TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 140 Asunto: Sentencia de única instancia Acción: Validez de Acuerdo Municipal Radicación: 17001-23-33-000-2024-00105-00 Accionante: Sandra Milena Ramírez Vasco (Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas) Accionado: Artículo tercero parcial del Acuerdo Municipal n°007 de abril 21 de 2024, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas.
Aprobado en Sala Extraordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 046 del 16 de julio de 2024 Manizales, dieciséis (16) de julio de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 119 y 121 –numeral 3– del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), en concordancia con el numeral 4 del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, corresponde a esta Sala de Decisión, en sede de única instancia, pronunciarse sobre la validez del artículo tercero parcial del Acuerdo Municipal n°007 de abril 21 de 2024, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas, por solicitud impetrada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, y en uso de la facultad prevista en el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política y los artículos 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986.
ANTECEDENTES La solicitud de invalidez El 24 de mayo de 2024, a través de escrito que obra en medio digital, la Secretaria Jurídica del Departamento de Caldas, en virtud de la delegación efectuada por el señor Gobernador del Departamento de Caldas, radicó demanda ante este Tribunal impugnando la validez del artículo tercero Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 2 parcial del Acuerdo Municipal n°007 de abril 21 de 2024, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas, “Por medio del cual se incorporan los recursos del balance (Superávit fiscal) de los saldos no ejecutados de la vigencia fiscal 2023 al presupuesto general ingresos y rentas y gastos e inversiones de la actual vigencia (2024) del Municipio de Anserma Caldas”, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas.
Expresó que el mencionado acuerdo quebranta los artículos 313 numerales 1, 4 y 5, 315, numerales 1, 6 y 9, y 352 y 353 de la Constitución Política de Colombia; los artículos 18 numeral 9 y 29 literal a) de la ley 1551 de 2012; así como los artículos 109 del Decreto 111 de 1996 y 3 de la Ley 617 de 2000. Indicó que en los artículos primero y segundo del Acuerdo Municipal n°007 de abril 21 de 2024 se autoriza al alcalde para que incorpore y adicione los recursos del balance que resultaren del cierre de las operaciones de las vigencias anteriores que no hayan sido realizadas, esto es, lo que no se gastó de lo recaudado en el presupuesto de la vigencia fiscal 2023; lo que en su criterio no corresponde a una autorización precisa, puntual y pro tempore.
Precisó que de acuerdo con el concepto de recursos del balance lo que no se gastó en la vigencia fiscal anterior se adiciona al otro año o a la vigencia fiscal vigente y se debe destinar al mismo rubro. Aclaró que los recursos del balance no pueden servir de fuente para la financiación de gastos de funcionamiento y deben utilizarse para inversión y servicio a la deuda lo que no se cumple con los artículos primero y segundo del acuerdo objeto del presente asunto.
Refirió que en relación con los movimientos de partidas presupuestales globales, cualquier afectación presupuestal de modificación debe ser estudiada y aprobada por el Concejo Municipal como Corporación que define pro tempore y de manera precisa dichos cambios, salvo que cumpla las excepciones de ley. Explicó que en el Acuerdo Municipal n°007 de abril 21 de 2024, se incorporan recursos del balance en la vigencia fiscal 2024, pasando al rubro de recursos de funcionamiento, lo cual no es procedente por cuanto los recursos del balance de libre destinación solamente pueden atender gastos de inversión y/o servicio de la deuda.
Afirmó que se está modificando el presupuesto general del Municipio de Anserma mediante la figura de “adición”, teniendo en cuenta que una vez efectuado el cierre de tesorería de la vigencia 2023 se verificaron saldos que fueron incorporados como recursos del balance en el presupuesto de 2024 respetando la destinación correspondiente.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 3 Adujo que el Concejo Municipal debe verificar que los recursos del balance sean debidamente aplicados a gastos de inversión y/o servicio de la deuda, asegurando que los mismos no se destinen a gastos de funcionamiento. Afirmó que le corresponde al Concejo expedir el presupuesto de rentas y gastos del municipio, siendo esa Corporación la encargada de la modificación del presupuesto.
Explicó que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar al menos parcialmente la inversión pública autónoma de las mismas.
Indicó que al no observarse las normas que regulan este tipo de incorporaciones, se advierte un vicio en el proceso de formación en la disposición objeto de solicitud de revisión de validez. Municipio de Anserma De acuerdo con la constancia secretarial que obra en la actuación, la entidad territorial municipal, se pronunció en el término de fijación en lista.
Expresó que el Gobernador del Departamento estima que dos rubros incorporados en el acto administrativo cuestionado, son calificados como gastos de funcionamiento, así: transferencia de la sobretasa ambiental a las corporaciones autónomas regionales y mesadas pensionales a cargo de la entidad de pensiones. Afirmó que no se tuvo en cuenta que los gastos observados corresponden al presupuesto de funcionamiento y se deben incorporar como tal según lo expuesto en el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 10 del Decreto 141 de 2011.
Explicó que los recursos que se incorporan al presupuesto de gastos como recursos del balance, corresponden a la sobretasa ambiental recaudada en el último trimestre de 2023, razón por la cual, estos deben atender exclusivamente al rubro citado, porque de imputarse libremente a cualquiera otra destinación, no sólo se quebrantaría el Estatuto Tributario Municipal, sino que también podría incurrirse en peculado por aplicación oficial diferente, al destinar recursos que provienen de una fuente con destinación Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 4 específica, a cualquiera otro, llámese funcionamiento o inversión. Adujo que similar conclusión se extrae de lo dispuesto en frente al rubro de mesadas pensionales a cargo de la entidad de pensiones teniendo en cuenta el artículo 3 del Decreto n° 256 de 2022 que modificó el Decreto n° 1068 de 2015 que expresa que las entidades territoriales podrán solicitar anualmente el retiro de recursos del Sector Propósito General del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET-, para financiar el pago de las mesadas pensionales corrientes a cargo de la administración central territorial, de la vigencia fiscal en curso.
Expresó que en el año 2023 se realizó un desahorro para el pago de la nómina de pensionados por un valor de $1.017.118.592, de los cuales, a 31de diciembre de 2023, se generó un saldo sin ejecutar por un valor de $291.486.495, los cuales se deben incorporar al presupuesto de funcionamiento, en el mismo rubro, en cumplimiento de la normatividad vigente, indistintamente si el capítulo presupuestal corresponde a inversión o funcionamiento como inexactamente estima la parte actora.
Indicó que no le asiste razón a la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas en sus argumentos sobre la destinación de estos recursos con cargo al presupuesto de inversión, toda vez que los conceptos del gasto atienden específicamente al presupuesto de funcionamiento en cumplimiento de la normatividad vigente. Solicitó mantener el texto sobre el cual el gobierno departamental solicito pronunciamiento de validez.
Concejo de Anserma, Caldas. No emitió pronunciamiento. Concepto Ministerio Público El señor Procurador Judicial no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL El expediente fue repartido a este Tribunal el 24 de mayo de 2024 y allegado al Despacho del Magistrado Ponente el 27 del mismo mes y año. El 27 de mayo de 2024 la solicitud de validez fue admitida, ordenando su fijación en lista y la notificación personal al Ministerio Público (archivo 004).
Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 5 Dentro del término de fijación en lista, únicamente intervino el Municipio de Anserma. En providencia del 18 de junio de 2024 el Despacho Sustanciador decretó pruebas. Finalmente, según constancia secretarial del 25 de junio de 2024, el trámite pasó a Despacho para resolver lo pertinente. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Para pronunciarse en el presente asunto son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Competencia La revisión de la validez de un Acuerdo Municipal por su oposición a la Constitución o a la ley, comporta un trámite judicial que tiene como génesis la potestad conferida por el numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política al Gobernador del Departamento correspondiente, y que se encuentra regulado por los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), los cuales disponen lo siguiente:
ARTICULO 117. Dentro de los tres (3) días siguientes al de la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al Gobernador del Departamento para su revisión jurídica. La revisión aquí ordenada no suspende los efectos de los acuerdos.
ARTICULO 118. Son atribuciones del Gobernador: 8a. Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez (Artículo 194, ordinal 8o., de la Constitución Política).
ARTICULO 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 6 ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. Por su parte, el numeral 5 del artículo 151 del CPACA establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales.
Con la modificación que la Ley 2080 de 2021 introdujo al artículo 151 del CPACA, la competencia mencionada quedó establecida en el numeral 2 de dicha disposición (art.151). Así entonces, vista la competencia asignada a esta Corporación para conocer en única instancia de la presente controversia, establecido el marco legal para su admisión, trámite y decisión, y toda vez que la solicitud de revisión fue presentada por el Departamento de Caldas dentro de los 20 días que contempla la norma (Acuerdo Municipal n° Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024, emanado del Concejo Municipal de Anserma, fue radicado vía correo electrónico en la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas el martes 5 de marzo de 2024 y la solicitud de revisión fue presentada ante este Tribunal el 24 de mayo de 2024), procede el Tribunal a decidir el presente asunto. 2.- Problema jurídico El problema que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las dos siguientes cuestiones: Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 7 ¿Es contrario a la Constitución Política y a la ley, el Código 2.1 del artículo 2 del Acuerdo Municipal n° Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas1, por adicionar la suma de $334.106.529 en el presupuesto de gastos e inversiones 2024 con recursos del balance de libre destinación que, adicionalmente, solo se pueden utilizar para financiar gastos distintos a funcionamiento tales como inversión y/o servicio de la deuda? ¿Los recursos del balance a los que alude la solicitud de revisión de validez pueden catalogarse como de libre destinación o en el presente asunto tienen destinación específica? 3.- El acuerdo sometido a análisis de validez El 21 de abril de 2024 el Concejo Municipal de Anserma, Caldas, expidió el Acuerdo nº 007, “Por medio del cual se incorporan los recursos del balance (Superávit fiscal) de los saldos no ejecutados de la vigencia fiscal 2023, al presupuesto general ingresos y rentas y gastos e inversiones de la actual vigencia (2024) del Municipio de Anserma Caldas”, el cual fue sancionado por el Alcalde de la entidad en la misma fecha, y cuyo texto en la parte resolutiva en el artículo tercero que es objeto de solicitud de invalidez, es del siguiente tenor: 1 “Por medio del cual se realizan incorporaciones al presupuesto de rentas, gastos e inversiones, del Municipio de Villamaría, Caldas, para la vigencia fiscal 2024”.
Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 8 (…) El proyecto fue aprobado en dos debates llevados a cabo los días 15 y 21 de abril de 2024 (página 37, archivo 002). 4.- Marco Normativo Respecto de las funciones de los concejos municipales los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política disponen que:
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…) A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
Y el artículo 353 Constitucional estableció:
ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. De otro lado, y respecto de las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 9 "ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. En relación con la norma anterior, los numerales 1, 2 y 3 del literal a) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, establece lo siguiente: Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: a) En relación con el Concejo: 1.
Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio. 2. Presentar oportunamente los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social con inclusión del componente de Derechos Humanos y de Derecho Internacional Humanitario y de obras públicas, que deberá estar coordinado con los planes departamentales y nacionales. 3.
Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos. A su turno, el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–, esto es, el Decreto 111 de 1996, en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto:
ARTÍCULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 10 deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).
ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º).
ARTÍCULO 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas.
PARÁGRAFO TRANS. El Gobierno Nacional reducirá el presupuesto de los próximos 4 años así: (…) Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 11 ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71; L. 179/94, art. 55, inc. 2º). Es preciso destacar que esta normativa que regula el tema presupuestal es aplicable a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 del Decreto que se comenta:
ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94;
L. 179/94, art. 52). Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 12 reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales y traslados presupuestales.
El Consejo de Estado2, al referirse a estas figuras ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. 2 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina.
Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00 Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 13 Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De acuerdo con lo anterior, los ajustes presupuestales que servirán de base para realizar traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones, necesariamente deben ser tramitados por el concejo municipal, de forma que no puede el alcalde directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal.
Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual consagra las funciones a cargo de los alcaldes: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal (…)”.
De acuerdo con la normativa y jurisprudencia en cita, la Sala concluye que: (i) la competencia para adicionar el presupuesto es exclusiva del Concejo Municipal, a iniciativa del alcalde y, en consecuencia, (ii) al alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente, (iii) y tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal objeto.
Finalmente, en relación con el tema objeto de debate, la Sala destaca que el Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 14 artículo 3 de la Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional", estableció lo siguiente: ARTÍCULO 3- Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales.
Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
PARÁGRAFO 1 - Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de: a) INEXEQUIBLE. El situado fiscal; Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001 b) La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación de forzosa inversión; c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o convencional, las entidades territoriales, estén encargadas de administrar, recaudar o ejecutar; d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica; e) Los recursos de cofinanciación; f) Las regalías y compensaciones;
Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 15 g) Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan en las leyes especiales sobre la materia; h) INEXEQUIBLE. Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los procesos de titularización; Corte Constitucional, Sentencia C- 579 de 2001 i) La sobretasa al ACPM; j) INEXEQUIBLE.
El producto de la venta de activos fijos; Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2001 k) Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter transitorio, y l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
PARÁGRAFO 2 - Los gastos para la financiación de docentes y personal del sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se extingan en una vigencia, solo podrán seguirse financiando con ingresos corrientes de libre destinación.
PARÁGRAFO 3 - Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
PARÁGRAFO 4 - Los contratos de prestación de servicios para la realización de actividades administrativas se clasificarán para los efectos de la presente ley como gastos de funcionamiento. De acuerdo con lo anterior, la Sala de decisión infiere que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, los cuales deben ser suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Así mismo, se tiene que entre los ítems que no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento se encuentran los denominados recursos del Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 16 balance, conformados por los saldos de apropiación financiados con recursos de destinación específica. 5.- Examen del caso concreto Según se observa en el texto del acuerdo cuya revisión es solicitada por la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas, el Concejo Municipal de Anserma, Caldas, adicionó directamente el presupuesto de rentas, gastos e inversiones en la suma de $3.911.809.954.
Se advierte entonces en primer lugar, que la adición al presupuesto se realizó por el concejo municipal como entidad competente en esta materia. Ahora, el reparo del Gobernador del Departamento de Caldas radica en que el rubro anterior corresponde a recursos del balance de libre destinación que solo pueden atender gastos de inversión y/o servicio de la deuda, los cuales en el caso concreto se adicionaron parcialmente en la suma de $334.106.529 al rubro denominado gastos de funcionamiento.
En criterio del Municipio de Anserma, los recursos del balance adicionados al presupuesto de gastos en el rubro funcionamiento no pueden catalogarse como de libre destinación, toda vez que en el artículo segundo del Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024 se adicionó dicha suma al presupuesto de ingresos con las denominaciones “Sobretasa participación ambiental Corporaciones Autónomas Regionales” por un valor de $42.620.034 y “Retiros FONPET” por la suma de $292.232.667, lo cual explica que la destinación es específica para esos conceptos a cargo de la entidad como se evidencia en el artículo cuyo estudio de validez se solicita.
Ahora bien, respecto de las adiciones o incorporaciones, se tiene que estas constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas, y operan cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, y como se señaló en líneas anteriores, esta facultad se ejerce por el concejo municipal a iniciativa del alcalde.
Esto significa que, en principio, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 17 (…)”.
Como se advirtió al inicio de este apartado, en este asunto no se está frente a una autorización al ejecutivo para modificar el presupuesto municipal, sino que es directamente el concejo municipal la entidad que realiza la adición, por lo que, en materia de competencia para expedición del acto, el acuerdo mencionado se encuentra ajustado a derecho.
Establecido lo anterior, considera necesario precisar este Tribunal que tanto el Departamento de Caldas como el Municipio de Anserma coinciden y aceptan que la suma de dinero adicionada al presupuesto de rentas, gastos e inversiones ($3.911.809.954) corresponde al concepto de recursos del balance, el cual como se indicó, no puede utilizarse para financiar gastos de funcionamiento.
En el texto del Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024, se expresa lo siguiente respecto de la adición al presupuesto de rentas: (…) En el artículo tercero, que es la disposición en la que se encuentra el apartado cuya validez se demanda (numeral 2.1), se expresa lo siguiente en relación con la adición al presupuesto de gastos e inversiones: Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 18 Como se advierte, la suma de $334.106.529 que hace parte de los recursos del balance, fue adicionada al presupuesto como gasto de funcionamiento.
En relación con la libre destinación o la destinación específica del rubro contenido en el numeral 2.1 del artículo segundo del Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024, este Tribunal puede establecer de una parte, que los recursos incorporados tienen fuente específica (FONPET y Sobretasa Participación ambiental), y de otra, que la destinación de tales recursos tiene la misma característica al referirse al cubrimiento de mesadas pensionales a cargo de la entidad y transferencia de la sobretasa ambiental a las Corporaciones autónomas regionales.
De acuerdo con ello, la mencionada suma de $334.106.529 que adicionó el presupuesto del Municipio de Anserma en 2024 tiene como propósito especifico el cubrimiento de mesadas pensionales a cargo de la entidad y transferencia de la sobretasa ambiental a las Corporaciones autónomas regionales. Sin embargo, al margen de la fuente de los recursos, la Sala advierte que lo dispuesto en el numeral 2.1 del artículo tercero del Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024 desconoce lo previsto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, en tanto, entre los ítems que no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento se encuentran los denominados recursos del balance, los cuales son aquellos que en el caso concreto se adicionan al presupuesto de gastos e inversiones en la suma de $334.106.529.
La Sala resalta que de acuerdo con la mencionada Ley 617 de 2000, los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, los cuales deben ser suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 19 pensional y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Por lo tanto, ante la inobservancia del mencionado contenido normativo, la Sala declarará la invalidez del código 2.1 del artículo tercero del Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024. 6.- Conclusiones De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que prosperan los cargos formulados por el Departamento de Caldas, por cuanto: • A nivel municipal, corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. • Las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo municipal deben ser efectuados por acuerdo municipal. • Entre los ítems que no pueden utilizarse para financiar gastos de funcionamiento se encuentran los denominados recursos del balance. • Lo dispuesto en el Código 2.1 del artículo tercero del Acuerdo Municipal n° Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024 corresponde a recursos del balance y se adicionan al presupuesto de gastos e inversiones como gastos de funcionamiento.
Por lo analizado, como el Código 2.1 del artículo 3 del Acuerdo Municipal n° Acuerdo 007 del 21 de abril de 2024, “Por medio del cual se incorporan los recursos del balance (Superávit fiscal) de los saldos no ejecutados de la vigencia fiscal 2023 al presupuesto general ingresos y rentas y gastos e inversiones de la actual vigencia (2024) del Municipio de Anserma Caldas” del municipio de Anserma, quebranta el ordenamiento jurídico, específicamente lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 617 de 2000, esta Sala encuentra procedente declarar su invalidez.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Exp. 17001-23-33-000-2024-00105-00 20 Primero. DECLÁRASE la invalidez del Código 2.1 del artículo tercero del Acuerdo Municipal n° 007 del 21 de abril de 2024, “Por medio del cual se incorporan los recursos del balance (Superávit fiscal) de los saldos no ejecutados de la vigencia fiscal 2023 al presupuesto general ingresos y rentas y gastos e inversiones de la actual vigencia (2024) del Municipio de Anserma Caldas”, emanado del Concejo Municipal de Anserma, Caldas.
Segundo.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al Alcalde del Municipio de Anserma, Caldas, al Presidente del Concejo Municipal de Anserma, Caldas, y al señor Agente del Ministerio Público. Tercero. Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Cuarto. Por la Secretaría HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.
Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.