República de Colombia RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA PONENTE: Mag. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA Ibagué, veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA CABALLERO RINCON – MARIA VIDALIA JARA Demandante en Reconvención: ILDA CABALLERO RINCÓN Interno: 00318-2019 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandada ILDACABALLERO DE RINCON (demandante en reconvención) contra la sentencia proferida el 17 de abril de 2020 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda de reconvención interpuestas dentro del presente medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LESIVIDAD, promovido por el MUNICIPIO DE ORTEGA contra ILDA CABALLERO RINCON y MARIA VIDALIA JARA.
ANTECEDENTES El MUNICIPIO DE ORTEGA, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la modalidad de lesividad consagrado en el artículo 138 del CPACA, instauró demanda contra ILDA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA, en procura de obtener, mediante sentencia judicial, una decisión favorable respecto de las siguientes DECLARACIONES Y CONDENAS Que se declare la nulidad los actos administrativos contenidos en la Resolución No. 463 de 25 de julio de 2014 por medio del cual el Municipio de Ortega resuelve una solicitud de sustitución pensional y Resolución No. 632 de 10 de septiembre de 2014 por medio del cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a las demandadas, mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, a la devolución de los dineros que recibieron o lleguen a recibir las demandadas, producto de los actos administrativos cuya nulidad se pretende. Que se condene en costas a la parte demandada. El anterior petitum, conforme lo revela el examen del expediente, tiene como fundamento los siguientes: Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 2 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 HECHOS Que el señor CAMPO ELIAS LOZANO GAMBOA, perteneció a la nómina de pensionados del Municipio de Ortega y falleció el 9 de marzo de 1998, según registro civil de defunción visible en el plenario.
Que mediante Resolución No. 1101 de 1998 se reconoció a la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y al menor FABIAN ANDRÉS LOZANO JARA, la pensión que en vida disfrutaba el señor Campo Elías Lozano Gamboa, en calidad de cónyuge supérstite e hijo menor del causante, respectivamente; dicha decisión fue modificada a través de la Resolución 1266 de 16 de julio de 1998, asignando la totalidad de dicha prestación al menor FABIAN ANDRÉS LOZANO JARA, quien falleció el 17 de septiembre de 2003, conforme registro civil de defunción allegado.
Que, en consecuencia, el 16 de abril de 2011, la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, solicitó al MUNICIPIO DE ORTEGA la sustitución pensional del señor CAMPO ELIAS LOZANO GAMBOA, alegando su calidad de cónyuge supérstite. Por su parte, el 26 de abril de 2011, la señora MARIA VIDALIA JARA, solicitó igualmente la sustitución pensional ante el MUNICIPIO DE ORTEGA, alegando su calidad de compañera permanente del señor CAMPO ELIAS LOZANO GAMBOA.
Que mediante Resolución 238 de mayo de 2011, el MUNICIPIO DE ORTEGA negó la petición elevada por las señoras ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA y mediante Resolución 588 de 14 de octubre de 2011, declaró la nulidad de todo lo actuado en ese trámite y ordenó rehacer el proceso. Que, mediante Resolución 469 de 25 de julio de 2014, el MUNICIPIO DE ORTEGA, decidió nuevamente las solicitudes de reconocimiento pensional presentadas por las demandadas, negando sus pretensiones al considerar que, al haber oposición frente al derecho pretendido, el asunto debía ser decidido por autoridad judicial competente.
Que contra dicha decisión las demandadas interpusieron recurso de reposición, que fue resuelto mediante Resolución 632 de 10 de septiembre de 2014, en la que se repuso el artículo primero de la Resolución 463 de 25 de junio de 2014 y, en su lugar, ordenó reconocer como beneficiaras de la sustitución pensional del causante, Campo Elías Lozano Gamboa, a ILDA CABALLERO RINCÓN y MARÍA VIDALIA JARA, en partes iguales.
Por considerar que los actos acusados emitidos no se ajustan a derecho, el municipio demandante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad solicita que se ordene su nulidad y el consecuente reembolso de los dineros recibidos por las demandadas. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Como concepto de la violación se indica que existe falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados, según disposición normativa contenida en el artículo 6 de la Ley 1204 de 2008 porque al existir controversia entre las partes solicitantes, por disposición legal le compete a la autoridad judicial definir la situación de Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 3 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 las peticionarias quienes reclaman para sí y de manera exclusiva el reconocimiento pensional en sustitución del señor Campo Elías Lozano Jara.
Agregó, que no existe el acto de reconocimiento pensional del señor Campo Elías Lozano Jara, por lo que no debió el ente territorial municipal iniciar un trámite de sustitución pensional, con ocasión de la muerte del presunto pensionado y concluirlo, asignando en terceros un derecho que no se encuentra acreditado en cabeza del causante.
Además, consideró que las resoluciones objeto de impugnación vulneran de manera directa el precepto legal estatuido en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, como quiera que en las decisiones se reconocen derechos pensionales desde el año 2003, desatendiendo el termino de prescripción establecido en la anotada norma. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN Mediante apoderado judicial, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que vulnera derechos adquiridos de su poderdante.
Señala que el MUNICIPIO DE ORTEGA olvida que constitucionalmente está contemplada la favorabilidad de la Ley en materia laboral y seguridad social, sobre todo cuando no existe duda sobre el derecho que ampara y protege a la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, reconocido en los términos de la Ley 100 de 1993, en calidad de cónyuge con vínculo matrimonial vigente al momento del fallecimiento del señor Campo Elías Lozano Gamboa, para lo cual refirió jurisprudencia constitucional en la que se resuelven casos similares.
MARIA VIDALIA JARA A través de su apoderado judicial, contestó la demanda manifestando su oposición a las pretensiones de la demanda, alegando que las solicitudes elevadas al MUNICIPIO DE ORTEGA, respecto de la sustitución pensional, son ajustadas a derecho. Adujo que, de acuerdo con la normatividad aplicable al asunto, la señora MARIA VIDALIA JARA, reúne los requisitos para que se le reconozca la sustitución pensional, por cuanto está suficientemente acreditada la vida marital con el causante desde el año 1972 hasta el día de su fallecimiento, es decir, por más de 26 años.
Por lo anterior, solicitó que se desestimen las pretensiones de la demanda frente a la nulidad de todo el contenido de las Resoluciones No. 463 de 25 de julio de 2014 y 632 de 10 de septiembre de 2014, y en su lugar se declare que el derecho de sustitución pensional corresponde única y exclusivamente a favor de su poderdante, esto es, que se reconozca a su favor el 100% de la prestación en litigio.
DEMANDA DE RECONVENCIÓN (ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 4 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 Dentro del término concedido para ello, mediante su apoderado judicial, la demandada interpuso demanda de reconvención a fin de obtener un pronunciamiento favorable sobre las siguientes pretensiones: “Se declare que la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN tiene derecho a que por parte del MUNICIPIO DE ORTEGA TOLIMA se le reconozca la PENSION SUSTITUTIVA que disfrutó en vida el señor CAMPO ELIAS LOZANO GAMBOA (q.e.p.d) en su calidad de CONYUGE SOBREVIVIENTE con sociedad conyugal vigente al momento del fallecimiento del pensionado mencionado al tenor de lo establecido en artículo 74 y 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por el art. 13 de la Ley 797 de 2003.
Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al MUNICIPIO DE ORTEGA TOLIMA, se profiera la resolución reconociendo la pensión sustitutiva del señor CAMPO ELIAS LOZANO GAMBOA (q.e.p.d.) a favor de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, en su calidad de CONYUGE SOBREVIVIENTE del señor CAMPO ELIAS LOZANO GAMBOA (q.e.p.d.). Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al MUNICIPIO DE ORTEGA TOLIMA a reconocer y pagar las mesadas pensionales a favor de la señora (sic)HILDA ROSA CABALLERO RINCÓN con retroactividad al 17 de setiembre de 2003, fecha en la que falleció FABIAN ANDRÉS LOZANO JARA (q.e.p.d), con los intereses que para tales efectos establece la Ley 100 de 1993.” Como sustento factico, relató los siguientes hechos: Que la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN contrajo matrimonio con el fallecido Campo Elías Lozano Gamboa, según registro civil de matrimonio, el día 4 de agosto de 1962, vinculo que permaneció incólume hasta el fallecimiento de su esposo; relación marital en la que procrearon a Angelica, María, Aleida Alexander y Campo Elías Lozano Caballero.
Que al extinto Campo Elías Lozano Gamboa se le reconoció pensión de jubilación por la prestación de sus servicios al MUNICIPIO DE ORTEGA, la cual disfrutó hasta el 9 de marzo de 1998, fecha de su fallecimiento. Que, la señora MARIA VIDALIA JARA, alegando una falsa convivencia con el señor Campo Elías Lozano Gamboa solicitó ante el MUNICIPIO DE ORTEGA, el reconocimiento y pago de la sustitución pensional en su calidad de compañera permanente; no obstante, el ente territorial municipal reconoció la prestación aludida en su totalidad al menor Fabian Andrés Lozano Jara concebido entre aquellos, quien falleció el 17 de septiembre de 2003.
Que, en consecuencia, y en razón al derecho que le asiste a la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, adelantó diferentes peticiones ante el MUNICIPIO DE ORTEGA, entidad que luego de varios pronunciamientos, resolvió reconocer la sustitución pensional en partes iguales para la señora MARIA VIDALIA JARA en calidad de compañera permanente y para la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN en calidad de cónyuge supérstite.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 5 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 Referido lo anterior, afirmó que la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN es única beneficiaria de la sustitución pensional que se pretende en el asunto, pues su calidad de cónyuge sobreviviente con vínculo matrimonial vigente al momento del fallecimiento del causante, constituye el requisito establecido en la Ley y jurisprudencia para que procede tan reconocimiento, para lo cual trajo a colación jurisprudencia de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia en la que se resolvieron casos similares.
CONTESTACIÓN DEMANDA DE RECONVENCIÓN MARIA VIDALIA JARA Indica que los hechos señalados en la demanda de reconvención no modifican lo mencionado dentro del libelo introductorio impetrado por el MUNICIPIO DE ORTEGA, por lo tanto, no se consolidan nuevas pruebas mediante las cuales se demuestre que le asiste igual o mejor derecho a la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN a reclamar la sustitución pensional del señor Campo Elías Lozano Gamboa.
Refirió que, contrario a la situación de la señora CABALLERO RINCÓN, la señora MARIA VIDALIA JARA demostró claramente su vida marital con el causante, hecho que se acreditó en el proceso de sucesión adelantado en el Juzgado Segundo Promiscuo de Ortega, en el que se evidenció claramente que entre aquellos existió una convivencia permanente desde el año 1973 hasta el día de su fallecimiento.
MUNICIPIO DE ORTEGA Precisó, que frente al reconocimiento de la sustitución pensional del señor Campo Elías Lozano Gamboa, han girado un sin número de solicitudes como beneficiarios entre las señoras ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VILADIA JARA y los hijos en común procreados con el causante, para finalmente definir en el año 2014, en cuantía del 50% para cada una de las solicitantes la pensión de jubilación del de cujus, sin tener en cuenta la prescripción del derecho.
Sin embargo, advirtió que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1204 de 2008, no era competente el MUNICIPIO DE ORTEGA para efectuar el reconocimiento en cuantía del 50% para cada una de las peticionarias de la prestación pensional, pues en el evento de existir controversia entre la cónyuge y la compañera permanente, será la jurisdicción la que defina la asignación y en qué proporción, razón de la demanda de lesividad interpuesta por el ente territorial municipal.
SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué en sentencia del 17 de abril de 2020, declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 632 de 10 de septiembre de 2014, negó las demás pretensiones de la demanda principal, se abstuvo de realizar pronunciamiento frente a las pretensiones enervadas en la demanda de reconvención y de condenar en costas en esa instancia. Para llegar a la anterior conclusión, la juez de primera instancia planteó como problema jurídico el establecer si los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 463 de 25 de junio de 2014 y 632 de 10 de septiembre de 2014, por medio de los cuales Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 6 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 reconoció una sustitución pensional en favor de las señoras ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA, infringieron las disposiciones legales contenidas en el artículo 6 de la Ley 1204 de 2008 y el artículo 47 de la Ley 10 de 1993, o si, por el contrario, gozan de legalidad.
Luego de referir la normatividad y jurisprudencia aplicable a la sustitución pensional y de la acción de lesividad, procedió a establecer los supuestos de hecho según el material probatorio recaudado, expuso detalladamente el procedimiento administrativo en el que se expidieron varias decisiones por parte del ente municipal demandante en relación con la solicitud de sustitución pensional de las demandadas, que concluyó con la Resolución No. 632 de 10 de septiembre de 2014, mediante la cual se reconoció a las señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓ y MARIA VIDALIA JARA, la primera en calidad de esposa y la segunda en calidad de compañera permanente del extinto Campo Elías Lozano Gamboa, como beneficiarias de la sustitución pensional en un porcentaje de 50% para cada una de ellas.
Precisó que, ante dicho reconocimiento, el MUNICIPIO DE ORTEGA solicita la nulidad de los actos demandados por desconocimiento de lo preceptuado en el artículo 6 de la Ley 1204 de 2008, puesto que, en el caso que se examina, existe controversia entre las demandadas frente al reconocimiento de la sustitución pensional, de suerte que el asunto debía ser decidido por el juez competente y no por la administración municipal, como en efecto ocurrió. A su vez, indicó que se inobservó lo preceptuado el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, debido a que la pensión fue sustituida sin efectuar un verdadero análisis probatorio y sin verificar el tiempo de convivencia con el causante.
Por lo anterior, consideró procedente declarar la nulidad de la Resolución No. 632 de 10 de septiembre de 2014, que repuso la decisión inicial y ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a las dos solicitantes en partes iguales y rechazar la nulidad la Resolución No. 463 de 25 de julio de 2014, que negó las solicitudes de las demandadas por considerar que la controversia debía ser decidida por la jurisdicción competente.
En relación con la solicitud de restablecimiento del derecho atinente a la devolución de dineros recibidos por las demandadas por concepto del reconocimiento realizado, manifestó el A quo que pese a que la consecuencia de la nulidad de un acto particular, por regla general, retrotrae las cosas al estado inicial, de manera que se entiende extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, por lo que, en casos en los que se discuten prestaciones periódicas, se pretende como restablecimiento, el reembolso o de la devolución de sumas de dineros pagadas y no debidas.
En ese sentido, refirió que el MUNICIPIO DE ORTEGA debió centrar su esfuerzo procesal en demostrar no solo la ilegalidad del reconocimiento contenido en los actos demandado, sino también, en acreditar que la obtención de tal derecho por parte de las accionadas, se hizo con desconocimiento de los postulados de la buena fe, carga que no fue debidamente asumida por la administración municipal, ya que no existen pruebas que evidencien la mala fe de las demandadas, razón por la que resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas en su favor en cumplimiento de uno de los actos Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 7 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 acusados, así hubiere sido decretada su nulidad por desconocer los preceptos normativos a que debió sujetarse.
Ahora bien, respecto de la demanda de reconvención, indicó la juez de instancia que, si bien es cierto la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN la interpuso contra el MUNICIPIO DE ORTEGA, pretendiendo que proceda a reconocer y pagar a su favor la pensión sustitutiva del señor Campo Elías Lozano Gamboa, como cónyuge supérstite, de conformidad con lo establecido en los artículos 74 y 47 de la Ley 100 de 1993, también lo es que pese a que se admitió no tiene cabida en este proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la modalidad de lesividad, en el que la administración cuestiona la legalidad de sus propios actos que han creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido derechos de igual categoría, los cuales no puede revocar sin el consentimiento expreso y escrito del titular.
En ese orden, atendiendo a pronunciamientos jurisprudenciales sobre el asunto y verificadas las pretensiones de la demanda principal y de la demanda de reconvención, consideró el A quo que al tramitarse la última como un proceso autónomo que se adelanta dentro de otro proceso, debe cumplir con los requisitos exigibles en el proceso principal, es decir, lo correspondiente al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en el que es indispensable la individualización de los actos administrativos a demandar.
Argumentó la juez de primera instancia que el apoderado de la parte demandante dentro de la demanda de reconvención solo consignó la pretensión de reconocer la sustitución pensional en cabeza de su poderdante en un 100% sin hacer referencia al acto administrativo cuya legalidad pone en tela de juicio, razón por la que no es posible efectuar pronunciamiento alguno por parte de esa dependencia judicial.
IMPUGNACIÓN El apoderado judicial de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN demandada en la demanda principal y demandante en reconvención interpuso recurso de apelación, inconforme con el numeral tercero de la sentencia proferida el 17 de abril de 2020 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio del cual se abstuvo de pronunciarse frente a las pretensiones de la demanda de reconvención. Disiente la parte apelante respecto de los argumentos que esbozó la juez de instancia para no pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda de reconvención, aduciendo que es obligación del juez analizar de forma integral el objeto de la reconvención, pues al solicitar el reconocimiento de la pensión sustitutiva a favor de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN era lógico que estaba atado obligatoriamente a la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento pretendido, de modo que, la negativa del A quo, constituye un exceso de ritual manifiesto al prevalecer lo formal sobre lo sustantivo.
Señaló que para evitar la denegación de justicia que implican los fallos inhibitorios, el juez debe analizar integralmente la demanda, situación que en este caso no ocurrió, pues la Juez, solo se limitó a hacer un análisis de las formalidades procesales, ignorando por completo los hechos de la demanda de reconvención en cuanto a las pretensiones, los hechos y fundamentos de derecho presentados en la misma, las pruebas aportadas y Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 8 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 practicadas en el proceso, lo que se convierte en una denegación de justicia y en desconocimiento y violación de derechos fundamentales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y al derecho irrenunciable de la pensión de jubilación. Por lo anterior, solicita que se concedan las pretensiones de la demanda de reconvención. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN Mediante auto del 10 de mayo de 2021, por reunir los requisitos legales, se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada, ILDA ROSA CABALLERO DE RINCÓN, demandante en reconvención contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2021 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. En los términos de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se advierte que, desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria de la providencia que admitió el respectivo recurso, los sujetos procesales no efectuaron pronunciamiento alguno. Asimismo, de acuerdo con la constancia secretarial de ingreso al Despacho para decisión de fondo de fecha 28 de mayo de 2021, se advierte que la providencia 10 de mayo de 2021, que admitió el recurso de apelación interpuesto, fue notificada al agente del Ministerio Publico el 21 de mayo de 2021, quien guardó silencio dentro del término concedido para rendir concepto.
Encontrándose el proceso en estado de decidir, a ello se procede, para lo cual se hacen las siguientes. CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el artículo 153 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado judicial de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué el 17 de abril de 2020, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico en el presente asunto, consiste en establecer si resulta acertada la decisión del A quo de abstenerse de pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda de reconvención interpuesta por la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, en razón a que no solicitó control de legalidad de algún acto administrativo particular y concreto sobre el que se soportara el restablecimiento pretendido, o si, por el contrario, como lo consideró el apelante, el A quo omitió efectuar un análisis integral de la demanda de reconvención y se abstuvo de pronunciarse sobre lo pedido en aplicación de un exceso Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 9 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 de ritual manifiesto al exigir referir el acto administrativo enjuiciado, constituyendo una evidente denegación de justicia. TESIS DE LA SALA La tesis que sostendrá la Sala, se circunscribe en afirmar que, en atención a la naturaleza del medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho a través del cual se revisa la legalidad de un acto administrativo para determinar si procede o no el restablecimiento de los derechos que se alegan vulnerados, resulta un imposible jurídico efectuar control de legalidad sobre una disposición administrativa que no fue individualizada concretamente, es decir, inexistente en el plenario, y que impide a todas luces proferir pronunciamiento de fondo sobre el asunto, razón por la que se confirma la decisión dictada en primera instancia. MARCO JURIDICO Y JURISPRUDENCIAL Generalidades sobre de la demanda de reconvención La demanda de reconvención es una facultad que puede ejercer el demandado para formular pretensiones en contra de quien lo demanda, con el objeto de que estas se tramiten y decidan en el mismo proceso.
Por tal razón, se trata de una figura a través de la cual se da aplicación al principio de economía procesal, en tanto permite la acumulación de acciones. Sobre el particular, la doctrina ha señalado: “la demanda de reconvención es una nueva demanda sólo que, por razones de economía procesal, el juez la tramitará conjuntamente con la que inicialmente se presentó–, lo dicho acerca de los requisitos de la demanda, inadmisión de ella, traslado, etc., se aplicará respecto de la reconvención, con el fin de que ambas se sustancien conjuntamente y con una misma sentencia se decidan”.1 La figura de la demanda de reconvención cuenta con algunos requisitos especiales dentro de los que se destaca la oportunidad de su formulación, pues debe proponerse dentro del término de traslado de admisión de la controversia principal o de su reforma; sin embargo, la jurisprudencia ha sostenido de manera uniforme2 que al tratarse de un litigio autónomo es necesario que cumpla con las exigencias generales de toda demanda, con excepción del agotamiento de la conciliación prejudicial3.
En consonancia con lo expuesto, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente4: 1 LÓPEZ BLANCO: Hernán Fabio, “Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano”, Tomo I, Parte General, Décima Edición, Bogotá D.C., Dupré Editores, 2009, p, 545. 2 Véase, entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de abril de 2013, exp. 24215, C.P. Danilo Rojas Betancourth (E).;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 29 de noviembre de 2016, exp. 58318, C.P. Hernán Andrade Rincón; 3 A la demanda de reconvención no le es exigible la conciliación extra judicial como requisito de procedibilidad, pues: i) su naturaleza impone que para su presentación ya debe encontrarse trabada la litis; ii) como ya existe el litigio resulta innecesario acudir a un procedimiento previo que ya debió surtirse entre las partes y las habilitó para demandar; y porque iii) se desconocerían los principios de economía y celeridad procesal.. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 25 de octubre de 2019, exp. 62582, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 10 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 “De allí que, a diferencia de lo sostenido por el a quo, para la admisión de la demanda de reconvención no solo es preciso verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 177 del CPACA, sino, de igual forma, las exigencias contenidas en los artículos 161 y siguientes de la misma codificación, salvo la conciliación prejudicial (…) Por consiguiente, para la admisión de la demanda de reconvención será preciso verificar los siguientes requisitos formales: (i) que haya sido propuesta dentro del término de traslado de la demanda o de su reforma, (ii) que el juez sea competente para tramitar la demanda principal y la reconvención, (iii) que el procedimiento sea idéntico, es decir, que la reconvención no se tenga que surtir mediante un procedimiento especial o diferente al proceso primigenio, y (iv) que se haya interpuesto dentro del término de caducidad9 (se destaca).
En ese contexto, queda claro que, previo a considerar sobre la admisión de la demanda de reconvención, además de constatar que se haya presentado dentro del término de traslado del auto admisorio de la demanda inicial o de su reforma, ineludiblemente también debe verificarse que dicha contrademanda se haya interpuesto dentro del término de caducidad previsto en la ley5” El artículo 177 del CPACA regula lo concerniente a la oportunidad para presentar la demanda de reconvención y establece que el demandado puede reconvenir dentro del término de traslado de la admisión de la demanda o de su reforma; además, el Consejo de Estado ha señalado que, tratándose de demandas de reconvención, se deben cumplir dos exigencias adicionales: “[…] Esta Colegiatura ha indicado, sobre la procedencia de dicha figura procesal, la necesidad de cumplir con dos exigencias adicionales.
En primer lugar, las pretensiones de la reconvención deben tener conexidad con el objeto planteado en la demanda inicial por el actor. Segundo, las súplicas formuladas en reconvención no pueden estar sujetas a la decisión de fondo o al trámite que se adopte en el proceso del líbelo introductorio primigenio […]” (…) Sumado a lo anterior, resulta evidente que la forma como el demandado formuló sus pretensiones en la reconvención impiden ser analizadas y estudiadas de manera independiente y autónoma, ya que estas fueron planteadas de manera condicionada, es decir, supeditadas a la prosperidad de las pretensiones de la entidad demandante, “ en la eventualidad de accederse a la pretensión”, por lo que inhibe de suyo cualquier consideración desligada de la actuación principal, desnaturalizando la esencia misma de la demanda de reconvención, que no es otra que la reclamación del mismo derecho controvertido en la demanda original, sin consideraciones de las argumentaciones y planteamientos del demandante (…)”6 Generalidades del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho La nulidad y restablecimiento del derecho es un medio de control de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, a través del cual la persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, como efecto de la vigencia de un acto administrativo viciado, puede solicitar que se declare su nulidad y que como consecuencia, se le restablezca su derecho o se repare el daño; en ese sentido, el fin último de dicho medio de control es, de un lado, procurar la nulidad del acto administrativo 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 17 de agosto de 2017, expediente No. 58.744. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, 28 de octubre de 2019, Expediente No. 70001-23-33000-2017-00125-01(3249-2019) Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 11 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 contrario a la Constitución o a la Ley y, de otro, establecer el restablecimiento del derecho vulnerado por dicho acto.
En efecto, el artículo 138 del CPACA, dispone: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
Ahora bien, establecido lo anterior, y teniendo en cuenta que la demanda de reconvención debe cumplir con los requisitos de la demanda ordinaria, es preciso acotar que en la demanda debe indicarse el acto administrativo sobre el que se pretende efectuar control de legalidad y cumplir con la exigencia contenida en el numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A., que establece que se debe aportar la copia del acto administrativo acusado con su constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecutoria, según el caso.
CASO CONCRETO Referido lo anterior, corresponde a la Sala resolver el problema jurídico planteado en los términos del artículo 328 del CGP, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso de apelación, para lo cual se refieren las siguientes consideraciones. En el presente asunto, el MUNICIPIO DE ORTEGA en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en lesividad, pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 463 de 25 de julio de 2014 por medio de las cuales negó la solicitud de sustitución pensional pretendida por las accionadas teniendo en cuenta la controversia suscitada entre aquellas, argumentando que, en tal razón, era competencia de la jurisdicción contencioso administrativo la resolución del asunto y la Resolución No. 632 de 10 de septiembre de 2014 por medio del cual repuso el acto administrativo referido anteriormente y en su lugar ordenó reconocer como beneficiarias de la sustitución pensional del causante Campo Elías Lozano Gamboa, en partes iguales a las señoras ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA.
Asimismo, solicitó a título de restablecimiento del derecho, que se disponga mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, que las demandadas procedan a la devolución de los dineros que reciban o lleguen a recibir, producto de los actos administrativos cuya nulidad se pretende. Surtido el tramite procedimental de primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué declaró la nulidad del acto administrativo contenido en la Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 12 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 Resolución 632 de 10 de septiembre de 2014, negó las demás pretensiones de la demanda principal y se abstuvo de realizar pronunciamiento frente a las pretensiones enervadas en la demanda de reconvención. Para arribar a dichas determinaciones, el A quo precisó, que ante dicho reconocimiento, el MUNICIPIO DE ORTEGA, desconoció lo preceptuado en el artículo 6 de la Ley 1204 de 2008, puesto que, en el caso que se examina, existe controversia entre las demandadas frente al reconocimiento de la sustitución pensional, de suerte que el asunto debía ser decidido por el juez competente y no por la administración municipal, como en efecto ocurrió, indicando a su vez, que se inobservó lo preceptuado el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, debido a que la pensión fue sustituida, sin efectuar un verdadero análisis probatorio y sin verificar el tiempo de convivencia con el causante, lo que incluyó su reconocimiento sin atender a lo derivado de la prescripción. En lo que corresponde a la demanda de reconvención interpuesta por la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, y atendiendo a pronunciamientos jurisprudenciales sobre el asunto y verificadas las pretensiones de la demanda principal y de la demanda de reconvención, consideró el A quo que al tramitarse la última como un proceso autónomo que se adelanta dentro de otro proceso, debe cumplir con los requisitos exigibles en el proceso principal, es decir, lo correspondiente al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en el que es indispensable la individualización de los actos administrativos demandados y como el apoderado de la parte demandante dentro de la reconvención, solo consignó la pretensión de reconocer la sustitución pensional en cabeza de su poderdante en un 100% sin hacer referencia al acto administrativo que pretendía enjuiciar, no es posible efectuar pronunciamiento alguno por parte de esa dependencia judicial.
Inconforme con la decisión dictada en primera instancia, el apoderado judicial de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, demandada en la demanda principal y demandante en reconvención, interpuso recurso de apelación, inconforme con el numeral tercero de la sentencia proferida el 17 de abril de 2020 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, por medio del cual se abstuvo de pronunciarse frente a las pretensiones de la demanda de reconvención, aduciendo que al solicitar el reconocimiento de la pensión sustitutiva a favor de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN era lógico que estaba atado obligatoriamente a la nulidad del acto administrativo que negó el reconocimiento pretendido, por lo que aseguró que la negativa del A quo, constituye un exceso de ritual manifiesto al prevalecer lo formal sobre lo sustantivo.
Establecido el anterior contexto, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado en precedencia, observa la Sala que con la demanda de reconvención interpuesta por la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN solicitó que se declare que en su calidad de cónyuge supérstite con sociedad conyugal vigente al momento del fallecimiento del señor Campo Elías Lozano Gamboa, tiene derecho a que el MUNICIPIO DE ORTEGA le reconozca la pensión sustitutiva que disfrutó en vida su esposo, de conformidad con lo establecido en los artículos 74 y 47 de la Ley 100 de 1993; y que como consecuencia de esa anterior declaración, se ordene al MUNICIPIO DE ORTEGA que expida la resolución Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 13 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 reconociendo la pensión sustitutiva a favor de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN, y se le ordene al ente territorial municipal demandado reconocer y pagar en su favor las mesadas pensionales con retroactividad al 17 de setiembre de 2003, fecha en la que falleció Fabian Andrés Lozano Jara, hijo menor del causante.
En ese orden, lo primero que advierte la Sala, que aun y cuando al momento de presentar la contrademanda existe una relación jurídico procesal formalizada entre las partes, la demanda de reconvención debe acreditar los requisitos formales de cualquier demanda ordinaria, de modo que, además de las exigencias definidas en el artículo 162 del CPACA, relacionadas con la designación de las partes y representantes, las pretensiones con claridad y precisión, los hechos y omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones, los fundamentos de derecho, las peticiones probatorias y la estimación razonada de la cuantía, el articulo 163 ibidem, estipula: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” En consonancia con la anterior disposición normativa, el numeral 1 del artículo 166 del CPACA, señala que a la demanda deberá acompañarse copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. En ese sentido, es importante precisar que las exigencias legales contempladas en la norma no son facultativas para quien decide acceder a la jurisdicción, sino que constituyen una carga expresamente exigible por parte del juez al momento de decidir sobre la procedencia de la admisión de la demanda, estudio de admisibilidad que en su momento no verificó la ausencia de individualización del acto administrativo objeto de control de legalidad y se adelantó el tramite hasta proferir decisión de fondo.
Ahora bien, argumenta el apelante que era lógico para el A quo tener en cuenta como acto acusado en la demanda de reconvención el mismo que definía el fondo del asunto en la demanda interpuesta por el MUNICIPIO DE ORTEGA, pues definían la situación particular de la señora ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN. En desacuerdo con la apreciación del recurrente, esta Sala recuerda en primera medida, que las suplicas de la demanda de reconvención no están sujetas a la decisión de fondo que se adopte en el proceso que se adelante en el libelo demandatorio inicial, máxime cuando las pretensiones entre una y otra demanda son disimiles; a su vez, se destaca que en atención a la naturaleza del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho a través del cual se revisa la legalidad de un acto administrativo para determinar si procede o no el restablecimiento de los derechos que se alegan vulnerados, resulta un imposible jurídico efectuar control de legalidad sobre una disposición administrativa que no fue individualizada concretamente, es decir, inexistente en el plenario, y que impide a todas luces proferir pronunciamiento de fondo sobre el asunto.
Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 14 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 En efecto, reitera esta Colegiatura que la determinación con exactitud y precisión del acto que se acusa de ilegal junto con las decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, no es una exigencia que constituya un exceso de ritual manifiesto, sino que posibilita la procedencia del medio de control de Nulidad y Restablecimiento en razón a su naturaleza.
Así las cosas, la sentencia dictada el 17 de abril de 2020 por el Juzgado Primero Administrativo de Ibagué, será confirmada integra, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. COSTAS El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso.
De conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Conforme a la composición de las costas, estas según el artículo 361 del CGP, están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
En lo que respecta a las agencias en derecho, el Consejo de Estado ha sostenido que estas deben ser fijadas atendiendo la posición de las partes, y en aplicación a las tarifas contempladas en los acuerdos 1887 de 2003 y 10554 de 2016 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura, según sea el caso, resaltando que el mismo ordenamiento jurídico advierte que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Visto lo anterior, aun y cuando el numeral 1 del artículo 365 del CGP dispone que se condenará en costas de segunda instancia a la parte que se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, no obstante, el numeral 8 ibidem estipula que solo habrá condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, y como quiera que en esta instancia las partes no intervinieron, esta Colegiatura se abstendrá de condenar en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia dictada el 17 de abril de 2020 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, conforme lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas. Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LESIVIDAD 15 Demandante: MUNICIPIO DE ORTEGA Demandadas: ILDA ROSA CABALLERO RINCÓN y MARIA VIDALIA JARA Radicación: 73001-33-33-007-2015-00348-01 Interno: 00318/19 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, comuníquese esta determinación al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema “Siglo XXI”.
En cumplimiento de las medidas establecidas en la ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 30 de junio de la misma anualidad expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión mediante la utilización de medios electrónicos CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA