VIOLACIÓN RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES - Falta disciplinaria / CAUSALES DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Del Concejal – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala Le corresponde a la Sala definir si los demandados, como Concejales del Municipio de Caramanta, incurrieron en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, esto es, violaron el régimen de inhabilidades e incompatibilidades al elegir como Secretario General del Concejo a una persona acusada de estar presuntamente incursa en inhabilidad e incompatibilidad para desempeñar el cargo.
Extracto: ( ) ( ) La Ley 1881 de 2018 que estableció el procedimiento aplicable en la de Pérdida de la Investidura de los Congresistas, la contempla como “El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.” ( ) Este juicio sancionatorio de reproche por la incursión en conductas contrarias a la investidura, se amplió a los miembros de las demás corporaciones públicas de elección popular, diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, a través de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, definiendo el catálogo de causales aplicable respecto a cada dignidad, que en todo caso guardan relación con las establecidas en la norma superior para los congresistas.
( ) En suma, el juicio sancionatorio de pérdida de investidura debe verificar que la conducta reprochada sea i) típica, esto es que se encuadre en unas las causales expresamente definidas por el legislador; ii) antijurídica, en el entendido que afecte el deber funcional de la dignidad que se ostenta, y iii) culpable, que se refiere a que la conducta sea dolosa o gravemente culposa.
( ) En este orden la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades como causal de pérdida de investidura del Concejal prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, se conserva incólume en el ordenamiento jurídico y para su examen exige revisar el catálogo que para el efecto consagró el legislador. ( ) El estatuto disciplinario dispuso entonces que las faltas gravísimas tuvieran como consecuencia la destitución e inhabilidad general, sin contemplarse como tal la pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas.
( ) Con fundamento en el acontecer fáctico y la descripción normativa y jurisprudencial expuesta, para la Sala la conducta reprochada consistente en haber votado para el cargo de secretario general de la corporación por una persona acusada presuntamente de estar incursa en una causal de inhabilidad e incompatibilidad para ejercer el cargo, no comporta una violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto por el legislador en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994 como causal taxativa de pérdida de investidura.
( ) Al examinar cada uno de los eventos previstos en el ordenamiento jurídico como inhabilidad o incompatibilidad del concejal, advierte esta Corporación que allí no se encuentra consignada la conducta de votar para la elección del secretario de la corporación, que valga decir, se adelanta en cumplimiento del mandato legal consagrado en el artículo16 37 de la Ley 136 de 1994.
( ) Frente a esto debe precisar la Sala que el tipo disciplinario invocado por el demandante no tiene el alcance que pretende darle, al derivar de allí como consecuencia la pérdida de investidura. Nótese que el artículo 48 del estatuto disciplinario al establecer las sanciones a las que están sometidas las personas halladas responsables de la comisión de faltas gravísimas, únicamente estableció como consecuencia, la destitución e inhabilidad general, sin contemplar la pérdida de investidura.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA PLENA MAGISTRADA PONENTE: LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Medellín, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de Control Pérdida de investidura Radicado N° 05001 23 33 000 2024 01006 00 Demandante José Fernando Aristizábal Cadavid Demandados Ever de Jesús Abello Villada, William Augusto Cardona Sánchez, Walter Metke Sánchez, Santiago Arias Carmona y Juan Esteban Álvarez Tema Violación régimen de inhabilidades e incompatibilidades – Falta disciplinaria – causal de pérdida de investidura Instancia Primera Sentencia N° 100 Decide la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, la solicitud de pérdida de investidura presentada por José Fernando Aristizábal Cadavid, contra Ever de Jesús Abello Villada, William Augusto Cardona Sánchez, Walter Metke Sánchez, Santiago Arias Carmona y Juan Esteban Álvarez, en su condición de concejales del Municipio de Caramanta-Antioquia. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensión La parte demandante pide declarar la pérdida de investidura de Ever de Jesús Abello Villada, William Augusto Cardona Sánchez, Walter Metke Sánchez, Santiago Arias Carmona y Juan Esteban Álvarez, en su condición de concejales del municipio de Caramanta, por incurrir en las causales previstas en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y numeral 2° del artículo 56 de la Ley 1952 de 2019. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 2 1.2.
Hechos Como sustento fáctico de la demanda, se expuso en síntesis, que tanto el demandante como los demandados integran el Concejo Municipal de Caramanta para el periodo constitucional 2024-2027, que a través de la Resolución N°030 del 24 de junio de 2024, se estableció el procedimiento para la elección del cargo de secretario general de la corporación para el resto del año. Se relata que el 30 de junio siguiente en sesión plenaria1 se realizó la revisión de las hojas de vida de los participantes inscritos, oportunidad en la que el demandante José Fernando Aristizábal Cadavid, en calidad de presidente de la corporación, advirtió a los demás cabildantes que si el candidato Jhon Jairo Galvis Serna era electo no podía tomar posesión del cargo en esa misma fecha, tal como se había aprobado en el orden del día, porque tenía dos contratos de prestación de servicios vigentes, uno con el mismo Concejo que se extendía hasta el 08 de julio de 2024 y otro con la alcaldía municipal por un término de 3 meses, lo que lo inhabilitaba para posesionarse.
A pesar de la advertencia realizada por el demandante, el señor Galvis Serna fue electo en esa misma sesión como secretario general del Concejo Municipal de Caramanta con el voto positivo de los demandados. No obstante, su posesión no se tramitó para no incurrir en una falta gravísima. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Como causales de pérdida de investidura se invoca el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994 y el numeral 2° del artículo 56 de la Ley 1952 de 2019.
Considera el demandante que los demandados al votar y elegir como Secretario General del Concejo al señor Jhon Jairo Galvis Serna, “(…) incurrieron en la causal de falta gravísima, dolo. Al elegir una persona inhabilitada”, por cuanto aquel se encontraba inhabilitado para tomar posesión del cargo, ya que al 30 de junio de 2024 no había renunciado, ni cedido los contratos de prestación de servicios que sostenía con la corporación y con la administración municipal. 1 Sesión extraordinaria Convocada por Decreto N° 042 de 15 de junio de 2024 Alcaldía Municipal de Caramanta. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 3 En este orden, resalta que el artículo 55 numeral 2° de la Ley 136 de 1994 contempla la pérdida de la investidura de concejal, por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses.
Y el numeral 2° del artículo 56 de la Ley 1952 de 2019 establece como falta relacionada con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses, la elección de una persona, sabiendo que en ella concurre causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses. Explica que aunque el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, no previó la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, ello no implica que hubiera sido eliminada, porque el numeral 6 de esta norma establece que los concejales perderán la investidura por las demás causales expresamente previstas en la ley, esto es, la reglada en el artículo 55 numeral 2° de la Ley 136 de 1994, que sí prevé la trasgresión de tal régimen como causal de desinvestidura.
Concluye que la elección del señor Galvis Serna, por parte de los demandados, estando incurso en inhabilidad para posesionarse en el cargo, apareja como consecuencia para ellos la trasgresión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, lo que sustenta la pérdida de su investidura como concejales. 1.4. Contestación de la demanda Los demandados a través de un mismo apoderado, reconocieron que era cierta su calidad de concejales del Municipio de Caramanta y la emisión de la Resolución N°030 del 24 de junio de 2024 para la elección del Secretario General.
Sobre este punto se precisó que el citado acto definió tres momentos: inscripción, postulación y elección, pero nada dispuso sobre la posesión, porque ésta se regía por el artículo 36 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 42 del Acuerdo 008 de 2019 - reglamento interno del Concejo- que contemplan un plazo de 15 días para llevarla a cabo.
También se aceptaron los hechos relacionados con la inscripción de candidatos, la revisión de las hojas de vida, la elección en sesión plenaria el 30 de junio de 2024 y la advertencia formulada por el demandante. Sin embargo, se detalla que el elegido Jhon Jairo Galvis Serna no tenía inhabilidad para ser elegido, porque a partir de ese momento contaba con 15 días para posesionarse, lapso en el que podía haber ejecutado los contratos de prestación de servicios, cederlos o solicitar su 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 4 terminación anticipada, ya que uno terminaba ese mismo día de la elección y el otro el 8 de julio de 2024.
Proponen las excepciones que denominan: i) “Inexistencia de inhabilidades del secretario electo”; ii) “Inexistencia de incompatibilidad para el ejercicio del cargo”; iii) “Los contratos firmados por el secretario elegido con el concejo y el municipio de Caramanta expiraban en su plazo antes de que transcurriera el término que otorgaba la Ley 136 para la posesión en el cargo, por lo que en ningún momento se cruzaban con la posesión en el cargo y lo harían incurrir en incompatibilidad”; iv) “El secretario elegido podía ceder el contrato o pedir su terminación antes de posesionarse”; v) “El accionante violó derechos fundamentales del secretario elegido y los hoy demandados”; vi) “ El accionante con su actuación incurrió en tipos penales-solicitud de compulsa de copias”; vii “Temeridad y mala fe del actor”; y viii) “Genérica o innominada”.
Sobre las excepciones enlistadas i) a iv) indica que en el señor Galvis Serna no recaía una situación previa que le impidiera desempeñarse como Secretario del Concejo Municipal, toda vez que para ese cargo por la categoría 6° del ente territorial, el legislador en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 no previó la celebración de contratos de prestación de servicios con la entidad como inhabilidad.
Tampoco se configura una incompatibilidad, porque al consistir éstas en las restricciones que tiene un servidor público mientras ejerce el cargo, se requería que hubiera alcanzado tal calidad, lo cual no ocurrió porque no fue posesionado. Sostiene que la ejecución de los contratos que éste había suscrito, terminaban antes del vencimiento del término de 15 días que la Ley 136 de 1994 y el reglamento interno del Concejo le concedían para posesionarse luego de su elección el 30 de junio de 2024, por lo que tenía hasta el 15 de julio siguiente para hacerlo, y así al terminar uno de los contratos el mismo día de la elección, y el otro el 8 de julio de 2024, no se cruzaban con el acto de posesión y no se incurría en incompatibilidad.
Sobre las demás excepciones se argumenta la violación del derecho a elegir y ser elegido radicados en cabeza de demandado y el señor Galvis Serna, respectivamente, la infracción de tipos penales y el ejercicio abusivo de la acción por parte del demandante. 1.5. Trámite procesal 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 5 La demanda fue admitida mediante auto del 28 de agosto de 2024, la cual fue debidamente notificada al demandado.
Dentro del término de traslado, los demandados por conducto de apoderado allegaron escrito de contestación, en el que se pronuncian sobre los hechos y se oponen a la prosperidad de la pretensión. En providencia del 12 de septiembre del presente año, se resolvieron las pruebas solicitadas, se decretaron las documentales aportadas con la demanda y contestación por estimarlas suficientes para resolver la controversia.
De igual manera se convocó a la audiencia pública prevista en los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 2018. 1.6. Audiencia Pública Se celebró el 18 de septiembre de 2024 y en ella se recibieron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Parte Demandante2 Por medio de apoderado planteó que con las pruebas aportadas se acreditaban los elementos objetivo y subjetivo necesarios para declarar la pérdida de investidura de los demandados.
Expuso que el primero se configuraba en la sesión plenaria del 30 de junio de 2024 al votar para el cargo de Secretario General del Concejo en favor del señor Jhon Jairo Galvis Serna, quien para ese momento se encontraba incurso en una causal de inhabilidad para ejercer el empleo, dado que tenía dos (2) contratos de prestación de servicios vigentes con el mismo ente territorial.
Entre tanto, el segundo, se acredita con la advertencia que en tal sentido formuló el demandante, frente a la cual los demandados hicieron caso omiso y votaron en favor del candidato inmerso en la causal de inhabilidad. Destacó que el orden del día aprobado por unanimidad para esa sesión, incluía la elección y posesión del secretario, por lo que debían adelantarse en ese momento ambas actuaciones, porque al terminar en esa oportunidad las sesiones 2 Intervención minutos 13:30 a 19:35 de grabación. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 6 extraordinarias, el concejo no podía posesionar al secretario por fuera de los periodos establecidos para su funcionamiento. 1.6.2.
Ministerio Público3 Refirió que la elección del secretario del Concejo está consagrada en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 y corresponde a la misma corporación; que para analizar las causales de inhabilidad para acceder al cargo, se debe tener en cuenta el marco normativo4 del procedimiento de elección, que en este caso está dado por la Ley 1904 de 2018 artículo 12 parágrafo transitorio.
Advirtió que el Concejo Municipal de Caramanta realizó una convocatoria pública para proveer el cargo, evento frente al cual la parte demandante estima se habría violado el régimen de inhabilidades, por coexistir al momento de la elección del candidato elegido la ejecución de los contratos de prestación de servicios que tenía suscritos con el ente territorial.
En este orden, precisó que para adquirir la condición de servidor público y ejercer funciones dentro del Estado debían cumplirse dos condiciones, esto es, la elección y posesión. En el sub judice si bien estaba acreditada la elección, no sucede los mismo con el segundo porque el demandante advirtió que impidió la posesión. Tras verificar el contenido de la Ley 1904 de 2018 y la Ley 136 de 1994, que regula de manera específica lo concerniente a la elección del Secretario del Concejo Municipal, no se advierte que el legislador haya establecido como causal de inhabilidad el haber celebrado de manera previa algún contrato con el municipio.
Adicionalmente, al revisar los tiempos de ejecución de los pactados, no superan el término de 15 días previsto en el artículo 36 de la Ley 136 de 1994, para realizar la posesión de los funcionarios elegidos por el concejo. Precisó que cuando se revisan las causales de inhabilidad e incompatibilidad del secretario no se advierten causales especiales, que permitan pensar que las circunstancias planteadas, elección y existir los contratos suscritos previamente podrían acreditar una causal de inhabilidad.
Ni tampoco se presenta de forma 3 Intervención minutos 19:45 a 28:55 de grabación. 4 Refirió artículo 02 del acto legislativo 02 de 2015, concepto de la Sala de Consulta y servicio Civil del Consejo de Estado del 11 de diciembre de 2018 Rad. N°11001030600020180023400 y al parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 7 sobreviniente, porque en efecto no coexistió la condición de secretario con la de contratista.
En este orden, solicitó denegar las pretensiones. 1.6.3. Parte Demandada5 Planteó que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es taxativo y no permite interpretaciones análogas ni extensivas, por lo que debía examinarse si al momento en que el secretario del concejo fue electo por los demandados se encontraba inmerso en alguna causal de inhabilidad dispuesta por el legislador.
Sostuvo que para el empleo de secretario la Ley 136 de 1994 no estableció inhabilidades especiales más allá de las previstas en el régimen general definido en el artículo 127 de la Constitución, que establece que los servidores públicos no podrán celebrar, por si o por interpuesta persona, o en representación de otra, contrato alguno con entidad pública.
En este orden, los contratos que el señor Galvis Serna tenía firmados con el Municipio de Caramanta, uno de los cuales finalizaba ese mismo día y el otro, 7 días después, no lo hacían incurrir en una inhabilidad porque no existe taxativamente esa prohibición para elegir en dicho cargo a quien haya suscrito previamente contrato de prestación de servicios con la entidad.
Concluyó que ante la ausencia de causal de inhabilidad que impidiera la elección del señor Jhon Jairo Galvis Serna como Secretario del Concejo, los demandados no incurrieron en la causal que se alega en la demanda para declarar la pérdida de investidura, razón por la cual solicitó desestimar las pretensiones. 2. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia Corresponde a esta Corporación conocer el presente medio de control de conformidad con el numeral 13 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Intervención minutos 29:55 a 35:15 de grabación. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 8 2.2. Aclaraciones previas al problema jurídico Antes de definir el objeto de la controversia, para la Sala resulta pertinente anotar que aunque la demanda presenta falencias técnicas en la estructuración de la causal de pérdida investidura por la cual fue promovida, en tanto se invocó de manera general y abstracta la prevista6 en el numeral 2 del artículo 55 de la 136 de 1994, que alude a la “(…) violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses.”, sin precisar si se trataba de todos esos eventos o puntalmente de alguno(s) en especial y la actuación con la que se concretaba tal vulneración, por tratarse de una acción pública que puede ejercer cualquier ciudadano y pese a haberse inadmitido procurando mayor detalle y precisión en este aspecto, sin lograr mayor éxito en el escrito de subsanación, se impartió trámite para garantizar el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva.
Luego de apreciar la contestación de la demanda y las alegaciones surtidas en el marco de la audiencia pública consagrada en los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 2018, para la Sala es claro que la conducta reprochada a los demandados es haber designado como secretario del Concejo Municipal de Caramanta a una persona que el actor estima, se encontraba incursa en causal de inhabilidad e incompatibilidad para ejercer el cargo, por haber celebrado contratos de prestación de servicios con el ente territorial de manera previa a su elección, proceder que el demandante encuentra violatorio del régimen de inhabilidades e incompatibilidades por parte de los concejales demandados.
Ello es así en la medida que alude al catálogo de faltas disciplinarias relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses consagrado en el artículo7 56 de la Ley 1952 de 2019 -Código general disciplinario-, particularmente a la consignada en el numeral 2° consistente en “(…) Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona a sabiendas de que en ella concurre causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses.” En este orden, lo que habrá de revisarse es si la votación realizada por los demandados en su calidad de concejales para elegir al señor Jhon Jairo Galvis Serna como secretario general del Concejo Municipal de Caramanta, pese a la 6 Artículo 55.
(…) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. 7 Artículo 56. (…) 2. Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona a sabiendas de que en ella concurre causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 9 advertencia realizada por el presidente de la corporación, transgrede el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto por el legislador para tal dignidad.
No se analizará el aspecto concerniente al régimen de inhabilidades e incompatibilidades del cargo de secretario general del concejo municipal, con ocasión de la contratación alegada previa a su elección, dado que la acción de pérdida de investidura no recae sobre él, sino respecto de los concejales y es la trasgresión de su régimen de inhabilidades e incompatibilidades, la que puede dar lugar a su desinvestidura. 2.3.
Problema Jurídico La Sala debe definir si los demandados, como Concejales del Municipio de Caramanta, incurrieron en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, esto es, violaron el régimen de inhabilidades e incompatibilidades al elegir como Secretario General del Concejo a una persona acusada de estar presuntamente incursa en inhabilidad e incompatibilidad para desempeñar el cargo. 2.4.
Tesis de la Sala No se configuró la causal de pérdida de investidura planteada, toda vez que la conducta censurada a los demandados -votación para el cargo de secretario por una persona presuntamente incursa en causal de inhabilidad e incompatibilidad por la celebración previa a la elección de contratos de prestación de servicios con la entidad- es atípica al no estar consagrada como causal de pérdida de investidura de la dignidad de concejal. 2.4.1.
Desarrollo de la decisión Para abordar el estudio del problema jurídico que ocupa la atención de la Sala, se abordarán los siguientes ejes temáticos: 1. En primer lugar, se expondrá brevemente el marco normativo y jurisprudencial que sustenta la acción de pérdida de investidura; 2. Luego, se dará cuenta de las causales de desinvestidura del concejal, en particular la prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994; 3.
Posteriormente, se revisará la falta disciplinaria consagrada en numeral 2° del artículo 56 de la Ley 1952 de 2019; y 4. Por último se analizará el caso concreto. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 10 2.4.2. Marco normativo de la acción de pérdida de investidura Los artículos 183 y 184 de la Constitución Nacional consagran la pérdida de investidura de los congresistas como el juicio sancionatorio a través del cual la máxima autoridad de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa verifica la configuración de alguna de las causales8 de desinvestidura allí consagradas.
La Ley 1881 de 2018 que estableció el procedimiento aplicable en la de Pérdida de la Investidura de los Congresistas, la contempla como “El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución.” A su turno, la jurisprudencia constitucional9 la ha definido de la siguiente manera: La pérdida de investidura regulada en el artículo 183 de la Constitución, actúa como una sanción para los congresistas que incurran en vulneración del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, que les son aplicables (numeral 1º); que incumplan ciertos deberes inherentes al cargo (numerales 2º y 3º) o sean responsables por indebida destinación de dineros públicos o por tráfico de influencias debidamente comprobado (numerales 4º y 5º).
Se concibe como una garantía constitucional que busca preservar la intangibilidad del Congreso de la República en caso de que uno de sus miembros deba ser investigado con base en circunstancias que puedan conducir a la pérdida del cargo de elección popular. Y el Consejo de Estado10 la ha tratado bajo el siguiente concepto: La acción de pérdida de investidura es una acción constitucional que se enmarca dentro de los principios de taxatividad constitucional, de legalidad, y sometimiento a las garantías del debido proceso.
Así, conforme al principio de taxatividad, la Constitución incluye las conductas de los parlamentarios constitutivas de causales de pérdida de investidura. La acción de pérdida de investidura está gobernada por el principio de legalidad, del cual deviene la postulación básica de la preexistencia normativa de la falta, la pena y las fórmulas sustanciales del juicio.
En otras palabras, la preexistencia de las conductas que la originan, cuya interpretación es restrictiva en la medida en que dichas conductas afectan derechos, así como de la sanción que se impone y el procedimiento que se sigue. El debido proceso, aplicable por mandato constitucional a toda clase de actuaciones administrativas y judiciales (artículo 29 de la Constitución 8 Artículo 183: Los congresistas perderán su investidura: 1.
Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. 2. Por la inasistencia, en un mismo periodo de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.
Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 9 CConst. Sent. C-207 de 2003. R. Escobar Gil. 10 CE. 8 oct.2013, e2011-1408). G. Arenas Monsalve. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 11 Política), soporta el aludido principio de legalidad, preserva el juez natural y garantiza las ritualidades propias del juicio.
Este juicio sancionatorio de reproche por la incursión en conductas contrarias a la investidura, se amplió a los miembros de las demás corporaciones públicas de elección popular, diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales, a través de las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, definiendo el catálogo de causales aplicable respecto a cada dignidad, que en todo caso guardan relación con las establecidas en la norma superior para los congresistas.
Dada su naturaleza sancionatoria, en todo evento en que sea promovida se debe verificar que la conducta reprochada sea típica, antijurídica y culpable. Sobre el punto la Corte Constitucional en la sentencia11 SU- 424 de 2016 expuso: “Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.
Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.
En suma, el juicio sancionatorio de pérdida de investidura debe verificar que la conducta reprochada sea i) típica, esto es que se encuadre en unas las causales expresamente definidas por el legislador; ii) antijurídica, en el entendido que afecte el deber funcional de la dignidad que se ostenta, y iii) culpable, que se refiere a que la conducta sea dolosa o gravemente culposa. 11 CConst.
Sent.SU- 424 de 2016. G. Ortiz Delgado. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 12 2.4.3. Las causales de pérdida de investidura del Concejal -Violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades- El artículo 55 de la Ley 136 de 1994, dispone que la dignidad de Concejal se pierde por las siguientes causales:
ARTICULO
55. PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL: Los concejales perderán su investidura por: 1. La aceptación o desempeño de un cargo público, de conformidad con el artículo 291 de la Constitución Política, salvo que medie renuncia previa, caso en el cual deberá informar al Presidente del Concejo o en su receso al alcalde sobre este hecho. 2.
Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses. 3. Por indebida destinación de dineros públicos. 4. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. Se advierte entonces la consagración legal de la causal invocada por el actor en la demanda. No obstante, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 estipuló otra serie de causales por las cuales también se pierde la dignidad de concejal.
Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.
No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3.
Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.
Si bien podría estimarse que esta última norma por ser posterior y no recoger de manera expresa la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, suprimió dicha causal de pérdida de investidura, ello no es así porque el numeral 6° 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 13 al referir a las demás expresamente previstas en la ley, permite colegir que no fue suprimida y conserva vigencia, tal como lo ha reafirmado el Consejo de Estado al señalar que (…) Esas otras causales, se encuentran establecidas, entre otras normas, en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, norma que se encuentra vigente en el ordenamiento jurídico (…)12.
En este orden la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades como causal de pérdida de investidura del Concejal prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, se conserva incólume en el ordenamiento jurídico y para su examen exige revisar el catálogo que para el efecto consagró el legislador. Así el artículo 43 ibídem, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 del 2000, determina las siguientes inhabilidades del Concejal: Artículo 43.
Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 2.
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 3.
Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco 12 CE S1, 25 mar 2022. e25000231500020200258501. N. Peña Garzón. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 14 dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha.
A su turno, el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 41 de la Ley 617 del 2000, sobre las incompatibilidades del Concejal prescribe:
ARTICULO 45. INCOMPATIBILIDADES: Los concejales no podrán: 1. Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública ni vincularse como trabajador oficial, so pena de perder la investidura. Tampoco podrán contratar con el respectivo municipio o distrito y sus entidades descentralizadas. 2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen. 3.
Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. 4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de éste. 5º.
Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio. 2.4.4 La falta disciplinaria del numeral 2 del artículo 56 de la Ley 1952 de 2019 Por medio de la Ley 1952 de 2019, se expidió el Código General Disciplinario, que dentro del capítulo de faltas gravísimas consagró en el artículo 56, las relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses, detallando en el numeral 2° la concerniente a la elección de una persona incursa en causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses.
ARTÍCULO 56. Faltas relacionadas con el régimen de incompatibilidades, inhabilidades, impedimentos y conflictos de intereses. (…) 2. Nombrar, designar, elegir, postular o intervenir en la postulación de una persona a sabiendas de que en ella concurre causal de inhabilidad, incompatibilidad o conflicto de intereses. (…) A su vez, en el artículo 48 estipuló la clasificación y límite de las sanciones para las faltas gravísimas, así: 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 15 ARTÍCULO 48.
Clases y límites de las sanciones disciplinarias. El disciplinable está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general de diez (10) a veinte (20) años para las faltas gravísimas dolosas. 2. Destitución e inhabilidad general de ocho (8) a diez (10) años para las faltas gravísimas realizadas con culpa gravísima.
(…) El estatuto disciplinario dispuso entonces que las faltas gravísimas tuvieran como consecuencia la destitución e inhabilidad general, sin contemplarse como tal la pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas.
3. CASO CONCRETO Dentro del proceso se encuentra acreditado con relevancia para resolver la controversia lo siguiente: Los señores José Fernando Aristizábal Cadavid, Ever de Jesús Abello Villada, William Augusto Cardona Sánchez, Walter Metke Sánchez, Santiago Arias Carmona y Juan Esteban Álvarez ostentan la calidad de concejales del municipio de Caramanta, para el periodo 2024 a 2027, de conformidad con el “E-26 Acta del escrutinio Municipal de la Corporación Concejo” y el “OFICIO: DDA-REG-M-CAR- 1010-27-071”13 del Registrador Municipal del Estado Civil de Caramanta.
A través de la Resolución14 N°030 del 24 de junio de 2024 “(…) se estableció el procedimiento para la inscripción postulación y elección del cargo de secretario general del Concejo Municipal de Caramanta Antioquia, para el resto del periodo 2024” y se fijó como fecha de la elección el 30 de junio de 2024. En la sesión15 plenaria del concejo celebrada el 30 de junio de 2024 en la que se eligió el secretario general de la corporación, los demandados votaron en favor del señor Jhon Jairo Galvis Serna, quien resultó electo.
En la misma diligencia el demandante, en calidad de presidente de la corporación, censuró tal proceder al considerar que el señor Galvis Serna se encontraba incurso en causal de inhabilidad e incompatibilidad para ocupar el cargo por haber celebrado contratos previamente con el ente territorial y no tramitó la posesión del electo. 13 Carpeta 04Anexos Archivo 04Documentos fls.11 a 22. 14 Carpeta 04Anexos Archivo 04Documentos fls.3 y 4. 15 Carpeta 04Anexos Archivo 01Grabacion240627_0744 2 3. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 16 Con fundamento en el acontecer fáctico y la descripción normativa y jurisprudencial expuesta, para la Sala la conducta reprochada consistente en haber votado para el cargo de secretario general de la corporación por una persona acusada presuntamente de estar incursa en una causal de inhabilidad e incompatibilidad para ejercer el cargo, no comporta una violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto por el legislador en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994 como causal taxativa de pérdida de investidura.
Al examinar cada uno de los eventos previstos en el ordenamiento jurídico como inhabilidad o incompatibilidad del concejal, advierte esta Corporación que allí no se encuentra consignada la conducta de votar para la elección del secretario de la corporación, que valga decir, se adelanta en cumplimiento del mandato legal consagrado en el artículo16 37 de la Ley 136 de 1994.
Ahora bien, el aspecto controversial de tal ejercicio, es que el demandante lo encuadró en la comisión de la falta gravísima descrita en el numeral 2° del artículo 56 de la Ley 1952 de 2019 y colige, erradamente, que ello se traduce automáticamente en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades por parte de los demandados y consecuentemente en causal de pérdida de investidura.
Frente a esto debe precisar la Sala que el tipo disciplinario invocado por el demandante no tiene el alcance que pretende darle, al derivar de allí como consecuencia la pérdida de investidura. Nótese que el artículo 48 del estatuto disciplinario al establecer las sanciones a las que están sometidas las personas halladas responsables de la comisión de faltas gravísimas, únicamente estableció como consecuencia, la destitución e inhabilidad general, sin contemplar la pérdida de investidura.
Sobre este punto el Consejo de Estado17 ha señalado que las normas que regulan la comisión y sanción de una falta disciplinaria gravísima, no consagran una causal de pérdida de investidura. ( ) en lo que respecta a la Ley 734, la Sala encuentra que ni la norma invocada por el actor ni ninguna otra disposición de esta consagran como causal de pérdida de investidura de los diputados la comisión de una falta disciplinaria gravísima, ni de ninguna otra clase, como equivocadamente lo alega el actor al recurrir el fallo de 16 ARTICULO 37.
SECRETARIO: El Concejo Municipal elegirá un secretario para un período de un año, reelegible a criterio de la corporación y su primera elección se realizará en el primer período legal respectivo. 17 CE S1, 23 jun.2017, e88001-23-33-000-2016-00075-01(PI). R. Serrato Valdés. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 17 primera instancia. En efecto, al revisar con detalle esa normativa legal, en el capítulo sobre “Clasificación y límite de las sanciones”, no aparece como tal la pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas.
Así mismo, al revisar los antecedentes de la Ley 734, se advierte que no fue propósito del legislador prever que las faltas disciplinarias gravísimas en que incurrieran los miembros de corporaciones públicas tuvieran como consecuencia la pérdida de su investidura. Sumado a lo anterior, indicó en la misma providencia que la corporación ha sostenido de forma reiterada que ni siquiera la elección que recae sobre una persona inhabilitada constituye causal de violación al régimen de inhabilidades frente a quien participa en la elección y da su voto favorable, ni sirve de fundamento para el decretar la pérdida de la investidura.
Señaló en esa oportunidad esta alta corporación: (…) la elección que recae sobre una persona inhabilitada no constituye causal de violación al régimen de inhabilidades frente a quien da su voto favorable a tal elección, toda vez que esta circunstancia no está enmarcada como tal en la ley, y ha concluido que, por tal razón, dicha situación no puede servir de fundamento para el decreto de la pérdida de la investidura del miembro de la corporación pública que participó en la elección. En tal sentido, esta Sección ha precisado que, dado su carácter prohibitivo, las inhabilidades deben estar consagradas de forma expresa e interpretarse restrictivamente, sin que sea posible extender las inhabilidades que recaen en un elegido a los servidores públicos que participan en su elección. En este orden de ideas, se reitera que el alcance que para el actor tiene la supuesta falta disciplinaria cometida por los demandados y la presunta violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades con ella, no son más que apreciaciones subjetivas que a la luz de los principios de tipicidad y taxatividad que orientan el juicio sancionatorio de pérdida de investidura, no satisfacen el presupuesto objetivo.
Ciertamente es así, por cuanto al confrontar la conducta desplegada por los demandados con las normas que prescriben las causales previstas en el ordenamiento jurídico para imponer la desinvestidura, surge inevitable la atipicidad del comportamiento descrito en la demanda como fundamento para interponer el presente medio de control, esto es, ni siquiera se cumple con la configuración objetiva de la causal, que es el primero de los requisitos que debe satisfacerse para que prospere este juicio sancionatorio, lo que releva al Tribunal del estudio del elemento subjetivo, lo que conduce indefectiblemente a concluir que no se acreditó la existencia de la causal de pérdida de investidura invocada, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda. 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 18 Frente a las excepciones propuestas, dado que se concentraron en el régimen de inhabilidades e incompatibilidades del cargo de secretario general del concejo por la contratación que se celebró previa a su elección, tal como se explicó previamente, al no recaer la acción de pérdida de investidura sobre dicho servidor y no acreditarse la causal invocada respecto a los concejales demandados, la Sala no realizara ningún pronunciamiento al respecto.
En mérito de lo expuesto, la SALA PLENA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: De no ser apelada la presente providencia, procédase al archivo del expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala Plena, como consta en acta de la fecha. (Firmada electrónicamente) LUZ MYRIAM SÁNCHEZ ARBOLEDA Magistrada (Firmada electrónicamente) SUSANA NELLY ACOSTA PRADA Magistrada (Firmada electrónicamente) JOHN JAIRO ÁLZATE LÓPEZ Magistrado 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 19 (Firmada electrónicamente) JORGE LEÓN ARANGO FRANCO Magistrado (Firmada electrónicamente) JAIVER CAMARGO ARTEAGA Magistrado (Firmada electrónicamente) ÁLVARO CRUZ RIAÑO Magistrado (Firmada electrónicamente) VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN Magistrada (Firmada electrónicamente) BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ Magistrada (Firmada electrónicamente) JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL Magistrado (Firmada electrónicamente) MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN Magistrada (Firmada electrónicamente) ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado (Firmada electrónicamente) HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHENALS Magistrada 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 20 (Firmada electrónicamente) DANIEL MONTERO BETANCUR Magistrado (Firmada electrónicamente) JULIANA NANCLARES MÁRQUEZ Magistrada (Firmada electrónicamente) LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO Magistrada (Firmada electrónicamente) SANDRA LILIANA PÉREZ HENAO Magistrada (Ausente con excusa) VANNESA ALEJANDRA PÉREZ ROSALES Magistrada (Firmada electrónicamente) CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Magistrado (Firmada electrónicamente) ANGY CARELY PLATA ÁLVAREZ Magistrada (Ausente con excusa) RAFAEL DARÍO RESTREPO QUIJANO Magistrado (Firmada electrónicamente) MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA Magistrada 05001 23 33 000 2024 01006 00 Sentencia 21 (Firmada electrónicamente) JUAN GABRIEL VILLAMARÍN MARTÍNEZ Magistrado (Firmada electrónicamente) CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI Magistrado (Ausente con permiso) GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDIA Magistrado