REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 147 Manizales, veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17001-33-33-003-2019-00356-01 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Sandra Yaneth Diosa Cardona Demandado: Municipio de Supia - Caldas Se emite fallo con ocasión del recurso apelación impetrado por el municipio de Supia contra la sentencia que accedió a las pretensiones de la demandante.
I. Antecedentes 1. La demanda 1.1. Pretensiones Se solicitó declarar la nulidad del acto administrativo AMSC-029 del 22 de marzo de 2019, expedido por el municipio de Supía – Caldas, por medio del cual se negó la existencia de la relación laboral y el pago de acreencias laborales, y que, a título de restablecimiento del derecho, se declare que entre las partes existió una relación laboral, se condene a reconocer y pagar las acreencias laborales respectivas, la sanción moratoria por el no pago de las acreencias laborales y que las sumas reconocidas sean actualizadas e indexadas. 1.2.
Hechos En síntesis, se señaló que la demandante laboró al servicio de la demandada mediante contratos de prestación de servicios, en la Secretaría de Gobierno. Que en el lapso servido, existió prestación personal del servicio, subordinación, cumplimiento de un horario de trabajo y remuneración. Afirmó que no le fueron canceladas las acreencias laborales respectivas producto de la relación laboral. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Invocó la Constitución Política artículo 53; Sentencia T-426 de 2015; Sentencia 882015 del 25 de agosto de 2016 del Consejo de Estado y la Sentencia 17712015 del 19 de julio de 2017. Indicó que los contratos de prestación de servicios fueron estatuidos por el artículo 32 de la ley 80 de 1993 para que satisficieran las necesidades de la administración que no pudieran llevarse a cabo mediante una relación laboral, contrario a lo que sucedió en este caso, pues la accionante estuvo vinculada con la demandada de manera personal, desarrolló actividades personales por las cuales recibía una retribución mensual, estuvo bajo la subordinación y dependencia de sus superiores; además que sus labores no necesitaban conocimientos especializados, técnicos ni mucho menos científicos, lo cual configuró un contrato realidad. 2.
Contestación de la demanda El municipio de Supia - Caldas se opuso a las pretensiones de la parte actora, señaló que esta fue contratada mediante contratos de prestación de servicios y por lo tanto no se causaron obligaciones de índole laboral. Que dichos contratos responden a las necesidades de la entidad, obligándose a cumplir con los mismos, sea de manera personal o a través de terceras personas; que no obligaban a cumplir horario, ni a subordinación. Que se limitó a cumplir a cabalidad con lo ordenado por la ley, la cual es clara en señalar que los contratos de prestación de servicios no generan relación laboral; que los elementos endilgados como indiciarios de la presencia de una subordinación laboral, al estudiarse en contexto con las condiciones de ejecución del contrato de prestación de servicios permiten inferir que no existió subordinación, lo que desvirtúa el vínculo laboral deprecado.
Con fundamento en ello formuló las excepciones: “inexistencia de vínculo laboral”; “Prescripción”; y “Prescripción del auxilio de cesantías definitivas, sanción por mora en el pago del auxilio de cesantías, e intereses a las cesantías”. 3. Sentencia de primera instancia El a quo declaró la nulidad del Oficio AMSC-029 del 2 de abril de 2019 y declaró que entre la accionante y el municipio de Supía – Caldas existió una relación laboral en los siguientes periodos: Entre el 29 de enero y 30 de marzo del 2010 y del 1 de abril al 30 de abril del 2010;
Entre el 18 agosto y 18 de noviembre del 2010; Entre el 20 de noviembre al 20 de diciembre del 2010; Del 1 de febrero del 2011 hasta el 30 de septiembre del 2011; Del 10 de septiembre al 10 de diciembre del 2013; Del 24 de enero al 24 de julio del 2014; Del 03 de octubre al 3 de enero del 2015; del 28 de mayo al 28 de diciembre del 2015;
Del 1 de enero al 30 de marzo del 2016; Del 21 de junio al 21 de agosto del 2016; Del 11 de octubre al 30 de diciembre del 2016; y del 1 de marzo hasta el 1 de junio del 2017. Declaró probada la excepción de “prescripción extintiva” de los derechos laborales y prestacionales derivados de los contratos de prestación de servicios causados en los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral con anterioridad al 1o de enero de 2016, excepto en lo relacionado con los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones.
A título de restablecimiento del derecho, condenó a la demandada a reconocer, liquidar y pagar a favor de la accionante todas las prestaciones sociales y factores salariales de conformidad con las tablas salariales y prestacionales con las que contaba la entidad para remunerar a empleados de igual categoría, por los siguientes periodos: Del 1 de enero al 30 de marzo del 2016;
Del 21 de junio al 21 de agosto del 2016; Del 11 de octubre al 30 de diciembre del 2016; y del 1 de marzo hasta el 1 de junio del 2017. Para el efecto, ordenó tomar como base el valor de lo pactado en cada uno de los contratos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas, y señaló que el tiempo laborado se computaría para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.
Que así mismo, el ente demandado debía tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, que corresponde a los honorarios pactados, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la demandante como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Por su parte, la demandante debería acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. Como fundamento de su decisión señaló que, la prestación personal del servicio y la remuneración quedó demostrada con el clausulado de los contratos suscritos con la demandante.
En cuanto a la subordinación, consideró que se probó con los testimonios que la demandante cumplía horario y que en la Secretaría de Gobierno de la entidad accionada la actora se encargaba de todo lo concerniente a la clasificación y organización del archivo de esa dependencia, realizaba la emisión y recepción de correspondencia. Que además, mientras la señora Diosa Cardona estuvo en la Inspección de Tránsito tenía labores secretariales como proyectar: actas de audiencia, entregas de las motocicletas cuando eran inmovilizadas por alguna codificación de tránsito, resoluciones sanciones, entre otras.
Que con los testimonios se comprobó que la actora no podía ausentarse de su lugar de trabajo sin solicitar el permiso correspondiente. Que la supervisión de las labores desempeñadas por la demandante era desarrollada por el Secretario de Gobierno del municipio o el Inspector de Policía, quien llevaba el control del correcto cumplimiento del objeto contractual, al igual que de las instrucciones en cuanto al modo, tiempo de ejecución, obligaciones, cumplimiento de agenda y demás, a cargo de la demandante. 4.
Recurso de apelación El municipio de Supía solicitó revocar el fallo y en su lugar, declarar probadas las excepciones propuestas y negar las pretensiones argumentando que, ningún documento puede dar fe que entre este y la demandante existió algún tipo de subordinación, sino por el contrario, que la contratista tenía total libertad para llevar a cabo las tareas de los respectivos objetos contractuales, y que la comunicación entre contratista y contratante debe entenderse como una coordinación para asegurar el cumplimiento del contrato.
Señaló que los testigos dijeron ver a la demandante con funcionarios de la administración municipal o vieron a la actora trabajar en determinados sitios y desarrollar algunas funciones, pero que es una conclusión precaria determinar que hubo subordinación. Que el testigo Francisco Javier Pérez tenía contaminado el testimonio por el interés directo en las resultas del proceso, ya que fungía como demandante en un proceso similar con radicado 2018-00420 tramitado en el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales.
Los testigos señalaron que todo lo que les constaba correspondía hasta el 2015, por lo que no hubo declaraciones testimoniales que permitieran corroborar la existencia de los elementos propios del contrato de trabajo en 2016 y 2017. II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos Vista la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto se debe establecer: ¿Se acreditaron los elementos de una relación laboral entre la señora Sandra Yaneth Diosa Cardona y el municipio de Supía - Caldas? Para dar respuesta, se hará referencia: i) al marco jurídico sobre el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades; los elementos propios de la relación laboral, para luego ii) descender al análisis del caso concreto. 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial1 2.1.1. La primacía de la realidad sobre las formalidades La Constitución Política, en su preámbulo, asegura a sus integrantes “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”.
La anterior premisa fue desarrollada en los artículos 13 y 25 ibidem, según los cuales: i) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, ii) se garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el cual surge como uno de los valores y 1 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 16 de agosto de 2018, Radicación número: 19001- 23-31-000-2006-01070-01(1007-12) propósitos del Estado al ser consagrado en el Preámbulo de la Constitución con particular importancia. Como sustento de lo anterior, el artículo 53 consagró el principio de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, como aquella garantía de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado.
La finalidad de este articulado es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley. Desde tiempo atrás, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT.)2, expresamente consagró en su Preámbulo el “reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor” premisa que se fundamentó en el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT3 al señalar que: “todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto”.
Dicho Convenio en Colombia es fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Constitución Política. 2.1.2.
Elementos propios de la relación laboral El Código Sustantivo de Trabajo en sus artículos 23 y 24 estableció los elementos para estructurar una relación laboral, así: i) La actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia “del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al País”; y iii) un salario como retribución del servicio. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 20214 retomando los desarrollos jurisprudenciales previos sobre estos elementos los condesó bajo los siguientes parámetros: 2 Aprobada en 1919 3 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sobre el elemento de la prestación personal del servicio, señaló que el mismo puede ser identificado, en tanto “Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este5; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas6.”.
En lo referente a la subordinación o dependencia dicha providencia señaló una serie de situaciones indicativas de su existencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, las mismas se sintetizan así: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio 5 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 6 Cita de cita: Al respecto, véase entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” (Subrayado y negrillas de este Tribunal).
Finalmente, sobre la existencia de remuneración por las actividades desarrolladas precisó que “Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” 2.2. Análisis sustancial del caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, no se discute en esta instancia la existencia de la prestación personal del servicio por parte de la demandante al municipio de Supía - Caldas o la remuneración pactada y recibida por la demandante por los servicios prestados.
El debate se centra en establecer la existencia o no de la subordinación y si ello es suficiente para declarar la existencia de la relación laboral. Teniendo en cuenta lo anterior, para establecer si se encuentra acreditada o no la relación de subordinación o dependencia en la prestación del servicio, se atenderán los criterios esbozados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, sobre los indicios de existencia de este elemento. 2.2.1.
Indicios respecto a la existencia de un horario de trabajo y al lugar de desarrollo de las actividades El Consejo de Estado7 ha precisado que, normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista, o un sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades no implican necesariamente que exista subordinación laboral, pero pueden ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, lo cual deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido. 7 Sección Segunda.
Sentencia unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 09 de septiembre de 2021. En el caso concreto, los contratos suscritos entre el municipio de Supía - Caldas y la demandante, celebrados entre el 29 de enero de 2010 y el 3 de enero del 2015; tenían por objeto, en términos generales, la prestación de los servicios consistentes en la realización de actividades de apoyo a la gestión en las diferentes actividades de logística y apoyar las labores propias de la oficina de gobierno y asuntos administrativos en la Secretaría de Gobierno de la entidad territorial.
También se menciona en algunos contratos entre el 28 de mayo de 2015 y el 1 de junio del 2017, que la contratista prestaría sus servicios “de apoyo a la gestión en la inspección de Policía y Tránsito para el desarrollo de actividades con funciones de tránsito y de policía del municipio de Supía, en la gestión y trámite de procesos y actuaciones administrativas y cargue de información a Simit”8.
En este punto se debe traer a colación los testimonios de Francisco Javier Pérez Echeverri quien laboró para la Secretaría de planeación del municipio de Supía - Caldas, entre los años 2008 al 2015 y de Jorge Humberto Montoya Ladino, quien fue inspector de tránsito y policía del municipio de Supía entre el 7 de abril y el 31 de diciembre del año 2015, quienes fueron coincidentes en afirmar que la señora Sandra Yaneth Diosa Cardona realizaba sus labores en la alcaldía del municipio de Supía - Caldas con cumplimiento de horario, tanto cuando laboraba directamente en la Secretaría de Gobierno como cuando se encontraba en la Oficina de Tránsito y Policía municipal.
Los testigos resultan creíbles por cuanto laboraron con el municipio de Supía - Caldas en diferentes tiempos y coincidieron, respectivamente, con los tiempos de servicio de la demandante, por lo cual tenían, cada uno desde el desarrollo de su labor, el conocimiento directo de los hechos aquí debatidos. En este punto, la Sala trae a colación lo señalado por la parte apelante en su recurso de apelación referente a que “el testigo Francisco Javier Pérez tenía contaminado el testimonio por el interés directo en las resultas del proceso, ya que fungía como demandante en un proceso similar con radicado 2018-00420 tramitado en el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales” y mencionó que para resolver el recurso allegaría certificación del Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales, para demostrar el interés del testigo en los resultados del proceso, lo cual no ocurrió. Tampoco se evidenció que en el trámite de primera instancia se haya formulado la tacha del testimonio por imparcialidad del señor Francisco Javier Pérez, y de conformidad con el artículo 211 del CGP el mismo debía formularse en el trámite de la primera instancia para ser analizado por el juez al momento de fallar.
Por lo anterior, el Tribunal no considera procedente analizar la tacha del testigo en esta instancia procesal. Cabe destacar lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación mencionada en líneas precedentes, refirió: “…el establecimiento o imposición de una 8 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 15-19. jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada”.9 De manera que, en el presente asunto, si bien puede tenerse por configurado el indicio de subordinación por el lugar de trabajo en que la demandante debía desempeñar sus actividades y por la existencia de un horario de trabajo, se analizaran los demás indicios para definir si se encuentra o no acreditada la existencia de la subordinación laboral. 2.2.2 Indicios de dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar más allá de la simple coordinación entre contratante y contratista Al respecto el Consejo de Estado10 ha precisado que, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia del elemento de la subordinación, en la medida en que se demuestre que, la contratante ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que se llevó a cabo el cumplimiento del objeto contractual.
Ahora, frente al principio de coordinación en contraposición a la subordinación, el Consejo de Estado sostuvo: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del servicio de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia.”11 De acuerdo con lo anterior, se analizarán los medios probatorios arribados, para establecer la existencia o no de actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad contratante que se alejen de un ejercicio normal 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021.
Radicado: 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016) 10 Sección Segunda. Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Rad.: 23001-23-33-000-2016-00147-01(2420-19) de coordinación entre contratante y contratista, ello en aplicación de criterios de sana critica.
En el caso concreto, los contratos suscritos entre el municipio de Supía - Caldas y la demandante, celebrados entre el 29 de enero de 2010 y el 3 de enero del 2015 en cuanto a las funciones que la demandante debía cumplir, se señalan similarmente, por ejemplo: “CLAUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: EL CONTRATISTA se obliga para con el municipio a: 1- Archivar conforme la Ley de archivos la documentación que reposa en la secretaría de Gobierno desde 2006. 2- Llevar archivo Central la información que ya no correspondía al archivo de Gestión de la Secretaría de Gobierno y Educación. 4- Mantener al día organizado de acuerdo a las tablas de retención el archivo de gestión de la dependencia. 5- Colaborar con la entrega de materiales y suministros de almacén a las demás dependencias. 6- Apoyar los procesos de capacitación que desarrollo esta dependencia. 7- las demás inherentes a su naturaleza de contratista a favor del municipio de Supía…”12.
Además, en los contratos celebrados por las mismas partes entre el 28 de mayo de 2015 y el 1 de junio del 2017, en cuanto a las funciones que la demandante debía cumplir en la Inspección de Tránsito y Policía, se señalan similarmente, por ejemplo: “CLAUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: EL CONTRATISTA se obliga a: a) Brindar información al público en general sobre los procesos de la Inspección relacionadas con las actividades Tránsito y transporte del municipio de Supía. b) Radicar y contestar la correspondencia recibida y/o despachada de dicha dependencia, relacionada netamente con temas de tránsito transporte. c) Reportar constantemente al SIMIT las infracciones de tránsito realizadas por la policía local y de carreteras, para su respectiva sanción, de igual manera, reportar los pagos para que así los eliminen del sistema, todo acorde al Código de Tránsito. d) diligenciar conduces y autorizaciones de movilidad. e) Remitir los actos administrativos y comparendos de los infractores deudores de multas de tránsito a la Secretaría de Hacienda a más tardar a los treinta (30) días de efectuado el comparendo. f) Orientar a las personas en la realización de trámites de carácter general que sean competencia de la inspección de policía y tránsito en los temas relacionados con tránsito y transporte. g) agendar las diferentes diligencias relacionadas con la inspección de tránsito tales como audiencias de apelación, trámite y práctica de pruebas en los procesos contravencionales de tránsito y transporte y hacer el manejo documental de todos los procesos aquí relacionados. h) las demás inherentes a su naturaleza de contratista a favor del municipio de Supía…”13.
En cuanto a la supervisión de los contratos señalan similarmente: “CLÁUSULA SEXTA. INTERVENTOR: Desígnese como interventor del presente contrato a la secretaria de Gobierno o quien haga sus veces, quien tendrá las siguientes 12 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 11. 13 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 27. funciones: 1- supervisar y controlar el correcto cumplimiento del objeto del presente contrato. 2- Informar cualquier anomalía en la ejecución del mismo. 3- Verificar y certificar el cumplimiento de lo estipulado en el contrato. 4- Expedir la certificación acerca del cumplimiento de lo estipulado en el contrato, para efectos de soportar el pago previsto en el mismo…”14.
“CLÁUSULA SEXTA. SUPERVISIÓN: Desígnese como supervisor del presente contrato estará a cargo del inspector de Policía y Tránsito del municipio, quien tendrá las facultades establecidas en el … y tendrá las siguientes funciones: 1- supervisar y controlar el correcto cumplimiento del objeto del presente contrato. 2- Informar cualquier anomalía en la ejecución del mismo. 3- Verificar y certificar el cumplimiento de lo estipulado en el contrato. 4- exigir al contratista la ejecución idónea y oportuna del contrato. 5- Elaborar los informes requeridos para soportar los pagos que deba efectuar el municipio de Supía. 6- Expedir la certificación acerca del cumplimiento del contrato, previo ingreso e informe de actividades y avance de obra acorde al objeto del contrato, para efectos de soportar y autorizar el pago previsto en el mismo. 7- Autorizar los pagos al contratista. 8- Remitir oportunamente la secretaría de Hacienda, las actuaciones resultantes de la ejecución contractual…”15.
Frente a este punto, el testigo Francisco Javier Pérez Echeverri afirmó que como la demandante laboraba aproximadamente desde el año 2010 en la oficina de la Secretaría de Gobierno, el supervisor o “jefe” era la secretaria de gobierno de esa época, la señora Claudia Patricia Alarcón o el Inspector de Policía Jorge Montoya, por lo cual éstos daban las órdenes de cómo se debían ejecutar las labores.
Afirmó que a la demandante se le impartían directrices, debía solicitar permisos para ausentarse de sus labores al jefe inmediato o a la alcaldesa. Así mismo, el testigo Jorge Humberto Montoya Ladino, señaló que entre el 7 de abril y el 31 de diciembre de 2015, era el supervisor del contrato de la señora Sandra Yaneth Diosa Cardona y además compartían oficina; que en las ocasiones en que la demandante debía ausentarse, él era el encargado de tramitar los permisos ante la secretaria de gobierno del municipio y que ésta era la que tenía la última palabra; que en ocasiones tuvo que llamarle atención de forma verbal a la actora porque aquella fungía como su asistente y a veces se le olvidaba informarle que le había agendado alguna audiencia o situaciones similares.
Como se señaló anteriormente, los testigos Francisco Javier Pérez Echeverri y Jorge Humberto Montoya Ladino, resultan creíbles por cuanto eran compañeros de trabajo en la alcaldía del municipio de Supía y por tanto tenían conocimiento directo de las actividades desarrolladas por la demandante; además sus declaraciones guardan coincidencia con lo señalado en los contratos de prestación de servicios.
De acuerdo con lo anterior, de la naturaleza de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, se infiere que la demandante debía sujetarse a las directrices y requerimientos que diera el municipio, relacionados inicialmente 14 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 27. 15 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 12. con las funciones propias de la secretaría de gobierno, y posteriormente con las funciones asignadas a la inspección de tránsito y policía del municipio de Supía - Caldas, esto es, que no podía actuarlas de manera autónoma.
Además, en la medida en que en el desempeño de las funciones la accionante debía, por ejemplo, presentar solicitudes de permiso para ausentarse, debía presentar informes, debía atender al público, proyectar actos administrativos y actas de audiencia, denota sin lugar a dudas que el municipio de Supía - Caldas, tenía la posibilidad de dirigir y disponer del trabajo de la demandante; por lo tanto, no puede hablarse de una simple relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista. 2.2.3 Indicios referentes al desarrollo de actividades misionales de la entidad Contratante y vocación de continuidad Al respecto el Consejo de Estado16 ha señalado que, si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración y si la tarea acordada no corresponde a actividades nuevas, que no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, se desdibuja la relación contractual.
En este punto cabe ilustrar que, de conformidad con las funciones de la Secretaría de Gobierno descritas en la página oficial del municipio de Supía – Caldas, se encuentran descritas las siguientes: “… 1. Coordinar la Inspección Municipal de Policía, Tránsito y Transporte, Comisaría de Familia y almacén municipal a fin de ejercer el control sobre las garantías ciudadanas, la violencia intrafamiliar, el Tránsito y transporte y las pesas, precios, medidas, rifas y espectáculos. 2.
Velar por el respeto de los derechos civiles, garantías sociales y salvaguarda de la vida, honra y bienes de los ciudadanos. 3. Proyectar para la adopción por parte del alcalde, las disposiciones que se requieran para la aplicación de las normas de policía y de orden público vigentes y adelantar las acciones necesarias para el cumplimiento de las mismas. 4.
Ejercer las funciones asignadas por la Constitución y la Ley a las oficinas de control interno 5. Ejercer las funciones de oficina receptora de quejas, reclamos y sugerencias relacionadas con el ejercicio de la Función Pública local. 6. Velar por el cumplimiento de las normas existentes sobre la reglamentación de rifas, juegos y espectáculos del municipio. 7.
Coordinar con las autoridades policivas, visitas a los establecimientos y personas 16 Entre otras: Consejo de Estado, sentencia de 3 de marzo de 2011. M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad 15001-23-31-000-1999-02528-01(0693-10). Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección "A" M.P.: Alfonso Vargas Rincón Rad.: 68001231500020020210401 (0233-08) naturales o jurídicas que desarrollen actividades de juegos, rifas o espectáculos. 8.
Realizar acciones tendientes a propiciar la participación de la comunidad en programas que por su propia iniciativa, o por iniciativa de entidades del nivel municipal, departamental o nacional se pongan en marcha para mejorar sus condiciones y calidad de vida. 9. Generar espacios y procesos orientados a elevar los niveles de formación y capacitación en la ciudadanía de forma tal que puedan ejercer objetivamente los mecanismos de participación ciudadana, tales como el voto, el plebiscito, referendo, revocatoria del mandato, consulta popular, entre otros. 10.
Apoyar a través de programas de asesoría y/o capacitación las Juntas de Acción Comunal y otras organizaciones comunitarias en pro del desarrollo municipal, lo mismo que para la integración de las Juntas Administradoras locales cuando haya lugar a ello, tanto en los aspectos legales como de operación. 11. Adelantar la inscripción y llevar el registro de las entidades sin ánimo de lucro que deban efectuar tal procedimiento ante la Alcaldía Municipal 12.
Coordinar la prestación de los servicios de aseo y presentación física, reparaciones locativas y apoyo logístico de las instalaciones y oficinas de la Alcaldía Municipal. 13. Organizar y manejar el sistema de archivo y correspondencia de la Administración Municipal. 14. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de la misión de la dependencia. 15.
Efectuar el proceso de reclutamiento y selección de personal en coordinación con las diferentes dependencias que lo requieran. 16. Liquidar las prestaciones sociales y salariales a que tienen derecho los funcionarios al servicio del municipio y proyectar los actos administrativos para su reconocimiento. 17. Coordinar con las entidades y autoridades competentes la realización de campañas de salud integral y bienestar social para los funcionarios públicos al servicio del municipio. 18.
Determinar las necesidades de adiestramiento y capacitación del personal vinculado a la Administración y adelantar con el concurso de las dependencias correspondientes los procesos de inducción de los nuevos funcionarios o de re inducción del personal ya vinculado. 19. Auspiciar, programar y coordinar actividades culturales y de bienestar social para los empleados del municipio. 20.
Elaborar los proyectos de Decreto y/o resolución para el nombramiento de empleados y la respectiva Acta de Posesión. 21. Expedir constancias y certificados sobre tiempo de servicio del personal del municipio. 22. Mantener las novedades de personal, lo mismo que el archivo de las hojas de vida y el registro de las situaciones administrativas. 23.
Elaborar periódicamente la nómina de los empleados y la planilla de trabajadores oficiales., igualmente efectuar las autoliquidaciones de los aportes parafiscales y de seguridad social en Pensiones, Salud y Riesgos Profesionales. 24. Participar en el estudio de creación de nuevos cargos y en lo relacionado con la clasificación, nomenclatura, remuneración, Reglamento Interno de Trabajo, Estatuto de Personal, etc., y promover el conocimiento de los mismos por parte de los empleados. 25.
Informar a los empleados con personal a cargo acerca de sus obligaciones para efectuar la calificación de servicios a los empleados de carrera administrativa, e instruirlos acerca del diligenciamiento de los formularios de calificación. 26. Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de la misión de la dependencia”17. En los contratos suscritos por la demandante y el municipio de Supía - Caldas entre el 29 de enero de 2010 y el 3 de enero del 2015; tenían por objeto, en términos generales, la prestación de los servicios consistentes al “apoyo a la gestión para organización de archivo de la secretaria de Gobierno y las labores de reparto de correspondencia, mensajería y fotocopiado de documentos de diferentes dependencias y entrega de cobros coactivos de la secretaría de hacienda”18.
En efecto, en dichos contratos, claramente se precisó en su clausulado, la relación directa que existía entre las labores que debía cumplir la accionante y las actividades propias del municipio de Supía - Caldas al indicarse, por ejemplo, que: “CLAUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: EL CONTRATISTA se obliga para con el municipio a: 1- Archivar conforme la Ley de archivos la documentación que reposa en la secretaría de Gobierno desde 2006. 2- Llevar archivo Central la información que ya no correspondía al archivo de Gestión de la Secretaría de Gobierno y Educación. 4- Mantener al día organizado de acuerdo a las tablas de retención el archivo de gestión de la dependencia. 5- Colaborar con la entrega de materiales y suministros de almacén a las demás dependencias. 6- Apoyar los procesos de capacitación que desarrollo esta dependencia. 7- las demás inherentes a su naturaleza de contratista a favor del municipio de Supía…”19.
En este punto es importante resaltar que si bien los testigos se refirieron frente a lo que les constaba entre los años 2010 a 2015, lo cierto es que el Tribunal también logró comprobar que en los contratos celebrados entre el 28 de mayo de 2015 y el 1 de junio del 2017 tenían por objeto que la contratista prestaría sus servicios “de apoyo a la gestión en la inspección de Policía y Tránsito para el desarrollo de actividades con funciones de tránsito y de policía del municipio de Supía, en la gestión y trámite de procesos y actuaciones administrativas y cargue de información a simit”.20 Es decir, que se evidenció una prolongación en el tiempo para prestar los servicios de la demandante en la inspección de Policía y Tránsito del municipio de Supía - Caldas hasta el 2017.
En efecto, en los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 28 de mayo de 2015 y el 1 de junio del 2017, claramente se precisó en su clausulado, la relación directa que existía entre las labores que debía cumplir la accionante y las actividades propias del municipio de Supía - Caldas al indicarse, por ejemplo, que: “CLAUSULA SEGUNDA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: EL CONTRATISTA se obliga a: a) Brindar información al público en general sobre 17 https://www.supia-caldas.gov.co/NuestraAlcaldia/Dependencias/Paginas/Secretaria-de-Gobierno-y- Asuntos-Administrativos.aspx 18 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 37. 19 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 11. 20 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 15-19. los procesos de la Inspección relacionadas con las actividades Tránsito y transporte del municipio de Supía. b) Radicar y contestar la correspondencia recibida y/o despachada de dicha dependencia, relacionada netamente con temas de tránsito transporte. c) Reportar constantemente al SIMIT las infracciones de tránsito realizadas por la policía local y de carreteras, para su respectiva sanción, de igual manera, reportar los pagos para que así los eliminen del sistema, todo acorde al Código de Tránsito. d) diligenciar conduces y autorizaciones de movilidad. e) Remitir los actos administrativos y comparendos de los infractores deudores de multas de tránsito a la Secretaría de Hacienda a más tardar a los treinta (30) días de efectuado el comparendo. f) Orientar a las personas en la realización de trámites de carácter general que sean competencia de la inspección de policía y tránsito en los temas relacionados con tránsito y transporte. g) agendar las diferentes diligencias relacionadas con la inspección de tránsito tales como audiencias de apelación, trámite y práctica de pruebas en los procesos contravencionales de tránsito y transporte y hacer el manejo documental de todos los procesos aquí relacionados. h) las demás inherentes a su naturaleza de contratista a favor del municipio de Supía…”21.
Así las cosas, del mentado clausulado se infiere que, las funciones de la contratista, correspondían a tareas establecidas en cabeza de los municipios como una función legal y por ende inherente a la función misional y permanente del ente territorial, no hallándose por ende justificación a que se pretendiera su desarrollo por medio de personal externo a la entidad mediante contratos de prestación de servicios, los cuales como se advirtió líneas arriba, deben apuntar al manejo de funciones extraordinarias al que hacer habitual de la entidad o a un conocimiento técnico o profesional de especialísimas características que no pueda ser cubierto por el personal de planta.
Sumado a ello, se evidenció que la contratación por prestación de servicios no fue meramente temporal, sino que se prolongó entre los años 2010 y 2017, esto es, alrededor de 7 años, lo cual permite inferir la existencia de la subordinación laboral. Por lo tanto, valoradas las pruebas en su conjunto se colige que, si bien la demandante se vinculó al municipio de Supía - Caldas a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculo, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. 2.3.
Conclusión Se encuentran acreditados los elementos propios de una relación laboral entre la demandante y la demandada, toda vez que la señora Sandra Yaneth Diosa Cardona prestó sus servicios de forma personal, subordinada y con una remuneración en los siguientes periodos: i) Del 29 de enero al 30 de marzo del 2010; ii) Del 1 de abril al 30 de abril del 2010; iii) Del 18 agosto al 17 de noviembre del 2010; iv) Del 20 de 21 Expediente Samai Juzgado, archivo: “4ED_04ANEXOSDEMADNAPDF(.pdf) NroActua 18” fl. 27. noviembre al 20 de diciembre del 2010; v) Del 1 de febrero al 30 de septiembre del 2011; vi) Del 10 de septiembre al 10 de diciembre del 2013; vii) Del 24 de enero al 24 de julio del 2014; viii) Del 03 de octubre de 2014 al 3 de enero del 2015; ix) Del 28 de mayo al 28 de diciembre del 2015; x) Del 1 de enero al 30 de marzo del 2016; xi) Del 21 de junio al 21 de agosto del 2016; xii) Del 11 de octubre al 30 de diciembre del 2016; y xiii) Del 1 de marzo al 1 de junio del 2017.
En consecuencia, no prosperan los argumentos expuestos por la entidad apelante. 4. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas teniendo en cuenta que no se encuentra acreditada su causación en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 20 de mayo de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Sandra Yaneth Diosa Cardona contra el municipio de Supía - Caldas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en el programa informático “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 60 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES (Magistrado Encargado Despacho Cuatro) Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado