República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 175 TEMAS: DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DE LA ATRIBUCIÓN DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA AUTORIZAR AL ALCALDE LA CELEBRACIÓN DE CIERTOS CONTRATOS - LA COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA PRESUPUESTAL INSTANCIA: ÚNICA1 Decide la Sala Primera de Decisión, en única instancia, el fondo del proceso en ejercicio del medio de control de REVISIÓN DE VALIDEZ, del ACUERDO No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, “POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE”, en particular los artículos 14, 21, 22, 23 y 24. 1.
ANTECEDENTES 1.1. DEMANDA2 1 Artículo 151 numeral 4 C.P.A.C.A. 2 Expediente Electrónico SAMAI, actuación 3, archivo Pdf Demanda. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa El Gobernador del Departamento del Quindío, por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito solicitando declarar la invalidez de los artículos 14, 21, 22, 23 y 24 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, “POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE”.
Lo anterior, al considerar que se evidencia la existencia de elementos que conllevan a señalar la inconstitucionalidad e ilegalidad parcial del acto administrativo, en lo que respecta al otorgamiento de facultades generales al alcalde municipal para la celebración de contratos y convenios, las cuales fueron concedidas en el marco del Acuerdo cuyo objeto corresponde a la aprobación y adopción del Plan de Desarrollo Municipal para el período 2024-2027, reiterando que no se puede otorgar dichas facultades por cuanto no existe una correspondencia lógica por unidad de materia con el título del Acuerdo.
Al respecto manifiesta: i) En cuando a la unidad de materia: señala que los artículos 21, 22, y 23, en sus parágrafos 1°, así como el artículo 24 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, no guardan relación con el título del acto administrativo, pues el objeto de este último es la aprobación y adopción del Plan de Desarrollo Municipal para el período 2024-2027, mientras que en los artículos mencionados se otorgan facultades generales al alcalde municipal para la celebración de distintos contratos.
Señaló que, nada tiene que ver un instrumento de planificación compuesto de objetivos, metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, con la inclusión de autorizaciones para la celebración de diversos contratos estatales ii) En cuanto al otorgamiento de facultades pro tempore y precisas: recordó lo previsto en el numeral 3°, artículo 313 superior, en cuanto a la facultad del Concejo para autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer funciones que corresponden al Concejo.
Expone que en los artículos 21, 22, y 23, en sus parágrafos 1°, así como el artículo 24 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, se otorgan facultades al alcalde municipal de Buenavista, para la celebración de diversos contratos y convenios, como son: a) contratos plan, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa b) contratos de asociación público privadas, c) contratos necesarios para la consolidación de la subregión cordillerana, y d) contratos y convenios para la ejecución efectiva del Plan de Desarrollo 2024-2027.
Agregó que, tales autorizaciones debían ser concedidas de manera clara, expresa y temporal. iii) En cuanto a la reglamentación de autorizaciones: indicó que a los concejos corresponde reglamentar aquellos casos en los que el alcalde requiere de autorización para contratar, tal como lo prevé el numeral 3°, artículo 313 superior, así como el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994.
Señaló que el artículo 14 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, hace una trascripción expresa de lo expuesto en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, agregando adicionalmente un evento de autorización del concejo respecto del alcalde municipal, relacionada con la realización de traslados presupuestales de los programas y subprogramas, lo cual no guarda relación con la norma.
Señala que, primero, parte de lo regulado en el artículo ya se encuentra regulado por la ley de forma taxativa, no siendo el Concejo quien tiene la competencia de imponer la obligación al alcalde de solicitar autorización para celebrar ciertos contratos; cosa distinta es la reglamentación de casos distintos en los que se requiera autorización. Y segundo, no encuentra razón para incluir un postulado relacionado con traslados presupuestales, lo cual no guarda relación con los contratos allí regulados, y se trata de una obligación de contenido legal, no siendo el Concejo el que establece la obligación de emitir autorización, sino que es la misma ley la que ha establecido la obligación en materia presupuestal.
Considera que el Concejo no puede atribuirse competencias para regular asuntos que ya están regulados por la ley. En el mismo aparte señaló que, los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual del municipio, sin necesidad de una autorización general del Concejo, salvo para casos excepcionales en donde ello este previsto de forma expresa.
Hace referencia particular al artículo 21 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, en relación con la facultad para contratos plan, lo que a su juicio debe estar contenido en un acuerdo República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa específico en donde se establezca que ese tipo de contratos requiere de autorización previa del Concejo, en armonía con el numeral 3° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. iv) En cuanto a las autorizaciones de alianzas público privadas: señaló que el numeral 4°, artículo 32 de la Ley 80 de 1993 reguló lo relacionado con el contrato de concesión, en armonía con el artículo 2° y 11 de la Ley 1508 de 2012.
Al respecto señaló que, el artículo 22 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, está otorgando facultades de manera general al alcalde municipal para celebrar contratos de alianza público privada, cuando quiera que es un asunto ya regulado en la ley y que debe someterse a autorización por ser contrato de concesión. Agregó también que, no existe una correspondencia lógica con la unidad de materia.
1.2. TRÁMITE DEL PROCESO Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Presentación de la demanda: 10 de julio de 20243. • Auto admite demanda: 11 de julio de 20244. • Notificación demanda: 15 de julio de 20245. • Aviso a la comunidad: 15 de julio de 20246. • Fijación en lista: 18 de julio al 31 de julio de 20247. • Decreta pruebas: 02 de agosto de 20248. • Paso a despacho: 12 de agosto de 20249.
1.3. INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE BUENAVISTA El municipio no se pronunció en esta instancia sobre las observaciones realizadas por el Gobernador del Departamento al Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío. 3 Ídem, registro de actuación 2, archivo Pdf Acta Reparto. 4 Ídem, actuación 6, archivo Pdf 29AutoAdmisorioDeLaDemanda. 5 Ídem, actuación 10, archivo Pdf 032NotificaciónDemanda. 6 Ídem, actuación 11, archivo Pdf 033AvisoComunidad. 7 Ídem, actuación 12, archivo Pdf 034Fijación en lista. 8 Ídem, actuación 15, archivo Pdf 38AutoDecretaPruebas. 9 Ídem, actuación 19, archivo Pdf Paso a Despacho.
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1.4. MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público delegado ante este Tribunal presentó concepto en término10 en donde después de analizar el ámbito jurídico de la revisión de validez de los acuerdos municipales propuesto por el señor Gobernador, estudió la competencia de los concejos municipales en materia de autorizaciones y las atribuciones del alcalde para contratar solicita que se declare la ilegalidad del Acuerdo en los acápites acusados, porque el Concejo Municipal emitió autorizaciones generales e indiscriminadas en materia de contratación estatal, sin atenerse a los casos expresamente contemplados en la ley.
2. ARGUMENTOS DE LA CORPORACIÓN
2.1. LOS PRESUPUESTOS PROCESALES DEL MEDIO DE CONTROL, DE LA DEMANDA Y DE SENTENCIA DE FONDO, JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA. En este punto y como condición para el pronunciamiento de fondo del proceso, se pronuncia el Tribunal sobre los presupuestos procesales atinentes al medio de control y la demanda, la jurisdicción y competencia, así como la capacidad para comparecer al proceso.
La Sala considera que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, existiendo demanda en forma a la luz de los artículos 118 a 120 del Decreto 1333 de 1986, en concordancia con los artículos 162 a 167 de la Ley 1437 de 2011, y fue ejercida dentro del plazo legal que establece el artículo 119 del decreto en mención, que dispone que el gobernador posee 20 días para la presentación de las observaciones, y en ese sentido se tiene que el Acuerdo objeto de revisión fue radicado el 12 de junio de 202411 y el plazo en mención fenecía el 11 de julio de 2024, mientras que el día 09 de julio de 2024 el Departamento del Quindío profirió auto de observación No. 147 frente el Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío12.
Respecto a la legitimación de la parte actora, se tiene que, corresponde al Gobernador revisar los actos de los Alcaldes Municipales, y por motivos de inconstitucionalidad o 10 035Concepto Ministerio Público(.pdf) NroActua 13 11 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 10Anexos_05_BANDEJADEENTRADAO. 12 Ídem, actuación 4, archivo Pdf 4Anexos_02_AUTODEOBSERVACION.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida su validez, conforme lo prevé el numeral 10, artículo 305 superior, en armonía con el numeral 8, artículo 94 del Decreto 1222 de 1986, y el numeral 8 del artículo 118 del Decreto 1333 de 1986.
La legitimación en la causa por pasiva igualmente se encuentra superada al ser la demandada la entidad que representa judicialmente al Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, quien a su vez expidió el acto que se revisa. Finalmente, es competente esta Corporación para conocer, en única instancia, del presente medio de control, de acuerdo a lo consagrado en el artículo 151 numeral 3° del CPACA, al pretenderse la revisión de validez constitucional y legal de un Acuerdo.
En cuanto a los límites de la competencia de esta Corporación, están dados por los argumentos del solicitante y de manera concreta por las razones de derecho de la solicitud, sin que sea procedente un estudio general de legalidad del acto ya que cuando en ejercicio del control de legalidad o constitucionalidad se revisa un Decreto objetado por el Gobernador, el estudio que corresponde a la Corporación se limitará a las razones expuestas en la solicitud de invalidez, frente a los preceptos constitucionales o legales invocados y con los cuales se hace la confrontación de invalidez.
El presente medio de control no implica un análisis total ni oficioso del Decreto objeto de revisión, esto es, que comprenda todos los posibles motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, sean formales o materiales; razón por lo que se debe establecer con claridad los argumentos del actor, contenidos en el escrito de observación.
2.2. DEL ACTO OBJETO DE REVISIÓN Consiste en el Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, “POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE”, particularmente los artículos 14, 21, 22, 23 y 24, que a la letra disponen: “ACUERDO 001 MAYO 31 DE 2024 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE” EL Concejo Municipal de Buenavista Quindío, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular las conferidas por el numeral 2° del artículo 313 de la Constitución Política, el artículo 74 de la Ley 136 de 1994 y la Ley 152 de 1994 y
CONSIDERANDO
Que el numeral 2° del artículo 313 de la Constitución Política establece que corresponde a los Concejos adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico social. Que el artículo 74 de la Ley 136 de 1994 establece que el trámite y aprobación del Plan de Desarrollo Municipal debe sujetarse a lo que disponga la Ley Orgánica de Planeación. Que el artículo 339 de la Constitución Política, determina la obligatoriedad municipal en la adopción del Plan de Desarrollo.
Que el artículo 342 de la Constitución Política, prevé que en la adopción del Plan de Desarrollo se debe hacer efectiva la participación ciudadana en su elaboración. Que en especial los artículos 1° y 287 de la C.P.C. determina que Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general y el Artículo 287 determina que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
Que de conformidad con los ítems anteriores se requiere adicionar los códigos concepto del ingreso, de igual forma adicionar su contrapartida en el objeto del gasto de la presente vigencia fiscal. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4.
Participar en las rentas nacionales. TITULO I República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa CAPÍTULO I FUNDAMENTOS DEL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL BUENAVISTA QUINDIO 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE” ACUERDA: (…) CAPÍTULO II INSTRUMENTOS DEL PLAN DE DESARROLLO, SITUACIÓN FINANCIERA Y PROYECCIONES AÑOS 2024-2027 (…) ARTÍCULO 14°.
Con el fin de dar cumplimiento a la ejecución del presente Plan de Desarrollo para el Municipio de Buenavista Quindío, de conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2.
Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. 7. Realizar traslados presupuestales de los programas y subprogramas de acuerdo a las necesidades para su ejecución y dentro de las posibilidades permitidas por la ley, mejorando el nivel de su desempeño y ejecución de manera eficiente y demás facultades pro-tempore que estime conveniente el honorable concejo municipal.
(…)
ARTÍCULO 21. CONTRATOS PLAN. El Contrato-Plan, que se enmarca en las leyes 1450 y 1454 de 2011, tiene como objeto lograr la concertación de esfuerzos estatales para la planeación integral del desarrollo territorial, con visión de largo plazo, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Política, permitiendo a las entidades y organismos del nivel nacional y a las Corporaciones Autónomas Regionales, suscribirlos con las entidades y organismos del nivel territorial y los esquemas asociativos territoriales.
Tratándose de instrumento de planeación para el desarrollo territorial, el Contrato-Plan se materializa mediante un acuerdo de voluntades entre los distintos niveles del gobierno, conduciendo a un ejercicio de articulación de recursos donde todos los actores involucrados se comprometen con un aporte para su ejecución. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa PARÁGRAFO: 1°.
Autorízase al Alcalde Municipal para celebrar los Contratos-Plan que sean pertinentes y necesarios para la ejecución del presente Plan de Desarrollo Municipal 2024-2027 en cumplimiento de la normatividad vigente: Ley 1454 de 2011, Decreto 1082 de 2015, Ley 1753 de 2015, decreto 740 de 2016.
ARTÍCULO
22. ALIANZAS PÚBLICO – PRIVADAS. La Ley 1508 de 2012 define las APP como un instrumento de vinculación de capital privado, que se materializa em un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia, riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.
Es aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado, el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, su construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento que incorpora las actividades de operación y mantenimiento o para la prestación de servicios públicos.
PARÁGRAFO: 1°. Autorízase al Alcalde Municipal para celebrar los Contratos de Alianza Público Privada que sean pertinentes y necesarios para la ejecución del presente Plan de Desarrollo Municipal 2024-2027 en cumplimiento de la Ley 1508 de 2012 que rige para las APP.
ARTÍCULO 23. ASOCIATIVIDAD Y CONVERGENCIA REGIONAL, Corresponde a aquellos procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y auto sostenible de las comunidades; así mismo, la definición de políticas y modos de gestión regional y subregional, no limitada a la adición de entidades de planeación y gestión que incluirá alternativas flexibles.
Por tal razón deben responder a lógicas territoriales, en sus diferentes aspectos geográficos, económicos, poblacionales, sociales y culturales, para la formulación, estructuración y/o ejecución de proyectos de impacto regional y subregional; la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras públicas; así como el desarrollo de tareas administrativas o de planificación, declaratoria e implementación de figuras de conservación ambiental establecidas en la legislación ambiental, del orden regional o subregional, para blindar los territorios municipales de las explotaciones extractivas, adoptadas en concertación con la autoridad ambiental regional.
PARAGRAFO: No. 1. Autorizase al Alcalde Municipal para adelantar y celebrar los Contratos, Convenios, figuras de integración regional y subregional y para la consolidación de la sub región cordillerana, demás actos necesarios para la asociatividad entre entidades territoriales, en los términos señalados en la Ley 489 de 1998, Ley 136 de 1994 República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa modificada por la Ley 1551 de 2012, Ley 617 de 2000, Ley 715 de 2001 y Ley 1454 de 2011, que sean pertinentes y necesarios para la ejecución del presente Plan Municipal de Desarrollo 2024-2027 para el Municipio de BUENAVISTA QUINDÍO, de igual manera se revisarán los avances de la asociación de municipios sur cordilleranos del Quindío y del Norte del Valle, su alcance, su gestión, logros, marco normativo y se analizarán otras figuras de integración y convergencia regional que sea viable para estos municipios sur cordilleranos del Quindío.
ARTÍCULO 24. OPERACIONES PRESUPUESTALES. Facultase al Alcalde Municipal para celebrar todos los contratos, convenios y realizar las operaciones presupuestales que correspondan para la ejecución eficiente, eficaz y efectiva del presente Plan de Desarrollo Municipal 2024-2027 para el Municipio de “BUENAVISTA QUINDÍO”. En cumplimiento CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA 1991, la ley 152 de 1994, la ley 136 con disposiciones legales que limiten estos ejercicios, sin perjuicio de control y las funciones legales, facultades descritas en la norma con sus respectivas limitaciones: AUTONOMÍA Y RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE El artículo 287 de la Constitución Nacional establece que: Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 1. Gobernarse por autoridades propias; 2. Ejercer las competencias que les correspondan; 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; 4. Participar en las rentas nacionales. La autonomía, entendida como la facultad de la persona para disponer y decidir sobre los asuntos que le conciernen, por si mismo, sin estar sujeto a la voluntad o autorización de otro, adquiere una connotación especial en el caso de las entidades territoriales no solo porque se refiere a su capacidad de gestión para manejo de los asuntos de interés local, sino por cuanto la misma norma establece límites sujetos a la Constitución y a posteriores regulaciones de la ley.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa
2.3. PROBLEMA JURÍDICO Le corresponde al Tribunal determinar si ¿está afectada la validez del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, por medio del cual adoptó y aprobó el Plan de Desarrollo Municipal 2024- 2027, por quebrantar el principio de unidad de materia, así como las normas que regulan los casos en los que el concejo debe autorizar al alcalde para la celebración de contratos, y las que establecen la competencia en materia presupuestal? A efectos de dar respuesta al anterior interrogante, la Corporación abordara el siguiente hilo temático: (i) Del principio de unidad de materia;
(ii) Marco normativo y jurisprudencial de la atribución del Concejo Municipal para autorizar al alcalde la celebración de ciertos contratos; (iii) La competencia de los Concejos Municipales en materia presupuestal; y (iv) caso concreto.
2.3.1. DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA El principio de unidad de materia se encuentra contemplado en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política, en los siguientes términos: “ARTICULO 158. Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.” “ARTICULO 169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA".
Una lectura ligera de las normas antes citadas lleva a considerar que el principio de unidad de materia está circunscrito a la actividad legislativa del Congreso de la República, no obstante, la Corte Constitucional en sentencia C-008 de 2003 expuso que muy a pesar que las corporaciones públicas del orden territorial no son consideradas como organismos legislativos sino administrativos, dentro del ejercicio de sus funciones si se ven conminadas a tener en cuenta las reglas que rigen y orientan la actividad legislativa y que identifican el principio democrático, de modo que se apliquen los fundamentos metodológicos utilizados para expedir República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa un proyecto de ley, al trámite de expedición de un acuerdo municipal o una ordenanza departamental.
Lo anterior en armonía con el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, según el cual todo “proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Claro lo anterior, destaca la Sala el concepto mismo del principio de unidad de materia, siendo oportuno citar lo que sobre el particular consideró la Corte Constitucional en sentencia C-133 de 2012, en los siguientes términos: “(…) 3.2.
Como es sabido, el principio de unidad de materia se encuentra consagrado expresamente en el artículo 158 de la Constitución Política, conforme al cual “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. Dicho mandato, a su vez, se complementa con el previsto en el artículo 169 del mismo ordenamiento Superior, al prescribir éste que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. 3.3.
A partir de su regulación constitucional, la Corte ha destacado que el principio de unidad de materia se traduce en la exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el título y su contenido normativo, así como también, una relación de conexidad interna entre las distintas normas que la integran. Con ello, la propia Constitución Política le está fijando al Congreso dos condiciones específicas para el ejercicio de la función legislativa: (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad.
Consecuencia de tales condiciones, sería, entonces, que el Congreso actúa en contravía del principio constitucional de unidad de materia, “cuando incluye cánones específicos que, o bien [no] encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado”. 3.4.
Ha dejado en claro la jurisprudencia, que con la implementación del principio de unidad de materia se busca propiciar un ejercicio transparente y coherente de la función legislativa, de manera que su República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa producto, la ley, se concrete en materias previamente definidas y sea el “resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento”.
Su observancia contribuye, entonces, “a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”.
Dentro del propósito de contribuir al logro de un mayor nivel de transparencia en el debate, la Corte ha explicado que con la exigencia de conexidad material, “se trata de evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate”.
Así, por ejemplo, puede ocurrir que a un proyecto ley, en su versión original o en las modificaciones o adiciones posteriores, se le incorporen normas que no guarden relación con la materia desarrollada por aquél, y que éstas pasen desapercibidas, sin que sobre ellas se presente discusión alguna, e incluso, sin que exista conciencia en los congresistas sobre su verdadero alcance y proyección. En tal evento, lo ha dicho la Corte, con respecto a tales normas, el debate no sería transparente, en cuanto los temas por ellas introducidos no surtieron el proceso de reflexión y discusión propio de la función legislativa, “defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participación democrática inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se verían sorprendidos por la aprobación de normas respecto de cuya incorporación en el proyecto no tuvieron previa y explícita noticia” De igual manera, en punto al objetivo de contribuir a la coherencia del debate, este Tribunal ha señalado que la unidad de materia propende porque la “tarea legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad”.
Esta última situación irregular tendría lugar, precisamente, en los casos en que, aun cuando ciertos contenidos temáticos hayan sido introducidos de manera explícita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumpla con el debate en algunas de las instancias legislativas, tales contenidos no se relacionan con una materia común, ni resultan afines -directa e indirectamente- con el tema general del proyecto.
En tales eventos, el debate no sería coherente por razón de la incongruencia interna surgida entre las propias medidas cuestionadas y el texto general de la ley. 3.5. Conforme con lo dicho, el principio de unidad de materia actúa, entonces, como un límite al ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular el Congreso de la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa República, en cuanto le impone al debate legislativo una medida de orden, y al mismo tiempo, como un parámetro de control de las leyes, en el entendido que una vez surtido el proceso legislativo, las mismas pueden ser sometidas al juicio de inconstitucionalidad con el fin de verificar el cumplimiento de la aludida regla constitucional. 3.6.
Ahora bien, sin desconocer el importante papel que está llamado a cumplir el principio de unidad de materia en el desarrollo de la función legislativa, esta Corporación viene afirmado que, para efectos de darle estricta aplicación al referido principio, es necesario ponderar, por una parte, el alcance constitucional a él reconocido y, por la otra, el amplio margen de configuración política que, en virtud del principio democrático y la cláusula general de competencia, también la propia Carta le otorga al Congreso para regular las distintas materias de ley.
En ese contexto, lo ha manifestado la Corte, el principio de unidad de materia “no puede manejarse como un concepto rígido o de interpretación restrictiva, de manera que sobrepase su verdadera finalidad o distraiga su objetivo, y termine por obstaculizar el trabajo legislativo haciéndolo del todo nugatorio”. 3.7. Acorde con tal criterio, la jurisprudencia ha sostenido que la unidad de materia “no significa simplicidad temática”, de tal suerte que se piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema.
A juicio de la Corporación, la expresión “materia”, a que hace referencia el artículo 158 Superior, debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que “permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”. Ello, sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin; aspecto éste que, en todo caso, no tiene por qué comprometer la atribución constitucional reconocida al legislador para “determinar el contenido de las normas que expide de la manera que considere más conveniente y acorde con los objetivos de política pública que lo guían”. 3.8.
Así, dentro del propósito de respetar el amplio margen de configuración política reconocido al Congreso para hacer las leyes, esta Corporación ha precisado que resulta constitucionalmente admisible, desde el punto de vista del principio de unidad de materia, que un proyecto de ley pueda tener diversos contenidos temáticos, “siempre y cuando los mismos se relacionen entre sí y éstos a su vez con la materia de la ley”.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa 3.9. En punto a este último aspecto, la hermenéutica constitucional también ha dejado sentado que la relación de conexidad interna no tiene que ser directa ni estrecha, razón por la cual se puede manifestar de distintas formas, pudiendo ser de tipo causal, temática, sistemática o teleológica.
Recientemente, en la Sentencia C-400 de 2010, la Corte hizo expresa referencia al alcance de los distintos criterios de conexidad que permiten determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En relación con la (i) conexidad temática, explicó que la misma puede definirse “como la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular”.
Como ya se mencionó, la Corte ha dispuesto que la conexidad temática, analizada desde la perspectiva de la ley en general, “no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una relación objetiva y razonable”. En cuanto a la (ii) Conexidad causal, manifestó que ésta se refiere a la identidad que debe existir entre una ley y cada una de sus disposiciones, en cuanto a los motivos que dieron lugar a su expedición. Concretamente, la conexidad causal “hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
Por su parte, frente a la (iii) conexidad teleológica, dijo igualmente que ella también tiene que ver con “la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular”. Esto significa que en virtud de la conexidad teleológica, “la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley”.
Finalmente, respecto de la (iv) Conexidad sistemática, la misma fue entendida “como la relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”. 3.10. De este modo, para efectos de establecer el cumplimiento del principio de unidad de materia, debe acudirse a una interpretación razonable y proporcional, que permita verificar si entre las normas y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica.
Con base en tal lectura, la propia jurisprudencia constitucional ha venido considerando que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.
(…) 3.13. De igual manera, a efectos de precisar los núcleos temáticos de una ley, la jurisprudencia ha estimando que resulta útil acudir: (i) a los antecedentes legislativos, entendiendo por tal la exposición de motivos del proyecto, las diferentes ponencias, los debates en comisiones y plenarias y los textos originales y definitivos;
(ii) al propio título o epígrafe de la ley, donde se anuncia y define la temática a tratar; e igualmente, (iii) al contexto o contenido básico del ordenamiento legal que se examina. Para la Corte, la evaluación y valoración de tales elementos, ya sea de forma conjunta o independiente, según lo determinen las circunstancias particulares, “es lo que le permite al órgano de control constitucional entrar a definir si una determinada disposición desarrolla o no la materia de la ley a la cual pertenece y, por tanto, si la misma respeta el principio de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política”. 3.14.
No sobra reiterar, siguiendo el precedente constitucional, que la violación del principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte.
Ha dejado en claro la Corte que, para efectos de establecer la presunta violación del citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento formal de aprobación de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar el contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema general de la ley acusada.13 En otra ocasión la Corte Constitucional expuso sobre el mismo principio, desarrollando más precisamente el componente del principio de unidad de materia de que trata el artículo 169 superior, esto es, la conexión entre la norma y el título del cuerpo normativo, así: “(…) El título de una ley constituye un criterio de interpretación de las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a determinar cuál es el alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de aplicación, por lo cual circunscribe o delimita la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo.
En este sentido, debe señalar entonces los asuntos o temas generales que se pretende regular aunque no debe ‘dar noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran la ley, pues esto se tornaría en algo 13 Corte Constitucional, sentencia C-133 de 2012. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren’.
Si bien el título carece de valor normativo, en la medida en que de él no se desprenden prescripciones normativas susceptibles de aplicación administrativa o judicial, es indudable que dicho título ‘exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas [en dicha ley]’. Así las cosas, en la medida en que el título de una ley puede llegar a ejercer algún grado de influencia en la atribución de significado jurídico que se ofrezca a las disposiciones allí consignadas, la cuestión de su determinación adquiere relevancia desde la perspectiva constitucional pues el empleo de determinado título puede conducir a interpretaciones que conduzcan a una violación del texto superior.
(…).”14 De acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional, puede concluirse que el principio de unidad de materia abarca dos aspectos: i) una coherencia externa, que implica que las normas guarden relación con el título que delimita la materia objeto de legislación, y ii) una coherencia interna, relativa a la relación de cada norma con el contenido global de todo el articulado; no obstante, y sin el ánimo de derivar en superfluo el principio, el alto tribunal también destacó que este se flexibiliza por cuenta de la interpretación amplia que ha de hacerse de la coherencia bajo el concepto de conexidad de la norma; señaló la Corte la posibilidad de existir variadas formas en que se manifiesta la conexidad de la norma con el título y/o con el resto del contenido normativo, para lo cual desarrolló las subreglas de la conexidad temática, la conexidad causal, la conexidad teleológica, y la conexidad sistémica; tales subreglas sirven como guías para determinar en el caso concreto la vulneración o no del principio de unidad de materia, en cuanto se acredite cualquiera de tales modalidades de conexión o coherencia normativa.
Por otro lado, la conexión que se prevé entre el contenido normativo y el título mismo, obedece a la necesidad de reflejar en este último el eje temático sobre el cual se erige la totalidad de los artículos. La violación del principio de unidad de materia en una ley, ordenanza o acuerdo, implica que una norma o el contenido normativo no guarda una conexión o coherencia razonable y objetiva con la materia dominante del cuerpo legal al que 14 Corte Constitucional, sentencia C-360 de 2016.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa está integrada; no obstante, solo cuando hay una absoluta falta de conexión se entiende quebrantado dicho principio.
2.3.2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DE LA ATRIBUCIÓN DEL CONCEJO MUNICIPAL PARA AUTORIZAR AL ALCALDE LA CELEBRACIÓN DE CIERTOS CONTRATOS Dentro del ámbito de competencias y funcionalidades al interior de los municipios corresponde al alcalde fungir como jefe de la administración local y, en consecuencia, cumplir funciones con la ordenación del gasto, entre otras modalidades, a través de la contratación con autonomía presupuestal; tales atribuciones se sustentan en lo previsto en el artículo 314 superior, el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 – en armonía con el artículo 352 superior-, así como lo previsto en el artículo 11, numeral 1° de la Ley 80 de 1993.
Ahora bien, el ejercicio de las funciones constitucionales y legales de contratación en cabeza del alcalde municipal han de entenderse en armonía con lo previsto por el artículo 313 numeral 3° de la Constitución Política, que dispone: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
(…).” El desarrollo de dicha disposición constitucional se contempla en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, cuyo numeral 3° prevé: “ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.
(…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…).” Dicha normativa fue objeto de modificación por parte de la Ley 1551 de 2012, artículo 18, la cual quedó así: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa “ARTÍCULO 18.
El artículo 32 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 32. Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3o. del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Conforme con ello, las atribuciones de contratación en cabeza del alcalde municipal se encuentran limitadas frente a ciertos contratos, esto es, los contemplados taxativamente en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 que modificó la Ley 136 de 1994, en relación con la atribución constitucional del Concejo de autorizar al alcalde para la celebración de ciertos contratos, en particular los contratos de contratos de empréstitos, contratos que comprometan vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes, concesiones, o cualquier otro que se encuentre determinado así en la ley.
El artículo 32 numeral 3° de la Ley 136 de 1994 fue objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, Corporación que en sentencia C-738 de 2001 consideró: “El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a las autorizaciones que los concejos municipales otorgan a los alcaldes para contratar, y por lo mismo, a la reglamentación que sobre el particular expidan tales Corporaciones, en ejercicio de lo dispuesto en la norma acusada.
Por lo mismo, no podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
En otras palabras, la reglamentación que expidan estas corporaciones deberá República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa limitarse a trazar las reglas aplicables al acto concreto y específico mediante el cual el concejo autoriza al alcalde para contratar, señalando los casos en que es necesario, sin entrar a regular aspectos como la selección de los contratistas, los contratos específicos a realizar, etc.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución que les confiere la norma que se analiza debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.” Sobre el particular el Consejo de Estado ha considerado que, si bien la regla general es la facultad general del alcalde para contratar, la circunstancia excepcional se refiere a la necesidad de requerir autorización para esa labor, ya sea i) por disposición directa de la ley, o ii) por tratarse de un contrato sujeto a autorización previa del Concejo Municipal, conforme regulación previa en un acuerdo15.
Sobre esta segunda eventualidad la Sala considera que dicha atribución en cabeza del Concejo debe ceñirse a los contratos expresamente señalados en el parágrafo 4°, artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, de modo que el acuerdo que expida dicha corporación municipal va dirigido solo a establecer el trámite o la formalidad que debiera cumplirse por el ejecutivo para acceder a la autorización previa.
2.3.3. COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA PRESUPUESTAL. El numeral 5 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia establece que: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas.” Además de lo anterior, el mismo constituyente en norma posterior estableció que ningún gasto público puede ejecutarse sino ha sido decretado por el Congreso, las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, así: 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 11 de marzo de 2015, Rad. 2238.
República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa “ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” (Negrilla de la Sala) Aunado a lo anterior, se encuentran los artículos 346 y 352 superiores en los cuales el constituyente siguió desarrollando el principio de legalidad en materia presupuestal, y en el artículo 353 indicó que éste también aplicaría para los entes territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto: “ARTICULO 346. <Inciso 1o. modificado por el artículo 3o. del Acto Legislativo 3 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones.” “ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” “ARTICULO 353.
Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa Igualmente, la Ley 136 de 1993 en su artículo 32 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 establece que son atribuciones de los concejos, entre otras, dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
Estando clara la competencia de los concejos municipales en lo que respecta al presupuesto, reitera la Sala que el Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, al cual hace referencia el citado artículo 352 de la Constitución Política, siendo esta normativa, junto con las demás normas que reglamentan la materia, las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto.
En lo que comporta propiamente a la modificación del presupuesto, se destaca lo dispuesto por los artículos 79 a 84 ídem, así: “ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36).
ARTÍCULO 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (L. 179/94, art. 57).” De acuerdo con ello, la modificación del presupuesto general de la nación es facultad del congreso a petición del gobierno nacional, normativa aplicable igualmente a los entes territoriales; de allí que la facultad general de modificar el presupuesto municipal sea del concejo municipal, por iniciativa del ejecutivo municipal.
Sobre el particular la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consideró: “2.3. Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente "los principios y las disposiciones" establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las "modificaciones al presupuesto", como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa a).
La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b).
Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c). Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan "traslados presupuestales internos".
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión.”16 (Negrillas de la Sala) Destaca la Sala el concepto de movimiento presupuestal, en especial el de traslado presupuestal interno, de donde se desprende que existen dos tipos de traslados al presupuesto, los primeros que implican modificaciones al presupuesto por la creación de nuevos créditos o la adición de los existentes que requieren de la aprobación de la corporación de elección popular respectiva y los segundos 16 Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 05 de junio de 2008.
Radicación No. 1.889 11001-03-06-000-2008-0022-00. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa que solamente aumentan una partida disminuyendo correlativamente otra y no modifican el nivel de desagregación general aprobado por el Concejo Municipal, que pueden efectuarse por Decreto o Resolución. Al respecto se destaca lo consignado en el artículo 2.8.1.5.6. del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, que prevé: “ARTÍCULO 2.8.1.5.6.
Modificaciones al Detalle del Gasto. Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los programas y subprogramas de inversión aprobados por el Congreso de la República, se realizarán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo.
En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos, o por resolución del representante legal en caso de no existir aquellas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, aprobará las operaciones presupuestales contenidas en las resoluciones o acuerdos una vez se realice el registro de las solicitudes en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. Si se trata de gastos de inversión, la aprobación requerirá previo concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación- Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas sobre las operaciones presupuestales contenidas en los proyectos de resoluciones o acuerdos y verificación del registro de las solicitudes en el Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas SUIFP.
La Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, con base en las modificaciones de que tratan los incisos anteriores, realizará los ajustes al Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC consultando la información registrada en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. Los órganos públicos que requieran conocer las modificaciones al anexo del decreto de liquidación deberán acceder a las mismas a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación.
PARÁGRAFO 1. - La Dirección General del Presupuesto Público Nacional podrá solicitar ajustes al PAC cuando lo considere pertinente. También podrá solicitar dichos ajustes la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación, cuando se trate de gastos de inversión. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa PARÁGRAFO 2.- Cuando las solicitudes de modificaciones y demás afectaciones al detalle de la composición del Presupuesto General de la Nación requieran apertura de objetos, ordinales y subordinales, estas deben incluir la indicación de la clasificación correspondiente al Catálogo de Clasificación Presupuestal, así como su equivalencia en los demás clasificadores que se indique por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional.” Conforme con ello, el ejecutivo municipal cuenta con la facultad de realizar traslado presupuestal interno, sea con la modificación de secciones de la liquidación, de programas o subprogramas, siempre que no modifiquen el monto total del presupuesto, a través de decreto, esto es, sin que requiera de la autorización del concejo municipal.
Basten las anteriores consideraciones, para entrar a revisar la validez de las normas señaladas.
2.4. CASO CONCRETO Advierte la Sala que mediante el Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, se aprobó y adoptó el Plan de Desarrollo Municipal 2024-2027. Remitido de conformidad, el Gobernador del Departamento del Quindío profirió auto de observaciones frente al mencionado acuerdo, alegando la vulneración de normas superiores, y relacionadas con la unidad de materia, el otorgamiento de facultades pro tempore y precisas, la reglamentación de autorizaciones y las autorizaciones de alianzas público privadas.
Con base en los argumentos expuestos por la parte actora, la Sala entra a estudiar sobre la revisión de validez del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, con sustento en los siguientes ítems: i) En relación con la violación al principio de unidad de materia. Al respecto la parte actora alega dos consideraciones, la primera, que los artículos 21, 22, y 23, en sus parágrafos 1°, así como el artículo 24 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, no guardan relación con el título del acto administrativo; y segundo, que nada tiene que ver un instrumento de planificación compuesto de objetivos, metas, políticas, programas, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa subprogramas y proyectos de desarrollo, con la inclusión de autorizaciones para la celebración de diversos contratos estatales.
Al respecto se reitera que en el estudio del principio de unidad de materia se abarcan dos aspectos: i) una coherencia externa: que implica que las normas guarden relación con el título que delimita la materia objeto de legislación; y ii) una coherencia interna: relativa a la relación de cada norma con el contenido global de todo el articulado.
En relación con el primer aspecto, la coherencia externa, la coherencia de las normas objeto de estudio con el título del Acuerdo, se advierte que este último se titula “POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE”, mientras que los artículos 21, 22, 23 y 24 se ubican en el CAPÍTULO IV, DISPOSICIONES GENERALES, y considera la Sala que guardan una armonía, pues se relacionan con acciones presupuestales o contractuales cuya finalidad es la adecuada ejecución del Plan de Desarrollo Municipal.
En relación con este argumento, recuerda la Sala que para el análisis del principio de unidad de materia es necesario tener en cuenta los alcances del mismo, en especial lo atinente a su flexibilidad; en virtud de ello, la relación o conexidad entre el título y el compendio normativo, no es una relación exegética, pues el título no informa sobre todas y cada una de las disposiciones normativas; el título del texto sirve para determinar no solo el alcance del articulado, sino también su finalidad y el ámbito de aplicación, delimita la materia a regular.
En el caso concreto observa la Sala que el Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 adoptó el Plan de Desarrollo Municipal, normativa que por su objeto está compuesta de múltiples temas, aunque con un componente común. Los artículos objeto de estudio si guardan conexión con el título del mismo, en tanto la materia objeto de regulación es claramente identificable, la adopción del Plan de Desarrollo Municipal, y dentro de este los mecanismos que se consideren necesarios para su ejecución sin que se exija que el título comprenda todas y cada una de las temáticas particulares a regular.
En cuanto al segundo aspecto, la coherencia interna, debe reiterar la Sala que las autorizaciones contenidas en los artículos 21 a 24 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 se justifican en cuanto a que su objeto es lograr la ejecución del Plan de Desarrollo Municipal 2024-2027; no se justifican en la realización de objetivos República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa presupuestales o contractuales más allá del Plan de Desarrollo, y en ese sentido guardan armonía interna o global.
Así las cosas, no se advierte una violación al principio de unidad de materia con sustento en lo previsto en el artículo 169 superior, pues el título de compendio normativo si guarda conexidad con el mismo. ii) En relación con el otorgamiento de facultades pro tempore y precisas, así como la reglamentación de autorizaciones para contratar.
Al respecto la parte actora alega que los artículos 21, 22, 23 y 24 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, vulneran el numeral 3°, artículo 313 superior, en cuanto a la facultad del Concejo para autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer funciones que corresponden al Concejo, ello en armonía con el artículo 32, numeral 3° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.
En lo que respecta a la violación del artículo 32, numeral 3° de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, la Sala ha de reiterar lo expuesto en el marco normativo y jurisprudencial, en lo que respecta a la atribución del Concejo Municipal frente a la facultad para contratar del alcalde municipal; ello para resaltar que dicha atribución no fue concedida de forma abierta y amplia; para esta Sala dicha atribución se sustenta en la distribución armónica de funciones entre el ejecutivo y el Concejo, no obstante, en aras de no entorpecer las funciones constitucionales y legales del ejecutivo, en especial las de naturaleza contractual como ejecutor del presupuesto y ordenador del gasto, la exigencia de autorización previa para contratar se limitó a los contratos expresamente señalados en el parágrafo 4°, artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, así como en aquellos otras circunstancias que expresamente lo disponga la ley.
En tal sentido, el haberse dispuesto en el Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024, artículos 21, 22, 23 y 24, que se autorizaba y/o facultaba al alcalde municipal para celebrar: a) contratos plan, b) contratos de asociación público privadas, c) contratos necesarios para la consolidación de la subregión cordillerana, y d) contratos y convenios para la ejecución efectiva del Plan de Desarrollo 2024-2027, implicó la asunción de una competencia que no está atribuida al Concejo Municipal de Buenavista.
Debe recordarse que, la atribución dada al concejo Municipal es la de reglamentar el procedimiento de autorización para la celebración de los contratos expresamente República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa señalados en el parágrafo 4°, artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, sin que pueda dicha corporación añadir contratos adicionales sobre los cuales deba el ejecutivo requerir autorización. Para esta Sala, la regulación contenida en el Acuerdo No. 0001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, “POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE”, en particular los artículos 21, 22, 23 y 24 vulneran el parágrafo 4°, artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 por lo antes dicho. iii) En cuanto a la reglamentación de autorización presupuestal.
La parte actora alega que el artículo 14 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista hace una trascripción de lo expuesto en el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, agregando adicionalmente un evento de autorización del concejo respecto del alcalde municipal, relacionada con la realización de traslados presupuestales de los programas y subprogramas.
Al respecto se reitera lo dicho anteriormente, en cuanto a la facultad del concejo en relación con las autorizaciones al alcalde para celebrar contratos. Sobre el particular se recuerda que, una cosa es la determinación de los contratos respecto de los cuales el alcalde requiere autorización y/o facultad, la cual está en el legislador, y que reguló a través del parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012; y otra cosa distinta es la reglamentación del procedimiento de autorización respecto al alcalde para contratar, lo cual está en cabeza de los concejos municipales.
En el artículo 14 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, se trascribe integralmente el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, y aunque si bien los numerales 1 a 6 coinciden con la norma, lo cierto es que dicha regulación es materia que no le compete al concejo municipal, como ya se dijo.
Además de lo anterior, lo consignado en el numeral 7° del artículo 14 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 también constituye una vulneración directa al numeral 5° del artículo 313 superior, en cuanto a las facultades de naturaleza presupuestal de los concejos municipales, pues conforme con el marco normativo y jurisprudencial quedó claro que los movimientos presupuestales que solamente aumentan una partida disminuyendo correlativamente otra y no modifican el nivel República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa de desagregación general aprobado por el Concejo Municipal, pueden efectuarse por Decreto, es decir, sin que requiera de la autorización del concejo municipal.
Así las cosas, al señalarse en el numeral 7° del artículo 14 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 que el alcalde municipal de Buenavista debía solicitar autorización para traslados presupuestales internos, el Concejo Municipal de Buenavista se abrogó una facultad con la cual no cuenta, pues como se dijo, el ejecutivo municipal cuenta con la facultad de realizar traslado presupuestal interno sin autorización del concejo municipal.
Para esta Sala, la regulación contenida en el Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, “POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE”, en particular el artículo 14 vulnera los numerales 3° y 5° del artículo 313 superior, así como nuevamente el parágrafo 4° del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. iv) En cuanto a las autorizaciones de alianzas público privadas.
La parte actora manifiesta que el artículo 22 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, está otorgando facultades de manera general al alcalde municipal para celebrar contratos de alianza público privada, cuando quiera que es un asunto ya regulado en la ley. Como quiera que conforme análisis anterior, respecto del artículo 22 del acuerdo objeto de estudio se concluyó su vulneración a norma superior, considera la Sala innecesario realizar nuevo análisis bajo otro argumento.
Así las cosas, deberá declararse inválido parcialmente el Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, en sus artículos 14, 21, 22, 23 y 24, por vulnerar lo establecido en el artículo 313 numerales 3° y 5°, y el parágrafo 4°, artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, tal y como lo solicitó el Gobernador del Quindío. EN MÉRITO DE LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, República de Colombia MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE VALIDEZ RADICACIÓN: 63001-2333-000-2024-00076-00 DEMANDANTE: GOBERNADOR DEL QUINDÍO DEMANDADOS: MUNICIPIO DE BUENAVISTA ACUERDO No. 001 DEL 31 DE MAYO DE 2024 Jurisdicción Contencioso Administrativa FALLA:
PRIMERO: DECLÁRASE la invalidez de los artículos 14, 21, 22, 23 y 24 del Acuerdo No. 001 del 31 de mayo de 2024 proferido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío “POR EL CUAL SE APRUEBA Y ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO MUNICIPAL 2024-2027 “ES EL MOMENTO DE LA GENTE”, por los cargos analizados en esta sentencia.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE la presente decisión al Alcalde Municipal de Buenavista Quindío, al Presidente del Concejo Municipal de Buenavista Quindío y al Gobernador del Departamento del Quindío, para los fines que se estimen pertinentes.
TERCERO: En firme este fallo, CANCÉLESE la radicación y ARCHÍVESE el expediente, previa anotación en el sistema de información SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión de la fecha, tal y como consta en el acta Nº 25.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente17 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 17 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/