63001-2333-000-2024-00072-00 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Primero (01) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 ASUNTO A RESOLVER Esta Corporación dictará en única instancia la sentencia que en derecho corresponda una vez cumplidas las etapas previstas y sin que se observen causales que vicien lo actuado.

I. PARTE DESCRIPTIVA

1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISIÒN El señor Gobernador del Departamento del Quindío con base en las facultades que le confiere el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el Decreto 1333 de 1986, mediante escrito presentado el día 19 de junio del 2024, solicitó pronunciamiento del Tribunal en relación con las objeciones de legalidad formuladas al siguiente acto administrativo1: 1.1 Objeto: ✓ DECRETO 056 DEL 15 DE MAYO DEL 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS 1 003 Demanda – SAMAI.

Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 TRANSFERIDOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA PRESENTE VIGENCIA FISCAL 2024”. 1.2 Razón, causa o fundamento de la pretensión. El solicitante narró: a) Que el acto acusado fue recibido el día 20 de mayo del 2024 para revisión del señor Gobernador del Departamento del Quindío. b) Que el señor Gobernador solicitó al Municipio de Montenegro, remitiera para el examen, las actas del Consejo Municipal de Política Fiscal – COMFIS del acto aludido, lo cual fue enviado el 11 de junio de 2024. c) Que, al revisar el contenido del mismo, la autoridad territorial solicitante del control de legalidad, razonó que por medio del acto acusado se adicionó el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia del año 2024, recursos provenientes del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, razón por la cual, no era factible hacer una adición mediante decreto del Alcalde municipal, porque no se trata de recursos recibidos de la Nación, para cofinanciar proyectos de destinación específica para los servicios y /o casos que determina la Ley. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación. Sostuvo que la facultad de modificar el presupuesto en el municipio corresponde de forma exclusiva al Concejo Municipal, y la única excepción para hacerlo mediante decreto de forma directa por el Alcalde es cuando se trata de recursos provenientes de entidades nacionales o departamentales, que vayan a cofinanciar proyectos de destinación específica en los casos que determina la Ley, de acuerdo con lo Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 estipulado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, sin embargo, los recursos que se adicionaron en el acto demandado son del Sistema General de Participaciones.

Por consiguiente, no era factible hacerlo mediante decreto del Alcalde Municipal. 2. INTERVENCIONES

2.1. MUNICIPIO DE MONTENEGRO2 Manifestó que al realizar la adición del mayor valor asignado del SGP educación se acoge a lo establecido en artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 en su literal g, en razón a que estos recursos cofinancian el programa calidad, cobertura y fortalecimiento de la educación inicial, prescolar, básica y media según lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, por ende, el decreto está adicionando el presupuesto en los proyectos que la misma ley define o establece.

Así entonces, se opuso a la prosperidad de las pretensiones.

2.2. UNIVERSIDAD LA GRAN COLOMBIA – SECCIONAL ARMENIA3 Solicitó se decretara la ilegalidad del Decreto 056 del 15 de mayo de 2024 por medio del cual se realizó adición de los recursos transferidos Sistema General de Participaciones –SGP, en el presupuesto de ingresos y gastos de la presente vigencia fiscal 2024, ello, teniendo en cuenta que, si bien en virtud de lo consagrado en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el Sistema General de Participaciones, está constituido por los recursos que puedan destinarse a las entidades territoriales, existen competencias específicas que no pueden ser soslayadas, puesto que, en el caso que nos ocupa ni la Constitución ni el Estatuto Orgánico de Presupuesto, le han conferido a los alcaldes la posibilidad 2 Archivo 034 3 Archivo 031 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 de que puedan modificar y adicionar presupuestos, es una competencia exclusiva de los Concejos Municipales.

En ese orden, al no tratarse de recursos que versen sobre asuntos de cooperación internacional y tampoco están relacionados con cofinanciación de entidades nacionales o departamentales, el Decreto acusado es ilegal e inconstitucional; no es posible adicionar unilateralmente recursos al municipio y por ende, deberá someter cualquier modificación o ajuste presupuestal a las deliberaciones del Concejo Municipal de Montenegro –Quindío y a lo que en dicha instancia administrativa se disponga mediante Acuerdo Municipal. 2.3.

MINISTERIO PÚBLICO4 Arguyó que los ingresos provenientes del Sistema General de Participaciones son dineros que no pueden hacer unidad de caja con los recursos que contemplan el resto del presupuesto municipal, por ello no le es dable al Alcalde disponer de los mismos a través de modificaciones o adiciones, ya que para ello se requiere de un pronunciamiento del Concejo Municipal conforme a sus competencias, dado que, poseen destinación específica y son inembargables.

En efecto, de acuerdo con el Estatuto Orgánico de Presupuesto, la adición de los recursos provenientes de la Nación, procede por Decreto de manera excepcional cuando se trata de cofinanciar proyectos de destinación específica en los casos que determine la ley, asunto que no corresponde al tema debatido, dado que, el sub lite se trata de dinero con destinación específica y no de proyectos con destinación específica cofinanciados con recursos nacionales y territoriales.

Por consiguiente, solicitó declarar la invalidez del acto acusado. 4 Archivo 029 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 II.

CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA Corresponde a la Sala decidir en única instancia la solicitud de revisión de los actos administrativos municipales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 N.º 3 del CPACA.

Consecuentemente, se procede a emitir sentencia, teniendo en cuenta el siguiente,

2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Adolece de validez el Decreto 056 del 15 de mayo de 2024 por medio del cual el Alcalde Municipal de Montenegro – Quindío realizó de manera directa una adición presupuestal de los recursos transferidos del sistema general de participaciones - SGP-, en el presupuesto de ingresos y gastos de la presente vigencia fiscal 2024 de dicho municipio?

3. TESIS DE LA SALA Para el Tribunal el Decreto acusado adolece de validez porque al tratarse de una adición presupuestal ordinaria de recursos provenientes del sistema general de participaciones -SGP-, la competencia para adoptar dicha decisión presupuestal recae de forma exclusiva en el Concejo Municipal de Montenegro como corporación administrativa y deliberativa, razón por la cual, al haberse decretado de forma directa por el Alcalde Municipal una adición presupuestal ordinaria, el acto acusado no resulta válido.

4. FUNDAMENTO JURÍDICO FÁCTICO La tesis expuesta encuentra sustento en los siguientes argumentos: Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 4.1.

El ACTO ACUSADO TIENE EL SIGUIENTE CONTENIDO: (…) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024

4.2. LAS ADICIONES PRESPUESTALES EN LOS PRESPUESTOS MUNICIPALES Las modificaciones presupuestales tienen como propósito adecuar el presupuesto a nuevas condiciones económicas y sociales que se pueden presentar durante la ejecución de los gastos de funcionamiento y servicio de la deuda pública o de los proyectos de inversión, y que, por diferentes motivos, no fueron previstas durante la etapa de programación presupuestal.

Las modificaciones, así como todas las demás disposiciones en materia presupuestal, se rigen por la Ley Orgánica de Presupuesto y las normas que expresamente la modifiquen, reglamenten o adicionen, es decir, el Decreto 111/1996, la Ley 617/00 y la Ley 819/03 entre otras. Dentro de aquellas modificaciones se encuentran: i) las adiciones presupuestales, y ii) los traslados presupuestales.

Al respecto, los artículos 313 y 345 de la C.P. estipulan: “ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 “ART. 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. (Destaca la Sala) Así entonces, en nuestro orden jurídico se consagra el principio de legalidad del gasto, según el cual, no se podrá realizar inversión o gasto alguno que no esté contemplado en el presupuesto de inversiones y gastos que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas Departamentales o por los Concejos Municipales.

La Corte Constitucional en sentencia C-192 de 15 de abril de 1994, sobre la materia advirtió: "Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental." En cuanto a los traslados y adiciones presupuestales, dichas actuaciones están reguladas en los artículos 80, 81 y 83 del Decreto 111 de 1996: “ARTÍCULO 80.

El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;

L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).

ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.

(Ley 38 de 1989, art.67). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General.

En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de Presupuesto o quien haga sus veces”. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-1072 de 2002 ha sostenido: “En la medida en que el principio de legalidad es inherente al proceso presupuestal en las etapas de elaboración y ejecución (CP.

Artículo 345), cualquier gasto público deberá haber sido decretado por la respectiva corporación (Congreso, asamblea, concejo), según la existencia de fondos, sean estos ingresos corrientes o recursos de capital.” (Subrayado de la Sala). En similar sentido, en la Sentencia C-357 de 1994 se expuso: "Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad.

La Corte aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos adicionales por decreto, en tiempo de normalidad. La ley estatutaria que regula los estados de excepción, reconoció al Gobierno Nacional la facultad que le otorga el artículo 345, para percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, y, hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se hallen incluidas en el de Gastos.

Y le otorgó, además, la que ya la Corte le había reconocido: reformar el Presupuesto, por medio de decretos legislativos. Mal puede, en consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad que la Constitución no le otorga Si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios.” (Destaca la Sala) En consecuencia, la facultad presupuestal de los Concejos Municipales para efectuar modificaciones, adiciones y/o similares constituye una facultad exclusiva y excluyente no delegable en el ejecutivo5: 5 Sala Plena de la Corte Constitucional.

Referencia: expediente OP-055. Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley N° 232 de 2000, Senado; N° 178 de 1999, Cámara, "Por la cual la Nación se asocia a la conmemoración de los diez años de existencia y trabajo por el desarrollo de la región y del país del Instituto Universitario de la Paz y se ordenan unos gastos a cargo del presupuesto Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 “Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales.

Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.

Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuéstales administrativos.

Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto " (Destaca la Sala) De otra parte, el Decreto 111 de 1996 ordena a las entidades territoriales expedir su normatividad presupuestal siguiendo “las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial” (artículo 109), en tal virtud, las anteriores disposiciones y citas jurisprudenciales son aplicables, tanto a nivel nacional, como territorial, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 352 de la C.P., las autoridades nacionales y territoriales, así como las descentralizadas de cualquier nivel administrativo, están sometidas a la ley orgánica de presupuesto para efectos de programar, aprobar, modificar, y ejecutar el presupuesto.

Así lo ha ilustró la Corte Constitucional en la sentencia C-186 de 2020, al estimar que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, puesto que, el artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz o normalidad no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 de la C.P. En aquella decisión se dijo: nacional.".

Magistrado Ponente: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA. Bogotá, veintiocho (28) de noviembre de dos mil uno (2001). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 “Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado[6] han señalado que en tiempos de paz “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución[7].

Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios.

El ejecutivo únicamente puede realizar estas modificaciones (i) si recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.” Recientemente, la jurisprudencia constitucional8 recopiló todas las tipologías de actuaciones posteriores a la aprobación del presupuesto pasibles de realización, considerando las diferentes operaciones presupuestales que son válidas en nuestro orden jurídico, algunas de ellas, no implican acudir al Congreso cuando se trata de presupuesto nacional o a las Corporaciones territoriales si se está ante el presupuesto territorial, a saber: 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia 2013-00477 de agosto 14 de 2014 y Sentencia 2010-00153 de diciembre 3 de 2015, según la cual “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 345 constitucional las modificaciones del Presupuesto General de Rentas y Gastos que se requieran deben ser autorizadas por la Corporación Pública de elección popular que corresponda. 7 En la Sentencia C-365 de 2001 la Corte especificó que “la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva vigencia fisca.

En el mismo sentido pueden verse las Sentencias C-078 de 1992 y C-1072 de 2002. 8 Sentencia C-036 de 2023 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto9 Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.

La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas10.

Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.

El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.

La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. Artículo 33 del EOP 9 Elaboración del despacho de la magistrada sustanciadora con fundamento en la Constitución Política, el Estatuto orgánico del presupuesto y las sentencias C-357 de 1994, C-685 de 1996, C- 192 de 1997, C-196 de 2001, C-06 de 2012. 10 Esta posibilidad se deriva del último inciso del artículo 347 superior, de acuerdo con el cual: “El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.” Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;

(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.

Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) Desde la perspectiva del gasto Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.

Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 11.

Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original12. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto13.

Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 11 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 12 Sentencia C-685 de 1996. 13 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.

Artículo 81 del EOP. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 Aumento de una partida (Ley) En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos suplementales14.

De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.

Artículo 33 del EOP Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida15. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.

El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma16. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 14 Ibídem. 15 Sentencia C-685 de 1996. 16 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;

(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.

Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20G FT/1.%20Bases%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a destinada funcionamiento, servicio de la deuda programa y subprograma (Decreto) Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.

Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.

Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.

Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.

Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP Otras operaciones Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP17. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.

Artículo 76 del EOP 17 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente.

Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto. Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional18. Artículo 76 del EOP Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general.

Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades. Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 A nivel territorial resulta aplicable dicha regla, por cuanto tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en sentencia del 16 de octubre de 201419, la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del Municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto.

En tal sentido, no puede el Alcalde realizar directamente una adición al presupuesto, dado que dicha competencia corresponde de manera exclusiva y excluyente al Concejo municipal. Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, alusivo a la incorporación de recursos de cofinanciación de proyectos.

En efecto, se encuentra dentro de las facultades del Alcalde municipal el literal g) del Artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, al señalar lo siguiente: contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 18 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 19 Consejo de Estado, Sección Primera.

C.P. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Sentencia del 16 de octubre de 2014. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00222-01(PI). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 “Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.

Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”. Concordante con lo anterior, el artículo 38 de la Ley 152 de 1994 prescribe: “Se adoptarán con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones. La concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procederá cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación. Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deberán tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.” (Destaca la Sala) En cuanto al tema particular de la adición presupuestal del acto enjuiciado, se debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 57 de la Ley 715 de 2001: “Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente.

En ningún caso, los recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso.

A los fondos departamentales, distritales o municipales de salud deberán girarse todas las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específica para salud, los recursos libremente asignados para la salud por el Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 ente territorial, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo que tengan esta destinación, los recursos provenientes de cofinanciación destinados a salud, y en general los destinados a salud, que deban ser ejecutados por la entidad territorial.

(…).” (Destaca la Sala) De acuerdo con lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado20, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones presupuestales: i) la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y iii) los movimientos presupuestales.

Estos momentos fueron definidos por el Consejo de Estado en los siguientes términos: Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. 4.4. Caso en concreto La Sala verifica que el acto enjuiciado expedido de forma directa por el Alcalde municipal realizó una adición presupuestal de recursos provenientes del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - SGP21, como lo anuncia el mismo Decreto y se acepta en la intervención del municipio dentro de este medio de control, para adicionarse en el presupuesto de ingresos para la vigencia fiscal 2024 del municipio de Montenegro; dicha decisión administrativa conforme a la Carta Política y la jurisprudencia citada, recae de conformidad con los artículos 345 de la Carta Política, 79 a 82 del EOP y normas concordantes de forma exclusiva y excluyente 20 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil.

C.P. WILLIAM ZAMBRANO CETINA. cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008). Rad.11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). 21 Son los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, por mandato de los artículos 356 y 357 Constitucionales, con el objetivo de satisfacer necesidades básicas en educación, salud y agua potable y saneamiento básico, principalmente.

Estos recursos tienen destinación específica, según lo establecido en la Ley 1176 de 2007. Para el caso de los municipios se resumen en el pago de subsidios a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 que reciben estos servicios, e inversiones sectoriales para mejorar directamente los indicadores de cobertura, calidad, continuidad y aseguramiento de estos.

En efecto, teniendo en cuenta el origen de los recursos que el acusado adicionó al presupuesto municipal, es decir, no tratarse de recursos que el municipio de Montenegro hubiere recibido de entidades departamentales o nacionales como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución, no era posible aducir o sustentarse en el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, relativo a la incorporación de recursos de cofinanciación de proyectos que avala al alcalde municipal su expedición directa mediante Decreto, ya que, los recursos del sistema general de participaciones son dineros fijos que se transfieren a los entes territoriales con destinación específica según lo establecido en la Ley 1176 de 2007 sin consideración a proyecto o cofinanciación. Por consiguiente, su adición y destinación debe ser deliberada y decidida por la corporación administrativa que por excelencia expide normas de presupuesto en el municipio; se trata de una competencia radicada por el constituyente primario en el Concejo Municipal como un baluarte del principio de legalidad del gasto y garantía democrática para los coasociados de la localidad, además, indelegable según la doctrina investigativa22. 22 Tesis “EL CONCEJO MUNICIPAL Y LA FACULTAD PRO TEMPORE DE LOS ALCALDES PARA MODIFICAR EL PRESUPUESTO SEGÚN EL ARTÍCULO 313 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA”, Maestría en Derecho de Estado con Énfasis en Gobierno y Desarrollo de las Entidades Territoriales BOGOTÁ, D.C 2023.

MAESTRÍA EN DERECHO DE ESTADO CON ÉNFASIS EN GOBIERNO Y DESARROLLO DE LASENTIDADES TERRITORIALES - UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO: “En este orden de ideas teniendo en cuenta que los Concejos municipales son corporaciones administrativas en las cuales confluyen posiciones ideológicas y políticamente diferentes, se logra a través de la democracia representativa hacer un debate democrático desde las diferentes perspectivas, teniendo en cuenta que el Concejo municipal recoge las inquietudes de las comunidades frente a sus NBI y canaliza los rubros y los recursos en la solución de las mismas; en dicho escenario se logra enriquecer la construcción del presupuesto municipal desde su debate hasta su aprobación, lo cual no ocurriría si el Concejo se desprende de dicha facultad y se la transfiere al alcalde municipal bajo la figura pro – tempore del artículo 313 Superior.

Ya que se pierde el debate democrático en el seno del cuerpo colegiado. La investigación reconoce que la facultad pro tempore en materia presupuestal tiene carácter restrictivo, pues cualquier modificación que deba efectuarse al presupuesto municipal, debe ser adoptada mediante acuerdo por el Concejo municipal, debido a que, es exclusivamente a esa Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 Por tanto, el decreto acusado emitido directamente por el Alcalde municipal usurpó las competencias que sobre expedición de normas sobre presupuesto constitucionalmente tiene el Concejo Municipal de Montenegro, siendo claro que debido al origen de los recursos a adicionarse no era posible acudir a la regla excepcional establecida en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012.

En consecuencia, el decreto municipal acusado expedido por el Alcalde municipal de Montenegro será declarado inválido, al vulnerar de forma directa lo establecido en los artículos 313 numerales 3 y 5, 345, 346, 352, y 353 de la Constitución Política, artículo 32 numerales 2 y 9 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2002, artículo 92 numerales 1 y 2 del Decreto 1333 de 1986, y los artículos 11 y 12 del Decreto 111 de 1996.

EN CONCLUSIÓN, el Tribunal acoge las objeciones planteadas por el Gobernador del Departamento del Quindío, sujetos intervinientes y declarará la invalidez del decreto acusado. III. DECISION En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, autoridad administrativa a quien la Constitución Política confió esa función y por mandato superior la expedición del presupuesto, así como las adiciones presupuestales y las modificaciones que superen el monto general, deben ser ordenadas por el legislador, en este caso, el Concejo municipal.

(…) No puede existir extralimitación en la función de presentar proyectos de Acuerdo por parte de un alcalde, porque es una función prevista en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 y en la Constitución, por tanto, el contenido de una propuesta no está definido por la ley; lo que permite proponer a debate un asunto sobre el presupuesto correspondiéndole al Concejo municipal autorizar al alcalde para tramitar las modificaciones siempre que se consigné claramente la función específica y una probable duración de la modificación que se le hará al presupuesto, bajo la luz del principio de legalidad.” (Destacado fuera de texto) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00072-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 056 del 15 de mayo del 2024 R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR INVALIDO el DECRETO 056 DEL 15 DE MAYO DEL 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIDOS SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES – SGP, EN EL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA PRESENTE VIGENCIA FISCAL 2024” expedido por el señor Alcalde Municipal de Montenegro, por el cargo formulado en la solicitud de observación de legalidad.

SEGUNDO: En firme esta providencia se ordena ARCHIVAR el expediente, previa finalización en el sistema SAMAI.

TERCERO: COMUNICAR el presente proveído al señor Gobernador del Departamento del Quindío, al señor Alcalde Municipal de Montenegro – Quindío y a los sujetos intervinientes para los fines pertinentes. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta No 27de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”