TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL Magistrada ponente: Viviana Mercedes López Ramos Acción de Tutela Asunto: Sentencia de segundo grado Radicación: No. 70-001-33-33-010-2024-00053-01 Demandante: Andis Manuel Sierra Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES “COLPENSIONES” y JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE BOLIVAR.
Tema: Solicitud de rechazo de recursos contra dictamen médico laboral / improcedencia
1. EL ASUNTO POR DECIDIR Procede la Sala a dirimir la impugnación presentada por la parte accionante dentro del asunto de la referencia, contra la sentencia de fecha 16 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo.
2. LA SÍNTESIS FÁCTICA Refiere el señor ANDIS MANUEL SIERRA, quien actúa en nombre propio que, mediante dictamen médico laboral No. 92506056-91 del 26 de enero de 2022, se calificó su pérdida de capacidad laboral, equivalente al 68.32%, por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar. El 09 de marzo de 2022, COLPENSIONES presentó ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el dictamen médico laboral No. 92506056-91 del 26 de enero de 2022.
Agrega que, COLPENSIONES, a través del comunicado de fecha 01 de febrero de 2024, informó que el pago de honorarios a favor de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, se efectuó el 13 de octubre de 2023. Indica que, desde que COLPENSIONES conoció del pronunciamiento del recurso de reposición, esto fue, el 27 de junio de 2023, hasta que realizó el pago de honorarios a favor de Junta Nacional de Calificación de Invalidez, transcurrieron más de 60 días, razón por la cual alega la aplicabilidad de lo establecido en la Resolución 2050 de 2022 frente a la declaratoria de desierto del recurso de apelación, en razón al pago extemporáneo.
Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 2
3. LOS DERECHOS INVOCADOS Derechos fundamentales al debido proceso administrativo y seguridad social.
4. LA PETICIÓN DE PROTECCIÓN Procura textualmente lo siguiente: “2. Como consecuencia de lo anterior, solicito que se declare desierto el recurso de apelación presentado por COLPENSIONES dentro del trámite de calificación de la pérdida de capacidad laboral adelantado por el suscrito.”
5. EL RESUMEN DE LA CRÓNICA PROCESAL PRIMERA INSTANCIA Actuación procesal Folios Fechas o asuntos Por reparto ordinario se asignó el conocimiento al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Sincelejo-Sucre. 02ActaReparto.pdf 3 de abril de 2024 Se admite la demanda 03AutoAdmite.pdf 3 de abril de 2024 Notificación de la demanda 04NotificacionAdmision.pd f 3 de abril de 2024 Contestación Colpensiones 05ContestacionColpension es.pdf 4 de abril de 2024 Auto ordena vinculación de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez 06AutoOrdenaVinculación. pdf 12 de abril de 2024 Notifica auto vinculación 07NotificaciónAutoVinculac ión.pdf 12 de abril de 2024 Contestación Junta Nacional de Calificación de Invalidez 08ContestacionJuntaCalific acion.pdf 16 de abril de 2024 Sentencia 09Sentencia.pdf 16 de abril de 2024 Notificación de sentencia 10notificacionsentencia.pdf 16 de abril de 2024 Impugnación por parte de la UGPP 11MemorialImpugnacionAc cionante.pdf 19 de abril de 2024 Auto concede impugnación 12AutoConcedeImpugnacio n.pdf 24 de abril de 2024 SEGUNDA INSTANCIA Reparto en segunda instancia 001ActaReparto.pdf 25 de abril de 2024 Pasa al despacho 002NotaSecretarial.pdf 25 de abril de 2024
6. LA SINOPSIS DE LAS RESPUESTAS 6.1. COLPENSIONES, rindió informe manifestando que lo reclamado por vía de tutela, desnaturaliza este medio constitucional de amparo, dado el carácter de subsidiario y Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 3 residual frente a los derechos invocados cuando no han sido sometidos a los procedimientos pertinentes e idóneos para su solución; ya que este no es el mecanismo para realizar este reconocimiento.
Frente a los hechos indica que, el 08 de marzo de 2022 la Administradora Colombiana de Pensiones presentó manifestación de inconformidad en contra del Dictamen proferido por la Junta Regional. El 11 de julio de 2023, se evidencia radicado por parte de la Junta Regional solicitud del pago de los honorarios para poder enviar el expediente ante la Junta Nacional de Calificación. Luego, se evidencia acción de tutela presentada por el accionante solicitando el pago de los honorarios la cual fue declarada improcedente por el Juzgado Primero de Familia de Sincelejo, teniendo en cuenta que mediante oficio DML - H No. 1638 DE 2023 se reconoció el pago de los honorarios por la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS M/TE ($34.800.000) para que sean calificados en segunda instancia los siguientes afilados o beneficiarios entre ellos el accionante # 20.
Acorde a lo expuesto, estima que, esa entidad ha realizado en debida forma el pago de los honorarios los cuales fueron aceptados por la Junta, y nos encontramos a la espera del dictamen, y adicionalmente, se debe indicar que si el accionante presenta alguna inconformidad debe acudir a los mecanismos idóneos no mediante acción de tutela que es de carácter subsidiario.
Para finalizar resalta que, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 dispone que, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y residual, por lo que, será improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, razón por la cual, en concordancia con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo, toda controversia que se presente en el marco del Sistema de Seguridad Social entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras deberá ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral.
Agrega que, en relación al caso objeto de estudio, el ciudadano debe agotar los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin y no discutir la acción u omisión de Colpensiones vía acción de tutela, ya que, ésta solamente procede ante la inexistencia de otro mecanismo judicial.
6.2. JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, presentó informe manifestando en primer lugar que, el señor ANDIS MANUEL SIERRA, fue citado para valoración presencial el 30 de julio de 2024, a las 6:50 am. En segundo lugar, sostuvo que esa Junta no tiene ninguna injerencia en el presente tramite, en razón que esa entidad solo cumple como calificador de segunda instancia, actuación que está planteada como un mecanismo de control para verificar la legitimidad, legalidad y adecuación técnica de la actuación adelantada por la Junta Regional en cuanto a los aspectos de su dictamen que fueron apelados, ello, conforme a lo dispuesto en el art. 13 del Decreto 1352 de 2013.
Precisa que, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, no es superior jerárquico, ni administrativo de las juntas regionales, por lo que esa entidad NO OSTENTA potestades disciplinarias ni sancionatorias respecto a los organismos de primera instancia; de allí que la tutela deba declararse improcedente. Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 4 6.3.
MINISTERIO PÚBLICO, no rindió concepto.
7. LA DECISIÓN OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, declaró la improcedencia de la tutela al considerar que, lo pretendido por el accionante es que se declare desierto o rechace el recurso de apelación contra el dictamen médico laboral No. 92506056-91 del 26 de enero de 2022, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, lo cual usurparía y desplazaría las actuaciones propias de un procedimiento administrativo ajeno al de la solicitud de amparo constitucional.
Sostiene que, la acción de tutela se torna improcedente para debatir aspectos referidos al trámite y emisión de conceptos en cabeza de Juntas de Calificación de Invalidez, ya que se cuenta con el procedimiento establecido en el Decreto 1072 de 2015, ya sea para la concesión y admisión del recurso, o de ser el caso, el escenario dispuesto por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social - ARTÍCULO 2.2.5.1.42. ibídem-.
Del mismo modo sostuvo que, en el sub examine, no se detenta que el medio ordinario establecido por la jurisdicción laboral sea ineficiente o inidóneo, a más que no existen elementos suficientes, que permitan afirmar la configuración de un perjuicio irremediable, máxime cuando a la fecha ha transcurrido más de dos años, desde la emisión del dictamen y los debates en torno a su contenido, previéndose la facultad de subsistencia del actor. - Ver Corte Constitucional Sentencia T-370 de 2022-.
Aclaró que, el accionante al presentar acción de tutela contra las entidades accionadas, ante el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Sincelejo, que decidió declarar el mecanismo constitucional improcedente por haberse configurado hecho superado, al demostrarse que COLPENSIONES había generado el pago de los honorarios para que le dieran trámite al recurso de apelación, remitiéndose, entonces, el expediente del señor ANDIS MANUEL SIERRA a la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, conllevó, como pretensión subsidiaria, la de ordenar a COLPENSIONES efectuar el pago de los honorarios, si no lo hubiese hecho o bien se remitiera su expediente para que resolvieran el recurso de apelación, asumiendo con la no interposición de la impugnación en forma, la satisfacción en torno a la procedencia del recurso, contrariándose lo dispuesto en el fallo de tutela en mención, que hace tránsito a cosa juzgada, sin que le sea dable a la parte actora, a través de una nueva solicitud de tutela, debatir en torno a una pretensión que no fue provista en su oportunidad por el juez de tutela, y de la cual se reitera no se ejercicio contradicción alguna, argumentos que sustentan en mayor medida la decisión de declaratoria de improcedencia. También manifestó que, el procedimiento erigido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar se ajustó a los requerimientos del Decreto 1072 de 2015, en el entendido que dicha disposición no precisó un término especifico en el pago de honorarios, aspectos que si bien entra en una posible inconsistencia con la Resolución No 2050 de 2022, tal situación en garantía del debido proceso de todas las partes debe ser asumido en el marco Acción de Tutela, Rad.
No. 010-2024-00053-01 5 señalado en la decisión que resolvió el recurso de reposición, y concede el de apelación. Agrega que, de atenderse los términos de la presentación del recurso, en el marco antes señalado, no se advierte la mentada afectación del debido proceso invocada por parte del señor Sierra, inclusive cuando del acervo probatorio no se tiene certeza del contexto y fecha específica de la puesta en conocimiento del pronunciamiento de 24 de marzo de 2022, y del pago efectivo de Colpensiones, con respecto a los honorarios. 7.1.
LA IMPUGNACIÓN: Inconforma con la decisión inicial, la parte actora la impugnó, sin esgrimir consideraciones.
8. LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA DECIDIR 8.1. LA COMPETENCIA: El Tribunal, es competente para conocer en Segunda Instancia, de la presente impugnación, en atención a lo establecido en el artículo 32 del decreto Ley 2591 de 1991.
8.2. EL PROBLEMA JURÍDICO: De conformidad con los hechos expuestos, considera la Sala que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar sí, las accionadas se encuentran vulnerando los derechos fundamentales del actor al debido proceso administrativo y seguridad social, en el trámite de su pérdida de capacidad laboral o si por el contrario la acción de tutela se torna en improcedente ante la solicitud de declaratoria de desierto del recurso de apelación propuesto por COLPENSIONES frente al dictamen de pérdida de la capacidad laboral.
Con el propósito de arribar a la solución de lo planteado, la Sala abordará como hilo conductor las siguientes temáticas: I) El derecho fundamental a la seguridad social; II) régimen legal del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral; III) Del debido proceso administrativo y VI) el caso concreto.
8.3. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL. Siguiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 tenemos que: “La Seguridad Social es reconocida en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional fundamental. De esta manera, los artículos 48 y 49 de la Carta Política establecen la seguridad social por un lado, como un derecho irrenunciable, y por otro lado, como un servicio público, de tal manera que, por la estructura de este derecho, es el Estado el obligado a dirigir, coordinar y controlar su efectiva ejecución De lo anterior se concluye que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho a la seguridad social es un real derecho fundamental cuya efectividad se deriva “de (i) su carácter irrenunciable, (ii) su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y (iii) de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad.
Sin embargo, el carácter fundamental del derecho a la seguridad social no puede ser confundido con su aptitud de hacerse efectivo a través de la acción de tutela. En este sentido, la protección 1 Sentencia T-164 de 2013, numeral 3.2.4. M.P. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB. Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 6 del derecho fundamental a la seguridad social por vía de tutela solo tiene lugar cuando (i) adquiere los rasgos de un derecho subjetivo;
(ii) la falta o deficiencia de su regulación normativa vulnera gravemente un derecho fundamental al punto que impide llevar una vida digna; y (iii) cuando la acción satisface los requisitos de procedibilidad exigibles en todos los casos y respecto de todos los derechos fundamentales” Adicional a lo expuesto, el Tribunal Constitucional2 afirmó lo siguiente: “…es necesario destacar que el concepto de “seguridad social” hace referencia a la totalidad de las medidas que propenden por el bienestar de la población en lo relacionado con la protección y cobertura de unas necesidades que han sido socialmente reconocidas, por ello, con respecto al contenido de este especial derecho, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 19 destacó que: “El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a cargo.” En reiteradas ocasiones, esta Corporación ha señalado que la fundamentalidad de este especial derecho encuentra sustento en el principio de dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos humanos, pues a través de éste resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.3” 8.4 RÉGIMEN LEGAL DEL PROCESO DE CALIFICACIÓN DE PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL.
Con la expedición del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, las entidades encargadas de determinar, en una primera oportunidad, la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Laborales, las Compañías Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte y las Entidades Promotoras de Salud.
Tratándose de enfermedades de origen común, como lo es la que se invoca por el actor, se tiene que, una vez ocurrido el hecho generador del posible estado de invalidez, la EPS deberá emitir el concepto de rehabilitación, favorable o no, antes del día 120 y enviarlo antes del día 150 de incapacidad temporal al fondo de pensiones al que se encuentre afiliado el solicitante.
Este último deberá iniciar el trámite, bien sea directamente –en el caso de Colpensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida– o a través de las entidades aseguradoras que asumen el riesgo de invalidez –en el caso de las administradoras de pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad–. 2 Sentencia T-690 de 2014, Numeral 3.
M.P. MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ 3 Ver, entre otras, las sentencias T-032 de 2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013. Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 7 Agotada la primera valoración, el inciso 2 del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece que, si el interesado no está de acuerdo con la calificación realizada, dentro de los cinco días siguientes a la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, podrá acudir a las Juntas de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional.
En todo caso, de manera excepcional, es posible que los interesados acudan directamente a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, como lo dispone el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013, en donde se señala lo siguiente: “Artículo 29. Casos en los cuales se puede recurrir directamente ante las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez.
El trabajador o su empleador, el pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario podrán presentar la solicitud de calificación o recurrir directamente a la Junta de Calificación de Invalidez en los siguientes casos: a) Si transcurridos treinta (30) días calendario después de terminado el proceso de rehabilitación integral aún no ha sido calificado en primera oportunidad, en todos los casos, la calificación no podría pasar de los quinientos cuarenta (540) días de ocurrido el accidente o diagnosticada la enfermedad, caso en el cual tendrá derecho a recurrir directamente a la Junta.
Lo anterior sin perjuicio que dicho proceso de rehabilitación pueda continuar después de la calificación, bajo pertinencia y criterio médico dado por las instituciones de seguridad social. b) Cuando dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación de la inconformidad, conforme al artículo 142 del Decreto número 19 de 2012, las entidades de seguridad social no remitan el caso ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
(…)” Explicado lo anterior, se concluye que, por regla general, las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez intervienen para decidir las controversias que surjan respecto de los dictámenes emitidos en primera oportunidad por las entidades enlistadas en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y que, solo excepcionalmente, en los dos casos expuestos ut supra, se puede acudir de forma directa ante ella, con miras a obtener la calificación de la pérdida de capacidad laboral.
Sobre este punto, se tiene que la Corte Constitucional de forma sistemática ha sostenido que la calificación de pérdida de capacidad laboral es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social, sin distinción alguna, pues es el medio para acceder a la garantía de otros derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social, en tanto permite establecer si una persona tiene derecho a las prestaciones asistenciales o económicas que se consagran en el ordenamiento jurídico, por haber sufrido una enfermedad o accidente4.
En concreto, en la Sentencia T-038 de 20115, se advirtió que: “tal evaluación [la calificación de pérdida de capacidad laboral] permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, 4 Sentencia T-056 de 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 5 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Acción de Tutela, Rad.
No. 010-2024-00053-01 8 dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico [,] especificar las causas que la originan la disminución de la capacidad laboral.” Atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda.
En conclusión, se tiene que el Sistema de Seguridad en Pensiones protege la contingencia de la invalidez originada por un riesgo común, a través del reconocimiento y pago de una prestación pensional en favor de aquellos trabajadores que, como consecuencia de un accidente o enfermedad no provocada, y de origen no laboral, ven afectada su capacidad laboral, y con ello la posibilidad de continuar procurando su auto sostenimiento.
Para tal efecto, el legislador ha estructurado un trámite destinado a establecer el estado de invalidez que, en plena garantía del derecho constitucional al debido proceso, permite resolver, de manera definitiva, el porcentaje global de pérdida de capacidad laboral, el origen de dicha contingencia y la fecha de su estructuración, dictamen que se convierte en el soporte de los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social en los términos ya expuestos. 8.6 EL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO.
Dentro de las garantías correspondientes al debido proceso, es preciso hacer mención de aquellas que hacen parte, específicamente, del debido proceso administrativo. Es así como la Corte ha señalado que en este tipo de trámites se debe garantizar “(i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas;
(iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados”6. Lo anterior, con el fin de que la función administrativa sea ejercida con la correcta y adecuada observancia de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios aplicables. Así mismo, esta Corporación ha considerado, en reiterada jurisprudencia7, que el debido proceso administrativo se materializa cuando se garantizan los derechos a: “(i) ser oído durante toda la actuación;
(ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento 6 Sentencias C-331 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-543 de 2017.
M.P. Diana Fajardo Rivera, reiteradas en la sentencia T-007 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera. 7 Sentencias C-980 de 2010 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-758 de 2013 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-034 de 2014 M.P. María Victoria Calle Correa y T-007 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera. Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 9 jurídico;
(vi) gozar de la presunción de inocencia; (vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción; (viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas; y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”. Por lo anterior, no en vano, la Corte ha sido enfática en reiterar que la aplicación del derecho al debido proceso no es dable únicamente para trámites judiciales, sino también para todas las actuaciones administrativas8.
De modo que se materialice la eficacia de los derechos a la seguridad jurídica y a la defensa de las personas que concurren a la Administración. Por lo tanto, todas las autoridades con función administrativa deben desempeñar sus actividades con la plena observancia de los mandatos constitucionales y legales para la debida garantía de los derechos de las personas.
Basten las anteriores consideraciones para resolver,
8.5. EL CASO CONCRETO QUE SE ANALIZA. El juez de primera instancia declaró improcedente la acción respecto la pretensión aludida, por considerar que el reparo del accionante es que se declare desierto o rechace el recurso de apelación contra el dictamen médico laboral No. 92506056-91 del 26 de enero de 2022, proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, lo cual usurparía y desplazaría las actuaciones propias de un procedimiento administrativo ajeno al de la solicitud de amparo constitucional.
Aunado que, el trámite y emisión de conceptos en cabeza de Juntas de Calificación de Invalidez, cuenta con el procedimiento establecido en el Decreto 1072 de 2015, ya sea para la concesión y admisión del recurso, o de ser el caso, el escenario dispuesto por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social - ARTÍCULO 2.2.5.1.42. ibídem-.
Inconforme con la decisión anterior, el accionante la impugnó. Previo a resolver el fondo de la Litis, se pasan a analizar los requisitos de procedibilidad de la acción. - Legitimación por activa, En el presente caso, la acción de tutela fue presentada por el señor ANDIS MANUEL SIERRA, como persona natural, quien reclama la protección de su garantía iusfundamental al debido proceso y a la seguridad social, presuntamente vulnerado por COLPENSIONES, por consiguiente, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 19919, este requisito se encuentra satisfecho, en tanto quien alega la vulneración de los derechos es el mismo peticionario. - Legitimación por pasiva, la legitimación en la causa por pasiva también se encuentra satisfecha ya que la acción de tutela se presentó, por una parte, contra COLPENSIONES y por otra fue vinculado al tramite tutelar la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, autoridades públicas a quienes se atribuye la supuesta violación de los derechos del accionante. 8 Sentencias C-341 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo y T-007 de 2019 M.P. Diana Fajardo Rivera. 9 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 10 - Inmediatez, en el presente caso, se observa que el 26 de enero de 2022 se calificó la pérdida de capacidad laboral del señor ANDIS MANUEL SIERRA; contra dicho acto COLPESNIONES presentó recurso de reposición y en subsidio apelación el 9 de marzo de 2022. El 27 de junio de 2023 se resolvió el recurso de reposición y se concedió la apelación; el 30 de abril de 2024, se interpuso la tutela de la referencia, esto es, diez meses después; sin embargo, como quiera que se trata de un asunto que continua en el tiempo, considera esta Sala que la acción constitucional, se presentó dentro de un plazo razonable, pues no se tiene certeza de su ejecutoria. - Subsidiariedad, en virtud del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela fue consagrada como un mecanismo judicial subsidiario y residual13 que procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”14.
Efectivamente, este mecanismo constitucional no fue diseñado para suplir los procesos ordinarios a los cuales deben acudir los ciudadanos para dar solución a sus controversias15. En este sentido, el requisito de subsidiariedad se acredita en tres hipótesis16: (i) cuando no exista otro medio de defensa judicial que permita resolver el conflicto relativo a la afectación de un derecho fundamental, (ii) cuando el mecanismo existente no resulte eficaz e idóneo, o (iii) cuando la intervención transitoria del juez constitucional sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional ha dicho que, en materia de controversias que pueden suscitarse con ocasión de la prestación de los servicios de seguridad social entre los afiliados y las entidades administradoras o prestadoras, el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo señala que la competencia para resolverlas está en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral10.
La calificación de la pérdida de capacidad laboral u ocupacional constituye una obligación derivada del sistema de seguridad social, de suerte que los eventuales conflictos que puedan surgir entre las entidades que, según el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, se encuentran obligadas a emitir tal dictamen, y el afiliado que lo solicita, son ejemplo de controversias que corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral11.
Ahora bien, cuando se trata de la protección de los derechos fundamentales que se verían vulnerados por decisiones de la administración, la Corte considera que, por regla general, “la acción de tutela no es el mecanismo pertinente sino que la competencia se encuentra radicada en la jurisdicción contencioso administrativa. No obstante, de manera excepcional se ha estimado procedente la tutela para controvertir dichos actos ‘cuando éstos vulneran derechos fundamentales y existe la posibilidad de ocurrencia de un perjuicio irremediable, de tal manera que se haga necesaria la protección urgente de los mismos’”12. 10 La norma en cita dispone lo siguiente: “Artículo 2o.
Competencia general. <Artículo modificado por el artículo2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: //1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. //2. Las acciones sobre fuero sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral. //3.
La suspensión, disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical. //4. <Numeral modificado por del artículo 622 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. //5.
La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. //6. Los conflictos jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera que sea la relación que los motive. //7.
La ejecución de las multas impuestas a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al numeral 13 del artículo de la Ley 119 de 1994. //8. El recurso de anulación de laudos arbitrales. //9. El recurso de revisión. //10. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 1210 de 2008.
El nuevo texto es el siguiente:> La calificación de la suspensión o paro colectivo del trabajo”. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-427 de 2018. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-160 de 2021. Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 11 Acorde con lo dicho, esta Sala advierte que lo pretendido por el accionante es que se declare desierto el recurso de reposición y en subsidio de apelación propuesto por COLPENSIONES contra el acto administrativo contenido en el Dictamen No. 92506056-91 de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional de fecha 26 de enero de 2022, realizado al señor ANDIS MANUEL SIERRA.
Revisadas las pruebas que militan en el expediente13, se encuentra que mediante Dictamen No. 92506056-91 de fecha 26 de enero de 2022, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, determinó al señor ANDIS MANUEL SIERRA una pérdida de capacidad de 68,32%, de origen enfermedad común, con fecha de estructuración 30/03/2019. Inconforme con el anterior dictamen, Colpensiones presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación el 09/03/202214, siendo el primero resuelto el 24 de marzo de 2022, ratificando el dictamen No. 92506056-91 de fecha 26 de enero de 2022.
El 24 de marzo de 2022, la Junta Regional remitió oficio a COLPENSIONES indicando que “para surtir el trámite del recurso de apelación interpuesto en subsidio del de reposición, una vez la entidad responsable del pago allegue la consignación de los honorarios correspondientes a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de conformidad al artículo 2.2.5.1.41 del Decreto 1072 de 2015.” Del mismo modo, obra oficio de la misma data dirigido a Colpensiones, en el que se cita el contenido del Decreto 1072 de 2015, en su artículo 2.2.5.1.41, que establece el trámite de los recursos de reposición y apelación: 13 Archivo 01Demanda.pdf 14 Acción de Tutela, Rad.
No. 010-2024-00053-01 12 Posterior a ello, Colpensiones, a través de oficio DML-H No. 1638 de 2023 de fecha 13 de octubre de 2023, reconoció la suma y el pago de honorarios a favor de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, entre otros, del actor; remitiendo las constancias de pago vía electrónica.15 Delimitado lo anterior, se advierte que, a la fecha está pendiente por resolverse el recurso de apelación que fue propuesto por COLPENSIONES el 09/03/2022 contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 92506056-91 de fecha 26 de enero de 2022; luego entonces, de la aplicación del requisito de subsidiariedad la acción de tutela no es un mecanismo judicial diseñado para reemplazar los medios ordinarios de defensa, en tanto, debe esperarse el resultado del recurso en trámite.
Así las cosas, antes de acudir a la tutela como mecanismo excepcional y residual, sin que se evidencie perjuicio irremediable o alguna circunstancia de falta de idoneidad o eficacia del medio ordinario, el actor debió esperar el resultado del recurso en trámite, pues no se advierte una conducta atribuible al ente accionado respecto de la cual se pueda predicar la vulneración alegada por el accionante.
Máxime cuando, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, encardada de absolver la apelación, en el informe rendido, manifiesta que, el señor ANDIS MANUEL SIERRA, fue citado para valoración presencial el 30 de julio de 2024, a las 6:50 am. Conviene resaltar que, acorde a los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, en los términos modificados por el artículo 142 del Decreto 19 de 2021, y con base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación, los responsables de determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Profesionales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y 15 Fls. 41-42 Acción de Tutela, Rad.
No. 010-2024-00053-01 13 muerte, y las Entidades Promotoras de Salud16. Tratándose de enfermedades de origen común, para el caso de los afiliados y beneficiarios del régimen de prima media con prestación definida, la encargada de la calificación en una primera oportunidad es Colpensiones. Ahora bien, en caso de que el interesado no esté de acuerdo con el resultado de la calificación, deberá manifestar su inconformidad y la entidad remitirá el asunto a la junta regional de calificación de invalidez respectiva17 para que califique en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y la determinación de su origen18, decisión que es apelable ante la junta nacional de calificación. De este modo, estima la Sala que la acción de la referencia no superó el requisito de procedibilidad, en tanto, falta que la Junta Nacional decida el asunto en segunda instancia. Aunado a ello, tampoco se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que torne viable de manera transitoria la acción de la referencia, debiéndose así, confirmar la sentencia impugnada. 9.
CONCLUSIÓN. Este Tribunal confirmará la sentencia impugnada. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE – SALA CUARTA DE DECISIÓN, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de fecha 16 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo.
SEGUNDO: REMITIR este expediente, a la CORTE CONSTITUCIONAL para su eventual revisión.
TERCERO: ORDENAR el archivo del expediente, surtidos los tramites anteriores. El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala, en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS 16 Ver. Corte Constitucional, Sentencia C-120 de 2020. 17 Teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen. 18 Artículo 18 de la Ley 1562 de 2012. Acción de Tutela, Rad. No. 010-2024-00053-01 14 CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CARDENAS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY