Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia de fecha veintinueve (29) de marzo dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos 1.1. El MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL -MAIS, en el Departamento de Santander cuenta con veinticinco (25) Comités Municipales RADICADO: 680013333013-2018-00436-02 MEDIO CONTROL PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE: EDGAR SOLIER MILLARES ESCAMILLA DEMANDADO: MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDÍGENA Y SOCIAL – MAIS LINK DEL EXPEDIENTE SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) TEMA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS edgarmillaress@gmail.com juridicamaisnacional@gmail.com nmgonzalez@procuraduria.gov.co PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 debidamente constituidos, y dos organizaciones regionales filiales de la ONIC; quienes conjuntamente con los delegados elegidos por la Convención Departamental conforman la Dirección Departamental, de acuerdo con el artículo 31 de los estatutos de la organización. 1.2.
La Convención Departamental del MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL -MAIS, está constituida por sesenta y nueve (69) integrantes de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de los estatutos de la organización. 1.3. El día 30 de junio de 2015, mediante resolución No CD 020 de 2015, se reconoció oficialmente la creación legal de la Dirección Departamental, el Comité Ejecutivo Departamental y los Órganos de Control de Santander, del MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL -MAIS, con las siguientes designaciones para el Comité Ejecutivo Departamental y la Veeduría Departamental. 1.4.
De acuerdo al parágrafo del artículo segundo de la resolución No CD 020 de 2015; la inscripción de miembros de la Dirección Departamental Santander se formalizaría una vez el Comité Ejecutivo Departamental suministrase a MAIS los nombres de las personas que ostentaren tales dignidades. Este procedimiento no se verificó por cuanto que el Comité Ejecutivo Departamental omitió dicho trámite y por consecuencia, no se determinó expresamente los nombres, apellidos y números de identificación de las personas integrantes de la Dirección Departamental elegida el día 30 de junio de 2015, que participarían legítimamente con voz y voto en las posteriores Convenciones Departamentales. 1.5.
Los días 24 y 25 de septiembre de 2017, se aprobó por parte de la Segunda Convención Nacional del Movimiento Alternativo Indígena y Social, el código de ética y régimen disciplinario de la organización. 1.6. El día 11 de enero de 2018, el código de ética y régimen disciplinario de la organización, fue presentado ante el Consejo Nacional Electoral, para su aprobación, por parte de la doctora MARTHA ISABEL PERALTA APIEYU, en su condición de presidente nacional y Representante Legal, dando cumplimiento a la resolución No 1642 del 12 de julio de 2017, por medio de la cual la autoridad electoral concedió un plazo perentorio para realizar adecuaciones legales a la citada codificación. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 1.7.
El día 9 de abril de 2018, el Comité Ejecutivo Nacional del Movimiento Alternativo Indígena y Social - MAIS, expidió la resolución 003 de 2018, mediante la cual abrió convocatoria, fijó el procedimiento y reglamentó la conformación de los Organismos de Base y de Dirección Regional del MAIS. 1.8. En la parte resolutiva de la resolución 003 de 2018, el Comité Ejecutivo Nacional, en flagrante contravía del artículo 27 estatutario, vulnera además el debido proceso y violenta el derecho Constitucional a elegir y ser elegido, en el marco de la conformación, el ejercicio y el control del poder político, derivado del artículo 40 de la Constitución Nacional. 1.9.
El día 19 de abril de 2018, el Comité Ejecutivo Nacional, remitió vía correo electrónico convocatoria para la realización de la Convención Departamental del MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL - MAIS, la cual se llevaría a cabo en “Comunidad de Pueblo Avenida Eduardo Santos No 28 Bucaramanga Santander, el día 19 de mayo de 2018^ las 9:00 a.m.” 1.10.
El día 19 de mayo de 2018, el secretario general del MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL -MAIS, sin contar con las facultades establecidas en el artículo 27 estatutario, remite convocatoria a Convención Departamental. 1.11. El día 19 de mayo del año 2018, cambiando intempestivamente el lugar de realización y sin previa notificación; se llevó a cabo la Convención Departamental del MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL -MAIS, SECCIONAL SANTANDER, en el Hotel Plazuela Real, ubicado en la calle 56 No 17 - 44 de la Ciudad de Bucaramanga; incumpliendo nuevamente el régimen estatutario y legal. 1.12.
La Convención Departamental del MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL -MAIS, SECCIONAL SANTANDER, contó con la presencia de un número plural de convencionistas inferior al mínimo exigido para poder sesionar, cuyo trámite procede por analogía de acuerdo a lo previsto para la validez de las decisiones de la Convención Nacional de acuerdo al artículo 15 estatutario, es decir que se requiere la mitad más uno de los integrantes de la respectiva convención; lo anterior, por cuanto que de acuerdo al artículo 28 de los estatutos, la Convención Departamental está integrada por un total de sesenta y nueve (69) delegados, y se PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 contó con la presencia de un número inferior a veinticinco (25) delegados en la Convención Departamental. 1.13.
En el desarrollo de la Convención Departamental no se verificó la convocatoria y asistencia de todos y cada uno de los integrantes de la Convención Departamental; por cuanto que a ella debieron ser convocados: los integrantes de la Dirección Departamental; los delegados de cada Convención Municipal y de Comités Ejecutivos de Territorios Indígenas o colectivos donde tenga presencia MAIS y los concejales y ediles de la organización; verificándose que no se determinó con claridad el número de miembros de la Dirección Departamental convocados y asistentes; no se verificó el número de delegados de cada Convención Municipal convocados y asistentes, por cuanto que no se desarrollaron aquellas convenciones previamente como se deriva del régimen estatutario; y no se determinó con claridad el número de concejales y ediles convocados y asistentes. 1.14.
En el marco de la Convención Departamental realizada el día 19 de mayo de la corriente anualidad, de manera ilegal, contrariando los estatutos de la organización, se designaron los miembros de la Dirección Departamental y del Comité Ejecutivo Departamental respectivamente. 1.15. El día 1° de agosto de 2018, el COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL DEL MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL - MAIS, expidió la resolución No CD 004 de 2018, mediante la cual reconoció oficialmente Ia conformación legal y estatutaria de la Dirección Departamental, el Comité Ejecutivo Departamental y la Veeduría Garante Departamental, conforme al resultado de la Convención Departamental realizada el 19 de mayo de 2018, la cual fue convocada de manera ilegal y en contravía del régimen estatutario y sobre cuyo trámite estaba en curso un proceso de impugnación ante el Consejo Nacional Electoral, un derecho de petición y una solicitud de revocatoria de la resolución 003 de 2018, expedida como ya se demostró en contravía del régimen estatutario y legal. 1.16.
En el marco del artículo 1° y subsiguientes de la resolución 003 del 9 de abril de 2018, el Comité Ejecutivo Nacional ha venido convocando ilegalmente Convenciones Departamentales, transgrediendo el régimen estatutario e incurriendo en gastos de recursos económicos provenientes del presupuesto nacional por vía de la financiación realizada a través del Fondo de Financiación de Partidos Políticos, adscrito al Consejo Nacional Electoral, en desarrollo de lo PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 establecido en el artículo 109 de la Constitución Nacional, los cuales en razón a la ilegalidad que aquí se alega podrían estar siendo gastados indebidamente incurriendo eventualmente en faltas de carácter disciplinario y penal. 2.
Pretensiones. 2.1. Que se ampare al derecho e interés a la Moralidad Administrativa, en favor de la colectividad MOVIMIENTO ALTERNATIVO INDIGENA Y SOCIAL - MAIS; derecho e interés que ha sido vulnerado y continúa amenazado por parte del COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL, en perjuicio de la militancia de este partido y de la colectividad en general, por razón de la extralimitación de funciones, acciones u omisiones, en el caso de la convocatoria ilegal de la Convención Departamental realizada en la ciudad de Bucaramanga el día 19 de mayo de la presente anualidad y en la expedición de las resoluciones 003 de 2018 y 004 de 2018. 2.2.
Que, como consecuencia de lo anterior, se revoque o suspenda la resolución No 003 del 9 de abril de 2018, por medio de la cual se abrió convocatoria, se fijó el procedimiento y se reglamentó la conformación de los Organismos de Base y de Dirección Regional del MAIS. 2.3. Que, como consecuencia de lo anterior, se revoque o suspenda la resolución No 004 del 1° de agosto de 2018, por medio de la cual se reconoció oficialmente la conformación legal y estatutaria de la Dirección Departamental, el Comité Ejecutivo Departamental y la Veeduría Garante Departamental de Santander, conforme al resultado de la Convención Departamental realizada el 19 de mayo de 2018, la cual fue convocada de manera ilegal y en contravía del régimen estatutario de la organización. 3.
Derechos colectivos amenazados o vulnerados Con el escrito de la demanda, se indicó como derecho e interés colectivo vulnerado, conforme al literal b) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, la moralidad administrativa. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 El MAIS contestó la demanda señalando que, es un movimiento político principalmente indígena que goza de una personería jurídica, que tiene su estructura, autonomía propia, así las cosas, indicó que todas sus decisiones se toman en el marco de sus estatutos bajo la inspección y vigilancia del Consejo Nacional Electoral, incluyendo la decisión de convocar y reconocer un Comité Ejecutivo Departamental.
Refiere que no es cierto que la convención departamental este conformada por 69 integrantes, así como tampoco que el artículo 28 de los estatutos consagre cuantos deben integrar la convención, toda vez que esta norma establece quienes deben integrar dicha convención, mas no el número de integrantes, como quiera que este puede variar según los miembros elegidos o designados en debida forma y que participen en la convención respectiva.
Sostiene que el comité ejecutivo nacional en ejercicio de sus funciones estatutarias profirió la resolución 003 de 9 de abril de 2018, y que no es cierto que éste no esté facultado para reglamentar y convocar en ejercicio de la administración del MAIS en lo político, organizativo, jurídico, económico y financiero, las convenciones departamentales y municipales, toda vez que esta facultad se encuentra establecida en el artículo 21 de los estatutos del MAIS.
Manifiesta que es desleal el actuar del accionante con la administración de justicia y el MAIS, por pretender una decisión favorable a sabiendas que la facultad si existe, porque está consagrada en los estatutos, además, se le ha aclarado en las peticiones, quejas, acciones de tutela, solicitudes de revocatoria e impugnaciones, que el accionante reiteradamente ha incoado.
Aclara que en el acta de la segunda convención departamental del MAIS realizada el 19 de mayo de 2018 en la ciudad de Bucaramanga, se puede constatar que asistieron 12 delegados de los comités ejecutivos municipales, 8 concejales electos, 4 integrantes de los comités ejecutivos departamentales y 2 representantes indígenas, para un total de 26 convencionistas que tuvieron derecho a voz y voto.
Insiste en que no es cierto que el comité ejecutivo nacional no sea competente para convocar a la celebración de las convenciones, así como, que el secretario general del MAIS no tenga las facultades para expedir convocatorias a las convenciones departamentales, pues esta es una facultad estatutaria del comité ejecutivo nacional PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 y ese directivo puede convocar a las reuniones por solicitud de este o de la dirección nacional, además, que dicha convención se hizo en debida forma e incluso contando con la participación activa del accionante.
Aduce que para la fecha de la convención los asistentes fueron informados debida y eficazmente del sitio donde se realizó la convención, que prueba de ello es la mayoritaria asistencia, entre otras la del accionante quien para esa fecha era miembro del comité ejecutivo departamental, cargo que actualmente no ostenta y que de manera irregular usurpa en esta acción y otras que ha presentado por los mismos hechos.
Insiste que no se está contraviniendo el régimen estatutario, incurriendo en gastos indebidos o causando perjuicio alguno, como quiera que todas las decisiones se toman en el marco de los estatutos y bajo la inspección y vigilancia del Consejo Nacional Electoral. Sostiene que el accionante solicitó la revocatoria directa de la resolución 003 de 9 de abril de 2018, a la cual se dio respuesta, misma que fue notificada a través de correo electrónico el 10 de agosto de 2018, en la que se le informó que era improcedente y se le negó la solicitud por parte del tribunal de control de ética y disciplina partidaria, decisión que era susceptible de apelación pero que no fue ejercida, quedando en firme la decisión y pasando a ser cosa juzgada.
Indica que además de las diversas acciones de tutela y administrativas instauradas por el accionante, no se ha vulnerado ningún derecho e interés colectivo como es la moralidad administrativa, toda vez que se ha garantizado la participación política de elegir y ser elegido, como quiera que se han convocado y celebrado las convenciones en debida forma, en cumplimiento de las facultades estatutarias, legales y constitucionales.
Finalmente, propone como excepciones las que denominó de la cosa juzgada y de la falta de jurisdicción, y solicita se declare la improcedencia de la acción popular y que se denieguen todas y cada una de las pretensiones, así mismo, que se exhorte al accionante para que haga buen uso de la administración de justicia, dadas las múltiples acciones incoadas por los mismos hechos.
III. SENTENCIA APELADA PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió negar las pretensiones de la demanda y en consecuencia condenó en costas al actor popular. Conforme a la anterior decisión, el A-quo señaló que, la acción popular se tornaba improcedente en tanto que, lo pretendido por la parte accionante gira en torno al reproche de las decisiones y procedimientos adelantados al interior del partido político, lo cual corresponde a un asunto que debe ser revisado por el Consejo Nacional Electoral conforme a las facultades del artículo 13 de la Ley 1475 de 2011.
No obstante, indicó que lo anterior no impedía realizar un estudio de los supuestos fácticos, para determinar la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa. Así las cosas, el A-quo indicó que si bien, el artículo 27 de los estatutos del MAIS establece que la Convención Departamental puede ser convocada de manera extraordinaria cuando sea requerido por la Dirección Departamental, la literalidad de dicha disposición no restringe o limita la facultad del Comité Ejecutivo Nacional para de considerarlo necesario, convocar a la Convención Departamental.
Así mismo, expresó que, de conformidad con el artículo 29 ibidem una de las funciones expresamente asignadas a las Convenciones Departamentales, es acatar los preceptos del Comité Ejecutivo Nacional y que de conformidad con las consideraciones consignadas en la Resolución N° CD 004 de 1° de agosto de 2018 la convocatoria que de la Convención Departamental del MAIS se hizo por parte del Comité Ejecutivo Nacional, se fundó en las solicitudes que los propios miembros directivos departamentales, municipales y concejales presentaron el 24 de enero del 2018 al propio Comité Ejecutivo Nacional, elemento de juicio este, que al ser analizado en conjunto con las anteriores consideraciones permiten concluir indefectiblemente que el Comité Ejecutivo Nacional del MAIS si contaba con la facultad para convocar a la Convención Departamental.
Teniendo en cuenta lo anterior, consideró que en las actuaciones desplegadas por el Comité Ejecutivo Nacional del MAIS, en lo referente a la convocatoria realizada a través de la Resolución N° 003 de 2018 el desarrollo de la convención realizada el 19 de mayo de 2018 y la consecuente expedición de la resolución N° 004 de 2018 no hubo quebrantamiento del ordenamiento jurídico y por ende, señaló que no se PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 configura el elemento objetivo para declarar la vulneración al derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, y por último, frente al elemento subjetivo, adujo que, el actor popular no allegó los elementos de convicción para tener por acreditada una actuación deshonesta por parte del Comité Ejecutivo Nacional del MAIS.
IV. APELACIÓN El actor popular mediante escrito de apelación fundamenta su recurso en un “error judicial por vía de hecho”, para lo cual indicó lo siguiente: • El día 17 de enero del año 2020 a las 3:13 pm, ingresó al Despacho, proveniente del correo electrónico juridicamaisnacional@gmail.com, poder conferido por la doctora MARTHA ISABEL PERALTA EPIEYÚ, en favor del abogado PRAXERE JOSÉ OSPINO REY, para que en el marco de la presente actuación representara los intereses del Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS. • El día 20 de enero del año 2020, ingresó al Despacho, contestación de la demanda suscrita por la doctora MARTHA ISABEL PERALTA EPIEYÚ, aun cuando, en su condición de representante legal del partido político demandado, había cedido su derecho de postulación en el marco del artículo 73 del CGP, en favor del abogado PRAXERE JOSÉ OSPINO REY. • El día 4 de agosto de 2021, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento estatuida en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, a cuyo trámite asistió en representación del extremo demandado, el abogado PRAXERE JOSÉ OSPINO REY, en cumplimiento del poder conferido. • El Despacho dispuso dar traslado para alegar de conclusión por el término de 5 días, cuyo término concluía el 11 de agosto de 2021, siendo extemporáneo el escrito presentado por el representante legal del MAIS al haberlo presentado el 12 de agosto de 2021.
Así las cosas, señaló que, el Despacho no atendió lo argumentado por el actor frente a los siguientes puntos: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 i) Respecto del desconocimiento del régimen constitucional, legal y estatutario por parte del demandado al incumplir lo establecido en el artículo 27 estatutario, al respecto indicó que, se incurre en un yerro al considerar que el MAIS no vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa con la expedición de la resolución N° 003 del 9 de abril de 2018, asimismo, señala que según el juzgador el artículo 27 de los estatutos restringe la convocatoria extraordinaria de la Asamblea Departamental del MAIS en cabeza de la Dirección Departamental, no obstante recalca el actor que no se encuentra habilitado el trámite arbitrario por parte del órgano nacional como lo es el Comité Ejecutivo Nacional, para arrogarse derechos y funciones otorgadas a otro órgano directivo de tal organización. Por otro lado, indicó que, respecto a lo señalado por el A-quo, de la ausencia de “elementos de convicción con la entidad probatoria necesaria y suficiente”, en el acápite referido a los hechos probados dentro de la actuación hace precisamente referencia a lo estatuido en los artículos 21, y 27 de los estatutos de la organización, en los que sin lugar a dudas se encuentra definida la facultad de convocar extraordinariamente asamblea departamental, como función exclusiva de la dirección departamental de la organización, además manifestó que en el acápite de reconocimiento probatorio da pleno valor a las argumentaciones contenidas en la resolución CD 004 del 1º de agosto de 2021,documento interno de la organización, en el sentido que, al parecer miembros directivos, departamentales, municipales y concejales de la colectividad solicitaron al Comité Ejecutivo Nacional realizar tal convención. Así mismo, señaló que se encuentra probado en el plenario que “por medio de la resolución No 003 de 2018, suscrita por la presidente nacional y representante legal, señora Martha Isabel Peralta Epieyú, y el secretario general nacional, señor Julio Cesar Rodríguez, se abrió la convocatoria, se fijó el procedimiento y se reglamentó la conformación de los organismos de base y de dirección regional del MAIS.” ii) De la actuación contraria al principio de igualdad de partes estatuido en el artículo 4 del CGP, durante el trámite procesal, frente a este punto se manifestó que, la contestación de la demanda debió ser suscrita por su apoderado y no por la representante legal del MAIS, para lo cual operaría la falta de contestación o contestación deficiente por quien no tenía legitimidad a partir del día 17 de enero de 2020, para ejercer su derecho de postulación. PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 iii) De la extemporaneidad en que se presentaron por parte del demandado los alegatos de conclusión, se señaló que, el juez de primera instancia erróneamente manifestó que el MAIS allegó alegatos de conclusión y el día 14 de octubre se allegó impulso procesal en el que se advirtió al Despacho acerca de la extemporaneidad de la presentación de los alegatos de conclusión. iv) Sobre la imposibilidad de condenar en costas al actor, por expresa prohibición del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, se indicó que el A-quo, limitó su actuar a condenar en costas sin siquiera hacer referencia a una cualquiera de las causales de presunción legal de temeridad o mala fe, establecidas en el artículo 79 del Código General del Proceso.
V. TRÁMITE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de fecha veintitrés (23) de mayo de dos mil veintitrés (2023), se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia fechada veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral Del Circuito Judicial De Bucaramanga.
VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Conforme lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 2. Problema jurídico Problema jurídico 1: Se circunscribe a determinar, si, ¿el juez de primera instancia incurrió en un error judicial por vía de hecho al tener en cuenta la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión presentados por la parte accionada? PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 Problema jurídico 2: ¿se vulnera el derecho colectivo a la moralidad administrativa con la expedición de la Resolución N° 003 del 9 de abril de 2018 por la cual se abre convocatoria se fija el procedimiento y se reglamenta la conformación de los organismos de base y de Dirección Regional del MAIS y se dictan otras disposiciones? Problema jurídico 3: ¿Se debe revocar la condena en costas de primera instancia? 3.
Tesis de la sala Tesis 1: No. Tesis 2: No. Tesis 3: Sí. 4. Marco normativo y jurisprudencial 4.1. Moralidad administrativa La moralidad administrativa se encuentra dentro de los derechos e intereses colectivos susceptibles de ser protegidos a través de la acción popular, al tenor de lo establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y del artículo 4 de la ley 472 de 1998.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la ley 472 no trajo consigo una definición de moralidad administrativa, la jurisprudencia ha desarrollado una construcción conceptual a partir del análisis de su relación con la legalidad, así como con fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, la ética, el recto manejo de bienes y recursos del Estado y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros1.
De esto se desprende que, no basta con violentar el principio de legalidad, sino que, unido a dicho quebrantamiento esta la mala fe en la acción u omisión, en forma grosera y abiertamente ilegal. Siendo así, el H. Consejo de Estado ha señalado que, a la luz de la Constitución la moralidad administrativa ostenta una naturaleza dual: 1 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007, Exp. 76001-23-31-000-2005-00549-01 PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 “En efecto, funge como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo.
En el primer caso, esto es como principio, orienta la producción normativa infra- constitucional e infra-legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho o interés colectivo, alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular, y así lo ha reconocido esta corporación en fallos anteriores”.
También ha dicho2 que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos: En primer lugar, resulta necesario que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Al entender de esta Sala dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que la moralidad administrativa no se predica únicamente del “fuero interno de los servidores públicos, sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad3”.
En segundo término, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa han reiterado que la vulneración a la moralidad administrativa supone generalmente el quebrantamiento del principio de legalidad4. En este sentido, el Consejo de Estado ha establecido que: “(…) En efecto, cuando se habla de moralidad administrativa, contextualizada en el ejercicio de la función pública, debe ir acompañada de uno de los 2 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 8 de junio de 2011, Rad: 25000-23-26-000-2005-01330-01(AP) 3 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-046 de 1994. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz 4 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia SU-913 de 2009. M.P.: Juan Carlos Henao Pérez. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Exp. AP-166 de 2001.C.P.: Alier Hernández PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 principios fundantes del Estado Social de Derecho, como lo es el de legalidad, que le impone al servidor público o al particular que ejerce función administrativa, como parámetros de conducta, además de cumplir con la Constitución y las leyes, observar las funciones que le han sido asignadas por ley, reglamento o contrato, por ello en el análisis siempre está presente la ilegalidad como presupuesto sine qua non, aunque no exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa5.” Por último, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con “el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero6”, noción que sin duda se acerca a la desviación de poder7”.
(Negrilla y subrayado fuera del texto) La relación entre la moralidad y la juridicidad es importante para efectos de dar un alcance más preciso, a saber: “la moral administrativa también se halla por fuera de las normas, pero dentro del comportamiento que la sociedad califica como correcto y bueno para las instituciones públicas y sus funcionarios, en relación con la administración del Estado.
Esta fuente de la moral administrativa exige del juez mayor actividad judicial, pero con ayuda de la razón y del sentido común ético puede calificar los distintos comportamientos administrativos a la luz de la moral exigible de quien administra la cosa pública.” Por otro lado, el H. Consejo de Estado dispuso: “Para la Sala, es completamente claro que las más de las veces la moral (o lo correcto o lo bueno) nutre al derecho, de forma tal que aquella subyace a éste 5 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 21 de febrero de 2007. Exp. 35501 y CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2002. “Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre ésta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la ‘moralidad administrativa” con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la Administración pública” 6 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 26 de enero de 2005. Expediente AP-03113. “En consecuencia y tratándose de trasgresiones contra el derecho colectivo a la moralidad administrativa, el comportamiento de la autoridad administrativa o del particular en ejercicio de función administrativa, debidamente comprobado y alejado de los propósitos de esta función, e impulsado por intereses y fines privados, propios o de terceros, tiene relevancia para efectos de activar el aparato judicial en torno a la protección del derecho o interés colectivo de la moralidad administrativa” 7 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Exp. AP-2305- 01. C.P.: Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase sentencia del 6 de octubre de 2005, Exp. AP-2214. C.P.: Ruth Stella Correa PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 y se constituye en una parte importante de su estructura; en tales casos se presenta, bajo la exteriorización de una norma, de manera concomitante, un contenido moral y uno jurídico que vinculan imperativamente a los miembros del conglomerado social.
Es ese contenido moral, cuando se hace referencia a la moralidad administrativa, el que se ampara como derecho colectivo, y es por ello que la protección comprende un ámbito diferente del de la legalidad, entendida en su connotación pura y simple de juridicidad”. 4.2. Caso concreto 4.2.1 PJ1.Con el recurso de apelación interpuesto se pretende revocar la sentencia de primera instancia de fecha veintinueve (29) de marzo dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral Del Circuito Judicial De Bucaramanga, y que en su lugar se disponga acceder a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que, se configuró un error judicial por vía de hecho dado que, las actuaciones durante el trámite procesal van en contravía al principio de igualdad al haber actuado más de un apoderado judicial de una misma persona, y porque los alegatos de conclusión fueron presentados de forma extemporánea, razón por la cual, el a-quo no debió valorarlos.
En primer lugar, cabe destacar que, si bien es cierto que, el 17 de enero de 2020 se confirió poder por la doctora MARTHA ISABEL PERALTA EPIEYÚ en su condición de Presidente y Representante Legal del MAIS, en favor del abogado PRAXERE JOSÉ OSPINO REY, y que el día 20 de enero de 2020, fue la Representante legal quien contestó la demanda, no obstante, también es cierto que, dentro de las funciones del Presidente del MAIS según lo dispone el artículo 23 del Estatuto del MAIS está precisamente la de adelantar y gestionar todos los procedimientos legales en nombre de su entidad.
Por otro lado, se advierte que, al momento de ser contestada la demanda, no se le había reconocido personería jurídica al abogado José Ospino, aunado a esto, la demanda fue contestada dentro del término oportuno, razón por la cual, no es de recibo lo señalado por el apelante cuando refiere que, “la contestación de la demanda debió ser suscrita por su apoderado y no por la representante legal del MAIS operaría la falta de contestación o contestación deficiente por quien no tenía PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 legitimidad”, en tanto que, como se señaló, la Representante legal estaba en pleno ejercicio de sus facultades para contestar la demanda.
En lo que concierne a la presentación extemporánea de los alegatos de conclusión, evidencia la Sala que, se corrió traslado para alegar de conclusión en la audiencia de pacto de cumplimiento la cual se desarrolló el día 4 de agosto de 2021, razón por la cual, en principio el término feneció el 11 de agosto de 2021, por ende, fueron presentados de forma extemporánea los alegatos de conclusión el 12 de agosto de 2021 por la parte accionada, no obstante, revisados los presentados por el MAIS8 se basó en señalar la configuración de la excepción previa de cosa juzgada, la cual asimismo fue expuesta en la contestación de la demanda, aun así, se observa que en la providencia recurrida no se realizó un estudio de fondo frente a dicha excepción, en consecuencia, se tornaría ineficaz realizar un análisis frente a este argumento, cuando ninguna incidencia tuvo en la decisión del juez de primera instancia. 4.2.2 PJ2.En segundo lugar, corresponde a la Sala determinar la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa.
El recurrente señaló que, el artículo 27 del Estatuto del MAIS restringe la convocatoria extraordinaria de la Asamblea Departamental del MAIS, en cabeza de la dirección departamental, así indicó que, existen mecanismos para conminar a dicho órgano a cumplir su deber y en su defecto, en el marco del debido trámite procesal adelantar las acciones conducentes a reformar aquel órgano directivo, con la finalidad de cumplir su régimen estatutario y legal, no obstante, recalcó que ello no habilita un trámite arbitrario por parte del Comité Ejecutivo Nacional, para arrogarse derechos y funciones otorgadas a otro órgano directivo de la organización. El artículo 15 del Estatuto del MAIS, dispone: “ARTÍCULO 15. - REUNIONES, QUORUM Y VOTACIONES.
La Convención Nacional se reunirá de forma ordinaria cada dos (2) años en uno de los departamentos de Colombia, y extraordinariamente cuando sea convocada por la tercera parte de los afiliados o por la Dirección Nacional. Podrá darse inicio a la Convención cuando se compruebe la asistencia de al menos la mitad más uno de los convocados según lo definido por los estatutos.
En concordancia con el principio de deliberación, las decisiones se tomarán con la aprobación 8 One Drive, 17AlegatosMais.pdf PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 de la mitad más uno de los asistentes a la Convención Nacional que tengan voz y voto. Parágrafo 1º. Corresponde a la Dirección Nacional convocar de forma extraordinaria a quienes tienen derecho a participar en la Convención Nacional del MAIS.
La convocatoria se formalizará mediante la expedición y publicación de la respectiva resolución, con al menos un mes de anterioridad”. (Negrilla y subrayado fuera del texto). Por otro lado, el artículo 27 establece: “ARTÍCULO 27.- CONVENCIÓN DEPARTAMENTAL. Es el órgano de dirección en los departamentos; se reunirá de manera ordinaria cada año y de manera extraordinaria cuando sea requerido y convocado por la Dirección Departamental.
Sus decisiones deben estar en armonía y concordancia con las decisiones de la Convención Nacional y el Comité Ejecutivo Nacional”: (Negrilla y subrayado fuera del texto). De la lectura de la norma, evidencia la Sala que, el Comité Ejecutivo Nacional, no tenía las facultades para expedir la Resolución No. 003 de 2018, en tanto que, la norma es clara al señalar que, le corresponde a la Dirección Nacional convocar de forma extraordinaria a quienes tienen el derecho a participar en la Convención Nacional del MAIS.
Si bien se observa un vicio de ilegalidad, esto en modo alguno significa que por si solo afecte la moralidad administrativa. En lo referente al componente subjetivo, manifestó el juez de primera instancia que, no se allegaron por parte del accionante elementos de convicción con la entidad probatoria necesaria y suficiente para tener por acreditada una actuación deshonesta por parte del Comité Ejecutivo Nacional del MAIS, al respecto, el actor popular argumentó que dentro del proceso sí existe material probatorio del cual se desprende la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Atendiendo a la línea jurisprudencial citada con anterioridad, la moralidad administrativa consiste en la justificación de la conducta de quien ejerce función pública, frente a la colectividad, no con fundamento en una óptica individual y subjetiva que inspire al juez en cada caso particular y concreto, sino en la norma jurídica determinadora de los procedimientos y trámites que debe seguir éste en el PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 cumplimiento de la función pública que le ha sido encomendada, al respecto el H. Consejo de estado9 ha precisado que: (…) “Por contera la vulneración a la moral administrativa no se colige de la apreciación individual y subjetiva del juez en relación con la conducta de quien ejerce función pública; tal inferencia, como lo ha concluido la Sala, surge cuando se advierte la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo fundamento legal, de las normas a las cuales debe atenerse el administrador en el cumplimiento de la función pública.
Cabe agregar que la sola desatención de los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos normativamente para el ejercicio de la función pública, en que el encargado de la misma incurra, no lleva a concluir automáticamente y sin fórmula de juicio, la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa; es necesario además, que de la conducta transgresora del ordenamiento establecido pueda predicarse antijuridicidad”.
(…) (Negrilla y subrayado fuera del texto) En el presente caso, considera la Sala que no se configura el elemento subjetivo para acreditar la vulneración al derecho colectivo en mención, dado que, el mero quebrantamiento de la legalidad, desconocimiento o la vulneración de normas a las cuales debían estar sujeto el acto administrativo Resolución No. 003 de 2018 no implica persé que se esté violentando la moralidad administrativa, así las cosas, le asiste razón al juez de primera instancia al señalar que, el actor popular no allegó elementos de convicción que acreditara esa actuación inmoral, deshonesta o de mala fe por parte del Comité Ejecutivo Nacional del MAIS.
Por lo tanto, no se cumplen los supuestos señalados por el H. Consejo de Estado para verificar si el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado, esto es porque: i). No se probó la existencia de unos bienes jurídicos afectados o su real afectación; ii). Aunque se evidencia un quebrantamiento al principio de legalidad, el mismo Consejo de Estado ha establecido que, este no es exclusivo para predicar la vulneración a la moralidad administrativa y; iii).
No se probó que el propósito particular que desvió el cumplimiento del interés general se hiciera al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero. 9 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 12 de agosto de 2010. Rad. 3001-23-31-000-2005-01898-01(AP) PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 Así las cosas, no es posible predicar la vulneración a la moralidad administrativa por parte del Comité Ejecutivo Nacional del MAIS, razón por la cual, la Sala confirmará la sentencia apelada en lo que respecta a negar las pretensiones de la acción popular. 4.3.
Condena en costas de primera instancia En el presente asunto advierte la Sala que los argumentos del recurrente en el escrito de sustentación del recurso de apelación interpuesto cuestionan la condena en costas, dado que, el juez desconoció la prohibición del artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el cual dispone: “ARTICULO 38. COSTAS.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala ( )” Así las cosas, no le asiste razón al juez de primera instancia al condenar en costas al actor popular por ser la parte vencida en el proceso, dado que, al no advertirse temeridad o mala fe en la acción impetrada por el accionante, no era viable la condena en costas de primera instancia. En este sentido, la Sala revocará el numeral segundo de la sentencia de fecha veintinueve (29) de marzo dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga. 6.
Condena en Costas Conforme a lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas de segunda instancia al actor popular al no advertirse temeridad o mala fe en la actuación. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, RESUELVE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS 680013333013-2018-00436-02 PRIMERO: REVÓCASE el numeral SEGUNDO de la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. E su lugar se dispone: “SEGUNDO: Sin condena en costas en primera instancia”
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia en todas sus demás partes conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de Origen previas las anotaciones en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobada según consta en acta de Sala virtual No. 05/2024. Firmado Samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Ausente con permiso Firmado Samai IVAN FERNANDO PRADA MACIAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado