SIGCMA CO-SC5780- TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, seis (6) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 23001333300920230017101 Demandante: Pablo Manuel Barrios Estrella Demandados: Nación/Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria.
Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 I. ASUNTO Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 19 de diciembre de 2023 del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. El tema corresponde a la reclamación de la sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías (parciales o definitivas) de un docente afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sobre el cual este tribunal ha emitido centenares de pronunciamientos1.
En el presente caso se mantendrá la línea jurisprudencial aplicada por el tribunal de acuerdo con los fundamentos de hecho debidamente acreditados. En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 equivalentes a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía parcial y/o definitiva ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo su pago.
Así mismo el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 22 de septiembre de 2020 Expedición del acto de reconocimiento: 30 de noviembre de 2020 Pago efectivo: 28 de mayo de 2021 Días de mora reclamados: 149 2.2. Contestación de la demanda El Departamento de Córdoba se opuso a todas las pretensiones de la demanda argumentando que carecen de fundamentos facticos y jurídicos, por su parte el Fomag no intervino en esta etapa. 2.3.
Sentencia de primera instancia Encontró acreditada las siguientes circunstancias: Solicitud del pago de cesantías: 5 de noviembre de 2020 Expedición del acto de reconocimiento: 30 de noviembre de 2020 Fecha en la que se debió realizar el pago: 18 de febrero de 2021 Pago efectivo: 28 de mayo de 2021 Días de mora causados: 98 1 Al respecto se puede consultar la plataforma SAMAI.
Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230017101 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- Consideró que el acto administrativo fue expedido por fuera del término establecido y la fecha de entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación de la entidad territorial al Fomag también fue extemporánea.
Sin embargo, el Fomag puso a disposición de la parte demandante el valor por concepto de las cesantías reconocidas en un término menor al previsto legalmente, por lo que determino que el obligado a pagar los días de sanción moratoria era el Departamento de Córdoba. 2.4. Recurso de apelación La parte demandante solicita revocar la sentencia. Sostiene que la A quo no tuvo en cuenta la fecha real de radicación de la petición de solicitud de reconocimiento de cesantía que fue el 22 de septiembre de 2020 como se puede constatar en el radicado SAC, por ello no se puede tener en cuenta la fecha indicada en el acto administrativo de reconocimiento.
Argumenta que, conforme a lo establecido en artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la sanción por mora derivada del pago extemporáneo de las cesantías a los docentes cambió en la forma de su liquidación, porque ahora se causa también con cargo a los entes territoriales. El cambio introducido con dicha ley en la forma de liquidación y reconocimiento de la aludida sanción por el pago tardío de las cesantías a los docentes consiste en que los términos perentorios para cada una de las entidades involucradas en el reconocimiento y pago de cesantías corren de manera individual.
Por lo anterior sostiene que desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento 14 de octubre de 2020 y la fecha en que finalmente fue notificada la resolución 12 de marzo de 2021, trascurrieron 149 días de sanción por mora, cuya responsabilidad está en cabeza del Departamento de Córdoba. Además, solicita se ordene el ajuste de la condena.
III. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 3.1 Asunto para resolver Determinar si la sentencia debe ser confirmada, revocada o modificada teniendo en cuenta las inconformidades planteadas. Se revisarán los supuestos de hecho y se aplicará al caso concreto la línea jurisprudencial que sobre el tema tiene decantado este tribunal en armonía con la ley y los precedentes del Consejo de Estado 3.2.
Marco normativo Está aceptado jurisprudencialmente que a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230017101 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006 En esa sentencia la alta corporación fijó las siguientes reglas para el conteo de la sanción moratoria, así: “115.
Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del termino de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 9 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente2: Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha 2 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230017101 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 3.3.
Situaciones problemáticas La aplicación del anterior marco normativo no genera discusión alguna, pero en cada caso concreto se generan diversas situaciones problemáticas que pueden identificarse de la siguiente manera: • Diferencias de fechas de reclamación: el docente alega una fecha y la entidad otra, por lo general consignada en el acto administrativo.
En estos eventos, si el demandante no demuestra la fecha, se toma la del acto administrativo. • Fecha de pago: se toma la del día en que efectivamente se puso por primera vez el dinero a disposición en la entidad bancaria. No se exige que se le haya comunicado al beneficiario, quien asume los efectos de que el dinero se haya devuelto. • Grado de responsabilidad de las entidades involucradas: para el tribunal la Ley 1955 de 2019 no introdujo una nueva modalidad de causación de la sanción moratoria instituida en la Ley 244 de 1995 -subrogada por la Ley 1071 de 2006-.
Por tal razón para efectos de la causación se toma en conjunto el tiempo tanto el de la expedición del acto de reconocimiento como el de pago. Lo que cambia es la obligación legal de cada uno de los responsables quienes deben asumir con sus propios recursos el pago de las sanciones por el retraso que les sea imputable. 3.4. Solución al caso concreto Visto lo anterior, los problemas jurídicos en este caso son los siguientes: • Determinar si la fecha de presentación de la petición de reconocimiento y pago de cesantías que debe ser tomada parta efectos de establecer el inicio de los días de causación de la sanción moratoria corresponde al 22 de septiembre de 2020 como se advierte en la demanda, o de manera contraria este se circunscribe al 5 de noviembre de 2020 como se señala en el acto administrativo de reconocimiento de cesantía, fecha acogida por la primera instancia. • Establecer el número de días a reconocer, ya que la parte demandante alega que son 149, los cuales se contarían según su criterio desde la fecha notificación del acto administrativo de reconocimiento, porque los términos para cada entidad corren de manera individual, además, se deberá establecer si es procedente el ajuste de la condena.
Según las pautas y criterios previamente establecidos la Sala considera que los problemas jurídicos se enmarcan en las diferencias de fechas de reclamación y la responsabilidad de las entidades involucradas respecto a la modalidad de causación de la sanción moratoria que se toma en conjunto el tiempo tanto el de la expedición del acto de reconocimiento como el de pago.
La inconformidad del demandante radica en que se haya tenido en cuenta el 5 de noviembre de 2020 como fecha de presentación de la petición de cesantías, lo cual fue Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230017101 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- señalado en el acto administrativo de reconocimiento Resolución 002964 de 20203.
Estima que debe tenerse en cuenta el día en que realmente se radicó la solicitud que fue el 22 de septiembre de 2020. Revisado el expediente se advierte que con los anexos de la demanda se allegó documento SAC a través del cual se acredita que el demandante radico ante la entidad territorial solicitud de cesantías parciales el 22 de septiembre de 2020 y se le asignó numeró de radicación COR2020ERO158224.
Sin embargo, la entidad demandada en la contestación aporta el expediente administrativo, en el que se evidencia contrato de obra civil que aporta el demandante para solicitar sus cesantías y que fue autenticado por este el 4 de noviembre de 20205, por eso en la Resolución 002964 de 2020 se indica que el demandante subsanó su solicitud de cesantías el 5 de noviembre de 2020, fecha que es tomada por el A quo para iniciar el conteo de términos de causación de la sanción moratoria, decisión que comparte esta instancia. Establecida la fecha de reclamación de cesantías, para efectos de la contabilización de la sanción moratoria se debe proceder de la siguiente manera: HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria El reconocimiento fuera del término de los 70 días Correspondientes (Resolución No. 002964 de 30 de noviembre de 2020) La petición de cesantías fue presentada el 5 de noviembre de 2020 No se tiene en cuenta.
Los 15 días para expedir el acto se vencían el 27 de noviembre de 2020 Los 10 días de ejecutoría se cumplieron el 14 de diciembre de 2020 Los 45 días posteriores a la ejecutoria, comenzaron a contabilizarse desde el 15 de diciembre de 2020 y vencieron el 18 de febrero de 2021. Es decir que en este caso la mora empezó a correr desde el día 19 de febrero de 2021 hasta el 27 de mayo de 2021 día anterior a la fecha cancelación 6.
En ese orden, conforme el cómputo efectuado se tiene que la mora se causó entre el 19 de febrero de 2021 hasta el 27 de mayo de 2021, para un total de 98 días, tal como lo dispuso el A quo en la sentencia. Respecto al argumento de que no se tuvo en cuenta que el Departamento excedió su plazo para expedir y notificar el acto que reconoció las cesantías en virtud de la Ley 1955 de 2019, los cuales corren de manera independiente para las entidades demandadas.
Al respecto, se considera que no le asiste razón al demandante para estimar que la sanción moratoria se causa para cada entidad de forma autónoma, por incumplir el plazo que la ley atribuye a cada una de ellas en el trámite de reconocimiento y pago de cesantías, 3 Expediente digital pdf001Demanda fls 32-33. 4 Expediente digital pdf001Demanda fl 31 5 pdf010 ExpedienteAdministrativo fl 32 6 Certificado de pago pdf 001Demanda fl 44 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230017101 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- porque la causación de la penalidad y la atribución de responsabilidad en su pago son situaciones diferentes.
Si bien la verificación de la sanción depende de la actuación conjunta, es decir, el procedimiento que se realiza para reconocimiento y pago de las cesantías entre la entidad territorial y el Fomag-Fiduprevisora, eventualmente en el caso que la entidad territorial tarde en expedir el acto y notificarlo, pero el Fomag efectúe el pago antes del plazo de los 70 días, no hay lugar a sanción. En cambio, si resulta que el pago, en ese mismo caso hipotético, no se efectúa dentro de los 70 días siguientes a la solicitud, la penalidad sí fue causada y es en este escenario donde se procede a verificar la tardanza de una u otra entidad, para atribuir la responsabilidad del pago de la sanción. Se evidencia que, para le fecha de la radicación de la solicitud de cesantías por parte del demandante (5 de noviembre de 2020) ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, por lo tanto, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo, aplicando parcialmente el procedimiento del Decreto 1272 de 2018, es decir, emitir el acto administrativo definitivo dentro del 15 días hábiles siguientes a la solicitud, para luego proceder a su notificación, sin esperar a la aprobación de la Fiduprevisora, y una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago, respetando los plazos dispuestos para ello.
En cambio, observa esta corporación que lo que ocurrió fue que el acto de reconocimiento de cesantías parciales -Resolución 002964, fue emitido el de 30 de noviembre de 2020, cuando ya habían transcurrido más de 15 días hábiles desde el día siguiente en que se presentó la solicitud. Todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial, evidenciándose que la Fiduprevisora efectuó el pago de las cesantías dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto (20 de abril de 20217), de modo que tenía hasta el 24 de junio de 2021 para su pago y lo efectuó el 28 de mayo de 2021.
Por lo tanto, es incorrecto que el demandante alegue que transcurrieron 149 días de mora contados desde la fecha oportuna de notificación del acto administrativo de reconocimiento. Finalmente, en cuanto al ajuste de la condena, se observa que el fallo de primera instancia lo ordena, por lo tanto, no hay lugar a pronunciarse sobre ese aspecto del recurso.
Se concluye con lo expuesto, que se han desvirtuado los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto, motivo por el cual la Sala confirmará en todas sus partes la sentencia de primera instancia. 3.5. Condena en costas Según el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 365-8 del C.G.P., no se impondrá condena en costas, toda vez que la contra parte del apelante no intervino en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de primera instancia expedida el 19 de diciembre de 2023 por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Montería, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en este proveído. 7 Hoja de revisión - Expediente digital pdf 010ExpedienteAdministrativo fl 5 Tribunal Administrativo de Córdoba Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente No. 23001333300920230017101 Segunda instancia – Sentencia CO-SC5780- SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA (Ausente en comisión) EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE