TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 156 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-004-2016-00263-02 Demandante: Ana Bertha Vera Hernández Demandado: Municipio de La Dorada Aprobado en Sala Extraordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 050 del 29 de julio de 2024 Manizales, veintinueve (29) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, corresponde a esta Sala de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ana Bertha Vera Hernández contra el Municipio de La Dorada.
LA DEMANDA Pretensiones En ejercicio de este medio de control interpuesto el 29 de agosto de 20162, se solicitó lo siguiente3: 1. Que se declare la nulidad de la Resolución nº 147 del 18 de marzo de 1 En adelante, CPACA. 2 Página 2 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Página 54 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 2 2016, con la cual se negó la exoneración del pago del impuesto predial de los años 2010, 2011 y 2012, respecto de la finca Las Carmelitas, identificada con ficha catastral nº 0002000000010021000000000. 2. Que se declare la nulidad de la Resolución nº 227 del 18 de abril de 2016, con la cual se confirmó la Resolución nº 147 del 18 de marzo de 2016. 3.
Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada, exonerar a la señora Ana Bertha Vera Hernández del pago del impuesto predial de la finca Las Carmelitas, por los años 2010, 2011 y 2012. 4. Que se ordene a la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada, devolver a la accionante la totalidad del dinero que hubiere pagado en cumplimiento a lo establecido en la Resolución nº 223 del 31 de octubre de 2013.
Hechos La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: 1. Mediante Acuerdo nº 020 del 10 de octubre de 2012, el Concejo Municipal de La Dorada modificó parcialmente el Acuerdo nº 051 de 2010, y concedió un beneficio tributario a los predios que se encontraran ubicados en zona de alto riesgo contemplados en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, consistente en exonerarlos del pago de impuestos, siempre y cuando el propietario perteneciera al nivel 0, 1 y 2 del SISBEN. 2.
Con ocasión del citado acuerdo, el 13 de noviembre de 2012, la parte actora radicó solicitud de excepción de pago de impuestos, como afectada de la ola invernal de los años 2010, 2011 y 2012. 3. Mediante Oficio nº SHD-250-2118-2012 del 3 de diciembre de 2012, la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada dio respuesta a la solicitud, indicando que debían adjuntarse las certificaciones relacionadas con la ubicación del predio en zona de alto riesgo, con el hecho de pertenecer al nivel 0, 1, 2 del SISBEN y con el CLOPAD como damnificada.
Lo anterior, de conformidad con el 4 Páginas 4 a 8 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 3 Acuerdo nº 020 del 10 de octubre de 2012, que modificó parcialmente el Acuerdo nº 051 de 2010. 4. El 31 de octubre de 2013, la señora Ana Bertha Vera Hernández realizó un abono de $7’242.035, a la deuda del impuesto predial por los años 2008 y 2009, con el fin de evitar el embargo del que había sido comunicada por parte de la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada. 5.
Mediante Resolución nº 223 del 31 de octubre de 2013, la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada aceptó un acuerdo de pago, consistente en pagar 24 cuotas por valor mensual de $526.454, para un total de $12’634.892, por la mora en el pago del impuesto predial desde noviembre de 2010 hasta el mes de diciembre de 2013.
Tan sólo se pagó una cuota. 6. La señora Ana Bertha Vera Hernández firmó el acuerdo de pago 223 del 31 de octubre de 2013, con el fin de evitar el proceso ejecutivo que pretendía adelantar la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada. 7. El 14 de noviembre de 2013, la señora Ana Bertha Vera Hernández radicó solicitud de excepción de impuestos conforme al Acuerdo nº 020 del 10 de octubre de 2012, que modificó parcialmente el Acuerdo nº 051 de 2010, anexando la certificación de la Unidad Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres, los mapas de alto riesgo registrados en el Plan de Ordenamiento territorial, el certificado del SISBEN, el registro único de damnificada por la emergencia invernal nº 0011028 y el certificado del CLOPAD. 8.
Con Oficio nº SDH-250-3242-2013 del 19 de noviembre de 2013, la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada, manifestó que aunque, una vez estudiados los documentos aportados, el predio cumplía los requisitos exigidos por el Acuerdo nº 020 del 10 de octubre de 2012, no era posible conceder la exoneración del pago del impuesto predial hasta que se encontrara a paz y salvo con el municipio, de conformidad con lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010, el cual previó que la solicitud de excepción del impuesto predial unificado debía presentarse antes del 15 de marzo de la vigencia fiscal en la cual se solicitaba, y que quien lo hiciera después de dicha fecha, debía encontrase a paz y salvo durante el último bimestre correspondiente.
Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 4 9. Mediante Oficio nº SDH-252-045-2.016 del 1º de febrero de 2016, la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada le solicitó a la accionante la cancelación de cuotas adeudadas en facilidades de pago por concepto de impuesto predial. 10. El 12 de febrero de 2016, la señora Ana Bertha Vera Hernández presentó petición ante la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada, en la que solicitó la exoneración del impuesto predial de los años 2010, 2011 y 2012, respecto de la finca Las Carmelitas, por efecto de la ola invernal; acudiendo para ello al artículo 50 del Acuerdo nº 020 del 10 de octubre de 2012, y precisando que éste en su artículo 6 había derogado el parágrafo 2º del Acuerdo nº 051 de 2010. 11.
Por Resolución nº 147 del 18 de marzo de 2016, la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada negó la solicitud de exoneración del pago del impuesto predial de los años 2010, 2011 y 2012 de la finca Las Carmelitas; ordenó seguir adelante la ejecución dentro del proceso de cobro coactivo iniciado por el acuerdo de pago nº 01412; y posteriormente decretó medidas cautelares de embargo. 12.
Como fundamento de la negativa, la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada indicó que conforme al literal e) del artículo 27 del Acuerdo nº 053 de 2014, con el cual se adoptó la normativa sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el Municipio de La Dorada, se consagró que para acceder a la exoneración, el contribuyente debía demostrar que estaba al día con los años anteriores. 13.
El 8 de abril de 2016, la señora Ana Bertha Vera Hernández interpuso recurso de reposición contra la Resolución nº 147 del 18 de marzo de 2016. 14. El 27 de abril de 2016, le fue notificado a la accionante el contenido de la Resolución nº 227 del 18 de abril de 2016, con la cual se confirmó el acto recurrido. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandada estimó como vulnerada la siguiente disposición5: Acuerdo nº 020 del 10 de octubre de 2012 que modificó el Acuerdo nº 051 de 2010. 5 Páginas 54 y 55 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 5 Manifestó que los actos atacados están viciados de nulidad por cuanto se fundamentaron erradamente en los artículos 8 y 27 del Acuerdo nº 053 de 2014, desconociendo que la solicitud de exoneración de impuesto presentada por la demandante el 12 de febrero de 2016, estaba referida a hechos ocurridos en la ola invernal de los años 2010, 2011 y 2012, cuando se encontraban en vigencia los Acuerdos nº 051 de 2010 y nº 020 de 2012.
Sostuvo que la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada invocó la ejecución del título ejecutivo que firmó la demandante para evitar un embargo, desconociendo el desenlace de la vía gubernativa que está vigente ante la respuesta informal con Oficio nº SDH-250-3242-2013 del 3 de diciembre de 2012, ante la solicitud de excepción de impuestos del 14 de noviembre de 2013.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representado y dentro del término otorgado para tal efecto, el Municipio de La Dorada contestó la demanda6, oponiéndose a las pretensiones de ésta, por considerar que las mismas están desprovistas de fundamentos fácticos y jurídicos. Al dar respuesta al hecho tercero de la demanda, relacionado con la existencia del Oficio nº SHD-250-2118-2012 del 3 de diciembre de 2012 con el cual se negó la solicitud de exención de pago de impuestos por no adjuntar las certificaciones necesarias para ello, esto es, la de ubicación del predio en zona de alto riesgo, la de pertenecer al nivel 0, 1, 2 del SISBEN y la de su calidad de damnificada en el CLOPAD, la entidad territorial lo aceptó como cierto, indicando de manera general que ello era así en tanto la petición elevada el 13 de noviembre de 2012 no contenía en su totalidad los requisitos exigidos en el artículo quinto del Acuerdo nº 020 de 2012.
Precisó que la demandante ya había suscrito el 15 de diciembre de 2009 el Acuerdo de Pago nº 739, correspondiente a las vigencias 2008 y 2009, a 18 cuotas por valor cada una de $186.333, frente al cual la entidad territorial declaró el incumplimiento en el pago de las cuotas pactadas. Indicó que con la Resolución nº 223 del 31 de octubre de 2013, se le comunicó a la contribuyente que se le había otorgado un acuerdo de pago, con la programación de fechas, número y valor de los pagos a realizar.
Acotó que posteriormente se firmó el Acuerdo de Pago nº 1412 del 31 de octubre de 2013, correspondiente al período de noviembre de 2010 a diciembre 31 de 2013, por valor de $12’634.892 pactado a 24 cuotas por valor de $526.454 6 Páginas 75 a 84 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 6 cada una.
Expuso que la demandante no cumplía lo previsto por el artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010, esto es, de encontrarse al día con las obligaciones tributarias de la anualidad o el bimestre anterior para poder acceder al beneficio tributario al momento de radicar la petición, pues a 1º de febrero de 2016, sólo había realizado un único pago por valor de $526.454, correspondiente a la primera de 24 cuotas pactadas en el Acuerdo de Pago nº 1412 del 31 de octubre de 2013.
Aclaró que el Acuerdo nº 051 de 2010 no quedó derogado por el Acuerdo nº 020 de 2012, ya que sólo lo modificó parcialmente. Refirió que fue la misma demandante quien de manera voluntaria solicitó suscribir acuerdo de pago por las vigencias adeudadas de 2010 a 2013; acuerdo que contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, respecto de la cual no es procedente suspender su cobro, pues ello desconocería el artículo 814-3 del Estatuto Tributario.
Señaló que no es procedente aplicar lo previsto por los Acuerdos nº 051 de 2010 y nº 020 de 2012, pues los mismos están derogados por el Acuerdo nº 053 de 2014 que está vigente. Manifestó que conforme al acervo probatorio existente, es evidente que para la época en que la contribuyente elevó sus peticiones (9 de agosto de 2011 y 13 de noviembre de 2012), no agotó los recursos de la actuación administrativa, por lo que resulta improcedente que se intente que a la fecha se hagan efectivas sus pretensiones, desconociendo las actuaciones administrativas surtidas con posterioridad y mucho menos es posible que se aplique lo previsto en los Acuerdos nº 051 de 2010 y nº 020 de 2012 ya derogados.
Adujo que se encuentra activo y dentro de los términos de ley el Acuerdo de Pago nº 1412 del 31 de octubre de 2013, y precisó que con la notificación personal del citado acuerdo de pago, se interrumpió el término de la prescripción de la acción de cobro de conformidad con lo establecido en el artículo 818 del Estatuto Tributario. Sostuvo que la interrupción del término de la prescripción no opera de manera indefinida en el tiempo, ya que el incumplimiento en el pago de una de las obligaciones pactadas es un evento constitutivo del inicio de un nuevo proceso de cobro coactivo por el saldo insoluto, que no es indiferente a las reglas de prescripción previstas en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 7 Propuso como excepciones, las que denominó: “INEXISTENCIA DE CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO DEMANDADO”, en tanto la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada obró conforme a derecho y no se configura ninguna causal de las consagradas en los artículos 137 y 138 del CPACA que invaliden los actos acusados;
“INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES”, ya que no es posible que se solicite el reintegro de unas sumas de dinero que fueron acordadas legalmente entre el contribuyente y la administración como consecuencia de un atraso en el pago de impuestos a favor de la entidad territorial, producto del acuerdo de pago establecido por voluntad de las partes, y que se sustenta en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y que no han sido derogados o revocados por la autoridad competente ni mucho menos por un juez de la república; y “LA GENÉRICA”, en relación con cualquier otro medio exceptivo que se acredite en el proceso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 30 de julio de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia en este asunto7, con la cual accedió a las pretensiones de la demanda, en tanto: i) declaró no probada la excepción de inexistencia de causal de nulidad del acto demandado propuesta por el Municipio de La Dorada; ii) declaró la nulidad de las Resoluciones nº 147 del 18 de marzo de 2016 y nº 227 del 18 de abril de 2016, expedidas por la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada; iii) en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Secretaría de Hacienda y Patrimonio Público del Municipio de La Dorada proferir un acto administrativo en el cual se declare la procedencia de la exención tributaria contemplada en el Acuerdo nº 051 de 2010 modificado por el Acuerdo nº 051 de 2012, se ordene la devolución de los dineros pagados por la contribuyente frente a los períodos gravables 2010, 2011 y 2012, debidamente indexados, y se ordene levantar la medida de embargo y secuestro que exista sobre el predio identificado con ficha catastral nº 000200010021000, finca Las Carmelitas, ubicado en la vereda Guarinocito del Municipio de La Dorada, con ocasión del no pago de las vigencias correspondientes a los años 2010, 2011 y 2012, sin que con ello se cause erogación alguna para los propietarios del mismo; y iv) condenó en costas a la entidad demandada.
Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos. Inicialmente, la Juez a quo realizó una reseña no sólo sobre el impuesto 7 Archivo nº 05 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 8 predial unificado como tributo municipal, sino también respecto de las exenciones tributarias en la misma materia.
A continuación, y luego de analizar las pruebas aportadas, la Juez de primera instancia precisó que las normas de carácter municipal aplicables al caso concreto corresponden a las que se encontraban vigentes respecto de las vigencias fiscales de las cuales se solicita la exención del impuesto predial unificado, esto es, el Acuerdo nº 051 de 2010 para las vigencias 2010 y 2011, y el Acuerdo nº 051 de 2010 con la modificación introducida por el Acuerdo nº 020 de 2012 para la vigencia 2012.
Señaló que la irretroactividad de la ley tributaria impide aplicar a este caso en particular el Acuerdo nº 053 de 2014. Explicó que aunque la demandante solicitó en diversas ocasiones la exención tributaria objeto de este proceso, y producto de ello la administración municipal se pronunció, lo cierto es que las anteriores solicitudes se realizaron al margen de los procedimientos de cobro, acuerdos de pago y demás etapas que se agotaron con ocasión del no pago oportuno del impuesto predial sobre el predio para unas vigencias específicas, siendo debatido en el proceso de cobro activo el argumento de la exención tributaria contenida en los Acuerdos nº 051 de 2010 y nº 020 de 2012, sólo hasta el 12 de febrero de 2016, generando un pronunciamiento de la administración que tuvo como resultado la negativa del beneficio tributario y la orden para continuar con la ejecución. Consideró entonces que no puede afirmarse que no se agotó la vía gubernativa, porque ello sí se hizo y, además, en el escenario correspondiente, esto es, dentro del proceso de cobro coactivo que se adelantaba.
Indicó que uno de los requisitos para acceder al beneficio tributario al hacer la solicitud después del 15 de marzo de cada vigencia, era el de encontrarse a paz y salvo durante el último bimestre correspondiente, tal como se extrae del Acuerdo nº 051 de 2010, que continuó vigente en el Acuerdo nº 020 de 2012, toda vez que éste introdujo algunas modificaciones, pero no derogó expresamente esta exigencia, la cual es plenamente compatible con la función recaudadora del ente territorial.
Sin perjuicio de lo anterior, expuso que, contrario a lo manifestado por la entidad demandada, la accionante sí se encontraba al día en los pagos del impuesto predial para las vigencias 2008 y 2009, tal como se desprende del contenido de la Resolución nº 223 del 31 de octubre de 2013 con la cual se Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 9 concedió un acuerdo de pago.
En ese sentido, consideró que la demandante sí cumplía los requisitos para ser beneficiaria de la exención para el período gravable 2010. Afirmó que respecto de los años 2011 y 2012, su paz y salvo dependía de la aplicación de la exención en los períodos anteriores, pues si se supedita el mismo al cumplimiento del acuerdo de pago, evidentemente se daría al traste con el beneficio tributario, obligando al contribuyente a pagar para poder estudiar la posibilidad de la exención. Aseguró que el hecho que la accionante hubiera firmado un acuerdo de pago respecto de las vigencias en las cuales solicita la exención, no enerva en modo alguno el derecho que le asiste a hacerse acreedora al beneficio tributario.
Refirió que con los documentos obrantes en el expediente se constataba que la demandante sí cumplía los requisitos para acceder a la exención, habida cuenta que allegó oficio de la oficina de gestión del riesgo de La Dorada, certificado del SISBEN, certificación individual de afectación del predio suscrita por el Coordinador del CLOPAD de La Dorada y certificación de la afectación por ola invernal expedida por el alcalde.
Concluyó entonces que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por las causales de falsa motivación e infracción de las normas en que debían fundarse, contempladas en el artículo 137 del CPACA. Estimó que es procedente ordenar la devolución de los dineros pagados por estos períodos gravables, dado que según la documentación aportada al expediente por parte de la administración municipal, el predio se encuentra a paz y salvo a 31 de diciembre de 2019.
Señaló que al no advertir en el expediente las piezas correspondientes a diligencias de embargo, secuestro, levantamiento de medidas y terminación del procedimiento por pago propias del expediente administrativo de cobro coactivo, es procedente ordenar a la entidad accionada que en caso de existir, se levante la medida de embargo y secuestro que pese sobre el predio Las Carmelitas con ocasión del no pago de las vigencias correspondientes a los años 2010, 2011 y 2012, sin que con ello se cause erogación alguna para los propietarios del mismo.
Finalmente, condenó en costas a la entidad demandada por concepto de Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 10 agencias en derecho. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión proferida por la Juez a quo, actuando dentro del término legal previsto para el efecto, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, con fundamento en los reparos que se sintetizan a continuación. Alegó que no existen razones fácticas que den claridad sobre la procedencia de la exención total del impuesto predial, ya que se trata de un predio que tiene una extensión de 180 hectáreas, y que por ola invernal sólo tuvo afectación de una parte del mismo, por lo que la demandante podía usufructuar la restante.
Manifestó que la Juez de primera instancia no abordó dicha discusión, generando un abierto detrimento patrimonial para las arcas del Municipio de La Dorada. Adujo que con la expedición de los actos administrativos demandados se buscó principalmente el recaudo de las deudas que están a favor del municipio, lo que contribuye a los gastos de inversiones de la administración municipal.
Sostuvo que con el fallo se está poniendo en riesgo una de las fuentes de financiación de los recursos del municipio, pues genera que la entidad territorial pierda la oportunidad de recaudar un dinero al cual tenía derecho, pues al entrar en vigencia el Acuerdo nº 020 del 8 de octubre de 2012, la demandante no cumplía los requisitos exigidos en el artículo 5 para acceder a los beneficios establecidos, en tanto, de un lado, no pertenecía al SISBEN 0, 1 y 2, lo cual sólo fue certificado con ocasión de una nueva valoración que la contribuyente solicitó con posterioridad a la expedición de la citada norma, y de otro, no se encontraba a paz y salvo con el municipio, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010.
Precisó que el hecho de haber mencionado en los actos atacados el Acuerdo nº 053 de 2014, no cambió los requisitos exigidos en el Acuerdo nº 010 (sic) de 2012, por lo que no puede hablarse de transgresión del debido proceso administrativo. 8 Archivo nº 07 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 11 Señaló que la Juez no estudió la totalidad de requisitos normativos para acceder a la exención, pues no se refirió al presupuesto de la temporalidad en la presentación o solicitud de exención del impuesto, esto es, al consistente en que la petición debía presentarse antes del 15 de marzo de la vigencia fiscal, y para el caso concreto la demandante lo hizo el 13 de noviembre de 2012.
Manifestó que sólo después de verificar que la solicitud de exención se presentó dentro de los términos establecidos en la ley, era procedente verificar si el contribuyente se encontraba a paz y salvo, lo cual fue ampliamente establecido por el juzgado. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante y parte demandada Guardaron silencio.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el asunto de la referencia. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto. Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 26 de octubre de 20219, y allegado el 3 de noviembre del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia10.
Admisión y alegatos. Por auto del 4 de noviembre de 2021 se admitió el recurso de apelación11. Las partes no se pronunciaron en relación con la alzada en los términos del numeral 4 del artículo 247 del CPACA. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 1º de junio de 2022 el proceso ingresó a Despacho para sentencia12, la que se dicta en seguida, atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 9 Archivo nº 01 del cuaderno 2 del expediente digital. 10 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 11 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 12 Archivo nº 04 del cuaderno 2 del expediente digital. Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 12 Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquél fue formulado.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar los siguientes interrogantes: ▪ ¿La parte actora cumplía el requisito previsto en el parágrafo 2º del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010, consistente en encontrarse a paz y salvo con el municipio de La Dorada, para efectos de acceder a la exención del impuesto predial solicitada? ▪ ¿A la parte actora no le asistía derecho a reclamar la exención del impuesto predial de conformidad con los argumentos planteados en el recurso de apelación consistentes en que sólo una parte de su predio se afectó con la ola invernal, en que supuestamente certificó su pertenencia al SISBEN luego de una nueva valoración realizada con posterioridad al Acuerdo nº 020 del 8 de octubre de 2012, y en que no cumplió el presupuesto de la temporalidad en la presentación o solicitud de exención del impuesto? ▪ ¿Hubo transgresión del debido proceso administrativo en los términos expuestos en el recurso de apelación? Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual la parte actora acreditó que sí se encontraba al día en el pago del impuesto predial en los términos exigidos por el parágrafo 2º del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010; y que los demás argumentos planteados en el recurso de apelación no ameritan ser estudiados en esta instancia por no haber sido abordados y desarrollados en la oportunidad procesal pertinente.
Examen del caso concreto De conformidad con el material probatorio allegado al expediente, pasa este Tribunal a analizar los argumentos planteados por la parte recurrente, así: Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 13 1. Sobre el hecho que la contribuyente supuestamente no se encontraba a paz y salvo para acceder al beneficio tributario reclamado En el recurso de apelación presentado por el Municipio de La Dorada se señaló que la parte actora no cumplía el requisito previsto por el parágrafo 2º del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010, consistente en encontrarse a paz y salvo con la entidad territorial, a efectos de acceder a la exención del impuesto predial solicitada.
Sin perjuicio de lo anterior, al abordar el supuesto incumplimiento del presupuesto de temporalidad, la entidad indicó que el tema había sido ampliamente verificado por el Juzgado, así: En el presente caso nos encontramos en presencia de una norma de carácter imperativo, donde es un deber de contribuyente realizar la solicitud exención dentro de los términos establecidos en la Ley, y posterior a la verificación de este requisito [el de la temporalidad], se debe verificar si el contribúyete (sic) se encontraba a paz y salvo, requisito ampliamente verificado por el despacho.
(Resalta la Sala). Aun cuando la anterior manifestación, sumada a la ausencia de argumentación sobre ese asunto, podría dar lugar a pensar que la entidad realmente no insiste ni debate la supuesta ausencia del requisito contenido en el parágrafo 2º del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010, sino que, por lo contrario, se encuentra conforme con la verificación que sobre el particular efectuó el Juez a quo, este Tribunal considera que ante la ambigüedad del planteamiento, debe ser un tema analizado en esta instancia. Para resolver, se considera: El Acuerdo nº 051 de 2010, con el cual se adoptó la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el Municipio de La Dorada, estableció en su artículo 27, la siguiente exención del impuesto predial unificado: Artículo 27.
Predios exentos. Estarán exentos: (…) e. Los lotes que se encuentran ubicados en zonas de alto riesgo contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial, por disposición de autoridad competente, Secretaría de Planeación Municipal. (…) Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 14 Parágrafo segundo. La solicitud de exención del impuesto predial unificado deberá presentarse antes del 15 de Marzo (sic) de la vigencia fiscal en la cual se solicita, quien después de esta fecha haga la solicitud, deberá encontrarse a paz y salvo durante el último bimestre correspondiente.
Por su parte, el Acuerdo nº 020 de 2012, con el cual se concedieron unos beneficios tributarios y se modificó parcialmente el Acuerdo nº 051 de 2010, estableció lo siguiente: Artículo Quinto.- Modificar el literal e) del artículo 27 del Acuerdo 051 de 2010, el cual quedará así: Artículo 27. Predios exentos. Estarán exentos los predios que se encuentran ubicados en zona de alto riesgo contempladas en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, por disposición de autoridad competente, Secretaría de Planeación Municipal, siempre y cuando el propietario pertenezca al nivel 0, 1 y 2 del SISBEN.
Parágrafo 1. Dado que los riesgos pueden ser mitigables, las solicitudes de exoneración deben ser actualizadas anualmente, por autoridad competente. Parágrafo 2. Para acceder a la exención, el contribuyente debe demostrar que se encuentra en la base de datos de damnificados del municipio y para esto, el CLOPAD o quien haga sus veces, expedirá la certificación correspondiente.
De conformidad con lo anterior y tal como lo expuso la Juez de primera instancia, quien pretenda acceder al beneficio tributario mencionado y presente la respectiva solicitud con posterioridad al 15 de marzo de cada vigencia fiscal, debe encontrarse a paz y salvo durante el último bimestre correspondiente, esto es, el relativo a la vigencia anterior a aquella respecto de la cual se solicita exención. No podría ser otro el entendimiento de la norma pues, como lo dijo la Juez a quo, lo contrario sería aceptar que para poder acceder a una exención tributaria debe pagarse el respectivo impuesto, lo que no sería lógico ni coherente con la finalidad misma de las exenciones, cual es, exonerar total o parcialmente del tributo a quienes estarían en principio gravados con éste.
Así pues, como para el caso concreto la solicitud de exención presentada por la demandante recae sobre el impuesto predial de los años 2010, 2011 y 2012, conforme a la normativa referida, la interesada debía encontrarse al día en el pago de sus obligaciones por concepto de predial hasta el último bimestre de la vigencia fiscal anterior, esto es, 2009.
Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 15 Tal como lo expuso la Juez de primera instancia, consta en el expediente, específicamente en la Resolución 223 del 31 de octubre de 201313 y en la factura de venta nº 017527114, que por el año gravable 2009, la accionante se encontraba al día en el pago del impuesto predial en los términos exigidos por el parágrafo 2º del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010.
Así pues, el cargo de la entidad recurrente no prospera. 2. Sobre la supuesta improcedencia de acceder al beneficio tributario solicitado por no cumplir requisitos específicos para ello En el recurso de apelación, la parte accionada expone varios argumentos que apuntan a que la demandante no tiene derecho a la exención del impuesto predial reconocida en primera instancia. En efecto, la entidad demandada sustentó la ausencia de derecho de la accionante en los siguientes planteamientos: a) La exoneración total del impuesto predial no es procedente, ya que por la extensión del predio de la contribuyente, sólo una parte del mismo se afectó con la ola invernal. b) Al entrar en vigencia el Acuerdo nº 020 del 8 de octubre de 2012, la demandante no pertenecía al SISBEN 0, 1 y 2, lo cual sólo fue certificado con ocasión de una nueva valoración que la contribuyente solicitó con posterioridad a la expedición de la citada norma, lo que significa que no cumplía los requisitos exigidos en el artículo 5 para acceder al beneficio tributario. c) No se cumplió el requisito de la temporalidad en la presentación o solicitud de exención del impuesto, pues la petición debía radicarse antes del 15 de marzo de la vigencia fiscal, y para el caso concreto la demandante lo hizo el 13 de noviembre de 2012.
En relación con los anteriores argumentos, este Tribunal considera que no está facultado para pronunciarse sobre ellos en esta instancia, pues ello implicaría no sólo desnaturalizar la finalidad del recurso de apelación (dado que no se estaría revisando el contenido y la decisión de la sentencia impugnada), lo que de suyo atentaría contra el principio de la doble instancia (esta segunda instancia pasaría a ser única instancia), sino que además vulneraría el derecho al debido proceso de la contraparte y se permitiría la violación del deber de lealtad procesal. 13 Páginas 39 a 41 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 14 Página 104 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 16 Se explica. Revisada la demanda, se advierte por esta Sala que los planteamientos que se han señalado previamente buscan abordar temas que no fueron expuestos expresamente en la contestación de la demanda y, por lo tanto, tampoco pudieron ser objeto de pronunciamiento por la parte accionante y por la Juez de conocimiento.
En efecto, conforme se señaló en los antecedentes de esta providencia, en la contestación de la demanda el Municipio de La Dorada se opuso a las pretensiones de la accionante, aduciendo para ello, los siguientes argumentos: a) La petición elevada el 13 de noviembre de 2012 no contenía en su totalidad los requisitos exigidos en el artículo quinto del Acuerdo nº 020 de 2012. b) La demandante no cumplía lo previsto por el artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010, esto es, de encontrarse al día con las obligaciones tributarias de la anualidad o el bimestre anterior para poder acceder al beneficio tributario al momento de radicar la petición. c) El Acuerdo nº 051 de 2010 no quedó derogado por el Acuerdo nº 020 de 2012, ya que éste sólo lo modificó parcialmente. d) No es procedente aplicar lo previsto por los Acuerdos nº 051 de 2010 y nº 020 de 2012, pues los mismos están derogados por el Acuerdo nº 053 de 2014 que está vigente. e) Para la época en que la contribuyente elevó sus peticiones, no agotó los recursos de la actuación administrativa, por lo que resulta improcedente que se intente que a la fecha se hagan efectivas sus pretensiones. f) No es posible que se solicite el reintegro de unas sumas de dinero que fueron acordadas legalmente entre el contribuyente y la administración como consecuencia de un atraso en el pago de impuestos a favor de la entidad territorial, producto del acuerdo de pago establecido por voluntad de las partes, y que se sustenta en actos administrativos que gozan de presunción de legalidad y que no han sido derogados o revocados por la autoridad competente ni mucho menos por un juez de la república.
El artículo 320 del Código General del Proceso (CGP)15 prevé como finalidad de la apelación la siguiente: “El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la 15 En adelante, CGP. Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 17 decisión”.
Como lo ha indicado el Consejo de Estado16, “(…) es obvio que la sustentación no puede aducir elementos de juicio fácticos y jurídicos, diferentes a los que tuvo a su alcance el juez de primera instancia y que no son otros que los expuestos en la demanda, su contestación, la actuación impugnada y los medios probatorios legalmente allegados al proceso”.
Adicionalmente como lo ha manifestado el Consejo de Estado17, “(…) en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia”.
De la comparación hecha entre la contestación de la demanda y el recurso de apelación, se advierte fácilmente que en esta etapa procesal la parte accionada aborda temas que no fueron expuestos expresamente en la oportunidad legal correspondiente. En otras palabras, el Municipio de La Dorada pretende ampliar el espectro de la controversia, planteando nuevos argumentos que en su criterio sustentan la legalidad de los actos administrativos demandados, para que sean analizados en esta instancia, con lo cual no está de acuerdo la Sala, por cuanto ello constituiría una violación al debido proceso y al principio de congruencia de las sentencias.
Debe precisarse que si bien en principio pareciera que con el recurso de apelación la entidad se reafirma en el argumento de la contestación de la demanda relativo a que la petición elevada el 13 de noviembre de 2012 no contenía en su totalidad los requisitos exigidos en el artículo quinto del Acuerdo nº 020 de 2012, lo cierto es que no puede perderse de vista que la manifestación anterior la realizó de manera general, sin explicar razonadamente a cuál o cuáles requisitos se refería y por qué motivos no se encontraban acreditados.
Es necesario también indicar que la circunstancia de que al contestar el hecho tercero de la demanda, momento en el que el Municipio de La Dorada hizo la manifestación general referida, resaltara lo relativo al SISBEN, no 16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Dra. María Inés Ortiz Barbosa.
Sentencia del 11 de marzo de 2004. Radicación número: 25000-23- 27-000-1999-00381-01(13108). 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés (E). Sentencia del 3 de noviembre de 2016. Radicación número: 13001-23-31-000-2001-02023-01. Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 18 puede entenderse como el antecedente del nuevo argumento planteado y desarrollado en el recurso relacionado con la supuesta nueva valoración del SISBEN.
Lo anterior, como quiera que en aquella oportunidad sólo se aceptó el hecho que la parte actora no había adjuntado las certificaciones necesarias con su solicitud de exención del pago del impuesto, dentro de la cual estaba la de pertenecer al nivel 0, 1, 2 del SISBEN, sin precisar que más que la ausencia del requisito, lo discutido era que allegaba una certificación producto de una nueva valoración con posterioridad a la entrada en vigencia del Acuerdo nº 020 del 8 de octubre de 2012.
Así pues, este Tribunal no se pronunciará sobre los nuevos planteamientos efectuados por el Municipio de La Dorada. 3. Sobre la ausencia de transgresión del debido proceso administrativo Sostuvo así mismo la parte recurrente que en este caso no puede alegarse transgresión del debido proceso administrativo, por cuanto el hecho de haberse mencionado en los actos atacados el Acuerdo nº 053 de 2014, no cambia los requisitos exigidos en el Acuerdo nº 010 (sic) de 2012.
En relación con este argumento de la apelación, esta Sala estima que debe dársele igual tratamiento que a los anteriores, como quiera que a través del mismo se pretende incluir un planteamiento que no fue abordado ni siquiera de manera somera desde la contestación de la demanda, pues en ésta incluso se alegó que no era procedente aplicar el Acuerdo nº 020 de 2012, ya que éste había sido derogado por el Acuerdo nº 053 de 2014.
Conclusión De conformidad con lo expuesto en esta providencia, esta Sala de Decisión estima que la sentencia recurrida debe confirmarse, ya que, de un lado, se acreditó que la parte actora sí se encontraba al día en el pago del impuesto predial en los términos exigidos por el parágrafo 2º del artículo 27 del Acuerdo nº 051 de 2010; y de otro, los demás argumentos planteados en el recurso de apelación no ameritan ser estudiados en esta instancia por no haber sido abordados y desarrollados en la oportunidad procesal pertinente.
Costas Atendiendo lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 8 del artículo 365 del CGP, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas, como quiera que no hay prueba de la causación de las mismas en esta Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 19 instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del treinta (30) de julio de dos mil veintiuno (2021), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, con la cual accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ana Bertha Vera Hernández contra el Municipio de La Dorada.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Ausente con permiso Exp. 17001-33-33-004-2016-00263-02 20 CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.