REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 159 Manizales, treinta (30) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17-001-23-33-000-2024-00174-00 Naturaleza: Validez de Actos Administrativos Demandante: Departamento de Caldas Demandados: Concejo y municipio de La Merced (Caldas) Se decide sobre la validez del parágrafo 1 del artículo 5 y los artículos 8, 9, y 10 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024, expedido por el Concejo de La Merced. I. Antecedentes 1.
La demanda La gobernación solicita se realice el pronunciamiento acerca de la validez del parágrafo 1 del artículo 5 y los artículos 8, 9, y 10 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024, expedido por el Concejo de La Merced, "POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE LA MERCED 2024- 2027”. Señala que, se presenta un desbordamiento de la competencia del Concejo al autorizar a la alcaldesa para: celebrar contratos de alianza público privada, y suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales e internacionales cuya finalidad sea el cumplimiento del plan de desarrollo; así como autorizar al ejecutivo municipal, por un término de tres años, para realizar operaciones de crédito público hasta por mil doscientos millones de pesos; a ejecutar operaciones de crédito, así como a ejecutar las operaciones presupuéstales para el cumplimiento del acuerdo, facultando al alcalde para que gestione y ejecute el presupuesto del plan de desarrollo territorial con las adiciones a que hayan lugar.
Que de otra parte cuando se van otorgar facultades pro tempore estas deben ser claras y precisas teniendo en cuenta que los Concejos no pueden desligarse de 2 manera general e indefinida de las facultades que le son propias; además, en cuanto a la facultad de modificación del presupuesto municipal que se encuentra en cabeza de la Corporación Edilicia, esta es indelegable al Ejecutivo Municipal.
Que, esta situación comporta la violación de los artículos 313, numerales 1, 2, 3, 5, 6; 315 numerales 1, 3, 4, 5, 6, 7, 9; 339, 342, 345, 346, 347 y 364 de la Constitución; artículo 21 de la Ley 1551 de 2012;, artículo 92 numeral 7 del Decreto 1333 de 1986; artículo 32 numeral 3 de la Ley 136 de 1994, lo que conlleva un vicio en el proceso de formación que afecta su validez. 2.
Contestación de la demanda El Alcalde de La Merced se opuso a las pretensiones del departamento de Caldas argumentando que, del parágrafo 1 del artículo 5 del acuerdo bajo estudio, se sustrae que la facultad otorgada a la Alcaldesa en materia de presupuesto hace referencia únicamente a la ejecución y gestión del mismo. Por lo tanto, el Concejo no delegó en la Alcaldesa facultades que esta no esté llamada a ostentar, esto es, las de gestión y ejecución presupuestal, mismas que le fueron otorgadas de forma directa por la Constitución y la Ley, específicamente, por el artículo 315 de la Carta Política numeral 9 y, por el artículo 91 literal d numeral 5.
Que el artículo octavo del Acuerdo contempla una alusión general a la autorización para celebrar contratos y convenio con el propósito de dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Municipal y en el marco de las normas pertinentes; lo que hace es precisamente reafirmar que en cabeza de ella se deposita la cláusula general para la celebración de convenios y contratos, más aún, para poder cumplir con las metas planteadas en el componente estratégico del Plan de Desarrollo Municipal.
En el artículo 9 del Plan de Desarrollo Municipal de La Merced, en similar orientación que el cargo formulado contra el artículo anterior, nuevamente se reafirma la facultad de la Alcaldesa para celebrar contratos, por lo que el Concejo no ha creado normas adicionales o limitaciones para los casos en los que es necesaria dicha autorización. El artículo 10 del Acuerdo no es contrario a las autorizaciones que el Concejo Municipal puede otorgar en materia de contratación, pues al remitirnos al numeral 3 del artículo 313 de la Constitución podemos advertir que este establece la facultad del Concejo para autorizar la celebración de contratos; por su parte, dicha disposición encuentra complemento en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, que indica en su parágrafo 4 establece que dentro de los contratos sobre los cuales el Concejo debe otorgar autorización se encuentra los empréstitos.
Que respecto a las normas sobre endeudamiento, no se aprecia de qué forma 3 contraría el acuerdo las disposiciones invocadas, pues si bien estas especifican cuál es el límite de deuda que debe tener una entidad, no se específica el por qué la autorización dada por el Concejo desconoce de alguna forma dicha disposición, máxime cuando el argumento de la demandante es que la entidad debe analizar la capacidad de endeudamiento al momento de adelantar la operación crediticia, sin embargo, no se específica la razón por la cual esta evaluación no podría realizarse por parte de la administración una vez vaya a consolidarse el contrato para el cual se otorgó autorización, debido a que esta es una etapa previa al inicio del proceso contractual.
El Concejo de La Merced se opuso a las pretensiones del departamento de Caldas argumentando que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313 C.N, 71 de la Ley 136 de 1994 la Alcaldesa Municipal se encuentra facultada para presentar proyectos de acuerdo. De igual manera de conformidad con el inciso 2º del Artículo 100 del reglamento interno del Concejo de La Merced, Caldas, el Alcalde es titular de la iniciativa para presentar proyectos de Acuerdo.
Luego de citar las normas sobre las competencias de los alcaldes y los concejos municipales, el plan de desarrollo, y el impacto fiscal, concluyó que el proyecto de Acuerdo se encuentra ajustado a derecho, en tanto, corresponde a las competencias propias del Concejo Municipal, proyecto que fue presentado a iniciativa de la Alcaldesa Municipal dentro de los 4 primeros mesas de su periodo de Gobierno Constitucional.
II. Consideraciones 1. Competencia y procedibilidad del medio de control El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, tiene lugar por solicitud del Gobernador, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, para “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Además, la Ley 136 de 1994 artículo 82 establece que: “Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”. 2. Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto por las partes, el asunto jurídico se centra en establecer: ¿el parágrafo 1 del artículo 5 y los artículos 8, 9, y 10 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de 4 mayo de 2024, expedido por el Concejo de La Merced, son inválidos toda vez que, se presenta un desbordamiento de la competencia del Concejo al autorizar a la alcaldesa para suscribir ciertos contratos y convenios; para realizar operaciones de crédito y para modificar el presupuesto municipal? Para resolverlo se hará referencia: i) al marco jurídico sobre las ffacultad del alcalde para celebrar contratos y los Planes territoriales; las competencias para la modificación del presupuesto y ii) el análisis del caso. 3.
Marco jurídico 3.1. Facultad del alcalde para celebrar contratos Respecto de las funciones de los Concejos municipales, el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política señala que les corresponde: “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.” El artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. (…)
PARÁGRAFO 4. De conformidad con el numeral 30 del Artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” Por su parte, el artículo 11 de la Ley 80 de 1993, señala: “ARTÍCULO
11. DE LA COMPETENCIA PARA DIRIGIR LICITACIONES O CONCURSOS Y PARA CELEBRAR CONTRATOS ESTATALES. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2o.: 5 1o. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso.
(…) 3o. Tienen competencia para celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva: (…) b) A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes municipales y de los distritos capital y especiales, los contralores departamentales, distritales y municipales1, y los representantes legales de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de dichas entidades.” La Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del referido numeral 3, fue enfático en señalar lo siguiente: “No podrán los Concejos, so pretexto de reglamentar el tema de las autorizaciones, extralimitarse en sus atribuciones e intervenir sobre la actividad contractual propiamente dicha; dirección que corresponde al alcalde, en tanto jefe de la acción administrativa del municipio, de conformidad con el artículo 315-3 de la Carta.
Asimismo, deberán tener en cuenta los concejos municipales que, en tanto función administrativa, la atribución debe ser ejercida en forma razonable y proporcionada, respetando lo dispuesto en el artículo 209 constitucional; y que no se puede interpretar dicha norma en forma tal que se obligue al alcalde a solicitar autorizaciones del concejo en todos los casos en que vaya a contratar, sino únicamente en los que tal corporación disponga, en forma razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Carta Política.” (Se resalta) De manera que, a los concejos les corresponde reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere de su autorización previa, bajo los criterios de razonabilidad.
Así, la regla general es la facultad del alcalde para contratar y la excepción es la necesidad de obtener autorización del concejo municipal. Sobre el particular el Consejo de Estado2, ha señalado: “Como ha quedado expuesto y puede observarse a través de los diferentes conceptos de esta Sala sobre la materia, ha habido un cambio paulatino pero radical en la 1 Inexequible, C374-94 2 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 11 de marzo de 2015. Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00285-00 (2238) 6 interpretación del artículo 313-3 de la Constitución Política sobre la autorización de los concejos municipales a los alcaldes para contratar. En efecto, si bien en un principio se pensaba que el alcalde no podía contratar mientras que el concejo municipal no lo autorizara para tales efectos, lo que usualmente se traducía en el convencimiento de que era necesario obtener por el alcalde un acuerdo municipal anual que le otorgara dicha habilitación, actualmente es claro que esa interpretación no es la que corresponde al análisis sistemático de las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia.
Por el contrario, debe entenderse según los artículos 313-3 de la Constitución y 32 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con los artículos 315-3 de la Constitución Política, 11-3 de la Ley 80 de 1993, 91-D-5 de la Ley 136 de 1994 y 110 del Decreto 111 de 1996, que los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo municipal, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo expresamente mediante acuerdo municipal.
De este modo, en caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización, con base en sus facultades constitucionales y legales en materia contractual”. (Se resalta) 3.2. Competencia para modificar al presupuesto municipal La Constitución Política en el ordinal 5º del artículo 313 señala que, a nivel municipal, al Concejo le corresponde “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”.
Asimismo, establece: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. 7 Artículo 347.
El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente”. (Se resalta) En concordancia con lo anterior, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, expone: "ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. ( ) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (Se resalta) A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”; y el artículo 353 señala: “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP-, esto es, el Decreto 111 de 19963 en los artículos 76 a 88 establecen las reglas para la modificación del presupuesto, que son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en los artículos 352 y 353 Constitucionales, y 1094 del mismo estatuto; en lo pertinente, señalan:
ARTÍCULO 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las 3 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Aspectos Generales del Proceso Presupuesta/ Colombiano (2a Ed.). Bogotá: 2011, p. 120. 4 “(ARTÍCULO 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. { )" (Negrilla fuera del texto original) 8 apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).
ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). … ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67). … ARTÍCULO 88.
Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71; L. 179/94, art. 55, inc. 2º). 9 De acuerdo a lo anterior, y como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C- 036 de 2023, la tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto, es la siguiente: Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto 1.
Desde la perspectiva de las rentas Tipo de operación presupuestal Alcance Regulación constitucional/orgánica 1.1. Creación de nuevas rentas En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno puede proponer ante el Congreso la creación de nuevas rentas, esto es, la estimación de una nueva fuente de ingreso.
La creación de las nuevas rentas, regulada en el artículo 347 superior, no se adelanta, en estricto sentido, en la fase de ejecución del presupuesto, pues responde al desbalance entre las rentas y los gastos de todo el presupuesto advertido desde la formulación del proyecto por el Gobierno o su aprobación por el Congreso. Sin embargo, la aprobación de los recursos adicionales puede darse luego de aprobado el presupuesto de rentas.
Por lo tanto, si se aprueban las nuevas rentas en esta hipótesis se trataría, en todo caso, de una operación posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política 1.2. Aumento de renta aprobada En los casos en los que los ingresos autorizados en el presupuesto no sean suficientes, el Gobierno también puede proponer ante el Congreso el aumento de una renta aprobada previamente.
El procedimiento para esta operación es el mismo previsto en el artículo 347 superior y sobre esta operación caben las mismas consideraciones en relación con el momento, ya que puede ser posterior a la aprobación del presupuesto. Artículo 347 de la Carta Política 1.3. Recursos de asistencia y cooperación internacional Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables hacen parte del presupuesto de rentas del presupuesto general de la Nación y se incorporarán al mismo como donaciones.
La incorporación de estos recursos se adelanta mediante decreto del gobierno, previa certificación de su recaudo expedido por el órgano receptor. Artículo 33 del EOP 10 Adicionalmente, el ministro de Hacienda debe informar de su incorporación a las comisiones económicas del Congreso. 1.4. Subregla en recursos en el ámbito departamental (Decreto) En relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;
(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; y (v) Tesoro nacional. El gobernador incorpora estos recursos al presupuesto departamental mediante decreto. Igualmente, cuando los recursos tengan por objeto cofinanciar proyectos, una vez el ejecutivo los adicione al presupuesto, deberá informar a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 (numerales 49 y 51) 2. Desde la perspectiva del gasto 2.1. Adiciones Tipología general Las adiciones, como tipología general, incluyen las operaciones en las que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada o se crea una nueva partida de gasto. Para el efecto, el Gobierno propone, por regla general, ante el Congreso la creación y aprobación de un crédito adicional salvo que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
Los créditos adicionales hacen referencia a la creación de nuevos rubros en el presupuesto de gastos mediante: (i) créditos extraordinarios, que corresponden a la creación de una partida de gasto que no estaba prevista en el proyecto original; y (ii) créditos suplementales, en los que se aumenta la cuantía de una apropiación ya aprobada 5.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 2.1.1. Creación de nueva partida de gasto (Ley) En esta operación se crea una partida de gasto que no estaba prevista en el presupuesto original6. Esta operación genera la apertura de créditos extraordinarios. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre créditos adicionales al presupuesto7.
Artículo 345 de la Carta Política Artículo 79 a 82 del EOP Artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 2.1.2. Aumento En esta operación se aumenta la cuantía de una determinada apropiación mediante créditos Artículo 345 de la Carta Política 5 Este tipo de créditos están regulados en el artículo 80 del EOP que compiló y modificó las reglas de la Ley 38 de 1989, art. 66 y la Ley 179 de 1994, art. 55, incs. 13 y 17. 6 Sentencia C-685 de 1996. 7 Con la excepción ya referida, descrita en el artículo 81 del EOP, sobre contra créditos.
Artículo 81 del EOP. 11 de una partida (Ley) suplementales8. De acuerdo con el artículo 80 del EOP, el Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto. Artículo 79 a 82 del EOP artículo 2.8.1.9.6. del Decreto 1068 de 2015 2.1.3. Recursos de asistencia y cooperación internacional (Decreto) Los recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsables se incorporan al presupuesto general de la Nación mediante decreto del gobierno. La destinación de estos recursos está determinada por las estipulaciones en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República.
Artículo 33 del EOP 2.2. Traslados Tipología general En estas operaciones se disminuye el monto de una apropiación con el fin de aumentar otra partida9. Los traslados pueden tener diferentes modalidades, pues pueden consistir, entre otros, en la modificación de los montos asignados entre secciones (entidades públicas), la alteración en el destino de los diferentes tipos de presupuesto (funcionamiento, inversión, servicio de la deuda), y la modificación en el destino de los recursos entre programas y/o subprogramas.
El procedimiento para adelantar traslados varía según si se altera la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma10. Artículos 60, 64, 80 y 82 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 2.2.1. Traslados que no alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la Los traslados que no modifican la partida global definida por el Congreso de la República se adelantan por vía administrativa a través de contracréditos.
Así, por ejemplo, si el traslado se mantiene en rubros que mantienen la destinación a funcionamiento, servicio de la deuda, programa o subprograma se puede efectuar el traslado correspondiente por vía administrativa. Artículo 81 del EOP Artículo 67 de la Ley 38 de 1989 8 Ibídem. 9 Sentencia C-685 de 1996. 10 Según el Manual de Inversión Pública Nacional del DNP, hay 3 tipos de traslados presupuestales: (i) Traslados ordinarios: Es un traslado presupuestal motivado por una justificación técnica y económica en el que se contracreditan los recursos de libre afectación de un proyecto de inversión para acreditarlos a otro;
(ii) Vigencias expiradas: Es un traslado municipal que se hace para responder a los compromisos u obligaciones adquiridos por la entidad en una vigencia anterior, con el lleno de los requisitos legales, para la cual no se hubiere constituido la reserva presupuestal o la cuenta por pagar correspondiente, o cuando a pesar de haberse constituido, su pago no se hubiese realizado.
Así, se contracreditan recursos de libre afectación para acreditarlos a un nuevo rubro presupuestal identificado con la leyenda “Pasivos exigibles -Vigencias expiradas”; y (iii) Cambio de fuente: Es un traslado presupuestal mediante el cual por razones de financiamiento o por cierre de operaciones de crédito se cambia el recurso que financia un proyecto de inversión sin modificar en sus totales los niveles rentísticos del presupuesto de ingresos del Presupuesto General de la Nación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Inversiones%20y%20finanzas%20pblicas/Documentos%20GFT/1.%20Bas es%20para%20la%20Gesti%C3%B3n.pdf 12 deuda, programa y subprograma (Decreto) 2.2.2.
Traslados que alteran la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma (Ley) Los traslados que modifican la partida global definida por el Congreso destinada a funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprogramas deben ser efectuados mediante ley presentada por el Gobierno al Congreso de la República.
Así, por ejemplo, si el traslado se adelanta desde un rubro correspondiente a funcionamiento hacia un rubro correspondiente al servicio de deuda pública se requiere el trámite de una ley para efectuar el traslado. Artículo 80 del EOP 2.2.3. Traslados fusión de órganos o traslado de funciones entre órganos (Decreto) Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional, mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieron las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos.
Estos traslados no pueden aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda aprobadas por el Congreso de la República. Artículo 86 del EOP 2.2.4. Traslados Fondo de Compensación Interministerial (Resolución) Para atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos y para los casos en que el presidente de la República y el consejo de ministros califiquen de excepcional urgencia, el ministro de hacienda puede efectuar traslados con cargo a este fondo.
Los traslados se mantienen en el presupuesto de funcionamiento. Artículo 87 del EOP 3. Otras operaciones 3.1 Reducciones (Decreto) Corresponden a la reducción del monto de una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente por las razones descritas en el artículo 76 del EOP11. Las reducciones se adelantan directamente por el Gobierno nacional.
Artículo 76 del EOP 11 De acuerdo con el artículo 76, esta operación procede cuando: “ el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.” 13 3.2.
Aplazamientos (Decreto) Se trata de operaciones en las que se posterga una apropiación aprobada en el presupuesto correspondiente. Sobre esta operación, debe tenerse en cuenta que las apropiaciones están destinadas a ser ejecutadas en la vigencia fiscal correspondiente. En consecuencia, el aplazamiento implica que no se efectuará el gasto.
Los aplazamientos pueden efectuarse directamente por el Gobierno nacional12. Artículo 76 del EOP 3.3. Movimientos presupuestales de distribución. (Resolución) Corresponden a operaciones que desagregan un monto global y lo concretan, pero no varían el gasto ni su destinación general. Los movimientos se efectúan directamente por el Gobierno nacional y las entidades.
Artículo 19 de la Ley 1420 de 2010 C-006 de 2012 De acuerdo al marco normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda.
Además, la jurisprudencia constitucional ha explicado que el principio de legalidad del presupuesto, con énfasis en la legalidad del gasto, constituye uno de los principales rasgos de los Estados democráticos. En efecto, ha precisado que el presupuesto es una importante herramienta jurídica y económica, en la que se define el destino de los recursos públicos.
Por lo tanto, el presupuesto debe ser debatido y aprobado en un espacio de democracia representativa. Igualmente, se ha indicado que dicho principio, además de concretar la exigencia de legalidad de la actuación pública en el campo fiscal y servir como mecanismo de control al poder ejecutivo en materia presupuestal.13 4. Análisis sustancial del caso Se encuentra acreditado que, el Concejo de La Merced (Caldas) aprobó el Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024, expedido por el Concejo de La Merced (Caldas), "POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE LA MERCED 2024-2027” que en el parágrafo 1 del artículo 5 y los artículos 8, 9, y 10, objeto de la solicitud de pronunciamiento sobre su validez, dispuso: “ARTÍCULO QUINTO: BANCO DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIÓN BPIN: No se podrá ejecutar ningún programa que haga parte del plan de 12 Estos aplazamientos también obedecen a los motivos definidos en el artículo 76 del EOP. 13 Sentencias C-357 de 1994, C- 685 de 1996, C -1339 de 2001, C-357 de 1994. 14 desarrollo y posteriores planes de acción, hasta que este no se encuentre viabilizado y registrado en el Banco de proyectos y viabilizado en SUIFT territorio.
PARÁGRAFO PRIMERO: Si durante la vigencia del actual plan de desarrollo territorial, se presentan nuevos proyectos u obras de interés general para la comunidad que no se encuentren incluidos dentro de este plan, y sean considerados como prioritarios para el Municipio, y cuenten con financiamiento, estos podrán ser incorporados en la parte estratégica y en el plan de inversiones, facultando a la Alcaldesa Municipal para que gestione y ejecute el presupuesto del plan de desarrollo territorial con la adiciones a las que haya lugar. … ARTÍCULO OCTAVO: FACULTADES A LA ALCALDESA: Se autoriza de manera expresa a la alcaldesa municipal para suscribir convenios, contratos de cooperación y cofinanciación regional, acuerdos de ciencia, tecnología e innovación, de encargos fiduciarios, de asociatividad y para celebrar alianzas estratégicas nacionales o internacionales, cuya finalidad sea el cumplimiento de políticas, programas y metas del Plan de Desarrollo municipal de La Merced 2024 - 2027, de acuerdo a los requisitos de la Ley 80 de 1993, Ley 1454 de 2011, Ley 1955 de 2019 y demás normas que sean concordantes.
ARTÍCULO NOVENO: ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS. Se autoriza a la alcaldesa municipal para celebrar los Contratos de Alianza Público Privadas que sean pertinentes y necesarios para la ejecución del presente Plan de Desarrollo Municipal de La Merced 2024-2027.
ARTÍCULO DÉCIMO: OPERACIONES DE CRÉDITO Autorizar a la alcaldesa municipal de La Merced, por el termino de tres años, para realizar operaciones de crédito público con entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, con el fin de apalancar y financiar proyectos de inversión del plan de desarrollo municipal, de acuerdo a los sectores y programas que se indican en la matriz del plan plurianual de inversiones, en los recursos del crédito.
PARÁGRAFO PRIMERO: El valor de la operación del crédito público a contratar será por valor de $1.200.000.000 (Mil doscientos millones de pesos)
PARÁGRAFO SEGUNDO: Para garantizar la materialización del crédito, se autoriza a la alcaldesa municipal a ejecutar las operaciones de crédito público, de manejo de deuda, a otorgar garantías y en general a acometer todas aquellas actividades que sean inherentes al manejo y operatividad del crédito a que se refiere este proyecto de acuerdo, en concordancia con lo estableado en Decreto Legislativo 678 de mayo 2020, y a ejecutar las operaciones presupuéstales necesarias para el cumplimiento del presente proyecto de acuerdo”. 15 En cuanto a la facultad para contratar, de conformidad con el marco jurídico expuesto se tiene que, los alcaldes tienen la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo, salvo en dos casos: (i) cuando así lo haya previsto la ley; y (ii) cuando así lo haya dispuesto el concejo expresamente mediante acuerdo municipal que reglamente la materia.
En caso de silencio de la ley o en ausencia de acuerdo que someta un determinado contrato a autorización previa del concejo municipal, habrá de entenderse que el alcalde puede celebrarlo, sin necesidad de tal autorización. En el caso concreto, en los artículos 8 y 9 del Acuerdo citado, el Concejo autorizó a la Alcaldesa de manera general para realizar contratos, convenios, contratos de alianzas públicos privadas -entre otros-; dichos eventos no están contemplados en el parágrafo 4, del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, que señala los casos en que el Concejo debe decidir sobre la autorización al alcalde para contratar.
De otra parte, no se evidencia que el Concejo haya dispuesto expresamente que esos contratos y convenios, requerían de su autorización previa. Por tanto, se evidencia que el Concejo se excedió en el ejercicio de sus competencias, al manifestar que autorizaba al alcalde para suscribir contratos, convenios, acuerdos o alianzas, pues tal autorización solo es para casos excepcionales, previstos en la ley y cuando así lo haya dispuesto el Concejo expresamente mediante acuerdo municipal que reglamente la materia; pues los alcaldes ostentan la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del concejo.
Al respecto el Consejo de Estado14 precisó: “De este modo, no le asiste razón al apelante en su petición de revocar el fallo cuestionado para anular parcialmente el artículo 1° del acto acusado, pues el entendimiento en que se soporta y las razones de conveniencia que invoca, referidas a la legalidad de los contratos suscritos frente a esta autorización general no tienen justificación. En efecto, la potestad de suscribirlos por el alcalde están reconocidos por la ley y solo eventualmente, cuando así se haya definido razonablemente por el concejo o la ley imponen que se trámite dicha autorización.” (se destaca) Por lo tanto, la autorización del Concejo al alcalde para suscribir contratos, acuerdos o alianzas, implica una intromisión indebida en el ámbito de competencias propias del ejecutivo en cabeza del alcalde municipal, lo cual derivaría en la invalidez de los 14 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia del 19 de septiembre de 2019. Radicación número: 50001-23-31- 000-2010-00548-01 16 artículos 8 y 9 del susodicho acuerdo municipal. En cuanto a la facultad para modificar el presupuesto de conformidad con el marco jurídico expuesto se tiene que por regla general, las operaciones presupuestales que impliquen alteraciones en la identificación y en el cálculo de las rentas, el monto de los gastos públicos y su destinación, deben ser aprobadas por las corporaciones públicas de elección popular a través de leyes, ordenanzas y acuerdos municipales, según corresponda.
En el caso concreto, en el parágrafo 1º del artículo 5 se facultó a la “Alcaldesa Municipal para que gestione y ejecute el presupuesto del plan de desarrollo territorial con la adiciones a las que haya lugar”; y en el parágrafo 2º del artículo 10 la autorizó a “ejecutar las operaciones presupuéstales necesarias para el cumplimiento del presente proyecto de acuerdo”.
Dicha autorización general y sin ninguna especificidad permite desconocer los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y los artículos 79, 80 y 81 del el Decreto 111 de 1996 (ver Cuadro Tipología de operaciones presupuestales posteriores a la aprobación del presupuesto), de los cuales se desprende que el Concejo no puede autorizar al Alcalde para modificar el presupuesto; pues en estos eventos corresponde al Alcalde presentar el proyecto de Acuerdo ante el Concejo quien decidirá si lo aprueba.
Además, existen ciertas operaciones presupuestales que son de competencia exclusiva del Alcalde, por lo que la autorización del Concejo en lo que a ese tipo de operaciones se refiere, implica una intromisión indebida en el ámbito de competencias propias del ejecutivo en cabeza del Alcalde Municipal, lo cual derivaría también en la invalidez de la expresión: “con la adiciones a las que haya lugar” contenida en el parágrafo 1º del artículo 5 y la expresión: a “ejecutar las operaciones presupuéstales necesarias para el cumplimiento del presente proyecto de acuerdo” contenida en el parágrafo 2º del artículo 10 del Acuerdo analizado.
Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-772 de 1998 precisó que: “La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. (…) Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio 17 rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo (…). Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción (…)”.
(Negrillas fuera de texto) Y en sentencia C-206 de 25 de junio de 2020 la Corte Constitucional15 reiteró que: “La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición, modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático para adoptar decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los recursos públicos16, de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto.
Así, en tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales17. Finalmente se precisa que, no resulta procedente declarar la invalidez total del parágrafo 1º del artículo 5 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024 por cuanto, si es facultad del Alcalde gestionar y ejecutar el presupuesto del plan de 15 Referencia: Expediente RE-297.
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. 16 Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96. 17 Cfr. sentencia C-434/17.
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Ver también la sentencia C-146/09. 18 desarrollo territorial. Tampoco resulta procedente declarar la invalidez total del artículo 10 del referido Acuerdo por cuanto de conformidad con el parágrafo 4º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, sí es atribución del Concejo autorizar al Alcalde para celebrar contratos de empréstito; aunado a que no se evidencia la formulación de un cargo concreto frente a lo así señalado en el citado artículo 10. 5.
Conclusión Los artículos 8 y 9 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024, expedido por el Concejo de La Merced (Caldas), son inválidos por vulnerar los artículos 313.3 de la Constitución, artículos 32 numeral 3 de la Ley 136 de 1994 y literal b, ordinal 2 artículo 11 de la Ley 80 de 1993, toda vez que: el Concejo se excedió en el ejercicio de sus competencias al manifestar que autorizaba de manera general al alcalde para suscribir contratos, convenios, acuerdos o alianzas, pues tal autorización solo es para casos excepcionales, previstos en la ley y cuando así lo hubiese dispuesto el Concejo mediante acuerdo municipal que reglamente la materia; ello por cuanto los alcaldes ostentan la facultad general de suscribir contratos y dirigir la actividad contractual de los municipios sin necesidad de una autorización previa, general o periódica del Concejo.
La expresión: “con la adiciones a las que haya lugar” contenida en el parágrafo 1º del artículo 5 y la expresión: “ejecutar las operaciones presupuéstales necesarias para el cumplimiento del presente proyecto de acuerdo” contenida en el parágrafo 2º del artículo 10 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024, expedido por el Concejo de La Merced (Caldas), son inválidos, por cuanto se otorgó a la Alcaldesa unaautorización general y sin ninguna especificidad, para modificar el presupuesto permitiendo desconocer los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 y los artículos 79, 80 y 81 del el Decreto 111 de 1996.
Por lo tanto, se declararán no probadas las excepciones de mérito formuladas por las entidades convocadas. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 19
RESUELVE
PRIMERO: Declarar la invalidez de los artículos 8 y 9 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024 expedido por el Concejo de La Merced, "POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL PLAN DE DESARROLLO DEL MUNICIPIO DE LA MERCED 2024- 2027”.
SEGUNDO: Declarar la invalidez de la expresión: “con la adiciones a las que haya lugar” contenida en el parágrafo 1º del artículo 5 y la expresión: “ejecutar las operaciones presupuéstales necesarias para el cumplimiento del presente proyecto de acuerdo” contenida en el parágrafo 2º del artículo 10 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024.
TERCERO: Declarar valido los demás apartes del parágrafo 1º del artículo 5 y artículo 10 del Acuerdo 100.010.017 del 31 de mayo de 2024.
CUARTO: Comuníquese esta determinación señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo y al alcalde de La Merced - Caldas.
QUINTO: Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Por la Secretaría háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 64 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado (Encargado Despacho Cuatro) Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado