TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Especial de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 186 Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez Radicación: 17001-23-33-000-2024-00138-00 Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas.
Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 056 del 30 de agosto de 2024 Manizales, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 2 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez de los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Anserma, Por medio del cual se aprueba y se adopta el Plan de Desarrollo del Municipio de Anserma-Caldas “Plan 500, para hacer historia 2024-2027”.
Lo anterior, atendiendo la solicitud hecha por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación de funciones consagrada en el Decreto nº 0193 del 3 de octubre de 2016 proferido por el señor Gobernador de Caldas (E), y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y en los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES 1 En adelante, CPACA. Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 2 La solicitud de invalidez El 3 de julio de 20242, el Departamento de Caldas remitió a este Tribunal el Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, para que se resuelva sobre la validez de los artículos 27, 32 y 34, en tanto consideró que con éstos, el Concejo Municipal de Anserma vulneró el ordenamiento jurídico superior3.
Como fundamento fáctico y jurídico de la solicitud efectuada, el Departamento de Caldas indicó el Concejo de Anserma vulneró el contenido de los artículos 313 numeral 2 y 315 numeral 5 de la Constitución Política de Colombia, 71 de la Ley 136 de 1994 y 21 de la Ley 1551 de 2012, pues consideró que por regla general la competencia para aprobar el plan de desarrollo es del concejo a iniciativa del alcalde.
Agregó que en el presente caso se violó el principio de unidad de materia, en tanto el contenido de los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, que se refieren a i) autorizaciones al alcalde para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, ii) utilización de vigencias futuras para rubros de funcionamiento e inversión y iii) suscripción de contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas con el fin de realizar la actualización del catastro multipropósito, no coincide con el título del acuerdo, no se encuentra en la parte considerativa del acto administrativo general, no está contemplada en la exposición de motivos y no están incluidas en el plan de desarrollo.
Mencionó adicionalmente que el artículo 32 no otorga una facultad pro tempore que defina el tiempo en el cual se deba autorizar el compromiso de vigencias futuras. Indicó que de acuerdo con las normas constitucionales y legales que se consideran violadas, estas consagran los contratos que por excepción requieren autorización previa del concejo municipal, por lo que le corresponde al concejo establecer bajo criterios de razonabilidad y mediante acto administrativo, los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación. Refirió, que en el caso particular del artículo 32 del acuerdo, el Municipio de Anserma no se cuenta con aprobación por parte del CONFIS y no cumple con los demás requisitos en materia de vigencias futuras.
Estimó que para los fines de las autorizaciones otorgadas en los artículos 27, 2 Archivo nº 001 del expediente digital. 3 Páginas 9 y siguientes del archivo nº 002 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 3 32 y 34 del acuerdo cuya revisión de validez se solicita, debe presentarse un proyecto de acuerdo al concejo para su discusión y aprobación previo el cumplimiento de los requisitos mencionados de unidad de materia y facultades pro tempore.
Pronunciamientos frente a la solicitud de invalidez En constancia secretarial del 23 de julio de 2024, se indicó que el término de fijación en lista corrió entre el 9 y el 22 del mismo mes y año, plazo en el que no se recepcionó ningún pronunciamiento4. El Municipio de Anserma y el Concejo municipal de Anserma se pronunciaron por fuera del término de fijación en lista5.
En auto del 9 de agosto de 2024 el Despacho ponente resolvió el recurso de reposición radicado por el apoderado del Municipio de Anserma contra la providencia que decretó pruebas en este asunto y además manifestó la ausencia de intervención de los interesados en este trámite especial. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 3 de julio de 20246 y allegado en la misma fecha al Despacho del Magistrado ponente.
La solicitud de validez fue admitida el 4 de julio de 20247, ordenando su fijación en lista, la notificación personal al Ministerio Público, y la comunicación al presidente del Concejo Municipal de Anserma y al alcalde de ese municipio. A través de providencia del 23 de julio de 20248, el Despacho Sustanciador abrió el proceso a pruebas.
Según constancia secretarial del 16 de agosto de 20249, en esa fecha el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes 4 Índice 010 expediente digital. 5 Índice 015 y 016 expediente digital. 6 Archivo nº 001 del expediente digital. 7 Archivo nº 004 del expediente digital. 8 Archivo nº 011 del expediente digital. 9 Archivo nº 025 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 4 consideraciones: 1. Competencia La revisión de la validez de un acuerdo o decreto municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 5 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 2 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma10, procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.
Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿El Concejo Municipal de Anserma violó los principios de unidad de materia y temporalidad de las facultades al ejecutivo con la expedición de los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024? ▪ ¿Para la expedición del artículo 34 del acuerdo objeto de análisis, se acreditó el cumplimiento de los requisitos para autorizar vigencias futuras? 3.
El acuerdo sometido a análisis de validez El examen de validez se predica de los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, cuyo contenido esencial se sintetiza de la siguiente manera. Se indicó que dicho acto se expedía en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Concejo Municipal de Anserma, en especial las contenidas en los artículos 287, 313 –numeral 4– y 338 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 152 de 1994, y con la Ley 136 de 1994, reformada por la Ley 1551 de 2012. 10 En tanto el acuerdo objeto de estudio fue radicado en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el 25 de mayo de 2023 (página 25 del archivo nº 002 del expediente digital), y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 26 de junio siguiente.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 6 El texto de la parte resolutiva del acuerdo es del siguiente tenor: (…) (…) 4. Marco normativo De conformidad con la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas, las disposiciones que en su criterio vulnera el mencionado acuerdo, son las que se citan a continuación: 4.1.
Normas violadas en materia de plan de desarrollo: ▪ Artículos 339 y 342 de la Constitución Política:
ARTICULO 339. <Inciso 1o. modificado por el artículo 2o. del Acto Legislativo 3 de 2011. El nuevo texto es siguiente:> Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno. El plan de Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 7 inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal.
Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo.
ARTICULO 342. La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución. 4.2.
Normas violadas respecto de la competencia para aprobación del plan de desarrollo: ▪ Numeral 2 del artículo 313 y numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.
ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 8 marcha del municipio.
(…) ▪ Artículos 71 y 74 de la Ley 136 de 1994:
ARTÍCULO 71. INICIATIVA. Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente.
PARÁGRAFO 1 o. Los acuerdos a los que se refieren los numerales 2o.,3o., y 6o., del artículo 313 de la Constitución Política, sólo podrán ser dictados a iniciativa del alcalde.
PARÁGRAFO 2 o. Serán de iniciativa del alcalde, de los concejales o por iniciativa popular, los proyectos de acuerdo que establecen la división del territorio municipal en comunas y corregimientos y la creación de Juntas Administradoras Locales. (…)
ARTÍCULO
74. TRÁMITES DEL PLAN DE DESARROLLO. <Artículo modificado por el artículo 21 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El trámite y aprobación del plan de desarrollo municipal deberá sujetarse a lo que disponga la ley orgánica de planeación. En todo caso, mientras el concejo aprueba el plan de desarrollo, el respectivo alcalde podrá continuar con la ejecución de planes y programas del plan de desarrollo anterior. 4.3.
Normas violadas en relación con la unidad de materia: ▪ Artículo 72 de la Ley 136 de 1994:
ARTÍCULO
72. UNIDAD DE MATERIA. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 9 ▪ Numeral 2 del artículo 313 de la Constitución Política:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 5. Examen del caso concreto Pasa esta Sala a analizar cada uno de los cargos de invalidez expuestos en la solicitud hecha por el Departamento de Caldas, los cuales resume este Tribunal en la falta de observancia del requisito de unidad de materia y ausencia de cumplimiento de requisitos para utilización de vigencias futuras. 5.1 De la unidad de materia El primer cuestionamiento que hace el Departamento de Caldas alude a la presunta falta de observancia del principio de unidad de materia al momento de expedir los artículos 27, 32 y 34 del acuerdo objeto de revisión. Al respecto, la Sala advierte que un análisis del artículo 72 de la Ley 136 de 1994 permite establecer las siguientes conclusiones: • Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia. • Serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con la materia del proyecto de acuerdo. • La presidencia del Concejo debe rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto. • Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.
El H. Consejo de Estado al referirse al principio de unidad de materia, expuso lo siguiente en providencia del 11 de agosto de 201611: A este respecto, conviene destacar que la Sección Primera en sentencia de 17 de abril de 2008 (Expediente núm. 11001-03-24-000-2004-00202-01, Actor: Héctor Alfonso Carvajal Londoño, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón), señaló que el Principio de la Unidad de Materia, establecido en 11 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION PRIMERA Consejero ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00394-01. Actor: RODRIGO POMBO CAJIAO. Demandado: ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA D.C. Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 10 el artículo 158 de la Constitución Política, no está dirigido a los decretos reglamentarios.
(…) Posteriormente, esta Sección en la sentencia de 18 de julio de 2013 (Expediente núm. 70001-23-31-000-2005-00832-01, Actor: Enrique Carlos Román Estrada, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), se refirió a la noción, aplicabilidad y cobertura del Principio de Unidad de Materia, de la siguiente manera: “Sea lo primero señalar que el Principio de Unidad de Materia, en su acepción más general, significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (por ejemplo: la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital) emanado de una corporación colegiada de elección popular (Congreso, Asambleas y Concejos), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo.
En este sentido, vemos cómo, en relación con la Ley por ejemplo, el artículo 158 de la Constitución Política establece que: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no avengan con ese precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión…” (Destacado fuera de texto).
Esta disposición constitucional transcrita encuentra desarrollo en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso de la República) que a la letra reza: “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia.
Sus decisiones serán apelables ante la Comisión” (Subraya fuera de texto). A su vez, el artículo 193 del mismo estatuto legal, en consonancia con el artículo 169 Constitucional, dispone que el título de las Leyes debe corresponder con su contenido. El Principio de Unidad de Materia no es ajeno a los actos generales, impersonales y abstractos expedidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales, es decir, las Ordenanzas y los Acuerdos.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 11 (…) La Jurisprudencia Constitucional ha identificado tres (3) propósitos esenciales a los que atiende el Principio de Unidad de Materia: (i) procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático; (ii) asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes; y, (iii) evitar la dispersión normativa.
En relación con estos objetivos, la Corte Constitucional ha señalado que: “… el Principio de Unidad de Materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley.
Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea el resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo.
De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria” 1. Se obvian así, conforme lo ha señalado la Corte, “… las incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación directa con la materia específica de dichos proyectos.
Estas incongruencias pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas legislativas”12. Adicionalmente, el Principio de Unidad de Materia contribuye a consolidar el Principio de Seguridad Jurídica porque, de un lado, asegura la coherencia interna de las Leyes las cuales no obstante que pueden tener diversidad de contenidos temáticos, deben contar siempre con un núcleo de referencia que les de unidad y que permita que sus disposiciones se interpreten de manera sistemática y, por otro lado, evita que sobre la misma materia se multipliquen las disposiciones en distintos cuerpos normativos, con el riesgo de que se produzcan inconsistencias, regulaciones ocultas e incertidumbre para los operadores jurídicos. 12 Sentencia C-523 de 1995, Magistrado ponente doctor Vladimiro Naranjo Mesa.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 12 Ahora bien, la misma Corte Constitucional ha señalado que el examen de juridicidad (constitucionalidad y/o legalidad) de una norma desde la perspectiva de la Unidad de Materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, que permita armonizar dicho principio con el principio democrático. En este sentido ha señalado esa Corporación que: “… la aplicación de un criterio riguroso en el control constitucional de las leyes, para verificar su sumisión al principio de unidad de materia, restringiría la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación; impediría la expedición de normatividades integrales y promovería la profusión de leyes de sectorización extrema” 3.
Por esta razón, la Corte ha precisado que: “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de las cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley13.
Lo expuesto hasta ahora, le permite colegir a la Sala que la Unidad de Materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de acto jurídico (Ley, Ordenanza o Acuerdo) se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva entre tales contenidos y que pretendan todos las mismas finalidades previstas en el título de la Ley, todo ello en consonancia con el Principio Democrático.” De lo antes transcrito se infiere claramente que el Principio de Unidad de Materia es aplicable a los proyectos de actos jurídicos generales, impersonales y abstractos, vale decir, la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital), emanados de una corporación colegiada de elección popular, esto es, Congreso, Asambleas y Concejos.
Por consiguiente, dicho principio solamente es aplicable a la Ley, la Ordenanza Departamental o el Acuerdo Municipal o Distrital, mas no a los decretos reglamentarios. De acuerdo con lo anterior, el principio de unidad de materia significa que todas las disposiciones que integran un proyecto de acto jurídico general, impersonal y abstracto (Ley, Ordenanza o Acuerdo) emanado de una 13 Sentencia C – 025 de 1993.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 13 corporación colegiada de elección popular (Congreso, Asambleas y Concejos), deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título del mismo. Así mismo, de lo expuesto por la jurisprudencia constitucional se tiene que el propósito del principio de unidad de materia es procurar que la aprobación de las leyes sea el resultado de un debate democrático, asegurar la transparencia en el proceso de formación de las leyes y evitar la dispersión normativa.
Con la anterior precisión, esta Sala advierte que el Concejo de Anserma en el Acuerdo 010 del 23 de mayo de 2024 aprueba y adopta el plan de desarrollo de ese municipio para los años 2024 a 2027. En los artículos 27, 32 y 34 del acuerdo, el concejo municipal otorga facultades al alcalde para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, suscribir contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas con el fin de realizar el proceso y actualización del catastro multipropósito y para utilizar vigencias futuras en funcionamiento e inversión. Ahora, al contrastar la denominación del acuerdo “Por medio del cual se aprueba y se adopta el Plan de Desarrollo del Municipio de Anserma-Caldas “Plan 500, para hacer historia 2024-2027”, con el contenido de las mencionadas disposiciones, este Tribunal considera que en este asunto no se acreditó la violación al principio de unidad de materia.
En efecto, en criterio de esta Corporación, las facultades otorgadas al ejecutivo municipal y descritas en precedencia, guardan correspondencia conceptual con el núcleo temático del plan de desarrollo. Un análisis razonable y objetivo en relación con el contenido de las autorizaciones para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, utilizar vigencias futuras y suscribir contratos y convenios para actualizar el catastro multipropósito, permite inferir a este Juez plural que es posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante del acuerdo, toda vez que dichas autorizaciones pueden ser entendidas como instrumentos para ejecutar el plan de desarrollo.
En otros términos, la unidad de materia no excluye la posibilidad de que, en un acuerdo como el analizado en esta oportunidad, referido a un plan de desarrollo, se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad objetiva y que Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 14 pretendan las mismas finalidades previstas en el título de la Ley.
En esta perspectiva, una mirada general a todo el contenido del acuerdo que adopta el plan de desarrollo del Municipio de Anserma, y en el que se encuentran los artículos objeto de revisión de validez, permite advertir que en dicho acto general se describe el objetivo, la estructura, los ejes temáticos, la estrategia financiera y el valor del plan de desarrollo, entre otros asuntos.
De los otros temas del acuerdo que no son objeto de demanda, la Sala encuentra que la norma alude al endeudamiento, la priorización de actuaciones estratégicas, las alianzas público privadas, vigencias futuras excepcionales, espacio público, plaza de mercado, esquemas asociativos territoriales, participación ciudadana, prestación de servicios públicos, adquisiciones públicas, depuración de cartera y rendición de cuentas, asuntos que, como se advierte, se refieren a diferentes contenidos temáticos y, como en el caso de las autorizaciones objeto de revisión, hacen parte de la materia dominante del acuerdo.
Similar conclusión se extrae del cargo referido a la ausencia de sustentación de los motivos que dieron lugar al acuerdo, en tanto la Sala observa que, aunque de manera general, el cabildo municipal expuso las razones para considerar que el plan de desarrollo propuesto debía convertirse en norma municipal. Sobre este punto, el Tribunal verifica en el texto de la exposición de motivos el sustento constitucional y legal del plan de desarrollo, en el cual se entienden incluidos los alcances y razones que sustentan los tres puntos discutidos por el señor Gobernador de Caldas en la demanda, esto es, la autorización del concejo al alcalde para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, utilizar vigencias futuras para rubros de funcionamiento e inversión y suscripción de contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas con el fin de actualizar el catastro multipropósito, todo ello como herramientas de ejecución del mencionado instrumento de planeación territorial.
La Sala recuerda que en relación con la explicación de las razones que sustentan un proyecto de acuerdo, el inciso segundo del artículo 72 de la ley 136 de 1994 establece que los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances, disposición que no se advierte inobservada en este caso por el concejo municipal de Anserma en relación con el contenido de los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo 010 de 2024.
Lo analizado permite entonces inferir que no se acredita en este asunto la Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 15 violación al principio de unidad de materia, al margen de la posible inobservancia de las disposiciones en las cuales se debe sustentar cada uno de los artículos demandados en esta oportunidad. 5.2. Sobre las facultades pro tempore Se indica en la demanda que además de la presunta violación al principio de unidad de materia, los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo 010 de 2024 incumplieron los requisitos referidos a las facultades pro tempore.
Sobre la temporalidad de dichas facultades, la Sala considera que los artículos 27 y 34 del Acuerdo 010 de 2024 consagran que la autorización al alcalde para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional y suscribir contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas con el fin de realizar la actualización del catastro multipropósito, es por el término de seis meses, razón por la cual no se advierte violación a este principio.
Frente al artículo 32, referido a la utilización de vigencias futuras para rubros de funcionamiento e inversión, esta Sala advierte que en dicho artículo no se otorga una facultad al alcalde municipal, sino que se dan directrices generales en el plan de desarrollo sobre la planeación presupuestal, el principio de anualidad y la posibilidad de utilizar vigencias futuras, sin que el contenido de esa disposición se asemeje a un mandato para que el alcalde ejecute dicha figura.
Así se desprende de la lectura de la mencionada disposición: En este sentido, considera la Sala que lo expuesto por el Concejo Municipal de Anserma en el artículo 32 del Acuerdo 010 de 2024 no viola las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011, en tanto de la lectura de la disposición municipal no se infiere que se esté otorgando una autorización al ejecutivo para el trámite de vigencias futuras.
Por lo analizado la Sala concluye que al no tratarse de una autorización para el trámite de vigencias futuras, los cuestionamientos de invalidez del Departamento de Caldas en esta materia no prosperan. 5.3.- Sobre las autorizaciones al alcalde para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional y contratos y/o convenios con entidades Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 16 públicas y/o privadas 5.3.1.
La naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos Los convenios interadministrativos hacen parte de la actividad contractual del Estado, y a través de ellos se concreta el mandato constitucional de colaboración administrativa14, previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política15. Así se extrae del artículo 95 de la Ley 489 de 1998:
ARTICULO
95. ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. (…) En concepto del 9 de diciembre de 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado acogió apreciaciones que se venían madurando por la misma Sala a la luz de concepciones que a su vez se venían planteando por la doctrina nacional años atrás16. 14 Es conveniente precisar que el mencionado principio de colaboración administrativa previsto por los artículos 209 y 288 de la Constitución Política, se distingue del principio de colaboración armónica entre los poderes públicos y los demás organismos autónomos e independientes, establecido por el artículo 113 de la misma Carta.
Este último se predica entre las ramas y dichos órganos (Organización Electoral, Ministerio Público y Órganos de Control Fiscal), mientras que el primero opera entre autoridades administrativas y básicamente al interior de la rama ejecutiva del poder público, tal como lo prevén los artículos 5 y 6 de la Ley 489 de 1998. 15 “ARTICULO 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. (…)
ARTICULO 288. La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. 16 En efecto, desde la primera edición del libro Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual (Bogotá, Editorial Universidad del Rosario, 2008) hasta la última (Bogotá, Editorial Temis, 2020) se vienen planteando por su autor (Augusto Ramón Chávez Marín) al amparo y en el marco conceptual de la “Teoría general de los convenios de la Administración”, las similitudes pero especialmente la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo, partiendo de la diferenciación sustantiva de las figuras convenio y contrato.
Al respecto se recuerdan apartes de la última edición mencionada, que enriquecidos progresivamente y de forma especial con la doctrina comparada, reiteran las ideas concebidas desde la primera edición. En la primera parte del libro, denominada “Hacia una Teoría general de los convenios de la Administración”, en el acápite “Aproximación conceptual al convenio de la Administración” del Capítulo II, el autor se dedica a exponer las características de esa figura general después de que se ha esforzado por presentar su definición, exponiendo lo siguiente en el aparte “E) El convenio se propone la realización Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 17 En providencia del 22 de octubre de 202117, la Sección Tercera del Consejo de Estado diferenció los convenios interadministrativos de los contratos interadministrativos, así: “Los convenios interadministrativos se caracterizan porque están determinados por la consecución de un objetivo común, en los que, obviamente, no se evidencian intereses contrapuestos, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos18.
En cambio, en los contratos interadministrativos, mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal, la contratista, si bien colabora con su realización, lo cierto es que lo hace a cambio de una retribución patrimonial, cuestión que se traduce en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido de fines comunes a los sujetos contractuales” (pág. 78): “Como se ha estudiado en los puntos anteriores, el objeto de los convenios de la administración implica siempre la conjunción de voluntades en torno a intereses mutuos o compartidos por ambos contratantes.
Se trata de lograr la realización de objetivos o fines que son comunes a todas las partes que celebran el negocio jurídico. Lo anterior significa excluir de esta clase de acuerdos los compromisos que implican una contradicción de intereses, en los cuales las partes buscan satisfacer objetivos que no les son comunes.”. Luego, ya en la segunda parte del libro relativa a esta manifestación del convenio que son los convenios interadministrativos, al elaborar la aproximación conceptual de esta clase de instrumentos (en tanto en la parte tercera el autor se dedica a estudiar los convenios celebrados con los particulares y allí, obviamente, su tipología y su distinción con los contratos propiamente administrativos), el capítulo IV se concentra en lo que su título sugiere: “Convenio interadministrativo: aproximación conceptual y distinción con el contrato interadministrativo”.
Allí se examina el concepto y se propone una definición en cuyo estudio se hallan precisiones como las siguientes (pág. 124): “Al estudiar el concepto de contrato administrativo frente al de convenio de la administración, se hizo referencia a la doctrina de la causa, conforme a la cual puede afirmarse que solamente tiene el carácter de contrato el vínculo establecido por la fusión de voluntades autónomas, que concurren con apoyo en intereses distintos, bajo la motivación de causas dispares y opuestas.
Con sustento en dicha doctrina puede afirmarse que no es contrato aquel negocio jurídico en el cual participan una pluralidad de voluntades para realizar un acuerdo, si ellas no concurren con intereses contrapuestos. Además es pertinente recordar que esta aseveración aplica un criterio sustancial o material que estima no la mera formalidad de la concurrencia de voluntades, sino el contenido de ellas.
“También se indica, en armonía con el criterio anterior, que cuando las voluntades autónomas de carácter público, concurrentes a la formación del acto respectivo, no se caracterizan por causas distintas y contrapuestas, este negocio, que corresponde a un convenio interadministrativo, se acerca conceptualmente al acto complejo — aunque no se identifica con él— y al propio tiempo se aleja del contrato, dada la unidad de contenido y fin de dichas voluntades.”.
Por último, se observa por el Despacho, que en seguida reitera el autor en aparte separado referido de forma amplia y expresa a la distinción del convenio interadministrativo y el contrato interadministrativo (pág. 126): “Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes.
En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica pública la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular. “La celebración de un contrato interadministrativo enfrenta a dos partes: en un lado la administración, que es titular de un servicio cuya satisfacción busca mediante la colaboración de otra persona jurídica pública, y en otro esta última, que al actuar como podría hacerlo un particular, adopta la condición de contratista al servicio de la persona jurídica pública contratante.”. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Consejera Ponente: Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Sentencia del 22 de octubre de 2021. Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00598-01 (65978). 18 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 18 económico19”. Por ello, en otras oportunidades al resolver sobre la validez de normas que se refieren a facultades concedidas al ejecutivo para efectuar convenios y/o contratos, se ha puesto de relieve por el Magistrado ponente de esta decisión, los actos, actuaciones o negocios objeto de las mismas.
En tal dirección, se ha explicado por esta Sala que si la norma del acuerdo introduce sujetos jurídicos de naturaleza privada o del sector privado, la autorización va más allá de los contratos o convenios interadministrativos, para incluir típicos contratos estatales o administrativos, esto es, los que se celebran por parte de las entidades estatales con sujetos de esa índole para obtener de los mismos la realización de obras, servicios o el suministro de bienes.
Pero también, se ha expuesto que los acuerdos municipales podrían estar autorizando la celebración de los que se identifican por el ponente de esta decisión como convenios administrativos, es decir, convenios no contratos, pero celebrados con particulares no con otros sujetos jurídicos públicos. 5.3.2. Los cargos de la demanda en el caso concreto Ahora, expuesto el anterior análisis20, la Sala precisa que en el caso concreto la demanda se fundamentó en el artículo 313 de la Constitución Política de Colombia, norma que establece que corresponde a los concejos Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo, y en lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, disposición que al referirse a las atribuciones de los concejos, enlistó las siguientes:
ARTÍCULO 18. El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo.
(…) 19 Cita de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 20 El cual puede ser consultado en el libro del autor Augusto Ramón Chávez Marín, Los convenios de la Administración: Entre la gestión pública y la actividad contractual, publicada en su primera edición en 2008 por la Universidad del Rosario (4ª edición, Editorial Temis, 2021).
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 19 PARÁGRAFO 4o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3.
Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De este modo, teniendo en cuenta que la autorización en los artículos 27 y 34 del acuerdo demandado no se fundamenta en cargos adicionales tales como los objetos de los contratos y convenios que se están autorizando, o los sujetos de estos, la Sala limitará el análisis del presente asunto a la inconformidad expuesta en el escrito de demanda de invalidez.
Con la anterior precisión, en criterio del Departamento de Caldas la facultad para autorizar al alcalde para la celebración de contratos solo procede frente a los asuntos contractuales expresamente reglamentados y autorizados por el concejo. Sin embargo, esta Sala considera que en el presente asunto el Departamento de Caldas omitió acreditar las razones por las cuales considera que las autorizaciones contenidas en los artículos 27 y 34 del Acuerdo 010 de 2024, violan las anteriores disposiciones constitucionales y legales.
El Tribunal recuerda el contenido de estas disposiciones: (…) Visto el contenido de las normas demandadas, este Juez plural infiere que la Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 20 entidad territorial departamental no demostró la existencia de una reglamentación al interior del Concejo de Anserma que se refiera a las autorizaciones concedidas al alcalde para contratar y en la que se señalen los casos en que el ejecutivo requiere autorización previa del Concejo.
En otros términos, el Departamento de Caldas no aportó una reglamentación vigente en el Municipio de Anserma que señale los casos en los cuales el alcalde debe recibir autorización del concejo para contratar, y tampoco probó que las facultades para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, y suscribir contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas para actualización del catastro multipropósito violen el respectivo reglamento o los numerales 1 a 6 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Conclusión En ese sentido, el Tribunal concluye que no le asiste razón al Departamento de Caldas al observar que los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024 vulneran el principio de unidad de materia y concesión de facultades pro tempore, en tanto se constató de una parte, que las facultades otorgadas al ejecutivo municipal guardan correspondencia conceptual con el núcleo temático del plan de desarrollo; y, de otra, que esas autorizaciones para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional, utilizar vigencias futuras y suscribir contratos y convenios para actualizar el catastro multipropósito, tienen una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante del acuerdo.
Adicionalmente, se demostró que lo previsto por el Concejo Municipal de Anserma en el artículo 32 del Acuerdo 010 de 2024 no viola las leyes 819 de 2003 y 1483 de 2011, en tanto de la lectura de la disposición municipal se infiere que esta no otorga una autorización al ejecutivo para el trámite de vigencias futuras. Por último, esta Sala de decisión concluye sobre las autorizaciones al alcalde para suscribir convenios y acuerdos de cooperación internacional y contratos y/o convenios con entidades públicas y/o privadas, que el Departamento de Caldas no acreditó la existencia de una reglamentación interna en el Municipio de Anserma que señale los casos en los cuales el alcalde debe recibir autorización del concejo para contratar, y tampoco probó que las mencionadas facultades al ejecutivo violen algún reglamento municipal o lo previsto en los numerales 1 a 6 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 21 Por lo analizado, como los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, no quebrantan el ordenamiento jurídico descrito por el Departamento de Caldas, esta Sala negará las pretensiones de la demanda de invalidez. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. NIÉGASE la solicitud de invalidez presentada por el Departamento de Caldas en relación con los artículos 27, 32 y 34 del Acuerdo n° 010 del 23 de mayo de 2024, Por medio del cual se aprueba y se adopta el Plan de Desarrollo del Municipio de Anserma-Caldas “Plan 500, para hacer historia 2024-2027”, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas.
Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al señor Alcalde del Municipio de Anserma, al señor Presidente del Concejo Municipal de Anserma, así como al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría de esta Corporación, HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp. 17001-23-33-000-2024-00138-00 22 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.