SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, diecinueve (19) de julio de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300520220013001 Demandante LUIS ALFONSO PEÑATA TAPIA Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión CONFIRMA I. ASUNTO El Tribunal decide el recurso de apelación formulado por el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 29 de septiembre de 2023, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el municipio de Valencia, el día 10 de junio de 2021 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 003105 del 24 de agosto de 2021, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 5 de noviembre de 2021. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 2 CO-SC5780-99 2.1.5.
Finalmente, comenta que, el día 13 de diciembre de 2021 presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el departamento de Córdoba.
La petición se contestó negativamente según acto fico negativo configurado el 13 de marzo de 2022. 2.2. Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio administrativo configurado el día 13 de marzo de 2022 frente a la petición realizada por el demandante el 13 de diciembre de 2021, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia anticipada de fecha 29 de septiembre de 2023, se resolvió declarar probadas las excepciones propuestas por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag y la Fiduprevisora S.A. De igual modo, se declaró no probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el departamento de Córdoba.
El a quo declaró la existencia del acto administrativo presunto negativo configurado el 13 de marzo de 2023 (sic) y declaró la nulidad de este2. Así mismo, condenó al departamento de Córdoba reconocer y pagar un día de salario por cada día de retardo por concepto de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 desde el 23 de septiembre de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021.
Y, ordenó que las sumas reconocidas fueran ajustadas tomando como base el IPC según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria (5 de noviembre de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia. 2 Se observa que por error involuntario el juez de instancia declaró la existencia de acto ficto del 13 de marzo de 2023 y declaró la nulidad de acto ficto fechado 13 de marzo de 2022.
Observa el Tribunal que la fecha real de configuración del acto presunto corresponde al 13 de marzo de 2022. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 3 CO-SC5780-99 El a quo se refirió al artículo 1 de la Ley 244 de 1995 subrogado por el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, artículo 2 de la Ley 244 de 1995 subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, artículo 56 de la Ley 962 de 2005, Decreto 2831 de 2005 y Decreto 1272 de 2018.
En concreto señaló: «(…) se observa que los quince días con los que contaba la entidad para expedir el acto de reconocimiento de cesantías definitivas tenía como fecha límite el día dos (02) de julio de 2021, no obstante, este solo expidió 75 días después del término contenido en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006. (…) En consecuencia, los plazos establecidos para el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el caso concreto se debe contabilizar de la siguiente forma: TERMINO FECHA CASO CONCRETO Fecha de la reclamación de las cesantías parciales 10 de junio de 2021 FECHA DE RECONOCIMIENTO CESANTÍAS 24 de agosto de 2021 FECHA DE PAGO CESANTÍAS 05 de noviembre de 2021 PERIODO DE MORA 23 de septiembre de 2021 – 4 de noviembre de 2021 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 02 de julio de 2021 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 19 de julio de 2021 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 22 de septiembre de 2021 De lo anterior se colige que en el asunto sub lite se causó a favor del(la) actor(a) un periodo de mora desde el 23 de septiembre de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, día anterior a aquel en el que la Fiduciaria La Previsora como vocera y administradora del citado fondo realizó el pago de las cesantías definitiva de la parte actora.
En cuanto a la asignación básica a tener en cuenta por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al momento de liquidar la sanción moratoria causada, se deberá aplicar la regla fijada por el Consejo de Estado en la multicitada sentencia de unificación en relación al régimen de cesantías parciales, la cual consagra que la asignación básica que se debe tomar es la vigente al momento del retiro del servicio por ser el momento a partir del cual se hizo exigible el reconocimiento de las cesantías definitivas, advirtiendo que la asignación básica será invariable conforme la regla enunciada.
Teniendo claro lo anterior, procede el Despacho a estudiar a cargo de quien sería la responsabilidad del pago por la sanción moratoria. Así, se torna necesario indicar que como quiera que la solicitud de las cesantías fue radicada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, le es aplicable dicha normatividad. (…) Así, tenemos que en el presente caso quedó acreditado que se presentó un pago extemporáneo en las cesantías solicitadas al haberse excedido el término dispuesto en la Ley para realizar el pago, lo que trajo como resultado que se generó el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
En ese sentido, en cuanto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria se evidenció que la Secretaría de Educación incumplió los términos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías hasta la fecha de reconocimiento acontecieron 49 días hábiles, por lo cual se encuentra dentro del supuesto estipulado en el parágrafo del artículo Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 4 CO-SC5780-99 57 de la Ley 1955 de 2019 y el pago de la sanción moratoria es responsabilidad de la entidad territorial, en este caso Departamento de Córdoba.
Aunado a ello, se tiene que conforme a la hoja de revisión obrante en el expediente administrativo del docente el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio recibió el expediente para el pago de la prestación económica el día 23 de septiembre de 2021 y los dineros fueron pagados el día 05 de noviembre de 2021, esto es, 29 días hábiles después de haber recibido el expediente y dentro de los 45 días hábiles señalados por la norma para realizar el pago.
(…) En síntesis, a la parte actora le asiste el derecho a que le sea reconocida y pagada por parte del Departamento de Córdoba la sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas por el periodo comprendido entre el día 23 de septiembre de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, atendiendo únicamente los términos señalados en la sentencia de unificación (18) de julio de 2018.
(…) Así mismo, se declarará la nulidad del mencionado acto presunto negativo y a título de restablecimiento de derecho condenar al Departamento de Córdoba al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retardo por concepto de sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, desde el día 23 de septiembre de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, la cual se liquidará con base en la asignación básica devengada por el(la) demandante al momento del retiro del servicio, advirtiendo que la asignación básica será invariable conforme la regla enunciada en la sentencia de unificación. Igualmente se ordenará que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (15 de diciembre de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) (sic) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Lo anterior por cuanto si bien la providencia citada negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018). De igual forma, se ordenará dar cumplimiento a la sentencia conforme el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
(…)» IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado el día 13 de octubre de 20233, el departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. El recurrente alega que, si el actor al momento de ser notificado no estaba de acuerdo con el contenido del acto administrativo que reconoció sus cesantías, debió interponer recurso por considerar que la fecha de presentación de la documentación no coincidía con la data en que realmente realizó la petición, sin embargo, guardó silencio.
Se refirió al artículo 88 del CPACA y adujo que la Resolución 003105 del 24 de agosto de 2021 no ha sido anulada por ninguna unidad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto, todos sus apartes gozan de legalidad, incluyendo la fecha de presentación de la solicitud de reconocimiento de pago de sus cesantías.
Finalmente, solicita revocar el fallo recurrido. 3 Ver archivo 48RecursoApelacionSentencia.pdf del expediente. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 5 CO-SC5780-99 V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por el departamento de Córdoba fue admitido mediante auto de fecha 3 de julio del 2024, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el A quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 en favor de la parte actora. Adicional, determinar si es procedente condenar a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019. 6.2.1.
Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación4 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 6 CO-SC5780-99 En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas.
Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro5: El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los 5 Ibídem. 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 7 CO-SC5780-99 docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Por su parte, procedimiento exigía a la autoridad administrativa que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico - contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
La misma norma reglamentaria en su artículo 2.4.4.2.3.2.26. dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías previstos en la Ley 1071 de 2006 -aplicados también en el nuevo reglamento- se haría con cargo a los recursos del Fomag «sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas».
Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de «interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible».
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 8 CO-SC5780-99 Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
En ese sentido, reglamentó el siguiente procedimiento tendiente a que la entidad territorial expidiera el acto definitivo de cesantías:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.1. Radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser presentadas por el docente ante la Última Entidad Territorial Certificada en Educación que haya ejercido o ejerza como autoridad nominadora del afiliado, a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 9 CO-SC5780-99 ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22.
Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. (…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
En cuanto al pago, el reglamento estableció:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006. Luego de precisar los anteriores plazos para el reconocimiento y pago de las cesantías, se ocupó de la consecuencia jurídica de su incumplimiento -la sanción moratoria por pago tardío-, de la siguiente manera:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. -Destacado y negrilla de la Sala- Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 10 CO-SC5780-99 El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la Fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la Fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la Sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 11 CO-SC5780-99 Fecha de reclamación cesantías definitivas 10 de junio de 20219 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 2 de julio de 2021 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 19 de julio de 2021 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 22 de septiembre de 2021 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 23 de septiembre de 2021 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 5 de noviembre de 202110 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 10 de junio de 2021, la parte demandante a través del Sistema de Atención al Ciudadano – SAC solicitó ante las entidades demandadas el pago de sus cesantías definitivas.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 003105 del 24 de agosto de 2021, la cual reposa a folios 3 y 4 del archivo 02Pruebas.pdf. El pago se surtió el día 5 de noviembre de 2021, conforme lo visto a folio 10 del archivo 02Pruebas.pdf, donde milita comprobante de pago emitido por el Banco BBVA fechado 9 de noviembre de 2021, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $8.399.487, por concepto de pago de cesantías.
La apoderada de la entidad territorial alega en la alzada que la fecha en que la parte demandante solicitó el reconocimiento de sus cesantías obedece al 28 de julio de 2021, tal y como se señala en la Resolución No. 003105 del 24 de agosto de 2021, la cual no ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto, goza de legalidad, por ende, si el demandante no estaba de acuerdo con el acto administrativo que le reconoció las cesantías debió interponer los recursos procedentes.
Así asegura que no es procedente obtener por su parte restablecimiento de derecho alguno. En lo referente a que la fecha real de presentación de la petición de las cesantías es la consignada en la Resolución No. 003105 del 24 de agosto de 2021 -28 de julio de 2021-, el tribunal no concuerda con lo manifestado por el recurrente, pues, si bien el acto de reconocimiento puede constituir una prueba de referencia para establecer la fecha exacta de la presentación de la petición, lo cierto es que la constancia de presentación aportada por la parte demandante resulta ser idónea para demostrar el aspecto fáctico en cuestión, sin que ello signifique un desconocimiento a la firmeza del acto administrativo en comento.
Lo anterior, porque la firmeza de los actos administrativos tan solo convierte en irrefutable la decisión de fondo que en ellos se tomó y su motivación, que para el caso particular fue el reconocimiento y orden de pago de las cesantías del docente, por tanto, su fuerza de ejecución recae en ello, aspecto que no puede significar que datos enunciativos vertidos en él con la finalidad de expresar los antecedentes que dieron lugar al acto, tengan igual validez, puesto que, en el caso de la fecha de presentación de las solicitudes de los 9 Ver a folio 9 del archivo 02Pruebas.pdf solicitud de reconocimiento y pago de cesantía definitiva, mediante el Sistema de Atención al Ciudadano –SAC- del Ministerio de Educación. 10 Ver a folio 10 del archivo 02Pruebas.pdf comprobante de pago expedido por el Banco BBVA de fecha 9 de noviembre de 2021.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 12 CO-SC5780-99 docentes para el pago de sus prestaciones, el medio de prueba idóneo lo será la constancia de presentación física o virtual ante la autoridad, mediante el sistema definido para tal fin, sin perjuicio de que cuando no se cuente con este medio de prueba, sea posible tomar los datos contenidos en el acto administrativo.
Así, la sala advierte que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías del docente fue presentada el 10 de junio de 2021 y, a este no se le puede imponer la carga de asumir las demoras por actuaciones internas hasta el punto de conllevar a una nueva presentación de la solicitud, que es lo que la Sala infiere ocurre en estos casos, máxime cuando con el expediente administrativo aportado como respuesta al requerimiento hecho por el a quo, el departamento de Córdoba allega la misma constancia de presentación de la solicitud11 aportada por el docente con la demanda, la cual se reitera, fue presentada el 10 de junio de 2021.
De este modo, dicha fecha -10 de junio de 2021- es el punto de partida de los 70 días hábiles siguientes para establecer si las cesantías se pagaron de forma extemporánea o no, y por tanto, la causación de la sanción moratoria estudiadas en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala coincide con el cálculo realizado por el a quo, en el sentido de que, la sanción moratoria se causó desde el día 23 de septiembre de 2021 hasta el 4 de noviembre de 2021, es decir, transcurrieron 43 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales la Resolución No. 003105 fue expedido el 24 de agosto de 2021, cuando ya habían transcurrido 49 días hábiles desde el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 5 de noviembre de 2021. Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el Fomag recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -23 de septiembre de 2021-12 y el pago de la prestación -5 de noviembre de 2021- transcurrieron 29 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello.
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, debido a que, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria le corresponde al departamento de Córdoba, pues, según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que estaba a cargo de la entidad territorial. 11 Ver folio 34 del expediente administrativo que se encuentra en el link adjunto dentro del archivo 38ExpedienteAdministrativo.pdf del expediente. 12 Ver hoja de revisión a folio 41 del expediente administrativo que se encuentra en el link adjunto dentro del archivo 38ExpedienteAdministrativo.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520220013001 Demandante: Luis Alfonso Peñata Tapia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FOMAG y otro Apelación de sentencia 13 CO-SC5780-99 6.3. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18813 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 29 de septiembre de 2023, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, en razón a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente MARIA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada 13 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: <En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.>