acción, no traduce en la superación de la situación vulneradora de derechos colectivos.
Dicha actividad, entonces debe entenderse como prueba de gestiones de la administración para el cumplimiento de la sentencia de primera instancia. En tales condiciones, al resultar probados los supuestos de hecho en que se sustenta la demanda, la Sala confirmará la sentencia apelada, no sin antes advertir que, a la fecha, el Municipio de Bucaramanga dio cumplimiento PARCIAL a la orden impartida por el A quo.
Al respecto se encuentra que, si bien se realizaron las obras de mantenimiento ordenadas dentro de la sentencia, el puente no ha sido adecuado para garantizar el acceso a la población con movilidad reducida conforme lo ordena el numeral segundo de la sentencia dictada el 1 de julio de 2022.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, que en un plazo no mayor a SEIS (6) MESES, realice las gestiones administrativas, financieras y contractuales necesarias encaminadas a ejecutar las obras correspondientes y necesarias para la recuperación y manteamiento del puente peatonal ubicado en la Carrera 17 con Calle 51 del barrio “San Miguel” de esa municipalidad realizando las adecuaciones necesarias para garantizar el acceso a la población con movilidad reducida conforme lo dispuesto en la Ley 361 de 1997 y el Decreto 1538 del 17 de mayo de 2005.
(Subrayado fuera de texto) Finalmente en cuanto al tercer problema jurídico planteado, esto es la costas impuestas por el a-quo, dando aplicación a la Sentencia de Unificación de fecha 06 de agosto de 201932 se estima acertada la decisión del juez de instancia como quiera la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y las reglas previstas en el artículo 361 del C.G.P. admiten el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos.
Así, al haberse accedido a las pretensiones del actor se mantendrá la condena en costas de primera instancia. 5. Condena en costas. Dentro del presente asunto, no observa la Sala que el recurso de apelación este desprovisto de fundamento jurídico, tampoco se observa que la 32 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sala Veintisiete Especial de Decisión. C. ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Radicación número: 15001-33-33-007- 2017-00036-01(AP)REV-SU Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 68001333300820200000501 participación de las partes en el trámite de segunda instancia fuere relevante para el caso, más allá de la reiteración de los argumentos expuestos por el municipio en el recurso de apelación y la intervención del actor en exclusivo encaminada a obtener condena en costas en esta instancia. Por lo anterior, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el primero (01) de julio de dos mil veintidós (2022) por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada