SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Bucaramanga, dieciocho (18) de enero de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA EXPEDIENTE: 680013333010-2018-00198-01 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARIA ISABEL NIÑO BUENO edsonabogado@hotmail.com alvaroortiz10@yahoo.com DEMANDADO: MUNICIPIO DE PIEDECUESTA notijudicial@alcaldiadepiedecuesta.gov.co Asesorjuridico5@alcaldiadepiedecuesta.gov.co VINCULADA: ELSA MENDOZA NIÑO gcomasesorias@gmail.com TERCERO INTERVINIENTE: DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS ramdanny10@gmail.com piedecuestaballesteros@gmail.com MINISTERIO PÚBLICO: EDDY ALEXANDRA VILLAMIZAR eavillamizar@procuraduria.gov.co SENTENCIA No 002 TEMA: SUPRESIÓN DE CARGO – REVOCA SENTENCIA QUE NEGÓ PRETENSIONES – LABORAL MAGISTRADA PONENTE: CAROLINA ARIAS FERREIRA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022), proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que denegó las súplicas de la demanda, previa la siguiente reseña: I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 a. Hechos1 En la demanda de la referencia se expone, en síntesis, que la demandante fue vinculada a la planta global del municipio de Piedecuesta de forma provisional en el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 219 Grado 3 NIVEL PROFESIONAL, mediante Resolución No. 137-P del 4 de junio de 2015 y posteriormente se realizó prórroga del nombramiento provisional.
Expresa que el señor Danny Alexander Ramírez Rojas fue elegido popularmente como alcalde del municipio de Piedecuesta el día 25 de octubre de 2015, y posesionado mediante escritura pública No. 3370 de 2015 ante la Notaría Única de Piedecuesta, y que durante su período constitucional y hasta el momento de la presentación de la demanda, este funcionario no fue objeto de destitución, suspensión o retiro del cargo.
Refiere que mediante Acuerdo Municipal No. 017 de 5 de diciembre del 2016 el Concejo Municipal de Piedecuesta facultó al alcalde para ejercer pro tempore la función asignada al Concejo Municipal en el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución, referente a determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración. Dicha función se concedió por el término de un (1) año a partir de la vigencia del referido Acuerdo.
Indica que, el artículo 3º del citado Acuerdo Municipal No. 017 del 5 de diciembre de 2016, dispuso que el Concejo contaría con una comisión accidental que recibiría cada mes un informe técnico, jurídico y financiero, y socialización de la evolución del proceso de restructuración y modernización autorizado, y acusa que dicha obligación no fue cumplida por el ente territorial, por cuanto nunca envió el informe mensual al cual quedó obligado legalmente, a fin de mantener actualizado al Concejo Municipal y a la comunidad en general del avance del proceso de modernización. Manifiesta que, en desarrollo del proceso de negociación colectiva de la vigencia 2017, el Alcalde Municipal de Piedecuesta suscribió el Decreto No. 070 del once (11) de julio de dos mil diecisiete (2017), en donde se establecieron acuerdos y obligaciones por parte del Municipio en relación con el proceso de restructuración y 1 Pág. 2 PDF 001 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 modernización, los cuales, según se indica en la demanda, no se cumplieron; procediendo el MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, sin la participación de los empleados públicos, a expedir los actos administrativos contenidos en el Decreto 110 de 2017, Decreto 111 de 2017, Decreto 112de 2017, Resolución No. 227 de 2017, Resolución 228 de 2017, Resolución 237 de 2017, Resolución 242 de 2017 y Decreto 120 de 2017.
Frente al Decreto 110 de 2017 «Por el cual se modifica y se define la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta» se afirma, que fue expedido por el Secretario General invocando la calidad de alcalde encargado; lo cual, a juicio de la parte actora, traduce en una causal de anulación por falta de competencia en el entendido que al Secretario General no le fue concedido de manera expresa en el acto de delegación de funciones (Resolución No. 0226 de 2017), la expedición del Decreto.
En este sentido, aduce la parte actora, que el vicio de ilegalidad contamina la legalidad de las demás decisiones que se expidieron, como quiera que el Decreto 110 de 2017 es el fundamento y causa de las decisiones referidas al proceso de modernización institucional. En virtud de la Resolución No. 299-G del 1º de noviembre de 2017, se concedió una comisión de servicios al alcalde municipal a la ciudad de Bogotá con el objetivo de adelantar diligencias propias del cargo durante el día 2 de noviembre de 2017.
El alcalde municipal expidió la Resolución No. 00229-G del 1º de noviembre de 2017, mediante la cual delegó sus funciones a favor del señor Freddy Alberto Almeida Sierra, quien para la época se desempeñaba como Secretario General de la Administración municipal. El 2 de noviembre de 2017 el Secretario General de Piedecuesta, invocando su calidad de alcalde municipal encargado, expidió el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 «POR EL CUAL SE MODIFICA Y SE DEFINE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA.» El alcalde municipal expidió el Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017 «POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA» con fundamento en el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Los actos administrativos correspondientes al Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, Decreto 111 de 2017, Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 220 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 228 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 y Decreto 120 del 21 de noviembre del 2017 constituyen un acto complejo por tener la misma causa jurídica, finalidad y motivación. Señala la demandante que estos actos al ser interdependientes e inescindibles, deriva en que la nulidad del primer acto por falta de competencia afecta los demás actos administrativos haciéndolos igualmente nulos.
Afirma la demandante que el Secretario General de municipio de Piedecuesta, a quién se le había entregado de manera genérica las funciones de alcalde, firmó en calidad de alcalde encargado al emitir el Decreto Municipal 110 de 2017, situación administrativa que no correspondía con el acto mediante el cual recibió la delegación genérica de funciones.
Que mediante los actos acusados el cargo que ocupaba la demandante fue eliminado de la PLANTA DE PERSONAL GLOBAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, tal y como se observa en el Decreto No. 111 del 3 de noviembre de 2017. Refiere que posteriormente y en atención a la condición de aforada sindical que tenía la demandante, se dispuso su incorporación a través de la Resolución No. 237 del 7 de noviembre de 2017, dentro de los empleos de la planta transitoria, la cual estaría vigente hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical, o hasta el vencimiento del término de este fuero, desconociendo su condición de madre cabeza de familia y pre-pensionado que la cobijan para la época.
Señala que, los Decretos No. 110, 111, 112 y 120 del 2017 y la Resolución 237 de 2017 modificaron la situación laboral de los empleados públicos, y en particular la demandante, y que por esta razón debían ser notificados bajo la égida de los artículos 66, 67 y 69 del C.P.A.C.A., situación que no se acreditó en el caso bajo estudio. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Asimismo, acusa que en ninguno de los actos antes citados ni en el documento denominado «comunicación» del Secretario General se brindó la posibilidad de interponer recursos y, al contrario, se dio cumplimiento inmediato al acto administrativo, vulnerando los derechos y garantías de los empleados públicos.
Advierte que los actos administrativos expedidos en virtud del proceso de modernización se fundamentaron en unos estudios técnicos y de rediseño institucional publicados y conocidos de manera posterior, es decir, hasta el día 9 de enero de 2018, siendo así que dichos instrumentos no solo carecían de la motivación obligatoria, sino que también fueron expedidos por fuera del término de las facultades pro tempore concedidas al alcalde municipal.
Describe que los empleados públicos vinculados a la planta transitoria, entre ellos la demandante, no se les ha notificado el manual de funciones y no tienen señalada función alguna, sino que en el mes de enero de 2018 se les ubicó en las instalaciones de una oficina por fuera del palacio municipal, de acuerdo a las directrices impartidas por el Secretario General, donde solo cuentan con su escritorio y silla.
Señala que, en virtud de la supresión del cargo, la demandante ha sufrido daños y perjuicios morales, por cuanto se ha visto afectada emocionalmente dada la tristeza y zozobra ocasionada por la supresión del empleo. Agrega que la demandante devengaba un salario de CUATRO MILLONES TRESCIENTOS DIEZ MIL SESENTA Y CUATRO PESOS ($4.310.064) a la fecha de supresión de su empleo. b. Pretensiones2 Con la demanda se pretende lo siguiente: 1. «Que se declare la inaplicación del Decreto 110 de 02 de noviembre de 2017 «POR EL CUAL SE MODIFICA LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA» publicado el 02 de noviembre de 2017 expedido por el Dr. FREDY ALBERTO ALMEIDA SIERRA. 2 Pág. 1 PDF 001 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 2.
Que se declare la inaplicación del Decreto 111 del 03 de noviembre de 2017 «POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DEL A ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES». 3. Que se declare nulidad del Decreto 112 del 07 de noviembre de 2017 «POR ELCUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA», publicado el 08 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS (Alcalde Municipal). 4.
Que se declare la nulidad de la Resolución 228 del 07 de noviembre del 2017 «POR LACUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA», publicado el 08 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS (alcalde municipal). 5. Que se declare la nulidad de la Resolución 237 del 07 de noviembre del 2017 «POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDIA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA», publicado el 08 de noviembre de 2017, y expedido por el Dr. DANNY ALEXANDER RAMIREZ ROJAS (alcalde municipal). 6.
Que se declare la nulidad del acto denominado «comunicación de supresión de empleo» con consecutivo 1479 / 17 de fecha noviembre 8 de 2017 expedido por el Secretario General por medio del cual se comunica a la demandante la supresión del empleo. 7. Que, a título de restablecimiento del derecho, se reconozca a favor de la demandante: a) El reintegro al cargo que venía desempeñando en la planta de empleos permanente al momento de ser retirada del servicio, o a otro de igual o superior categoría, garantizando en el mismo su condición de sujeto de especial protección constitucional en razón de ser madre cabeza de familia y pre-pensionada, por lo cual no podrá ser desvinculada del mismos hasta que cese su condición de madre cabeza de familia o logre su estatus de pensionada y sea inscrita en la respectiva nómina de pensionados.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 b) El pago del valor de los salarios, prestaciones sociales, cesantías, vacaciones y en general todos los demás haberes laborales legales dejados de percibir desde la fecha de su retiro del empleo público que venía ocupando hasta la fecha de su reintegro efectivo a la entidad demandada. c) El pago del valor de los aportes para seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales dejados de aportar al sistema de seguridad social integral causados desde la fecha de su retiro del empleo público que venía ocupando hasta la fecha de su reintegro efectivo a la entidad demandada. d) Disponer que para todos los efectos legales se considere que no hubo solución de continuidad en la prestación de servicio, desde la fecha de su retiro del empleo público que venía ocupando y hasta cuando fuere reintegrado efectivamente a la entidad demandada. e) El pago del valor correspondiente a daños morales causados con la actuación ilegal y arbitraria de la entidad demandada. 8.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada al pago de la totalidad de los daños y perjuicios de todo orden cuya existente emerja de este asunto, sin limitaciones de ninguna índole, tal y como lo estipula el artículo 16 de la ley 446 de julio 7 de 1998. 9. Que se condene a dar cumplimiento a la sentencia en los términos del art. 187 y 192 CPACA. 10.
Que, si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el título V, capítulo VI Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso administrativo. 11. Que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con el artículo 192 y SS del C.P.A.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) y las fórmulas de matemática financiera establecidas por el H. Consejo de Estado hasta la fecha en que efectivamente se produzcan los pagos. 12.
Que se condene en costas y agencias en derecho.» c. Normas violadas y concepto de violación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Se invocan como violados los artículos 29, 39, 53, 55, 121, 122, 196, 209, 211, 305, 313, el artículo 314 modificado por el acto legislativo 02 de 2002 art. 3 y el artículo 315 de la Constitución Política de Colombia.
Asimismo, se señalan los Artículos 9, 10 y 11 de la Ley 489 de 1998 y las siguientes normas: • Artículos 18, 32 numeral 4, 84, 92, 98, 99 y 106 de la Ley 136 de 1994 • Numerales 1 y 8 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 • Artículo 92 de la Ley 1551 de 2012 • Artículo 2.2.5.9.7 del Decreto 1083 de 2015 • Artículo 154 del Decreto 2504 de 1998 • Artículo 228 del Decreto Ley 19 de 2012 • Artículos 2.2.5.5.21., 2.2.5.5.22., 2.2.5.5.25, 2.2.5.2.1., 2.2.5.2.2 del Decreto 648 de 2017 (vigente para el momento de los actos demandados) • Artículo 71 del Decreto Ley 111 de 1996 • Artículo 48 de la Ley 734 de 2004 Como concepto de violación invoca la nulidad de los actos administrativos atacados al considerar que fueron proferidos con infracción a las normas en que deberían fundarse, desviación de poder y falsa motivación, además que fueron expedidos por funcionario sin competencia para ello y que realmente se buscaba suprimir empleos de funcionarios vinculados en provisionalidad por la anterior administración. 1.
Falta de competencia del Secretario General en la expedición del Decreto 110 de fecha dos (2) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) «Por el cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta»; la cual, a juicio de la parte actora, se configura por: Haberse atribuido la calidad de Alcalde Encargado del Municipio de Piedecuesta, desconociendo el Acto Administrativo Resolución No. 226 de 2017, por la cual se le delegó las funciones del Alcalde Municipal por la comisión de servicios al interior del país que le fue otorgada al titular.
Extralimitación de las funciones delegadas en la Resolución No. 226 de 2017, por cuanto la facultad pro-tempore asignada al Alcalde Municipal de Piedecuesta por parte del Concejo Municipal a través de Acuerdo No. 017 de 2016, para la modificación y definición de la estructura administrativa y funcional del Municipio de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Piedecuesta, era indelegable, conforme a los artículos 92 de la Ley 1551 de 2015 y 11 de la Ley 489 de 1998.
Por cuanto de aceptarse que la facultad pro-tempore asignada al Alcalde Municipal puede ser objeto de delegación, la Resolución No. 226 de 2017 no cumplió con el artículo 10 de la Ley 489 de 1998, al no determinar en forma precisa y expresa las funciones o asuntos específicos, como quiera que no señaló la atribución para la modificación y definición de la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta. 2.
Falta de motivación de los Decretos No.110 de fecha dos (2) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) «Por el cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta» y No. 111 de fecha siete (7) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) «Por el cual se establece la planta de empleos de la Administración Central del Municipio de Piedecuesta y se dictan otras disposiciones»; causal de nulidad, que, de acuerdo a la parte actora, se configura: - Por no fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y no basarse en las justificaciones o estudios técnicos que así lo demostraran, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 228 del Decreto 019 de 2012. - Porque los Estudios Técnicos no cumplieron las exigencias del Decreto 1083 de 2015. 3.
Los Actos Administrativos fueron expedidos con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; causal de nulidad que, a juicio de la parte actora, se configura por no permitir la participación de los empleados públicos y de las asociaciones sindicales, en la formación del acto administrativo y por el incumplimiento del Acuerdo Colectivo celebrado entre el Municipio de Piedecuesta y las Asociaciones Sindicales, el cual fue aprobado mediante Decreto 070 de 2017. 4.
Expedición irregular y con violación de las normas en que debería fundarse de los Actos Administrativos que determinan la estructura de la administración municipal de Piedecuesta; causal de nulidad que, a juicio de la parte actora, se configura por desconocimiento del principio de legalidad del presupuesto y gasto Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 público, como quiera que se crearon cargos permanentes y transitorios sin contar con viabilidad y disponibilidad presupuestal.
2. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA a. Contestación de la demanda La parte demandada, Municipio de Piedecuesta, 3 manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda, por cuanto tanto las decisiones contenidas en los actos administrativos demandados fueron expedidas conforme al ordenamiento constitucional, legal y reglamentario vigente, expedidos en debida forma, sumado a que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo para declarar la inconstitucionalidad de los actos administrativos demandados.
Alega que las presuntas irregularidades por falta de competencia no son ciertas, por cuanto el acto administrativo objeto de discusión dentro del presente hecho goza de presunción de legalidad. Señala que todos los actos administrativos acusados fueron expedidos conforme al ordenamiento jurídico, con la debida argumentación jurídica. Así mismo, que la entidad dio cumplimiento a los acuerdos sindicales, correspondiéndole a la demandante probar las aseveraciones y acusaciones realizadas en la demanda.
Indica que no hay prueba alguna que demuestre algún tipo de daño o perjuicio por parte de la demandante por cuanto se encuentra vinculada a la planta transitoria, garantizando así sus derechos sindicales, percibiendo los salarios mensuales y las prestaciones sociales generadas de dicha vinculación laboral, y planteó las excepciones de falta de jurisdicción o competencia, y de caducidad. - Vinculada MYRIAM QUINTERO ROJAS4: Se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, refiere que la entidad accionada adelantó el proceso de modificación de la planta de personal conforme a la ley y que se respetó la prelación establecida en la norma a la hora de vincular al personal en provisionalidad a la nueva planta, resaltando que la señora Quintero 3 PDF 007 4 PDF 008 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Rojas ostenta la condición de madre cabeza de familia y que por tal razón se le dio prioridad en su incorporación. En cuanto a la no incorporación de la demandante refiere que no era posible pues no existía un empleo igual o superior al cual ser incorporada, y le fue garantizada la protección a su fuero sindical al haber sido vinculada de manera transitoria mientras se levantaba el fuero. - Vinculada ELSA MENDOZA NIÑO5: En el escrito de contestación de la demanda solicita su desvinculación del proceso afirmando que no se cumplen los presupuestos jurídicos para conformar el litisconsorcio necesario, puesto que posee todos los derechos profesionales de carrera administrativa y está encargada en otro cargo de carrera, el cual tiene vacancia definitiva por cuanto la titular ganó un concurso en el año 2018 en la ciudad de Bogotá. b. La sentencia apelada6 El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se logró desvirtuar la legalidad de los actos administrativos demandados y en consecuencia no hay lugar a dar prosperidad a la solicitud invocada.
En la parte resolutiva de la sentencia se dispuso lo siguiente: «PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas conforme lo expuesto en la motivación.
TERCERO: En firme la presente providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones del caso en el Sistema Siglo XXI.» c. Fundamentos de la apelación7 La parte demandante, solicita se revoque la sentencia de primera instancia, al considerar que hubo un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues el a quo desconoció que el secretario general carecía de competencia para expedir 5 PDF 014 6 PDF 046. 7 PDF 048 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 los actos administrativos generales que determinaron la estructura de la administración (Decreto 110 de 2017) y el acto administrativo que suprime los cargos (Decreto 111 de 2017).
Afirma que el análisis realizado en primera instancia no fue el correcto, pues se desconoció en la premisa mayor, esto es, el Decreto municipal 110 de 2017 «POR EL CUAL SE MODIFICA Y SE DEFINE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA», acto administrativo de carácter general, expedido por el Secretario General de la alcaldía de Piedecuesta con base en las atribuciones que le fueron conferidas por la resolución No. 0226 del 01 de noviembre de 2017, que el mismo es nulo por haberse expedido sin competencia. Alega que el despacho no tuvo en cuenta que al momento de proferirse el decreto 110 de 2017 el alcalde titular se encontraba en ejercicio de sus funciones, y al respecto señala que el a quo pasó por alto analizar que mediante Resolución No. 299-G del 01 de noviembre de 2017, se concedió una comisión de servicios al alcalde municipal para que se trasladara a la ciudad de Bogotá con el propósito de adelantar diligencias propias del cargo el día 02 de noviembre de 2017, es decir, una comisión de servicios al interior del país, tal y como se puede observar en la Resolución No. 226 de 2017.
Indica que al secretario no se le entregó el encargo para que ejerciera como alcalde Municipal, sino que se le delegaron funciones. Y es que la situación administrativa denominada encargo solo procede en casos de falta temporal o definitiva del titular, situaciones que no eran las de este caso puesto que el titular del cargo lo estaba ejerciendo tal y como estamos demostrándolo en este libelo.
Resalta que es necesario analizar las figuras jurídicas del encargo (condición asumida por el Secretario sin tenerla) y de la comisión de servicios (situación real en la que se encontraba el alcalde municipal el día de expedición del decreto municipal 110 de 2017), lo cual constituye una causal por sí suficiente de nulidad de los actos administrativos del acto, que por ser de carácter general, procede entonces su inaplicación, así como la de aquellos actos administrativos generales que se derivan del referido decreto 110 de 2017.
Expresa que el revestimiento de facultades pro tempore comporta realmente una delegación según lo ha precisado la Corte Constitucional y el alcalde no puede Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 delegar funciones que no son propias.
Además, las facultades pro tempore por su naturaleza son indelegables. Cita el ARTICULO SEGUNDO de la Resolución No. 0226 del 01 de noviembre del 2017 el Alcalde Municipal de Piedecuesta, expresamente dispuso que se delegaban en el SECRETARIO GENERAL las funciones del Alcalde Municipal, con excepción de aquellas que por disposición legal son indelegables; por lo que, si de conformidad con el numeral 2 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, no se pueden delegar las funciones recibidas en virtud de la delegación, el SECRETARIO GENERAL del Municipio de Piedecuesta, se atribuyó funciones que no le fueron delegadas, es decir, expidió el Decreto Municipal 110 del 02 de noviembre del 2017, sin tener competencia para hacerlo.
Ahora bien, la delegación es un mecanismo jurídico que permite a las autoridades públicas diseñar estrategias relativamente flexibles para el cumplimiento de funciones propias de su empleo, en aras del cumplimiento de la función administrativa y de la consecución de los fines esenciales del Estado (CP, arts. 2 y 209). Manifiesta que, el fallo de primera instancia adolece de defecto fáctico por indebida valoración probatoria de las pruebas que sustentan la falta de motivación en los decretos municipales 110 y 111 de 2017.
Afirma que la carencia de motivación específica, es clara y concreta de las razones que llevan al municipio al expedir los Decretos 110 y 111 de 2017, toda vez que se limitan a incluir unas referencias generales sobre funciones de los municipios y de los alcaldes que son aplicables a cualquier municipio del país, a la vez que hacen mención a unos propósitos señalados en el Plan de Desarrollo, pero no acreditan el supuesto fundamental y central como es la existencia de justificaciones o estudios técnicos.
Que se encuentra demostrado que no era cierto que para el momento de expedición de los decretos acá demandados se contara con viabilidad presupuestal real pues si ello fuera así no habría existido la necesidad de tramitar ante el concejo municipal un proyecto de acuerdo para adicionar recursos, el cual, valga la pena señalar, no fue aprobado por la Corporación por cuanto la mayoría de corporados consideraron que se trataba de una situación ilegal e irregular que pretendía subsanar hechos cumplidos.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 No está de acuerdo con lo expuesto por el juez de primera instancia en cuanto al desconocimiento del derecho de audiencia, considerando que las actuaciones administrativas del Municipio de Piedecuesta fueron realizadas atentando contra los derechos de orden constitucional, legal y laboral de los empleados públicos y en especial de las organizaciones sindicales, como el debido proceso, derecho de audiencia, defensa y contradicción, a tal punto, que no se permitió la participación en los momentos previos a la expedición de los actos.
Insiste en que los actos administrativos fueron falsamente motivados porque los estudios técnicos carecen de un sustento real, sustancial, particular y específico en cuanto al análisis y argumentación para haber concluido en la supresión de todos los cargos de la administración, sino simplemente un cambio en el grado de los empleos, dejando en los nuevos empleos en su mayoría las funciones idénticas y muy similares a las de los empleos suprimidos, generando una alta y desbordada contratación de personal para que supla estas funciones a través de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. d. Pronunciamiento sobre el recurso 1.
Parte demandada,8 insiste en los argumentos planteados en la contestación de la demanda, afirmando que los Decretos 110 y 111 de 2017, parten de un estándar subjetivo de valoración que es inexigible a la administración y lo que el accionante clasifique como fundamento general o especial, nada tiene que ver con el hecho incontrovertible de que los actos administrativos en comento fueron motivados suficientemente.
Señala que el marco legal y constitucional referente a las competencias del municipio, funciones del Concejo y del alcalde o los principios de la actuación administrativa se califiquen como motivaciones de referencia y no precisas frente a la determinación de modificar la estructura del Municipio de Piedecuesta. O que, al haberse mencionado la realización de un procedimiento de diagnóstico y la elaboración de estudios técnicos, se censure el acto administrativo simplemente porque no «probó» la existencia de dichos insumos. 8 Actuación 11 índice de SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Todas las actuaciones y actos administrativos se presumen legales y la carga de demostrar lo contrario recae sobre el interesado, quien está habilitado para revisar y requerir los documentos que soportan las afirmaciones de la administración. Alega que el recurrente no demandó la nulidad de la Resolución 226 del 01 de noviembre del 2017, por la cual se delegan las funciones por parte del alcalde del municipio de Piedecuesta al secretario general, no fue objeto de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ni tampoco fue objeto de concepto de violación. Y, por lo tanto, debe tenerse en cuenta esta especial situación, para, no pronunciarse sobre su legalidad y fundamentar la decisión en el señalado acto administrativo. 2.
Parte demandante9, allega información del fallo proferido en segunda instancia dentro del radicado 680013333005-2018-00133-03 por el Tribunal Administrativo de Santander, a fin de tenerlo en cuenta dentro de este proceso, por cuanto se debate la misma litis. Reitera la tesis expuesta en la demanda que se fundamentó en que el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 expedido por el Secretario General del Municipio de Piedecuesta, es ilegal al no ser expedido por funcionario competente, pues el Alcalde Municipal de Piedecuesta no podía delegar la función de la cual es titular el Concejo Municipal y que le fue trasladada pro tempore, siendo el único facultado para definir la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta, el Alcalde Municipal y sólo por el tiempo previsto en el Acuerdo Municipal 017 del 5 de diciembre de 2016. 3.
Parte vinculada, no hizo uso de esta etapa procesal. 4. Representante Ministerio Público, no emitió concepto. II. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 9 Actuación 12 índice de SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 El expediente fue redistribuido por parte del despacho 004 al Despacho 009 a cargo de la Magistrada ponente, conforme el Acuerdo PCSJA22.12026 del 15 de diciembre de 202210.
Con providencia del 16 de diciembre de 2022 se admitió el recurso de apelación de conformidad con el artículo 247 del CPACA, modificado por el art. 67 de la Ley 2080 de 2021. Posteriormente, el 16 de enero de 2023 ingresó al Despacho para fallo, de la que para la fecha era el ponente. Por lo anterior, se avocará su conocimiento y se continuará con su respectivo trámite, encontrándose el expediente, al Despacho para fallo.
III. CONSIDERACIONES a. Cuestión Previa Estando al proceso al despacho fue allegado memorial de fecha 17 de agosto de 202311 por parte del señor Danny Alexander Ramírez Rojas, quien a través de apoderada judicial según poder que obra en actuación 14 índice de SAMAI, solicita reconocimiento como tercero interviniente coadyuvante para actuar dentro del presente trámite.
Por lo anterior, y conforme lo establecido en el inciso primero del artículo 71 del CGP que señala que «quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia», se aceptará la solicitud de intervención en el estado en que se encuentra el proceso, a fin de que sea tenido en cuenta como tercero interviniente toda vez que fue quien expidió los actos administrativos demandados en el presente medio de control.
(Resalta la Sala). Así las cosas, se ordenará su vinculación al proceso y se reconocerá personería jurídica a su apoderada para actuar dentro del presente trámite. b. Acerca de la competencia en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de los recursos 10 «Por el cual se crean cargos permanentes en algunos tribunales y juzgados administrativos del territorio nacional y se dictan otras disposiciones». 11 Actuación 16 índice de SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los jueces administrativos. c. El problema jurídico La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico teniendo en cuenta el objeto de la apelación12, el cual consiste en establecer si: P.J. 01: ¿Se encuentran viciados de nulidad los actos administrativos contenidos en el (i) Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017;
(ii) Decreto No?111 del 03 de noviembre de 2017; (iii) Decreto No. 112 del 07 noviembre de 2017; (iv) Resolución No. 228 del 07 de noviembre de 2017, (v) Resolución No. 237 del 7 de noviembre de 2017 y (vi) Oficio No. consecutivo 1479/17 del 8 de noviembre de 2017, por haberse proferido con falta de competencia, falsa motivación, de manera irregular, con violación a las normas en que debía fundarse y con desviación de poder? Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: (i) marco normativo y jurisprudencial, en el que se estudiarán la estructura de la administración en el orden municipal. creación, fusión y supresión de cargos en el orden municipal, los elementos de la relación laboral, la coordinación en la ejecución contractual, y, (ii) la situación administrativa de encargo y (iii) se analizarán las pruebas de cara a los planteamientos aquí señalados. d. Marco normativo y jurisprudencial 1.
De la Competencia para determinar la estructura de la administración en el orden municipal. Con la expedición de la Constitución Política de 1991, se establecen competencias complementarias entre los Concejos y Alcaldía Municipales, frente a la supresión y/o modificación en la estructura de la administración municipal, consagrando para tal efecto el numeral 6 del artículo 313 constitucional como función del concejo municipal: «Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias (…).» 12 Art. 328 del CGP.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Adicionalmente, el Artículo 315 de la norma constitucional dispone: «artículo 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes.
No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.» Sumado a lo anterior, el el Decreto Único Reglamentario 1083 de 2015, establece los presupuestos necesarios para las reformas, indicando que estas deben efectuarse con fundamento en un estudio técnico: «ARTÍCULO 2.2.12.1 REFORMAS DE LAS PLANTAS DE EMPLEOS.
Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.
PARÁGRAFO. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública». Seguidamente, el ARTÍCULO 2.2.12.2, dispuso lo siguiente: «ARTÍCULO 2.2.12.2 MOTIVACIÓN DE LA MODIFICACIÓN DE UNA PLANTA DE EMPLEOS.
Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 1. Fusión o supresión de entidades. 2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3.
Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios. 6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 7. Introducción de cambios tecnológicos. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 8.
Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalización del gasto público. 10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.
PARÁGRAFO. - Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de racionalidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general”. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.» «ARTÍCULO 2.2.12.3 ESTUDIOS QUE SOPORTEN LAS MODIFICACIONES DE LAS PLANTAS DE EMPLEOS.
Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 2. Evaluación de la prestación de los servicios. 3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.» (Negrilla y subrayado fuera de texto).
Al respecto, el H. Consejo de Estado, en reciente jurisprudencia, manifestó: «El estudio técnico respectivo contiene la actitud técnica y legal del proceso. Pues en él se debe ver reflejada la motivación que lleva a la modificación de la organización o entidad y que se erige como presupuesto sine qua non de la legalidad de la misma.
Tal estudio técnico debe ser elaborado por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP, contener las causas que llevan a la modificación de su estructura y la metodología que se implementará para el correspondiente análisis, tal como lo prevén los artículos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, y el Decreto Ley 1567 de 1998.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Por último y según la causa que origine la necesidad de fusionar, suprimir o crear cargos o dependencias, dentro de la entidad, los estudios para las modificaciones de las plantas de empleos deben basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: i) análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los servicios; y iii) evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos (Art. 97 del Decreto 1227 de 2005)»13.
Conforme a lo expuesto, es un requisito esencial realizar el estudio técnico previo a efectuar una reestructuración de la planta administrativa de un ente territorial, para lo cual se debe tener en cuenta, que dicho estudio debe fundamentarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional y contar al menos con los siguientes aspectos: i) un análisis de los procesos técnicos, misionales y de apoyo, Íi) la evaluación de la prestación de los servicios, y iii) la evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Sobre la creación, fusión o supresión de empleos de cargos dentro de la administración municipal o sus entes descentralizados, la competencia es del resorte exclusivo del alcalde municipal. Entre tanto, si las modificaciones que se proponen implican la modificación de la estructura de la administración, dicha competencia corresponde a los concejos municipales quienes conceden o no facultades pro tempore a los alcaldes municipales.
En ese orden y dentro del marco normativo que regula el empleo dentro de las dependencias territoriales del orden municipal y sus entes descentralizados, se colige que existe una competencia compartida entre concejo municipal y el alcalde municipal debidamente delimitada. 2. De la delegación de funciones La constitución política en el margen de la función pública y de la administración estatal, estableció unas figuras a través de las cuales se adopta la forma de organización del estado unitario para el cumplimiento de los fines del estado, con el fin de dar manejo a las necesidades que implica el ejercicio de la función pública. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente Doctor William Hernández Gómez Sentencia del 16 de agosto de 2018 Radicación No 08001-23-31-000-2009- 01016-01 Radicación interna 1217-16 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Una de estas figuras es la delegación como técnica de manejo administrativo consiste en la radicación y/o atribución de funciones por parte de su titular a sus subalternos u otras autoridades afines para el cumplimiento de estas.
El artículo 211 constitucional establece: «ARTICULO 211. La Ley señalará las funciones que el presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma Ley determine.
Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades. La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
La Ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.» La ley 1551 de 2012, por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, estableció lo siguiente, en relación con la delegación de funciones: «ARTÍCULO 30. El artículo 92 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 92.
Delegación de funciones. El alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de los departamentos administrativos las diferentes funciones a su cargo, excepto aquellas respecto de las cuales exista expresa prohibición legal. Los actos expedidos por las autoridades delegatarias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.
En lo referente a la delegación para celebrar y ejecutar contratos, esta se regirá conforme a lo reglado en la Ley 489 de 1998 y la Ley 80 de 1993.» En concordancia con lo anterior, la Ley 489 de 1998 desarrolla legalmente la figura de la delegación de funciones, establecida, de manera general, entre los artículos 9 a 11; en donde se define la delegación, en los siguientes términos: «ARTICULO 9o.
DELEGACION. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.
PARAGRAFO. Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.
ARTICULO
10. REQUISITOS DE LA DELEGACION. En el acto de delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren. El presidente de la República, los ministros, los directores de departamento administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas deberán informarse en todo momento sobre el desarrollo de las delegaciones que hayan otorgado e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las funciones delegadas.» Por lo anterior, conforme al marco legal precitado la Sala procederá a analizar las pruebas obrantes en el expediente a fin de dar solución al problema jurídico planteado. 5.
De las pruebas obrantes al expediente • Antecedentes administrativos de los actos acusados. (Anexos demanda - PDF 002-003-004-005-006) • Acuerdo No. 017 del 5 de diciembre de 2016 expedido por el Concejo Municipal de Piedecuesta, por el cual se autoriza al alcalde para ejercer pro tempore las funciones del concejo, para determinar la estructura de la administración municipal.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 • Decreto Municipal 110 del 2 de noviembre de 2017, por el cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta. • Decreto Municipal 111 del 3 de noviembre de 2017, por el cual se establece la Planta de Empleos de la Administración Central del Municipio de Piedecuesta. • Decreto Municipal 112 del 7 de noviembre de 2017, por el cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la Alcaldía de Piedecuesta. • Decreto Municipal 120 de 2017, a través del cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la Alcaldía de Piedecuesta.
(PDF 007 Folios 142-303) • Declaración juramentada firmada por el suscrito por el alcalde municipal de Piedecuesta en relación con los hechos de la demanda y su contestación. (PDF024) • Resolución 226 de 2017, por medio de la cual se delegan las facultades por parte del alcalde municipal del Piedecuesta al Secretario General, en razón a la comisión de servicios al interior del país que le fue otorgada al titular. • Certificados de la secretaría de hacienda municipal, sobre el cumplimiento de las cargas laborales de los empleos de la administración municipal de Piedecuesta y resumen ejecutivo de las acciones adelantadas por la secretaría de hacienda, con respecto a las adiciones al presupuesto para el año 2017. • Resolución 228 de 2017, que determina la distribución de la planta de personal del municipio de Piedecuesta.
Resolución 237 Del 7 de noviembre De 2017 «Por Medio De La Cual Se Incorporan Unos Servidores Públicos a la Planta De Empleos De La Alcaldía Municipal De Piedecuesta» publicado el 8 de noviembre de 2017, proferida por el alcalde municipal. • Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 «Por Medio Del Cual Se Modifica El Manual Específico De Funciones, Requisitos y Competencias Laborales Para Los Empleos De La Administración Central Del Municipio De Piedecuesta-Santander» expedida por el alcalde municipal 6.
Análisis de las pruebas y el problema jurídico planteado Una vez relacionadas las pruebas obrantes al expediente, procede la Sala a realizar un análisis de las mismas de cara a los planteamientos jurídicos, y con ello dar respuesta al problema jurídico planteado. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 De la competencia del secretario general para expedir los Decretos 110 y 111 de 2017 En relación con la competencia para modificar la planta de personal en el municipio por parte del secretario general del municipio de Piedecuesta, a través de los actos administrativos demandados, se tiene que a través del Acuerdo No. 017 del 5 de diciembre de 2016 el Concejo Municipal de Piedecuesta autorizó al Alcalde Municipal de Piedecuesta para ejercer pro–tempore la función asignada a ese cuerpo colegiado en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Nacional, consistente en determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración. Igualmente, se observa que a través de la Resolución No. 0226 del 1 de noviembre de 2017 el alcalde de Piedecuesta en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 315 de la Constitución, delegó en su Secretario General las funciones de Alcalde Municipal, con excepción de las delegadas mediante acto administrativo a otros Secretarios de Despacho y aquellas que por disposición legal son indelegables.
En virtud de tal delegación conferida por el Alcalde Municipal al secretario general, señor Fredy Alberto Almeida Sierra, éste último profirió el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta. De acuerdo con lo anterior, se tiene que la delegación como institución jurídica ha sido concebida como una distribución de competencias entre diversas autoridades o instancias administrativas, con el fin de facilitar el cumplimiento de las funciones asignadas, tendientes a lograr la materialización de los principios señalados en el artículo 209 Constitucional, que rigen la función administrativa y que se encaminan para la consolidación de los fines esenciales del Estado; en este entendido, la delegación implica la transferencia del ejercicio de las funciones del cargo más no su titularidad; de igual forma, la delegación de funciones se comporta como una excepción al «principio de la improrrogabilidad de la competencia», en la medida que la delegación sólo es posible frente aquellos asuntos autorizados por la Constitución o la Ley.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 En esta lógica encuadra la previsión contenida en el artículo 211 de la Carta Política, en cuanto señala que la Ley señalará las funciones y fijará las condiciones para que se dé la delegación. De la misma manera, aun cuando la delegación de funciones goza de un margen amplío de discrecionalidad, el Constituyente de 1991 y el legislador se preocuparon para que su ejercicio se realice a través de un acto formal, que, en términos de la jurisprudencia Constitucional, debe contener la decisión expresa del delegante, el objeto de la delegación, el delegatorio del ejercicio de la función y las condiciones de tiempo y modo; así, sostuvo la Corte Constitucional al señalar que «la posibilidad de transferir su competencia - no la titularidad de la función – en algún campo, se perfecciona con la manifestación positiva del funcionario delegante de su intención de hacerlo, a través de un acto administrativo motivado, en el que determina si su voluntad de delegar la competencia es limitada o ilimitada en el tiempo o general o específica.»14 A partir del análisis normativo precedente, el Consejo de Estado15 precisó que la delegación administrativa implica: «i) el ejercicio, por parte del delegatario, de las atribuciones propias del funcionario delegante; ii) que la autoridad delegante pueda reasumir en cualquier momento la competencia o funciones delegadas; y, iii) la existencia de autorización legal previa al acto de delegación que deriva de la cláusula general establecida en el artículo 2 de la Ley 489 de 1998, salvo que exista prohibición expresa para delegar; concluyendo, además, que la Ley 489 de 1998 consagra como cláusula general la autorización legal para que las autoridades administrativas deleguen funciones o asuntos específicos, en todos los casos que no estén expresamente prohibidos y cuando no figuren en el artículo 11 de esa misma Ley».
En lo que refiere a la delegación de funciones por parte del Alcalde Municipal en sus secretarios, el artículo 92 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 30 de la Ley 1551 de 2012, dispone que «el Alcalde podrá delegar en los secretarios de la alcaldía y en los jefes de los departamentos administrativos las diferentes funciones a su cargo, excepto aquellas respecto de las cuales exista expresa prohibición legal», siéndole, igualmente aplicable, las disposiciones contenidas en la Ley 489 14 Corte Constitucional.
Sentencias C-936 de 2001. De igual manera, se refieren a la exigencia del acto de delegación las sentencias C-382 de 2000 y C-566 de 2000. 15 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Quinta Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-28-000-2012-00043-00 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 de 1998, conforme al ámbito de aplicación dispuesto en el artículo segundo de la norma citada.
Por su parte, las facultades pro tempore han sido entendidas como un fenómeno de habilitación extraordinaria, a través de la cual se imparte una autorización, bien de la Asamblea Departamental al Gobernador o del Concejo Municipal al alcalde, para que éstos últimos (jefes de la administración seccional) ejerzan precisas funciones y competencias por tiempo limitado y determinado, que le corresponden constitucional o legalmente a las Corporaciones Político Administrativas del nivel territorial.
En relación con los Concejos municipales, el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política señala que los Concejos Municipales podrán «Autorizar al alcalde para (…) ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo». Establecido lo anterior y a efectos de aplicar las anteriores reglas al caso concreto, con el fin de establecer si el Decreto 110 de 2017 adolece o no del vicio de ilegalidad por carencia de competencia para su expedición, se tiene lo siguiente: 1.
El Concejo Municipal de Piedecuesta, a través del Acuerdo No. 017 de 5 de diciembre de 201616, revistió de precisas facultades pro tempore al alcalde Municipal de Piedecuesta, para que en el término de un (1) año, procediera a definir la estructura orgánica y funcional de la administración central. 2. En desarrollo de las facultades pro tempore, se expidió el Decreto 110 de fecha 2 de noviembre de 201717; que en su artículo 1º definió la estructura administrativa del nivel central del Municipio de Piedecuesta y, a partir del artículo 2, las funciones comunes y específicas de las dependencias que integran la estructura orgánica de la administración municipal de Piedecuesta. 3.
Que el Decreto 110 de 2 de noviembre de 2017, fue suscrito por el señor FREDY ALBERTO ALMEIDA SIERRA, de acuerdo con la Resolución No. 0226 de 1º de noviembre de dos mil diecisiete (2017), mediante la cual, el alcalde del Municipio de 16 “Por la cual se autoriza al alcalde Municipal para ejercer pro tempore la función asignada al Concejo Municipal en el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Nacional de determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración” 17 “Por el cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del Municipio de Piedecuesta” Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Piedecuesta ante la comisión de servicios dispuso «DELEGAR las funciones del Alcalde Municipal al Doctor FREDY ALBERTO ALMEIDA SIERRA Secretario General de la Administración Municipal (…) el día 02 de noviembre de 2017.» Así las cosas, es claro que el Alcalde Municipal de Piedecuesta en virtud de la habilitación extraordinaria realizada por el Concejo Municipal de Piedecuesta, contaba con la competencia para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; por el contrario, no aplica de igual manera la posibilidad de delegar las facultades pro tempore a él asignadas, puesto que con ello presuntamente incurrió en el fenómeno de la subdelegación de una competencia ajena, como se proscribe en el numeral segundo del artículo 11 de la Ley 489 de 1998, toda vez que el titular de la función debatida es el Concejo Municipal.
El alcalde Municipal sólo puede delegar aquellas funciones del cual es titular, siendo éste un elemento constitutivo de la delegación, según definió la H. Corte Constitucional en sentencia C-036/05: « esta Corte, en acuerdo con la doctrina sobre la materia, ha señalado que son elementos constitutivos de la delegación los siguientes: (i) la transferencia de funciones de un órgano a otro;
(ii) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con una previa autorización legal; (iv) y que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia». (resalta la Sala) De este modo, al haberse expedido el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General del Municipio de Piedecuesta, éste no fue expedido por funcionario competente, pues se insiste, el directivo no podía delegar la función de la cual es titular el Concejo Municipal y que le fue trasladada pro tempore, siendo el único facultado para definir la estructura administrativa del municipio de Piedecuesta, el Alcalde Municipal y sólo por el tiempo previsto en el Acuerdo Municipal 017 del 5 de diciembre de 2016.
En línea con lo anterior, el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 está viciado de nulidad y en consecuencia procede su inaplicación por ilegalidad. Ahora con respecto a los siguientes actos administrativos: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017, Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 227 del 7 de noviembre del 2017, Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017, Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017, Resolución 242 del 9 de noviembre del 2017 y Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017.
Precisa la Sala que, la motivación o fundamento de los mismos lo constituyó el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, a través del cual se estructura la administración municipal del Municipio de Piedecuesta, acto administrativo que según el análisis hecho en párrafos anteriores está viciado de nulidad y por ende resultan estos actos administrativos viciados también de ilegalidad al estar inmersos en la causal de falsa motivación. El vicio de nulidad del Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 afecta la legalidad del acto de supresión, en cuanto, la nueva planta global de personal se fijó acorde con la estructura de la administración municipal fijada en dicho Decreto que fue expedido sin competencia para ello y que constituyó el fundamento del acto que afectó la situación laboral del demandante.
Así las cosas, deberá la Sala revocar la sentencia impugnada para en su lugar, inaplicar los Decretos 110 y 111 del 2 y 3 de noviembre de 2017 «POR EL CUAL SE MODIFICA Y SE DEFINE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA Y FUNCIONAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA» y «POR EL CUAL SE ESTABLECE LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, respectivamente, en atención a su contenido de carácter general y anular el Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017 «POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA», Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 «POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA», Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 «POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA» publicado el 8 de noviembre de 2017, de acuerdo a su contenido de carácter particular.
Ahora bien, teniendo en cuenta la prosperidad del cargo de nulidad respecto de la falta de competencia en la expedición del acto acusado, la Sala se abstendrá de efectuar el estudio de los demás cargos de nulidad señalados. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Frente a la nulidad del acto denominado «comunicación de supresión de empleo» con consecutivo 1479 / 17 de fecha noviembre 8 de 2017 expedido por el Secretario General por medio del cual se comunica a la demandante la supresión del empleo es preciso señalar que en esta oportunidad se trata de una mera comunicación sin que tenga el alcance de acto administrativo.
En consecuencia con lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará al municipio de Piedecuesta reintegrar al actor, sin solución de continuidad, al cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO Código 219 Grado 03 NIVEL PROFESIONAL, o a otro equivalente o de similares condiciones e ingresos; y a pagarle los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta su reintegro efectivo al servicio, descontando lo que la actora recibió a título de indemnización por supresión del cargo, y cualquier valor que hubiere recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, por expresa prohibición del artículo 128 Constitucional, tal como lo ha indicado el H. Consejo de Estado, advirtiendo la Sala que acoge igualmente la postura de este órgano de cierre al apartarse del criterio fijado por la Corte Constitucional en sentencia SU-354 de 2001 en cuanto a los descuentos que proceden ante la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de un empleado de carrera también deben cobijar de los dineros percibidos por la labor prestada en el sector privado y como independientes, lo anterior en tanto que las restricciones que impiden la doble erogación tan solo se predican respecto de las del erario y no las del sector privado, tal como lo prescribe la norma constitucional citada con antelación. Las sumas reconocidas deberán actualizarse, dando aplicación a la siguiente fórmula: R = RH Índice final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante desde la fecha en que fue desvinculada de la administración, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la ejecutoria de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que se causaron cada una de las sumas adeudadas).
Por tratarse de pagos sucesivos, la fórmula se aplicará mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. De otro lado, con respecto a las pretensiones de daño moral y reparación integral de perjuicios, la Sala no avizora prueba que permita concluir su causación. Finalmente, la Sala es enfática en señalar que en el caso bajo estudio se dispuso el análisis de los actos administrativos que fueron expresamente demandados, así como del estudio de otros que hacen parte de los antecedentes administrativos de los actos demandados, resaltando en dicho estudio el procedimiento a través del cual fue adoptado y la autoridad por la que fue proferido, derivando en la consecuencia de su inaplicación por ilegalidad o de su nulidad, tal y como fue solicitado por la parte demandante, y reseñado en el presente análisis, teniendo en cuenta que dicha inaplicación puede darse por solicitud de parte o de manera oficiosa.
Asimismo, se tuvo en cuenta el origen de los actos atacados, para determinar la ilegalidad o no de cada acto y a fin de llegar a la conclusión plasmada líneas arriba que no es otra que la prosperidad del cargo de nulidad precitado. En este orden de ideas, como la sentencia de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda, la Sala revocará la decisión apelada. 7.
Costas en segunda instancia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, y teniendo en cuenta que, en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, como en los pronunciamientos efectuados con relación al mismo, no se evidencia una ausencia de fundamento jurídico que dé lugar a la condena en costas, sino por el contrario, las partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, no se impondrá condena en costas en esta instancia procesal, atendiendo igualmente a la reciente jurisprudencia del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 H. Consejo de Estado18, en la cual aclara la aplicación del criterio objetivo – valorativo sobre la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: AVOCAR el conocimiento del presente proceso, por parte del Despacho 009 a cargo de la Magistrada Ponente, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de fecha trece (13) de septiembre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: INAPLICAR los Decretos 110 y 111 del 2 y 3 de noviembre de 2017 conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia: Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017 «POR EL CUAL SE CREAN UNOS EMPLEOS DE CARÁCTER TRANSITORIO EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA,» QUINTO: DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia: Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 «POR MEDIO DE LA CUAL SE HACE LA DISTRIBUCIÓN DE LOS EMPLEOS DE LA PLANTA DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA» 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 «POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN UNOS SERVIDORES PÚBLICOS A LA PLANTA DE EMPLEOS DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PIEDECUESTA» publicado el 8 de noviembre de 2017.
SEXTO: ORDENAR al municipio de Piedecuesta, que a título de restablecimiento del derecho proceda a reintegrar a la actora, sin solución de continuidad, al cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO, Código 219, Grado 03 NIVEL PROFESIONAL o a otro equivalente o de similares condiciones e ingresos; y a pagarle los salarios, prestaciones y demás derechos laborales dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta su reintegro efectivo al servicio, descontando lo que la actora recibió a título de indemnización por supresión del cargo y cualquier valor que hubiere recibido durante el interregno de la desvinculación con ocasión del servicio prestado en cualquier entidad de naturaleza pública, por expresa prohibición del artículo 128 Constitucional.
Parágrafo. Con todo, es importante precisar que el restablecimiento, en sus componentes de reintegro y pago de salarios y prestaciones, también encuentra otras limitaciones objetivas, entre otras, se puede presentar la ocurrencia de otras causales de retiro que hubieran sobrevenido al acto acusado, tales como el cumplimiento de la edad de retiro, el reconocimiento del derecho pensional, la imposición de una sanción disciplinaria.19 SÉPTIMO: Las sumas reconocidas deberán ser actualizadas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
OCTAVO: NO CONDENAR en costas conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
NOVENO: RECONOCER personería jurídica a la abogada ROCIO BALLESTEROS PINZON, identificada con cédula de ciudadanía No. 63.436.224 expedida Vélez, Santander y portadora de la Tarjeta Profesional No. 107.904 del Consejo Superior de la Judicatura, actuando en calidad de apoderada del señor Danny Alexander 19 Consejo de Estado. Rad. 08001-23-31-002-2001-02601-01 (1578-2016). sentencia del 27.10.2022 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Demandante: Maria Isabel Niño Bueno Demandado: Municipio de Piedecuesta Radicado: 680013333010-2018-0198-01 Ramírez Rojas como tercero interviniente, de conformidad con el poder allegado el 10 de julio de 2023 y con lo expuesto en la parte considerativa.
DÉCIMO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen.
DÉCIMO PRIMERO: Regístrese la actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por la Auxiliar Judicial adscrita al Despacho de la magistrada ponente.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. Aprobado por la Sala como consta en Acta No. 002 /2024. Aprobado en sesión electrónica a través de la herramienta Tecnológica TEAMS, la cual de conformidad con el artículo 186 del CPACA, garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la Ley. -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- CAROLINA ARIAS FERREIRA Magistrada Ponente -Firmado a través del Sistema Judicial SAMAI- LUISA FERNANDA FLÓREZ REYES Magistrada -Salvamento de voto- IVAN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA Magistrado